TRAN Rapport du Comité

INTRODUCTION

Le 19 mai 2005, le Comité permanent des transports (le Comité) a publié son quatrième rapport, un rapport intérimaire ayant pour titre Libéralisation du transport aérien et le réseau aéroportuaire du Canada.

Pour répondre aux recommandations que le Comité a formulées dans ce rapport, il est important de décrire l'évolution du cadre stratégique gouvernemental en matière de transport aérien et de discuter des changements qui sont en train de s'opérer sur la scène internationale relativement à la libéralisation du transport aérien.

Au fil des années, les politiques fédérales dans le secteur du transport aérien ont contribué à accroître le dynamisme et la compétitivité de l'industrie du transport aérien en favorisant davantage le libre jeu du marché et en reconnaissant l'importance primordiale de ce secteur pour une économie canadienne dynamique.

Le secteur des services aériens intérieurs au Canada est pour une bonne part déréglementé suite à l'adoption en 1988 de la Loi sur les transports nationaux, remplacée ultérieurement par la Loi sur les transports au Canada (1996). Depuis lors, les décisions commerciales prises par les compagnies aériennes du Canada concernant le secteur intérieur (pénétration et sortie des marchés, niveaux de service, routes, équipement d'exploitation, tarifs de transport de passagers et de fret) relèvent de la gestion des compagnies aériennes et sont influencées par les forces du marché.

En 1992, Transports Canada a entrepris la cession des principaux aéroports canadiens à des administrations locales, de façon à leur permettre de fonctionner d'une façon plus commerciale et plus rentable. En 1994, la Politique nationale des aéroports (PNA) a été annoncée et prévoyait la commercialisation des 26 principaux aéroports du Canada et la cession des aéroports régionaux et de petite taille à des intérêts locaux. En mars 2003, les 26 aéroports du Réseau national d'aéroports (RNA) avaient été cédés : 22 à des administrations aéroportuaires, trois à des administrations territoriales et une à une administration municipale. Transports Canada est demeuré propriétaire des aéroports cédés aux administrations aéroportuaires afin de garantir la viabilité à long terme du RNA. Des baux ont été négociés avec 21 aéroports du RNA de façon à assurer un juste rendement des actifs publics donnés en location pour le contribuable canadien. En 1996, le gouvernement a procédé à la vente du système canadien de navigation aérienne civile à NAV CANADA, entité privée sans but lucratif.

Dans le secteur international, les services aériens réguliers entre le Canada et les autres pays sont régis par des accords bilatéraux de services aériens. Le Canada est partie à plus de 70 accords ou mécanismes en matière de transport aérien avec d'autres pays et chacun d'eux est négocié séparément. Le Canada a adopté une approche qui consiste à libéraliser de façon progressive les accords bilatéraux sur le transport aérien de façon que les effets soient les plus grands pour les intervenants et les voyageurs canadiens.

Parallèlement, des changements continuent de bouleverser le secteur. La mondialisation ainsi que l'intégration et la régionalisation des économies internationales et des changements clés au sein de l'industrie aérienne ont pour effet de remettre en cause la façon traditionnelle de réglementer ce secteur (p. ex., le remplacement des accords bilatéraux entre deux pays par la création de zones aéronautiques régionales regroupant un groupe de pays, comme l'accord sur l'ouverture de l'espace aérien européen signé par les États membres de l'Union européenne, le rationalisation de l'industrie aérienne, la concurrence exercée par les transporteurs à faible coût, l'escalade des coûts extérieurs (prix du carburant) du secteur aérien, et le développement des alliances internationales).

C'est dans ce nouveau contexte mondial que le ministre des Transports a soumis au Comité, le 4 novembre 2004, un document d'orientation visant à encourager la participation des intervenants de l'industrie et à contribuer à guider les efforts du Canada au titre de la libéralisation du transport aérien pour les dix prochaines années. Dans ce document, il était demandé au Comité de se pencher sur certaines questions de portée vaste et à long terme afin de déterminer si le Canada doit libéraliser davantage son approche par rapport à la réglementation économique de l'industrie aérienne, particulièrement des secteurs intérieur, transfrontalier et international. Le document d'orientation a surtout traité des intérêts étrangers dans les compagnies aériennes, de cabotage, des relations entre le Canada et les États-Unis en matière de transport aérien, des politiques sur les services affrétés, des services de transport de fret et de l'approche du Canada à l'égard des négociations.

Le Comité a procédé à des consultations nationales en mars 2005 sur la libéralisation du transport aérien et sur une autre question d'intérêt particulière au Comité : le réseau aéroportuaire du Canada. Le 19 mai 2005, il a publié son rapport intérimaire intitulé Libéralisation du transport aérien et le réseau aéroportuaire du Canada, lequel renfermait six recommandations touchant les aéroports.

