La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 17. Les décrets-lois - Comité mixte permanent d'examen de la réglementation

Comité mixte permanent d’examen de la réglementation

En 1971, conformément à la Loi sur les textes réglementaires^[13], la Chambre et le Sénat créent le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation^[14]. Celui‑ci se réunit à quelques reprises à des fins d’organisation en 1973 et 1974, avant de commencer à examiner sérieusement les textes réglementaires pendant la première session de la 30^e législature (septembre 1974 à octobre 1976)^[15].

Mandat

Le mandat du Comité est fixé par la Loi sur les textes réglementaires, la Loi sur la révision des lois et le Règlement de la Chambre des communes. Aux termes de la Loi sur les textes réglementaires, le Comité peut examiner tout texte réglementaire pris à compter du 1^er janvier 1972^[16]. Un texte réglementaire est tout « règlement, décret, ordonnance, proclamation, arrêté, règle, règlement administratif, résolution, instruction ou directive, formulaire, tarif de droits, de frais ou d’honoraires, lettres patentes, commission, mandat ou autre texte pris […] dans l’exercice d’un pouvoir conféré sous le régime d’une loi fédérale^[17] ». Cette Loi exige en outre que les règlements (à certaines exceptions près) paraissent dans la Gazette du Canada et soient renvoyés au comité parlementaire chargé d’examiner les textes réglementaires^[18].

La Loi sur la révision des lois autorise le Comité à examiner tout règlement qui figure dans la Codification des règlements du Canada de 1978, ou d’autres codifications de règlements établies en application de cette Loi, y compris les règlements pris avant l’entrée en vigueur de la Loi sur les textes réglementaires en 1972^[19]. Le Règlement de la Chambre étend les mandats énoncés dans ces deux Lois en autorisant le Comité à examiner toute autre question qui lui est renvoyée par les deux chambres^[20].

Depuis 1979, la Chambre et le Sénat renouvellent systématiquement au début de chaque session un ordre de renvoi permanent^[21] qui autorise le Comité à :

étudier les moyens par lesquels le Parlement peut mieux surveiller le processus de réglementation du gouvernement et plus particulièrement à faire enquête et rapport sur :

1) les principes et les pratiques qu’il convient d’observer

a) dans la rédaction des pouvoirs permettant aux délégués du Parlement de faire des lois subordonnées;

b) dans l’adoption des textes réglementaires;

c) dans l’utilisation du règlement exécutif — y compris les pouvoirs délégués et la réglementation;

et la façon dont le contrôle parlementaire devrait être effectué à cet égard;

2) le rôle, les tâches et les pouvoirs du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation^[22].

Composition

Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation compte huit sénateurs et un nombre proportionnel de députés^[23]. La présidence est assurée par deux coprésidents. La tradition veut que l’un des coprésidents représente le parti ministériel au Sénat et l’autre l’Opposition officielle à la Chambre^[24]. Cette pratique de longue date a été codifiée en novembre 2002^[25] puis modifiée en octobre 2004^[26]. Aussi le Règlement prévoit‑il maintenant que le coprésident du Comité agissant au nom de la Chambre soit issu des rangs de l’Opposition officielle, le premier vice‑président, des rangs du parti ministériel et le second vice‑président, des rangs d’un parti de l’opposition autre que celui de l’Opposition officielle^[27].

Pouvoirs

Le Comité jouit des mêmes pouvoirs que les autres comités permanents. Il peut siéger pendant que la Chambre siège^[28] et pendant les périodes d’ajournement, ordonner l’impression de documents et de témoignages, convoquer des témoins, exiger la production de dossiers et de documents, et déléguer ses pouvoirs en tout ou en partie (sauf celui de faire rapport directement à la Chambre) à des sous‑comités. Il peut aussi déposer des rapports à la Chambre et demander que le gouvernement y réponde^[29]. Le Comité peut non seulement « obtenir les services d’experts, de sténographes et de commis, selon les besoins^[30] », mais aussi prendre l’initiative de faire abroger un texte réglementaire^[31]. Ce pouvoir est examiné en détail plus loin.

