ERRE Rapport du Comité

Rapport complémentaire des membres libéraux du Comité spécial sur la réforme électorale

Ce rapport complémentaire reflète les points de vue des députés libéraux suivants (« Nous ») ayant siégé au Comité spécial sur la réforme électorale (le « Comité ») au cours de ses consultations de cinq mois auprès des Canadiens d'un océan à l'autre : John Aldag, Matt DeCourcey, Sherry Romanado, Ruby Sahota et Francis Scarpaleggia. Nous croyons que les Canadiens ne se sentent pas suffisamment interpellés par un débat sur la réforme électorale, et ce, même si cet enjeu a été mentionné dans plusieurs plates-formes du Parti, ainsi que dans le premier discours du Trône du gouvernement, et en dépit des efforts de sensibilisation soutenus et importants du Comité et de la ministre des Institutions démocratiques par ses propres consultations indépendantes.

Il y avait une grande divergence d'opinions sur presque tous les aspects de la question que le Comité a examinés et qui nous ont fait réaliser le besoin nécessaire de plus d'éducation, de diversité, d'engagement de la part des jeunes et d'accessibilité, car aucune opinion contradictoire n’a été exprimée par les témoins.

Dans toutes les autres questions concernant les différents systèmes et les variations des systèmes proposés, nous n’avons trouvé aucun consensus sur un seul système électoral spécifique.  Même si un nombre respectable de personnes a fait une présentation au Comité, le sondage a démontré que seule une faible proportion (3 %) des Canadiens ont indiqué être au courant des délibérations du Comité. La consultation électronique, dirigée par le Comité entre le 19 août et le 7 octobre, n’a obtenu qu’un peu plus de 22 000 répondants. Cependant, les résultats ont montré que plus de 64 % des répondants provenaient de l'Ontario et de la Colombie-Britannique, tandis que le Québec, avec 24 % de notre population nationale, avait un taux de participation de seulement 7,5 %. En outre, 89 % des participants étaient anglophones, et seulement 5 % étant principalement francophone. Dans les répondants 65 % étaient des hommes, 32 % des femmes; les personnes de plus de 65 ans comptaient pour 28 % des résultats, mais ne représentaient seulement que 16 % de la population canadienne. Le rapport lui-même indique que les résultats de la consultation électronique ne sont pas un échantillon représentatif de la population canadienne. Pour compliquer les choses, compte tenu de l'importance accordée par le Comité à l'élargissement de l'accès à l'expression démocratique, le fait que 95,4 % de tous les répondants ont indiqué qu'ils avaient voté « à chaque fois qu'[ils] ont eu le droit de voter, » il semble qu'un biais d'autosélection a exclu par inadvertance toutes les personnes qui ne participent pas au processus politique.

Après un examen minutieux des éléments de preuve que nous avons entendus et lus, nous considérons qu’en ce qui concerne les systèmes électoraux alternatifs, les recommandations formulées dans le Rapport majoritaire (RM) sont précipitées et trop radicales pour être imposées à ce moment-ci, car les Canadiens doivent être plus impliqués dans le processus.

Notre position est que le calendrier sur la réforme électorale tel que proposé dans le RM est inutilement hâtif et court le risque de porter atteinte à la légitimité du processus en se dirigeant de façon précipitée vers un délai prédéterminé.

Indice de Gallagher

Nous croyons que l'utilité de l'indice de Gallagher, indiqué dans le Rapport majoritaire (RM), n'a pas été suffisamment corroborée par les témoignages. Il n’y a qu’une personne sur les 196 venues témoigner devant le Comité qui a abordé cet indice, le professeur Byron Weber Becker. Il est à noter que le créateur de l'indice de Gallagher, le professeur Michael Gallagher, avait déjà témoigné devant le Comité sans pourtant parler de son propre indice.

En outre, contrairement à la majorité des témoignages et de la règle 5 du mandat du Comité, le professeur Becker a sacrifié la représentation locale en faveur d'une augmentation non corroborée dans la représentation proportionnelle.

Tout au long des travaux du Comité, l'importance de la représentation locale et la connexion fondamentale entre un électeur et son représentant ont été clairement mises en évidence. Il était évident autant par les témoignages fournis, que par les séances à micro ouvert, que les Canadiens accordent une valeur importante à l'accessibilité et au lien qu’ils ont avec leurs députés locaux, et que toute modification du système électoral fédéral devrait servir à préserver ce lien.