Le Comité a entendu le témoignage d'intervenants sur des questions relatives à la libéralisation du transport aérien, à la protection des consommateurs et aux langues officielles. Toutefois, il était d'avis que ces questions devaient être étudiées plus à fond avant de procéder à l'élaboration de recommandations à leur sujet. Le gouvernement se réjouit du travail accompli par le Comité dans ce dossier et anticipe le plaisir de prendre connaissance de son rapport final, qui contribuera aux efforts du Canada pour la libéralisation du transport aérien au cours de la prochaine décennie.

Voici la réponse du gouvernement aux recommandations intérimaires du Comité.

RECOMMANDATION 1

Que le gouvernement fédéral réduise immédiatement les loyers des aéroports d'au moins 75 p. 100 et que Transports Canada réinvestisse le produit de ces loyers dans le réseau aéroportuaire canadien, et que les aéroports ayant un volume de passagers de moins de deux millions ne payent aucun loyer.

1. Que le gouvernement fédéral réduise immédiatement les loyers des aéroports d'au moins 75 p. 100. Suite à un examen approfondi de la politique sur le loyer des aéroports, le gouvernement a annoncé, le 9 mai 2005, sa décision de réduire de façon significative le loyer versé à l'État par les aéroports faisant partie du RNA, à partir du 1^er janvier 2006. Pour le reste de la durée des baux signés par ces derniers, cette décision signifie que les loyers payables par les aéroports du RNA seront réduits de 60 p. 100 par rapport aux formules d'établissement du loyer prévues dans le statu quo. La nouvelle politique est conforme aux objectifs de l'exercice d'examen, qui consistaient à déterminer un loyer juste et à établir une seule formule qui était équitable, uniforme et adaptée aux conditions du marché. La décision permettait également d'équilibrer l'impact de la hausse des loyers sur le secteur aérien et la nécessité d'un juste retour pour le contribuable canadien. Des 8 milliards $ prévus en réductions de loyer pour le reste de la durée des baux signés avec les aéroports, ceux-ci vont réaliser des économies de 350 millions $ au cours des quatre prochaines années, soit pendant la période prévue pour la pleine mise en œuvre du nouveau régime de loyer des aéroports, d'ici 2010. Tous les aéroports du RNA devraient profiter d'avantages financiers tant à court qu'à long terme. Selon le gouvernement, cette démarche est équilibrée et témoigne d'une responsabilité financière.
2. Que Transports Canada réinvestisse le produit de ces loyers dans le réseau aéroportuaire canadien. L'imposition d'un loyer est conforme à la politique immobilière gouvernementale, qui prévoit un rendement des actifs publics donnés en location à des entreprises du secteur privé ou à des entités commercialisées. L'exercice d'examen a confirmé le droit de l'État de toucher un loyer pour les actifs et les possibilités d'affaires qui sont transférés à des administrations aéroportuaires à long terme. Par contre, même si le gouvernement demeure propriétaire des terrains loués aux aéroports, il a cédé la gestion, l'exploitation et le financement des activités aéroportuaires à des administrations aéroportuaires, ce qui comprend la capacité des aéroports de produire des revenus. L'affectation des revenus provenant du loyer des aéroports au réseau aéroportuaire canadien est incompatible avec cette démarche et avec les principes de la politique budgétaire, aux termes de laquelle les revenus du gouvernement sont affectés au cadre financier pour le financement des nouvelles priorités. Le gouvernement octroie déjà une aide financière aux aéroports admissibles pour la réalisation de projets d'immobilisations (p.ex., dans le cadre da son Programme d'aide aux immobilisations aéroportuaires (PAIA)).
3. Que les aéroports ayant un volume de passagers de moins de deux millions ne payent aucun loyer. De l'avis du gouvernement, si les aéroports traitant moins de 2 millions de passagers n'étaient pas tenus de verser un loyer, cela irait à l'encontre de sa politique immobilière, qui prévoit pour le gouvernement un juste rendement de la location d'actifs publics à des entités privées ou commercialisées. Ainsi, aux termes de cette recommandation, la plupart des aéroports du RNA ne respecteraient pas la politique immobilière. La nouvelle formule d'établissement du loyer du gouvernement prévoit que toutes les administrations aéroportuaires verseront un loyer. Elle renferme un barème de taux progressifs qui tient compte du coût fixe élevé des activités aéroportuaires et prévoit que la capacité de payer d'un aéroport est proportionnelle au total de ses revenus. Ainsi, les aéroports seront exonérés de loyer pour la première tranche de revenus de 5 millions $ et verseront un loyer de 1 p. 100 pour la tranche de revenus suivante de 5 millions $, de 5 p. 100 sur la tranche suivante de 15 millions $, et ainsi de suite. Ce barème aura des avantages surtout pour les aéroports de petite taille. Dans le cas des aéroports ayant une base de revenus plus vaste, le taux maximal correspondra à 12 p. 100 des revenus excédant 250 millions $. L'intention est que la nouvelle formule d'établissement du loyer soit juste et équitable pour toutes les administrations aéroportuaires.