Critères d’examen

Le Comité n’examine que la légalité et les aspects procéduraux des textes réglementaires; il ne fait aucun cas de leur bien‑fondé ni des principes dont ils découlent^[32].

Le Comité se fonde, pour examiner les textes législatifs qui lui sont renvoyés, sur les 13 critères qu’il communique aux deux chambres dans son premier rapport au début de chaque session^[33]. En voici le texte^[34] :

Votre comité fait part aux deux chambres du Parlement des critères d’étude et de contrôle des textes réglementaires qu’il utilisera :

Si un règlement ou autre texte réglementaire relevant de sa compétence, de l’avis du comité :

1. n’est pas autorisé par les dispositions de la législation habilitante ou n’est pas conforme à toute condition prescrite dans la législation^[35];

2. n’est pas conforme à la Charte canadienne des droits et libertés ou à la Déclaration canadienne des droits^[36];

3. a un effet rétroactif en l’absence d’autorisation formelle dans la législation habilitante^[37];

4. impose des frais au Trésor ou exige qu’un paiement soit versé à la Couronne ou à toute autre autorité, ou prescrit le montant de l’un quelconque de ces frais ou paiements, en l’absence d’autorisation formelle dans la législation habilitante^[38];

5. impose une amende, un emprisonnement ou autre pénalité en l’absence d’autorisation formelle dans la législation habilitante^[39];

6. tend directement ou indirectement à exclure la juridiction des tribunaux en l’absence d’autorisation formelle dans la législation habilitante;

7. ne s’est pas conformé à la Loi sur les textes réglementaires sur le plan de la transmission, de l’enregistrement ou de la publication;

8. paraît pour une raison quelconque enfreindre le principe de la légalité^[40];

9. empiète indûment sur les droits et libertés de la personne^[41];

10. assujettit indûment les droits et libertés de la personne au pouvoir discrétionnaire de l’Administration ou n’est pas conforme aux règles de justice naturelle^[42];

11. utilise de manière inhabituelle ou inattendue les pouvoirs que confère la législation habilitante^[43];

12. représente l’exercice d’un pouvoir législatif de fond qui devrait faire l’objet d’une loi par le Parlement^[44];

13. est défectueux dans sa rédaction ou pour toute autre raison, nécessite des éclaircissements quant à sa forme ou son objet^[45].

Ces critères d’examen ressemblent de très près à ceux dont se sert le greffier du Conseil privé pour vérifier les avant‑projets de règlement^[46] et à ceux recommandés par le Comité spécial sur les instruments statutaires en 1969^[47].

[13] S.C. 1970‑71‑72, ch. 38, art. 26.

[14] Journaux, 14 octobre 1971, p. 870. Ce Comité s’appelait au départ Comité mixte permanent des règlements et autres textes réglementaires. D’autres modifications ont été apportées au nom du Comité en décembre 1987 (Journaux, 7 décembre 1987, p. 1934; 18 décembre 1987, p. 2017), en juin 1988 (Journaux, 2 juin 1988, p. 2778) et en janvier 1994 (Journaux, 25 janvier 1994, p. 58‑61).

[15] Le Comité s’occupait également d’autres questions. Le 29 mars 1973, la Chambre a renvoyé au Comité un document sur les directives relatives à la production de documents. Le Comité devait déterminer si les directives étaient valables en principe et comment elles seraient appliquées (Journaux, p. 226, Débats, p. 2745‑2750). La question a été renvoyée au Comité le 19 décembre 1974, en même temps que l’objet d’un projet de loi concernant l’accès à l’information (Journaux, p. 231). Le Comité a fait rapport à la Chambre le 16 décembre 1975 (Journaux, p. 943).

