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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

 
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Les pétitions ont toujours été vérifiées par un fonctionnaire de la Chambre des communes. C’est dans les modifications apportées aux règles en 1910 qu’on mentionne pour la première fois l’existence d’un greffier des pétitions[20]. Jusqu’en 1986, cette vérification avait lieu après que les députés avaient présenté leurs pétitions, mais le Règlement stipule maintenant que les pétitions doivent être certifiées correctes par le greffier des pétitions quant à la forme et au contenu avant d’être présentées à la Chambre[21]. Les pétitions qui ne remplissent pas ces conditions ne peuvent être certifiées et seules les pétitions certifiées peuvent être présentées à la Chambre[22].

Les rédacteurs de pétitions peuvent consulter le greffier des pétitions afin de s’assurer que le texte proposé est conforme aux règles et usages de la Chambre. Une fois qu’une pétition est signée et prête à être certifiée, le député la transmet au greffier des pétitions, avec une demande écrite de certification. Le greffier des pétitions examine chaque pétition reçue, notamment les signatures, afin de s’assurer que la forme et le contenu répondent aux conditions. Si la pétition est recevable, un certificat signé par le greffier des pétitions lui est joint et la pétition est retournée au député pour présentation à la Chambre. Si la pétition ne peut être certifiée, elle est renvoyée au député avec une note explicative.

Quiconque contrefait une signature sur une pétition ou y appose une signature fictive, ou est complice ou instruit d’une telle contrefaçon ou fraude, peut être accusé d’atteinte aux privilèges de la Chambre[23].

*   La forme

Une pétition commence habituellement par un titre précisant qu’il s’agit d’une pétition et qu’elle est adressée à la Chambre des communes, au gouvernement, à un ministre ou à un député. Puis vient une mention qui établit l’identité des pétitionnaires; ceux‑ci attirent ensuite l’attention du destinataire sur un grief qui est généralement énoncé dans un paragraphe. La partie finale et essentielle de la pétition est une requête, qu’on appelle « prière », où les pétitionnaires indiquent les mesures qu’ils souhaitent voir prises pour donner suite à leur grief. Les signatures et adresses des pétitionnaires suivent. Le modèle recommandé pour les pétitions est reproduit à la figure 22.2.

Destinataire

Jusqu’en 2003, toute pétition devait être adressée exclusivement à la Chambre des communes ou à la Chambre des communes en Parlement assemblée. Depuis 2003, la certification est également accordée aux pétitions adressées au gouvernement du Canada dans son ensemble, à un ministre de la Couronne en particulier ou à un député de la Chambre des communes[24].

Figure 22.2 Modèle de pétition

 

Image montrant le modèle à suivre pour la première page et les autres pages d'une pétition typique.

Prière

Pour être certifiées en vue de leur présentation à la Chambre, les pétitions doivent contenir une prière, c’est‑à‑dire une requête claire, appropriée et respectueuse demandant à la Chambre, au gouvernement, à un ministre ou à un député de prendre ou de ne pas prendre certaines mesures, qu’on appelle « recours », pour les raisons invoquées. Les pétitions sans prière — c’est‑à‑dire les documents contenant uniquement une déclaration d’opinion ou l’énoncé d’un grief — ne peuvent être acceptées comme des pétitions[25]. Les mesures demandées peuvent en outre exiger la dépense de fonds publics[26]. Une pétition concernant une question qui ne relève pas de la compétence fédérale ou de la Chambre — mais plutôt de la compétence d’un gouvernement provincial ou d’une municipalité, par exemple — ne serait pas jugée acceptable pour présentation à la Chambre[27]. Une pétition demandant deux mesures (ou plus) peut quand même être certifiée si l’une des demandes ne relève pas de la compétence de la Chambre ou du gouvernement fédéral[28].

La pétition est manuscrite, dactylographiée ou imprimée sur du papier de grandeur normale

Pour être certifiées, les pétitions doivent être manuscrites, dactylographiées ou imprimées sur du papier de grandeur normale[29]. Les règles écrites précisent depuis la Confédération que les pétitions doivent être écrites ou imprimées[30]. Les pétitions électroniques ne sont pas admissibles[31]. Les pétitions contenant un texte photocopié sont acceptables. De nos jours, on entend par « papier de grandeur normale » des feuilles de 21,5 x 28 cm (8,5 x 11 po) ou de 21,5 x 35,5 cm (8,5 x 14 po). Les pétitions produites sur d’autres matériaux que le papier ne sont pas acceptables; de la même façon, les pétitions de taille anormale ne sont pas acceptées[32].