Nous avons apprécié les modèles conçus par le professeur Becker afin de démontrer l'utilité de l'indice de Gallagher et les répercussions des différents systèmes sur les résultats proportionnels, mais nous pensons que les conséquences à réaliser un score de 5 ou moins sur l'indice de Gallagher, comme recommandé dans le RM, devront être étudiées et comprises de façon plus approfondie, et présentées aux Canadiens dans un processus éducatif complet avant d'être mises en œuvre. De plus, la signification d’un score de 5 ou moins sur l'écosystème de la gouvernance du Canada doit être mieux comprise conformément à la recommandation numéro 11 du RM, ainsi que les répercussions des changements électoraux sur :

• la taille de la Chambre des communes et la nécessité d'ajouter un nombre considérable de nouveaux députés afin d'obtenir un score de 5 ou moins sur l'indice de Gallagher;
• la répartition géographique des circonscriptions et la nécessité éventuelle d'élargir des circonscriptions rurales déjà assez grandes;
• les types de répartition des cironscriptions : la restructuration des 338 sièges de la Chambre des communes actuelle en une combinaison de circonscriptions uninominales et plurinominales et/ou l'ajout de sièges supplémentaires au Parlement;
• la création potentielle de deux catégories de députés dans le cadre des modèles ruraux-urbains qui verraient des députés ruraux directement élus et les députés urbains élus à partir des listes du parti; et
• les zones rurales étant exclues des gains d’une proportionnalité accrue.

Il est à noter que les modèles proposés requièrent d’importantes augmentations dans le nombre de députés afin d'améliorer la proportionnalité. En effet, un ajout de 53 députés au Parlement a été considéré comme une option « allégée ». Nous estimons que les Canadiens devraient être éduqués et consultés sur l'ampleur de ces changements avant de réformer radicalement le système électoral. Selon le mémoire du professeur Becker présenté au Comité, il n'y a pas moins de 5 différents systèmes électoraux qui pourraient être envisagés pour atteindre l'objectif de 5 % de l'indice de Gallagher. L'indice de Gallagher est utilisé pour mesurer la disproportionnalité d'un résultat électoral; c’est-à-dire, la différence entre le pourcentage de votes reçus et le pourcentage de sièges qu'un parti obtient à l'assemblée législative. L'indice consiste à prendre la racine carrée de la moitié de la somme des carrés de la différence entre le pourcentage des voix et le pourcentage des sièges pour chacun des partis politiques. L'indice compare les écarts par leur propre valeur, créant ainsi un indice réactif, allant de 0 à 100. Plus la valeur de l'indice est basse, plus la disproportionnalité est basse, et vice versa.

Le RM recommande que le système électoral canadien soit déterminé selon la formule suivante. Nous croyons que la majorité des Canadiens ne veulent pas que leur futur système électoral repose uniquement sur le résultat d’une équation mathématique complexe.

Une telle décision serait difficile à expliquer et représenterait un changement radical qui serait, à notre avis, inacceptable pour les Canadiens.

La question référendaire

Le paragraphe 1 de la 12^e recommandation du RM indique que le gouvernement tient un référendum et le système actuel figure sur le bulletin de vote. Nous soutenons que les données recueillies ne fournissent aucun consensus définitif concernant le caractère favorable de cette proposition. Nous croyons qu’il est prématuré de recommander la proposition aux Canadiens sans avoir réalisé une étude plus approfondie et que cette recommandation hâtive entre en conflit avec les éléments de preuve soumis au comité. Par ailleurs, on maintient qu’une exploration plus poussée des autres méthodes de consultation doit être entreprise avant que l’on puisse comprendre le bien-fondé d’un référendum national.

Arguments utilisés à l’encontre d’un référendum national

Nous attirons l’attention sur des témoignages entendus à l’égard de la nature parfois source de discorde des campagnes référendaires. Le RM fait état d’une considération importante, soit que dans un pays où les régions sont différentes les unes des autres, les régions fortement peuplées pourraient imposer le système démocratique canadien aux régions moins peuplées, notamment les régions rurales, minimisant la voix de millions de Canadiens.

De plus, de nombreux témoignages font référence à des cas dans lesquels des campagnes référendaires ont démontré un important parti pris en faveur du statu quo et été utilisées de manière efficace pour saper les tentatives de réforme. La partie en faveur de tout référendum contre le statu quo doit démontrer les raisons pour lesquelles il s’agit d’une option préférable à une norme établie, tandis que la partie contre un référendum peut miser sur l’anxiété, l’incertitude et la peur.