[16] Loi sur les textes réglementaires, L.R. 1985, ch. S‑22, art. 19. Le 29 juin 1988, le Comité a informé la Chambre qu’il ne réviserait et n’examinerait pas les textes réglementaires pris par la Cour suprême du Canada ou la Cour canadienne de l’impôt car il estimait que les tribunaux créés par voie législative jouissent de la même indépendance que celle garantie aux cours supérieures par la Loi constitutionnelle de 1867. Le Comité continue toutefois d’examiner les règles de pratique et les procédures des tribunaux dont les membres ne sont pas nommés à titre inamovible, comme l’Office national des transports ou le Conseil des relations de travail (Journaux, 29 juin 1988, p. 3017; Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, Procès‑verbaux et témoignages, 23 juin 1988, fascicule n^o 28, p. 9‑10).

[17] Loi sur les textes réglementaires, L.R. 1985, ch. S‑22, art. 2.

[18] Loi sur les textes réglementaires, L.R. 1985, ch. S‑22, par. 11(1) et art. 19.

[19] Loi sur la révision des lois, L.R. 1985, ch. S‑20, par. 19(3).

[20] Art. 108(4)b) du Règlement. Par exemple, le 20 novembre 1980, la Chambre a renvoyé la question des dispositions habilitantes de la Loi sur la Société canadienne des postes au Comité (Journaux, p. 762). Voir aussi Journaux, 15 décembre 1980, p. 852‑865.

[21] Voir, par exemple, le premier rapport du Comité, présenté à la Chambre et adopté le 21 octobre 2004 (Journaux, p. 130, 132) ainsi que le premier rapport du Comité, présenté à la Chambre et adopté le 11 mai 2006 (Journaux, p. 164). À une occasion, le premier rapport du Comité a été adopté à la suite d’un vote par appel nominal (Journaux, 16 février 2000, p. 917‑918).

[22] Le Comité a fait rapport à la Chambre à quelques reprises au sujet du rôle, des tâches et des pouvoirs du Comité. Voir, par exemple, le quatrième rapport du Comité mixte permanent des règlements et autres textes réglementaires, présenté à la Chambre le 17 juillet 1980 (Journaux, p. 396‑467), le troisième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 17 avril 1984 (Journaux, p. 386), ainsi que le deuxième rapport du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, présenté à la Chambre le 8 avril 2003 (Journaux, p. 664). Dans ce dernier rapport, le Comité soulignait la divergence des règles et des pratiques du Sénat et de la Chambre des communes relativement au rôle, tâches et pouvoirs du Comité mixte.

[23] Art. 104(3)b) du Règlement de la Chambre des communes; art. 86(1)d) du Règlement du Sénat. La composition du Comité varie d’une législature à l’autre : durant la 35^elégislature (janvier 1994 à avril 1997), huit députés ont été nommés au Comité (voir, par exemple, Journaux, 1^ermars 1996, p. 30) tandis que durant les 36^e (septembre 1997 à octobre 2000) et 37^e (janvier 2001 à mai 2004) législatures, 17 députés ont été nommés au Comité. Voir, par exemple, Journaux, 30 septembre 1997, p. 51; 1^eroctobre 1998, p. 1109. Depuis les débuts de la 38^elégislature, 12 députés ont été nommés au Comité. Voir, par exemple, Journaux, 7 octobre 2004, p. 57‑58; 26 avril 2006, p. 91‑92; 30 octobre 2007, p. 110‑111; 2 décembre 2008, p. 91‑92.

[24] En 1997, on a rompu avec la tradition afin de permettre à un parlementaire ayant une vaste expérience des travaux du Comité d’assumer la présidence. C’est ainsi que deux députés de l’Opposition officielle ont refusé la nomination comme coprésident du Comité et qu’un député du parti ministériel a été élu coprésident. Un député de l’Opposition officielle a par la suite été élu au poste de vice‑président. Voir Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, Procès‑verbaux et témoignages, 23 octobre 1997, fascicule n^o 1.