Retouches ou rajouts

Pour être jugé acceptable, le texte d’une pétition ne doit contenir aucune retouche ou rajout[33], c’est‑à‑dire que le texte ne peut être modifié en effaçant ou en rayant des mots, ou encore en ajoutant des mots ou des commentaires.

Pièces jointes, annexes ou longs extraits

Conformément à une pratique établie en 1876, une pétition n’est pas recevable si elle est accompagnée de lettres, d’affidavits, ou d’autres documents[34]. Ainsi, tout article de journal, carte, image, ou déclaration explicative ou justificative qui est joint ou annexé à une pétition la rend irrecevable[35]. Cette interdiction de pièces jointes et annexes s’applique aux inscriptions non pertinentes écrites, photocopiées ou fixées sur la pétition elle‑même[36]. Les pétitions reprenant de longs extraits de documents ou publications ont également été jugées irrecevables[37]. Une adresse de retour peut toutefois figurer sur la pétition sans qu’elle ne constitue un obstacle à sa certification. Une pétition imprimée au verso d’un document (par exemple de l’envoi collectif d’un député ou d’un envoi soumis à la règle des 10 pour cent, aussi appelé dix-pour-cent) n’est pas recevable[38].

Objet de la requête indiqué sur chaque feuille

Lorsque la pétition comprend plus d’une feuille de signatures et d’adresses, chacune des pages doit contenir une indication de l’objet de la pétition[39] de sorte que les pétitionnaires soient pleinement conscients de la nature du document qu’ils signent. Pour ce faire, on ajoute habituellement le texte de la prière ou un résumé de celle-ci au haut de chaque page (voir figure 22.2).

Langue, formulation et style

Les pétitions peuvent être rédigées dans l’une ou l’autre langue officielle[40]. Elles devraient adopter un ton respectueux et modéré, ne pas manquer de respect à l’égard du souverain et ne pas s’attaquer au Parlement, aux tribunaux ou à toute autorité constituée[41]. Pendant de nombreuses années, les pétitions étaient rédigées dans un style solennel. Elles commençaient ainsi : 

À l’honorable Chambre des communes du Canada, en Parlement assemblée. La pétition des soussignés […] qui se prévalent maintenant de leur droit ancien et incontesté de présenter un grief commun dans l’assurance certaine que votre honorable Chambre y portera remède, déclare humblement,

et elle se terminait par cette formule : « Et vos pétitionnaires ne cesseront de prier ». En 1985, un comité spécial a recommandé qu’il n’était pas nécessaire d’utiliser ces formules traditionnelles qu’il jugeait archaïques[42]. Il y a encore des pétitions qui sont rédigées dans un style solennel, mais celles dont le libellé est plus moderne sont tout aussi acceptables à la Chambre, à condition que la teneur soit la même. Par exemple, dans la figure 22.2, les formules d’introduction et de conclusion citées ci‑dessus ont disparu et les pétitionnaires « demandent » que le Parlement réponde à leur requête plutôt que de lui « demander humblement » de le faire.

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*   Contenu

Questions relevant de la compétence fédérale ou de la Chambre

On a déjà mentionné que la « prière » ou requête d’une pétition doit concerner la prise de mesures qui relèvent de la compétence fédérale ou de la Chambre. Il s’ensuit donc que la pétition doit exposer une situation dans laquelle la Chambre, le gouvernement, un ministre ou un député a le pouvoir d’intervenir[43]. Les questions relevant des provinces ou municipalités ou celles qui devraient plutôt être soumises à une cour de justice ou à un tribunal ne peuvent donc pas faire l’objet d’une pétition présentée à la Chambre des communes. Au fil des ans, la Chambre a choisi de déléguer certaines questions aux tribunaux et à d’autres organismes administratifs ou réglementaires. Les pétitions portant sur des questions déléguées à un autre organisme n’ont pas toujours été jugées acceptables[44].

En raison de ses privilèges parlementaires, la Chambre jouit du droit de trancher toute question touchant au droit de siéger des députés. Le pouvoir d’expulser un député tient de l’autorité traditionnelle qu’a la Chambre de décider si les députés sont habiles à siéger. En conséquence, les pétitions portant expulsion d’un député de la Chambre des communes ont été jugées irrecevables[45].