Le chapitre 9 du RM fournit une analyse approfondie d'un référendum national sur la réforme électorale. À la lumière de ces éléments de preuve, nous ne pouvons pas appuyer cette recommandation de bonne foi.

Expériences passées de référendums sur la réforme électorale au Canada

Les référendums sur la réforme électorale ne sont pas nouveaux au Canada, mais ils sont rares. Parmi les cinq provinces canadiennes qui ont examiné les autres systèmes électoraux dans un contexte contemporain, trois (la Colombie-Britannique, l’Ontario et l’île du Prince-Édouard) ont tenu un référendum ou un plébiscite sur l’ensemble de leur territoire. À notre avis, ces expériences fournissent des preuves à l’appui des préoccupations selon lesquelles les référendums ne peuvent pas servir d’outils politiques neutres. Un grand nombre de témoignages ont fait remarquer que les référendums étaient en fait utilisés pour miner les efforts visant une réforme électorale dans deux des trois provinces données en exemple.

Pas de consensus sur le référendum

Tout au long de l'étude du comité sur la réforme électorale, un large éventail de méthodes de consultation ont été mises à la disposition des Canadiens. La nature mixte des commentaires reçus au sujet d’un référendum national sur la réforme électorale n’a toutefois pas fourni d’indications claires qu’il s’agissait de la volonté générale des Canadiens.

Le 1er septembre 2016, Darrel Bricker d’Ipsos Research a témoigné devant le comité et la majeure partie de ses propos étaient liés aux résultats du sondage de tiers, notamment à des renseignements encourageant la tenue d’un référendum national. M. Bricker a commencé par signaler qu’une question neutre indiquait que 49 % des Canadiens se prononçaient en faveur d’un référendum national, tandis que 51 % s’opposaient à l’idée. Lorsque les questions étaient rédigées de manière à porter une réflexion positive sur le référendum, 55 % des répondants ont présenté un point de vue positif. Cela a renforcé une conclusion communément acceptée selon laquelle les résultats des sondages peuvent être influencés par la manière dont les questions sont formulées.

Cette conclusion nous amène donc à mentionner un aspect préoccupant du matériel présenté dans le RM portant sur l’affirmation du Parti conservateur du Canada voulant que 73 740 Canadiens sur 81 389 se soient prononcés en faveur d’un référendum dans le cadre d’un sondage mené de façon confidentielle. Bien que notre rapport supplémentaire ne cherche aucunement à délégitimer le travail consultatif de quelconque parti, l’étroite tranche démographique (le sondage a été mené dans 59 circonscriptions conservatrices sur un total national de 338 circonscriptions et la participation des répondants était personnelle à chacun) soulève des préoccupations au sujet de la validité de cette mesure en particulier.

Ce rapport supplémentaire conclut également que les analyses qualitatives et quantitatives des éléments de preuve présentés au comité ne sont pas raisonnablement reflétées dans le RM. Ainsi, cette recommandation va à l’encontre de l'ensemble des preuves fournies au comité spécial sur la réforme électorale.

Enfin, l'annexe G, intitulée « Classification des observations soumises au comité », présente une série globale d’éléments de preuve soumis au sujet d'un référendum national sur la réforme électorale. Parmi ces collaborateurs, 28 personnes ou organismes ont livré des arguments en faveur d'un référendum national, tandis que 89 personnes ou organismes ont fourni des arguments contre. En résumé, nous sommes d’avis qu’une recommandation visant à avoir recours à un référendum national est incompatible avec la preuve reçue et la volonté des Canadiens.

Échéanciers

Nous croyons que, dans le but de réformer le système électoral et de bien faire les choses, nous devons veiller à discuter de manière inclusive et délibérative avec les Canadiens. Les prochaines élections fédérales auront lieu dans 35 mois. En juillet dernier, lors de sa comparution devant le comité, le directeur général des élections, Marc Mayrand, a déclaré qu’Élections Canada aurait besoin d'au moins deux ans pour préparer un nouveau système de vote sur les plans technique et logistique et pour le mettre en œuvre, ce qui nécessiterait que de nouvelles mesures législatives soient adoptées d'ici mai 2017.

À la lumière des recommandations 1, 12 et 13 du RM, le processus visant la réforme du système électoral canadien avant les élections générales de 2019 doit comprendre l'introduction et l'adoption de la législation sur la réforme, la préparation d’Élections Canada à un nouveau système électoral et à un redécoupage des circonscriptions, un référendum national, ainsi qu’une campagne de sensibilisation de grande ampleur.