RECOMMANDATION 2

Que le gouvernement s'assure que les revenus des loyers d'aéroports que reçoit Transports Canada servent à accroître le financement du PAIA, que ce financement soit de longue durée et stable et que le processus de demande de contribution aux termes de ce programme soit simplifié et moins coûteux.

Selon le gouvernement fédéral, l'enveloppe de financement prévue pour le PAIA répond de façon adéquate aux besoins des aéroports en matière de sécurité. Le gouvernement octroie une aide financière aux aéroports admissibles (p.ex., dans le cadre du PAIA) pour les aider à financer des projets d'immobilisations reliés à la sécurité, à la protection des actifs et à la réduction des coûts d'exploitation. Depuis ses débuts en avril 1995, le PAIA est venu en aide à 150 aéroports pour le financement de 436 projets, dont plus de 99 p. 100 étaient reliés à la sécurité côté piste. Jusqu'à maintenant, les projets financés en vertu du PAIA ont représenté plus de 350 millions $. Pour être admissible, un aéroport doit offrir, à longueur d'année, un service régulier de transport de passagers (minimum de 1 000 passagers par an), satisfaire aux exigences en matière de certification et ne pas appartenir au gouvernement fédéral.

Le PAIA a fait l'objet de deux évaluations depuis ses débuts, soit en février 2000 et en juin 2004. Dans les deux cas, on a conclu que le PAIA atteignait ses objectifs et ceux du Ministère concernant un réseau de transport sécuritaire et efficace, et qu'il devait être maintenu. Récemment, Transports Canada a demandé et obtenu l'autorisation en vue de renouveler le PAIA pour une nouvelle période de cinq ans, soit jusqu'au 31 mars 2010. Les fonds qui seront disponibles entre avril 2005 et mars 2010 seront de 190 millions $, soit 38 millions $ en moyenne par an. Le processus PAIA, à l'instar de tout programme de contributions, implique des coûts et une charge de travail, éléments nécessaires pour garantir que le programme atteint ses objectifs et que les demandeurs répondent à ses critères et qu'il est mené en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor. Il est important de noter que le coût afférent à une demande au titre du PAIA peut être inclus dans le total de la contribution que le demandeur veut obtenir.

RECOMMANDATION 3

Que le gouvernement élimine les frais pour la sécurité des passagers du transport aérien et qu'il paie pour ce service à même le Trésor.

L'amélioration du système de sûreté du transport aérien profite principalement et directement aux passagers aériens au Canada. De ce fait, l'application du Droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (DSTA) est juste et raisonnable. Le gouvernement s'est engagé à revoir la situation avec le temps pour vérifier que les revenus demeurent compatibles avec les coûts sur une période de cinq ans. Ainsi, dans chacun des trois derniers budgets, le gouvernement a présenté une revue du DSTA, y compris des renseignements à jour sur les revenus et les coûts, et a proposé des réductions appropriées des taux. En date du 1^er mars 2005, les taux du DSTA étaient les suivants : 10 $ pour un vol intérieur aller-retour, 8,50 $ pour un vol transfrontalier et 17 $ pour les autres vols internationaux. Le gouvernement continuera de suivre la situation pour s'assurer que les passagers aériens assument uniquement les dépenses nécessaires au financement du système amélioré de sûreté du transport aérien.

RECOMMANDATION 4

Que le gouvernement paie les services de l'ASFC dans tous les aéroports qui peuvent démontrer qu'ils ont des vols réguliers transfrontaliers et/ou internationaux.

L'établissement de droits pour des services fait partie de la politique gouvernementale depuis des décennies et est conforme à la politique du Conseil du Trésor en matière de frais d'utilisation, laquelle remonte à 1989. Dans ses politiques en matière de frais d'utilisation, le gouvernement du Canada reconnaît que le grand public n'a pas à assumer nécessairement tous les coûts d'un service gouvernemental lorsqu'il est démontré que ledit service profite directement à un bénéficiaire identifiable. Les frais d'utilisation favorisent une attribution équitable des ressources et un financement gouvernemental équitable des programmes, dans le mesure où des frais raisonnables sont imposés à des personnes ou à des organisations à qui des services sont offerts ou qui sont le point de mire de ces programmes.

RECOMMANDATION 5

Que, lorsque la réglementation imposée aux aéroports entraîne une augmentation substantielle des coûts des petits aéroports et des aéroports régionaux, le gouvernement assume ces coûts.