Engagement de fonds publics

Dans le passé, les pétitions demandant l’engagement de fonds publics et n’ayant pas fait l’objet d’une recommandation de la Couronne (recommandation royale) n’étaient pas reçues par la Chambre[46]. Il s’agit ici d’un principe fondamental : c’est la Couronne qui prend l’initiative d’engager des dépenses publiques[47]. De nombreuses décisions de la présidence ont maintenu la pratique de rejeter les pétitions impliquant l’engagement de fonds publics[48], tout en tentant de préserver, sans trop le limiter, le droit consacré des citoyens de présenter une pétition à la Chambre pour obtenir réparation d’un tort. En 1869, lorsqu’on s’opposa à l’acceptation d’une pétition parce qu’elle semblait demander l’attribution de fonds publics non recommandés par la Couronne, le Président la définit comme une pétition demandant l’adoption d’une mesure législative plutôt que de l’argent, créant ainsi une distinction entre les requêtes directes, qui ne pouvaient être acceptées, et les requêtes indirectes (devenues des requêtes demandant des mesures législatives ou « des mesures que la Chambre peut juger à propos de prendre »), qui pouvaient être acceptées[49]. En 1987, le Président maintint la décision du greffier des pétitions de rejeter une pétition demandant au Parlement d’accorder des crédits fédéraux aux provinces et territoires pour les garderies sans but lucratif, mais formula ensuite l’observation suivante :

Le droit de présenter des pétitions au Parlement est fondamental dans notre système parlementaire, et il n’est pas déraisonnable de croire que la solution réside, dans bien des cas, dans le décaissement de fonds publics. Un requérant peut présenter une pétition afin d’obtenir de l’aide dans une situation difficile; or, la simple modification du libellé pourrait rendre recevable une pétition qui serait autrement irrecevable. On pourrait contourner la difficulté en présentant une pétition dans laquelle il serait demandé d’adopter une mesure qui accorderait l’aide demandée[50].

En septembre 2003, le Règlement était modifié de façon à ce que la certification soit dorénavant accordée aux pétitions réclamant l’engagement de fonds publics[51].

Signatures et adresses

De 1867 jusqu’en 1986, une pétition pouvait être présentée à la Chambre par une seule personne. Les modifications au Règlement adoptées en 1986 ont eu pour effet d’exiger dorénavant qu’une pétition contienne au moins 25 signatures pour être certifiée[52]. En 1987, une nouvelle modification précisait que les signatures devaient être accompagnées des adresses des pétitionnaires[53]. Depuis 2003, les signatures doivent toujours être accompagnées des adresses des pétitionnaires mais seulement lorsque ces derniers ont un domicile fixe[54]. Les pétitionnaires ne peuvent signer au nom de quelqu’un d’autre. Si un pétitionnaire ne peut signer son nom lui-même en raison d’une maladie ou d’un handicap, la chose doit être signalée dans une note sur la pétition et la note doit être signée par un témoin. Il n’y a pas d’âge minimum pour signer une pétition. Une personne ne peut signer au nom d’une assemblée. L’adresse inscrite peut être complète ou indiquer simplement le nom de la ville et de la province où réside le pétitionnaire, ou la province et le code postal.

Les pétitions doivent porter des signatures originales inscrites directement et non collées ou autrement reproduites[55]. En 1872, une pétition reçue par télégraphe a été jugée irrecevable parce qu’elle ne contenait aucune signature originale[56]. En 1986, le Président statua que les signatures photocopiées étaient inacceptables pour la même raison[57]. Quelques signatures et adresses doivent figurer sur la première page de la pétition, avec la requête. D’autres signatures et adresses peuvent figurer à l’endos de la pétition. Un député peut signer une pétition, mais il devrait demander à un autre député de la présenter[58]. Les signatures des députés ne sont cependant pas comprises dans les 25 signatures et adresses requises[59].

Les pétitions signées exclusivement par des étrangers non résidents sont habituellement irrecevables[60]. Toutefois, en 1984, une pétition signée par des citoyens canadiens de même que par des étrangers a été acceptée du consentement unanime de la Chambre[61]; dans une situation similaire, le Président a statué en 1990 que la meilleure façon de respecter le droit des Canadiens d’adresser des pétitions à la Chambre des communes serait d’accepter ces pétitions, pourvu qu’elles soient recevables, même si elles renferment « quelques signatures de non‑résidents non canadiens[62] ». Les signatures des non-résidents ne sont pas comprises dans les 25 signatures et adresses requises.