Le comité a entendu des témoins experts, des intervenants et des Canadiens moyens qui ont souligné que le processus est important pour parvenir à une réforme électorale et qu'il ne peut pas être précipité.  Thomas Axworthy a expliqué qu’« un système qui a été perçu comme imposé au peuple serait désavantagé avant même qu’il ait été mis en place ».

Par ailleurs, nous attirons l'attention sur des témoignages indiquant que le processus d’organisation d’un référendum durerait environ six mois. Marc Mayrand a également déclaré dans les médias que des questions techniques n’écarteraient rien de plus qu’un simple référendum à option unique d’être tenu avant les prochaines élections. Les recommandations 12 et 13 du RM indiquent qu’un référendum peut seulement être tenu après qu’Élections Canada a mené à bien son processus bisannuel de redécoupage. Par conséquent, la tenue d’un référendum avant 2019 serait précipitée.

Accroître la participation au processus électoral

Au-delà de la réforme du système électoral, le comité a entendu des témoignages selon lesquels il serait nécessaire d’apporter d'autres changements aux institutions démocratiques du Canada. Nous pensons que l’inscription des jeunes Canadiens avant qu’ils atteignent l’âge de voter permettrait de former un électorat mieux renseigné et plus mobilisé.  Le déclin historique de la participation électorale chez les jeunes Canadiens qui sont admissibles à voter lors de leur toute première élection présente un risque pour la participation globale des électeurs à long terme.

La recommandation numéro 10 du RM donnerait aux jeunes Canadiens les moyens d’agir par le biais d'activités éducatives non partisanes administrées par Élections Canada. Les témoignages montrent que l'éducation civique est l'un des moyens les plus efficaces d’intéresser les jeunes à la politique. En outre, l'une des principales raisons pour lesquelles les jeunes choisissent de ne pas voter est qu'ils ne comprennent pas en quoi les opinions politiques les touchent personnellement.

Nous sommes encouragés par l'approche proactive du gouvernement à l’égard de l'importance de l'éducation populaire et de la mobilisation des groupes d’électeurs traditionnellement exclus qui est prônée dans le projet de loi C-33 : Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la modification d'autres lois en conséquence.

Ce projet de loi créera un Registre national de futurs électeurs. Cet aspect du projet de loi C-33 va plus loin que la recommandation numéro 9 du comité en autorisant la préinscription quatre ans avant que les jeunes atteignent l’âge de voter (au lieu des deux ans recommandés). Il a été prouvé qu’une fois qu'une personne vote, cela favorise sa participation électorale lors des élections suivantes. Nous croyons que l'un des objectifs de la réforme électorale est d’aider les jeunes à prendre l’habitude de voter pour conserver cette habitude tout au long de leur vie.  

L'écosystème de la gouvernance

La recommandation numéro 11 du RM décrit la nécessité d'une étude approfondie des nombreux effets d'une réforme électorale sur l'écosystème de la gouvernance du Canada et il est important de la souligner. Elle repose sur le postulat qu'un système proportionnel aurait des répercussions sur l'efficacité et l'efficience du gouvernement, la Chambre des communes et les ressources de la législature.

Bien que le Comité ait recueilli une quantité importante de données sur les systèmes électoraux dans différents pays, il faut souligner que les répercussions des différents systèmes sur l’ensemble de l'écosystème de la gouvernance canadienne mises en évidence dans la recommandation numéro 11 ne sont pas comprises. Par conséquent, nous recommandons que cette transition soit bien comprise et expliquée aux Canadiens avant que le changement puisse prendre effet.

Nous maintenons que le vaste processus de réforme électorale, tel qu’il est recommandé dans le RM, y compris une campagne référendaire qui éduque correctement les Canadiens sur les solutions de rechange comme le système uninominal majoritaire à un tour, les modifications législatives nécessaires à la Loi référendaire, à la Loi électorale du Canada et à d'autres lois connexes, ainsi que la compréhension et la mise en œuvre d'un nouveau système, peut prendre plus de temps que le prochain cycle électoral. Une période de mobilisation globale et efficace des citoyens est fondamentale pour veiller à ce que les Canadiens comprennent bien le nouveau système électoral et soient outillés pour s’en servir.