Le gouvernement a pour position de ne pas verser de fonds pour appuyer les coûts afférents au respect des exigences en matière de sécurité et de sûreté aéroportuaires. L'évaluation des coûts et des avantages fait partie des consultations avec les intervenants concernés et est un élément d'importance du processus de réglementation.

Avant la PNA de 1994, Transports Canada possédait et exploitait plus de 100 aéroports. Les normes de sécurité des aéroports étaient déterminées principalement en fonction de la politique ministérielle. Aux termes de la PNA, le Ministère continue de céder l'exploitation des aéroports à des administrations locales et met la dernière main à la modernisation des dispositions réglementaires régissant la sécurité aéroportuaire dans ce nouveau contexte d'exploitation. La politique gouvernementale vise à favoriser un processus décisionnel à l'échelon local et l'adaptation des services et de l'infrastructure en fonction des besoins locaux. Le rétablissement de subventions serait incompatible avec les objectifs de base de la PNA.

En ce qui concerne la politique du gouvernement du Canada concernant l'élaboration d'une réglementation intelligente, des dispositions réglementaires sont en cours d'élaboration, dans la mesure où il est possible de le faire, et sont axées sur la performance. Grâce à cette approche, l'exploitant de l'aéroport a toute la marge de manœuvre voulue pour déterminer la méthode de conformité. Les éléments constituants de la modernisation comprennent des dispositions réglementaires afférentes à des systèmes de gestion de la sécurité, au contrôle de l'accès côté piste et des véhicules, à la gestion et à la planification de la faune aux aéroports, à l'entretien et à la planification en hiver et à la planification d'urgence aux aéroports; tous ces secteurs sont reliés au risque pour la sécurité, où il y a matière à amélioration. Le renouvellement de la réglementation se traduira par des niveaux de sécurité rehaussés et par un cadre réglementaire plus efficace et offrira à l'exploitant de l'aéroport la souplesse requise pour tailler sur mesure les plans d'aéroport.

Transports Canada élabore des dispositions réglementaires régissant la sécurité aux aéroports dans le cadre d'un processus de consultations suivies, et cela est à la base de l'élaboration de tous les règlements sur la sécurité des transports. Le gouvernement du Canada a cité le processus du Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC) comme modèle aux autres ministères.

L'analyse des coûts et des avantages, ce qui comprend les vues des intervenants, est un élément important du processus de réglementation. Par exemple, lors des consultations de 2000, les membres du CCRAC se sont penchés sur des estimations de coûts mises au point par des consultants de l'industrie pour la réglementation des activités de lutte contre les incendies aux aéroports du Canada.

Dans ce cas-ci, les fonds prévus dans le PAIA ont été augmentés afin d'aider les aéroports à assumer les coûts de démarrage reliés aux exigences de la réglementation. Les coûts d'exploitation permanents continueraient de relever de chaque aéroport concerné.

Il est important de noter que Transports Canada, avec le concours des intervenants, est en train de réviser les dispositions réglementaires régissant les services de sauvetage et de lutte contre les incendies d'aéronef, de façon à assurer des services adéquats d'intervention d'urgence aux aéroports enregistrant le plus haut niveau d'activités, tout en libérant les aéroports moins achalandés du fardeau financier qui les affligent. Ces modifications à la réglementation représentent l'aboutissement des longues discussions tenues lors des six dernières années avec les intervenants et un consensus entre l'industrie et le gouvernement.

La prévention des accidents demeure au cœur des efforts déployés par Transports Canada en matière de sécurité, et le Ministère a la ferme intention de faire en sorte que des services appropriés d'intervention d'urgence soient offerts dans les aéroports à travers le pays.

RECOMMANDATION 6

Que le gouvernement, d'ici cinq ans, mette fin à sa politique et révoque les pouvoirs législatifs grâce auxquels certains ministères et agences reçoivent des services gratuitement des autorités aéroportuaires.

Tout comme le Comité, le gouvernement tient à assurer que les ministères qui sont tenus d'assurer des services publics essentiels ne doivent pas avoir d'exigences déraisonnables à l'égard des installations aéroportuaires. Cela dit, il n'est pas d'accord avec cette recommandation. Le gouvernement est en train d'examiner des options concernant la fourniture d'espace que requièrent les ministères et les organismes dans les aérogares pour la prestation de services publics fédéraux essentiels, notamment des contributions à la sécurité nationale du Canada, la protection du Canada contre le terrorisme, le crime organisé et autre activité criminelle et non criminelle touchant la frontière, et la protection de la santé publique, tout en assurant le déplacement sécuritaire, sûr et efficace des personnes et des marchandises. Le gouvernement entretient en général des rapports harmonieux avec les administrations aéroportuaires à cet égard et a la ferme intention de travailler avec elles pour donner suite à ces questions.