Choix d’un comité

Le Règlement oblige le gouvernement à répondre à chaque pétition dans les 45 jours civils suivant sa présentation. S’il n’a toujours pas répondu à une pétition à l’expiration de ce délai, un comité permanent de la Chambre doit se pencher sur la question de l’absence de réponse. Toute pétition certifiée correcte est renvoyée au député accompagnée d’un formulaire que le député doit signer et sur lequel il doit indiquer le comité auquel il veut que soit confiée la tâche de déterminer pourquoi le ministère visé n’a pas répondu dans le délai prescrit, le cas échéant. Ce formulaire doit accompagner la pétition certifiée correcte au moment où elle est présentée à la Chambre.



[20] Journaux, 29 avril 1910, p. 554‑555, Débats, col. 8784‑8786. Voir aussi Règles de la Chambre des communes du Canada, 1910, règle 75.

[21] Art. 36(1) du Règlement.

[22] En de rares occasions, des pétitions ne remplissant pas ces conditions (et qui n’avaient donc pas été certifiées) ont été présentées avec le consentement unanime de la Chambre (Journaux, 18 février 1987, p. 503, Débats, p. 3568; Journaux, 12 juin 2003, p. 918, Débats, p. 7222-7223; Journaux, 2 novembre 2007, p. 137, Débats, p. 753). Le 12 juin 2003, le leader du gouvernement à la Chambre des communes est intervenu pour noter que les pétitions visées semblaient conformes aux nouveaux critères établis dans le quatrième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, présenté à la Chambre plus tôt durant la séance (Journaux, p. 915). Ledit rapport a été adopté le 18 septembre suivant (Journaux, p. 995). Fait inhabituel, en 1992, le consentement unanime a été accordé pour qu’une pétition non certifiée soit « reçue » par la Chambre — même si le Règlement ne fait plus mention de la réception des pétitions — et renvoyée à un comité permanent pour étude (Journaux, 18 novembre 1992, p. 2070).

[23] Bourinot, sir J.G., Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 4e éd., sous la direction de T.B. Flint, Toronto : Canada Law Book Company, 1916, p. 237. Il est arrivé qu’on exprime des doutes concernant l’authenticité des signatures (voir, par exemple, Débats, 21 mai 1885, p. 2101‑2106; 28 octobre 1983, p. 28475‑28479), mais aucune atteinte au privilège n’a encore été établie en raison d’une fraude ou d’une contrefaçon liée aux pétitions.

[24] Art. 36(2)a) du Règlement.

[25] Journaux, 22 mars 1876, p. 180; Débats, 23 avril 1879, p. 1473.

[26] Art. 36(2)b) du Règlement.

[27] Avant la modification au Règlement prévoyant la certification des pétitions, une députée avait présenté une pétition concernant la sécurité à une intersection dans sa circonscription. Le Président indiqua qu’il vaudrait mieux adresser ce genre de pétition au conseil municipal. Le greffier des pétitions confirma par la suite que cette pétition ne répondait pas aux conditions de forme (Débats, 11 juin 1985, p. 5648; Journaux, 12 juin 1985, p. 796).

[28] May, 23éd., p. 936.

[29] Art. 36(2)c) du Règlement.

[30] Voir la règle 86 adoptée le 20 décembre 1867 (Journaux, p. 122).

[31] Débats, 29 mai 2000, p. 7152-7153. En septembre 2003, le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes recommandait à la Chambre d’élaborer un système pour le traitement des pétitions électroniques et demandait au Greffier d’élaborer des options ainsi qu’une proposition pour examen et approbation par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. Voir le quatrième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, par. 41 et 42, présenté à la Chambre le 12 juin 2003 (Journaux, p. 915) et adopté le 18 septembre 2003 (Journaux, p. 995). En février 2005, le Greffier et d’autres hauts fonctionnaires de la Chambre comparaissaient devant le Comité afin de présenter les enjeux clés entourant l’utilisation du site Web du Parlement du Canada à cette fin, soit l’authenticité des signatures, l’uniformité des règles et pratiques applicables aux pétitions sur papier aussi bien qu’aux pétitions électroniques, le niveau d’interaction et de participation des citoyens, la culture des pétitions ainsi que le coût et l’infrastructure. Voir Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Témoignages, 3 février 2005, séance no 18, p. 1‑13. Voir aussi le 26e rapport du Comité, présenté à la Chambre et adopté le 9 février 2005 (Journaux, p. 407‑408), dans lequel le Comité signalait que les députés avaient encore des questions et des préoccupations et qu’il ferait rapport à la Chambre à une date ultérieure à ce sujet. Aucun rapport n’a été déposé depuis.

[32] Avant l’adoption de cette règle, des pétitions de forme inhabituelle étaient parfois présentées et jugées conformes aux normes en vigueur par le greffier des pétitions. Voir, par exemple, Débats, 10 décembre 1974, p. 2099; Journaux, 11 décembre 1974, p. 187; Débats, 6 avril 1982, p. 16196; Journaux, 7 avril 1982, p. 4698‑A.

