19. Les comités pléniers

Le Parlement britannique voit se développer deux formes de comités au cours du seizième siècle : des petits comités d’au plus 15 personnes, appelés « comités restreints » et de grands comités composés de 30 à 40 membres, appelés « comités permanents ». Les projets de loi étaient souvent examinés en détail par les comités restreints et seuls leurs membres pouvaient participer aux délibérations. Mais il devint courant au sein des comités permanents de permettre à toutes les personnes présentes d’intervenir. Avec le temps, les comités permanents se sont transformés en comités « généraux » ou « grands comités » dont tous les députés faisaient partie. C’est sous le règne de Jacques I^er (1603-1625) et de Charles I^er (1625-1649) que l’appellation de comité plénier est passée dans l’usage ^[11] . Créés en vue de discuter de projets de loi particulièrement importants (projets de loi visant à imposer une taxe, ou concernant des questions constitutionnelles, ce qui était fréquent dans les Parlements des Stuart), ces comités permettaient aux députés de s’exprimer aussi souvent qu’ils le souhaitaient ^[12] . Une autre raison d’étudier les projets de loi dans ce cadre était que le débat était plus ouvert en raison de l’absence « du Président, une présence contraignante, dont on attendait à l’époque qu’il veille aux intérêts du Roi ^[13]  ». Dès le début du dix-huitième siècle, il était devenu courant de renvoyer tous les projets de loi à de grands comités pour une étude détaillée après la deuxième lecture ^[14] . Ce fut là une façon efficace d’examiner les questions en détail et, pour la Chambre, d’établir son emprise sur les questions financières au cours de la deuxième moitié du siècle ^[15] .

Au Canada, les assemblées législatives coloniales ont calqué leurs procédures sur celles de la Chambre des communes britannique. En 1792, les Assemblées du Haut et du Bas-Canada ont adopté l’usage britannique de se constituer en comité plénier pour examiner des mesures législatives, ou des questions procédurales et constitutionnelles. Le système de comités restreints de l’Assemblée du Haut-Canada était même plus utilisé qu’en Grande-Bretagne, et bon nombre de projets de loi étaient renvoyés à ces comités après la deuxième lecture ^[16] . À partir de 1817, dans le Bas-Canada, quatre comités dont tous les députés faisaient partie étaient créés au début de chaque session et chargés par l’Assemblée de siéger certains jours de la semaine. Ils portaient le nom de grands comités des griefs, des tribunaux, de l’agriculture et du commerce. En 1840, après l’union du Haut et du Bas-Canada, la plupart des règles parlementaires en usage au Bas-Canada ont été conservées ^[17] , et l’Assemblée législative de la Province du Canada a continué de mener une bonne partie de ses travaux en comité plénier ^[18] .

Au moment de la Confédération en 1867, la Chambre des communes a adopté les règles de l’ancienne Assemblée législative de la Province du Canada, notamment les procédures et pratiques relatives aux comités pléniers ^[19] . De sorte que les questions concernant le commerce, la fiscalité ou les recettes publiques devaient d’abord être examinées en comité plénier avant que la Chambre des communes puisse adopter une résolution ou un projet de loi ^[20] . En outre, les adresses à la Couronne étaient souvent fondées sur des résolutions d’abord examinées en comité plénier ^[21] .