[25] Journaux, 5 novembre 2002, p. 162‑164.

[26] Voir le huitième rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre et adopté le 22 octobre 2004 (Journaux, p. 136).

[27] Art. 106(2) du Règlement.

[28] Dans le premier rapport qu’il dépose à chaque session, le Comité ajoute un paragraphe au texte du rapport déposé au Sénat pour demander l’autorisation de siéger pendant que le Sénat siège. L’article 95(4) du Règlement du Sénat stipule qu’aucun comité « particulier » ne peut siéger pendant une séance du Sénat.

[29] Voir, par exemple, Journaux, 7 juin 1999, p. 2060; 3 juin 2002, p. 1459; 7 novembre 2003, p. 1257. Lorsque le Comité présente au Sénat un rapport auquel il demande une réponse du gouvernement, l’exemplaire présenté au Sénat précise que cette demande a été formulée dans la version présentée à la Chambre.

[30] En 1974, le Comité a demandé l’autorisation de retenir les services de juristes et de personnel de bureau supplémentaires à cause du volume de textes réglementaires qu’il devait examiner (Journaux, 30 avril 1974, p. 151). Cette autorisation lui a été accordée le 3 mai 1974 (Journaux, p. 161); depuis lors, le Comité demande et obtient systématiquement une autorisation semblable au début de chaque session, même si, en ce qui concerne la Chambre, cette autorisation est conférée par l’article 120 du Règlement. Voir, par exemple, le premier rapport du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, présenté à la Chambre et adopté le 21 novembre 2007 (Journaux, p. 186‑187).

[31] Art. 123(1) du Règlement.

[32] À diverses reprises, le Comité a demandé à la Chambre d’étendre son mandat à l’examen du bien‑fondé des décrets‑lois et de leurs principes ainsi qu’à l’examen des dispositions habilitantes des projets de loi après la deuxième lecture. Voir, par exemple, Journaux, 17 juillet 1980, p. 435; 17 avril 1984, p. 386; Comité mixte permanent des règlements et autres textes réglementaires, Procès‑verbaux et témoignages, 12 avril 1984, fascicule n^o 4, p. 11, 37, 45.

[33] La Chambre a adopté ces 13 critères pour la première fois le 17 décembre 1986 (Journaux, p. 337). Le Comité a souvent recommandé que ces critères d’examen soient consignés dans le Règlement, mais la Chambre n’a pas acquiescé à sa demande. Les critères d’examen ont cependant été annexés, une fois, aux Débats au moyen d’une motion (Journaux, 21 novembre 1978, p. 170, Débats, p. 1323‑1324).

[34] Voir, par exemple, le premier rapport du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, présenté à la Chambre et adopté le 21 novembre 2007 (Journaux, p. 186‑187).

[35] Les membres du Comité ont constaté, lors de l’examen des premiers décrets‑lois, que les textes réglementaires ne précisaient pas en vertu de quelle loi ils étaient pris. Les ministères et autres organismes donnent maintenant cette information de façon systématique. L’un des vices les plus communs que le Comité relève maintenant est celui de la subdélégation : « une personne à qui le Parlement a délégué des pouvoirs législatifs ne peut déléguer l’exercice de ces pouvoirs à une autre » (Journaux, 27 mars 1991, p. 2833; Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, Procès‑verbaux et témoignages, 26 mars 1991, fascicule n^o 25, p. 9).

[36] Ce critère, qui découle de l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 (Journaux, 26 mai 1982, p. 4876; Comité mixte permanent des règlements et autres textes réglementaires, Procès‑verbaux et témoignages, 20 mai 1982, fascicule n^o 64, p. 3), a été cité dans le rapport du Comité rejetant le Règlement concernant les actes nuisibles sur des ouvrages publics (Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, Procès‑verbaux et témoignages, 19 novembre 1992, fasc. n^o 17, p. 8‑22).