[33] Art. 36(2)d) du Règlement.

[34] Débats, 28 mars 1876, p. 886‑887; 23 février 1978, p. 3200.

[35] À une occasion, un député a obtenu le consentement unanime pour présenter un ruban blanc avec sa pétition (Journaux, 26 novembre 2004, p. 265, Débats, p. 1978).

[36] May, 23e éd., p. 934-935.

[37] Bourinot, 4e éd., p. 235.

[38] Le Bureau de régie interne décrit l’envoi collectif comme « un document imprimé par lequel le député communique ses activités aux résidents de sa circonscription » et le dix-pour-cent, comme « un document imprimé reproduit en nombre ne dépassant pas, par tirage, 10 pour cent du nombre de domiciles que compte la circonscription ».

[39] Art. 36(2)e) du Règlement.

[40] Bourinot, 4e éd., p. 235. Voir aussi la Loi sur les langues officielles, L.R. 1985, ch. 31 (4e suppl.), art. 22. Les pétitions rédigées dans une langue autre que le français ou l’anglais peuvent être acceptées lorsque le texte de la pétition est également disponible dans l’une des deux langues officielles.

[41] Bourinot, 4e éd., p. 231. Voir, par exemple, Journaux, 30 mars 1905, p. 234; 5 avril 1909, p. 238.

[42] Voir p. 47 du troisième rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes, présenté à la Chambre le 18 juin 1985 (Journaux, p. 839). Toutefois, le libellé actuel n’a été proposé que plusieurs années après par le greffier des pétitions, avec l’approbation du Greffier de la Chambre.

[43] Journaux, 16 février 1956, p. 163; 7 juin 1972, p. 361‑362.

[44] Par exemple, les pétitions remettant en cause l’élection d’un député n’ont pas été acceptées parce que la Chambre a confié aux tribunaux la responsabilité de juger les questions relatives à l’élection d’un député (Journaux, 20 avril 1874, p. 82; 15 février 1881, p. 199‑200). D’un autre côté, les pétitions concernant le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, l’organisme indépendant réglementant le système de radiodiffusion, ont été tantôt rejetées (Journaux, 7 juin 1972, p. 361‑362; 24 octobre 1973, p. 591‑592), tantôt acceptées (Débats, 30 avril 1984, p. 3235; Journaux, 1er mai 1984, p. 400).

[45] Voir Maingot, J.P.J., Le privilège parlementaire au Canada, 2e éd., Montréal : Chambre des communes et Les presses universitaires McGill-Queen’s, 1997, p. 49, 196-197, 258; May, 23éd., p. 146; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667. Voir aussi le chapitre 4, « La Chambre des communes et les députés ».

[46] Journaux, 7 mai 1868, p. 297. Pour replacer dans leur contexte historique les principes à la base de cette vieille convention, voir Redlich, vol. III, p. 119‑124.

[47] Voir l’article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 (L.R. 1985, Appendice II, n5), qui énonce qu’il n’est pas permis à la Chambre d’adopter une motion, résolution, adresse ou projet de loi pour l’appropriation d’une partie quelconque du revenu public à un objet qui n’aura pas, au préalable, été recommandé par un message du gouverneur général (c’est‑à‑dire par une recommandation royale).

[48] Voir, par exemple, Journaux, 5 février 1912, p. 222; 24 août 1946, p. 767. Une pétition demandant l’augmentation de la pension de vieillesse a été acceptée parce que la recommandation royale avait été accordée pour un projet de loi ayant le même but (Journaux, 19 mai 1947, p. 423).

[49] Journaux, 20 avril 1869, p. 22‑23.

[50] Débats, 30 juin 1987, p. 7821.

[51] Art. 36(2)b) du Règlement.

[52] Journaux, 13 février 1986, p. 1710.

[53] Journaux, 3 juin 1987, p. 1016, 1026.

[54] Art. 36(2)g) du Règlement.

[55] Art. 36(2)f) du Règlement.

[56] Journaux, 3 mai 1872, p. 80.

[57] Débats, 24 janvier 1986, p. 10143.

[58] May, 23éd., p. 938.

[59] Art. 36(2)g) du Règlement.

[60] Voir, par exemple, Journaux, 5 octobre 1983, p. 6264‑6265.

[61] Débats, 20 novembre 1984, p. 412‑413.

[62] Débats, 19 décembre 1990, p. 16963‑16964.

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