Le sondage d'opinion publique mené entre le 7 octobre et le 9 octobre 2016 par Forum Research et présenté au comité le 20 octobre 2016 a montré une absence préoccupante de connaissance du processus de réforme électorale de la part des Canadiens. 51 % des répondants ont indiqué qu'ils ignoraient totalement qu'un comité législatif fédéral avait entrepris une étude de la réforme électorale, et ce cinq mois après que le Comité ait commencé ses travaux. Ceci étant dit, nous savons que les Canadiens ne participent pas à la réforme électorale et qu’il reste encore beaucoup à faire pour assurer une consultation publique adéquate.

En plus d'avoir des réserves quant à la chronologie de l'adoption de la réforme électorale, nous craignons que les recommandations proposées dans le RM ne posent pas la question de savoir si les Canadiens ont reçu toutes les informations nécessaires pour appuyer ces recommandations.

Nous sommes d'avis que les Canadiens ont indiqué clairement qu'ils ne souhaitaient en aucun cas voir la taille de la Chambre des communes augmenter considérablement. Le professeur Brian Tanguay a noté qu’au cours de la proposition de réforme électorale en Colombie-Britannique, la critique la plus forte s’était faite à l’encontre de l'augmentation de la taille de l’Assemblée législative. Cela est particulièrement inquiétant du fait que la recommandation numéro 1 visant à obtenir un score de 5 ou moins sur l'indice de Gallagher propose un système électoral dont les conséquences sont inconnues et éventuellement inattendues. 

De plus, nous avons un certain nombre de réserves sur la façon dont la réforme électorale influe sur l'écosystème de la gouvernance canadienne et le modifie. Nous soutenons que le comité s’est concentré sur l'examen des systèmes électoraux dans l'abstrait et non sur leur implication sur l'écosystème dans son ensemble. Comme le décrit très justement le professeur Jonathan Rose, notre système politique ressemble à un cube hongrois : « Si vous changez une chose, les autres changent aussi ». 

Avant d’envisager la refonte de notre système électoral, nous sommes convaincus qu'un pourcentage beaucoup plus élevé de la population canadienne doit être à la fois conscient des types de changements préconisés et des effets de ces changements. Dans le cadre du processus de mobilisation, nous croyons que les Canadiens et les partis politiques doivent avoir une compréhension approfondie des ramifications que des changements fondamentaux au système électoral apporteraient, non seulement en termes de conséquences, mais aussi d’incidence sur le gouvernement dans son ensemble.

Par exemple, le public canadien devrait savoir que, selon plusieurs propositions permettant d'atteindre un score de 5 ou moins sur l'indice de Gallagher, le Parlement serait composé de députés qui ne seraient pas tenus de rendre compte directement à l'électorat, mais à la direction du Parti. La plupart des modèles proposés décrivent un résultat électoral qui se fonde sur le nombre actuel de partis, sans tenir compte de l’expérience d’autres pays qui ont essayé ces systèmes et ont assisté à la création de nombreux partis régionaux ou à cause unique. Dans de nombreux cas, ces partis ont dû former des coalitions, ce qui est inévitable en vertu de tels systèmes. Cela donne aux partis à cause unique ou d'intérêt régional une influence beaucoup plus grande que les voix qu'ils ont obtenues au cours d'une élection générale. Si l’on veut raisonnablement obtenir un consensus quant aux changements à apporter à notre système électoral, nous pensons qu'un pourcentage beaucoup plus élevé de Canadiens doit être mis au courant des diverses modifications proposées afin de pouvoir à la fois comprendre le nouveau système mis en œuvre et l’avaliser.

Compte tenu des incertitudes entourant la proposition de référendum, nous estimons que d’autres méthodes de consultation doivent être examinées à titre d’options envisageables. À défaut, l'idée que la poursuite de l'examen parlementaire serait suffisante et bénéfique a été proposée par plusieurs témoins et demeure une possibilité. En fin de compte, nous considérons que le niveau de mobilisation sur le processus de réforme électorale au sein de la population canadienne a été insuffisant pour définir clairement un mandat. Nous recommandons en outre que des mesures de nature plus consultative soient prises pour présenter une proposition de réforme électorale conforme à la volonté des Canadiens.

Par conséquent, nous recommandons :

Que le gouvernement s’engage à instaurer une période de mobilisation globale et efficace des citoyens avant de proposer des modifications spécifiques au mode de scrutin fédéral actuel. Nous croyons que ce processus de mobilisation ne peut pas porter ses fruits avant 2019.