[37] Voir, par exemple, le septième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 26 juin 1986 (Journaux, p. 2433); Comité mixte permanent des règlements et autres textes réglementaires, Procès‑verbaux et témoignages, 26 juin 1986, fascicule n^o 33, p. 4‑5.

[38] Voir, par exemple, le sixième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 7 juin 1999 (Journaux, p. 2060).

[39] Voir, par exemple, le deuxième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 9 mai 2005 (Journaux, p. 720). Voir aussi le quatrième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 7 février 2007 (Journaux, p. 979).

[40] Voir, par exemple, le neuvième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 3 juin 1993 (Journaux, p. 3113, Débats, p. 20293).

[41] Voir, par exemple, le sixième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 19 novembre 1992 (Journaux, p. 2078); Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, Procès‑verbaux et témoignages, 19 novembre 1992, fascicule n^o 17, p. 8‑22.

[42] Voir, par exemple, le sixième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 16 avril 1986 (Journaux, p. 1996‑1997); Comité mixte permanent des règlements et autres textes réglementaires, Procès‑verbaux et témoignages, 15 avril 1986, fascicule n^o 29, p. 3‑5. Voir aussi Débats, 22 avril 1986, p. 12507‑12522, ainsi que le deuxième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 7 juin 2001 (Journaux, p. 505).

[43] Il s’agit du critère le plus souvent cité dans les rapports du Comité. Voir, par exemple, Journaux, 27 février 1992, p. 1084; Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, Procès‑verbaux et témoignages, 9 avril 1992, fascicule n^o 11, p. 6‑9. En avril 2007, un député a soulevé un rappel au Règlement au sujet de la recevabilité du paragraphe 13(1) du projet de loi C‑52, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 19 mars 2007. Il a demandé à la présidence de retrancher du projet de loi la disposition modifiant l’alinéa 122.1(2)b) de la Loi de l’impôt sur le revenu parce que si elle était adoptée, elle réglementerait l’imposition des fiducies du revenu existantes pendant une période de transition en prévoyant des taux d’imposition provisoires fondés sur les « précisions concernant la croissance normale » publiées par le ministère des Finances le 15 décembre 2006. Décrivant ces précisions comme « n’étant rien de plus qu’un simple communiqué de presse », le député a soutenu la thèse selon laquelle le paragraphe 13(1) du projet de loi tentait, sans le dire expressément, de soustraire un texte de législation déléguée à l’examen parlementaire par le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation (Débats, 17 avril 2007, p. 8308‑8310). Après avoir rappelé à la Chambre que ce qui entre ou non dans la définition de « texte réglementaire » est une question de droit et non de procédure, le Président a déclaré ne voir aucune objection, sur le plan de la procédure, à faire renvoi dans un projet de loi à des documents qui ne sont pas assujettis au contrôle de la Chambre et de ses comités. Il appartient ultimement à la Chambre de décider s’il y a lieu d’adopter, de modifier ou de rejeter de telles dispositions (Débats, 3 mai 2007, p. 9047‑9048).

[44] Voir, par exemple, le troisième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 17 avril 1984 (Journaux, p. 386); Comité mixte permanent des règlements et autres textes réglementaires, Procès‑verbaux et témoignages, 12 avril 1984, fascicule n^o 4, p. 12‑13. Voir aussi le quatrième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 6 décembre 2001 (Journaux, p. 926).

[45] Depuis la parution des Directives sur les présentations soumises au gouverneur en conseil et les textes réglementaires du Bureau du Conseil privé, ce critère a été rarement invoqué.

[46] Débats, 25 janvier 1971, p. 2735. Voir aussi la Loi sur les textes réglementaires, L.R. 1985, ch. S‑22, art. 3.

[47] Journaux, 22 octobre 1969, p. 1507‑1508.