De 1867 à 1968, trois types de comités étaient composés de l’ensemble des députés : le Comité des subsides, le Comité des voies et moyens et les comités pléniers. Le Comité des subsides examinait, poste par poste, chaque demande de crédits (crédits provisoires, Budget principal et Budget supplémentaire des dépenses) ^[22] . Quand le Comité recommandait à la Chambre que les crédits demandés soient accordés et que la Chambre était d’accord, les député se constituaient en Comité des voies et moyens ^[23] . Le Comité des voies et moyens étudiait ensuite les résolutions visant à autoriser les dépenses à partir du Fonds du revenu consolidé (le Trésor) ^[24] ; une fois que ces résolutions avaient fait l’objet d’un rapport et avaient été adoptées par la Chambre, un projet de loi de crédits fondé sur ces résolutions était déposé ^[25] . Le Comité des voies et moyens autorisait également de façon préliminaire les propositions fiscales énoncées dans le budget du ministre des Finances ^[26] . Un comité plénier discutait habituellement des résolutions préalables aux projets de loi prévoyant la dépense de fonds publics ^[27]. Il ne discutait que de l’opportunité de la mesure proposée, puisque les détails n’en étaient pas encore connus. Le débat pouvait s’éterniser. Une fois la résolution approuvée, la Chambre procédait au dépôt et à la première lecture du projet de loi ^[28] . Un comité plénier examinait également en détail la plupart des projets de loi après la deuxième lecture ^[29] , ainsi que des questions comme les résolutions relatives aux traités et conventions internationales ^[30]  et les rapports de comités chargés d’étudier les règles et procédures de la Chambre ^[31] . Peu de projets de loi du gouvernement (des mesures ne prêtant pas à controverse) étaient renvoyés à des comités permanents ou spéciaux pour étude. À l’époque, les comités permanents et spéciaux ne s’occupaient pas de travaux législatifs; ils approfondissaient plutôt certaines questions. Les comités permanents n’étaient pas habilités à adopter les articles d’un projet de loi. Une fois qu’un comité permanent ou spécial avait déposé son rapport, un comité plénier devait réexaminer, article par article, le texte du projet de loi. C’était le rapport du comité plénier que la Chambre adoptait à l’étape du rapport ^[32] .

Au cours des cent premières années de la Confédération, seuls des changements mineurs ont été apportés aux délibérations en comité plénier. En 1910, la Chambre a modifié le Règlement pour imposer la règle de la pertinence et autoriser le Président à ordonner à un député qui persiste à tenir des propos non pertinents ou répétitifs de mettre fin à son discours; cette règle était reprise telle quelle du Règlement de la Chambre des communes britannique ^[33] . En 1955, la Chambre a adopté le rapport d’un comité recommandant de restreindre la durée des débats en comité plénier et la durée des débats sur la motion invitant la Chambre à se former en comité des subsides ^[34] . En octobre 1964, des règles sont adoptées pour limiter le débat sur les résolutions préalables aux projets de loi prévoyant la dépense de fonds publics, et réorganiser l’ordre d’examen des articles d’un projet de loi en comité plénier ^[35] .

En 1968, un comité spécial chargé de réviser les règles de la Chambre ^[36]  critiquait entre autres l’étude des mesures législatives en comité plénier. Il faisait valoir que ce processus était trop lourd et inefficace pour faire face à l’accroissement du volume et de la complexité des mesures législatives et des dépenses publiques. Le comité spécial recommandait l’élimination de l’étape préliminaire de la résolution en comité plénier pour les mesures fiscales, et le renvoi de tous les projets de loi, sauf ceux fondés sur des motions de crédits et de voies et moyens, à des comités permanents qui pourraient les étudier en détail. Il recommandait également que les projets de loi renvoyés à des comités permanents ne soient pas réexaminés en comité plénier, que ceux qui sont étudiés en comité plénier ne fassent pas l’objet d’un débat à l’étape du rapport, et que toutes les interventions dans ce forum soient limitées à 20 minutes ^[37] . La Chambre a par la suite adopté un nouveau Règlement incorporant ces recommandations ^[38] .

En 1975, des modifications provisoires ont été apportées au Règlement concernant les travaux des subsides de manière à permettre que des postes précis du Budget des dépenses soient étudiés en comité plénier plutôt que déférés à des comités permanents ^[39] . Cet article provisoire a été reconduit d’un commun accord pour la session suivante ^[40] , mais n’a pas été renouvelé par la suite. Les procédures des comités pléniers ont été changées de nouveau en 1985, la Chambre ayant modifié son Règlement de façon provisoire suite à une recommandation du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes. Celui-ci recommandait que les projets de loi fondés sur des motions de voies et moyens soient renvoyés à des comités législatifs créés spécifiquement pour l’examen en détail des projets de loi, plutôt qu’à un comité plénier. Seuls les projets de loi fondés sur une motion de crédits portant adoption de prévisions budgétaires ou de crédits provisoires seraient renvoyés à un comité plénier ^[41] . Cette modification est devenue permanente en 1987 ^[42] . De nos jours, tout projet de loi d’intérêt public, sauf s’il est fondé sur une telle motion de crédits, est automatiquement renvoyé à un comité permanent, spécial ou législatif ^[43].