La procédure et les usages de la Chambre des communes

La clôture est une procédure qui permet de conclure le débat sur une question donnée par « une décision majoritaire de la Chambre, même si tous les députés qui voulaient prendre la parole ne l’ont pas fait^[32] ». L’article du Règlement portant sur la clôture^[33] donne au gouvernement le moyen d’empêcher tout nouvel ajournement du débat sur une question donnée et d’exiger qu’elle soit mise aux voix à la fin de la séance au cours de laquelle la motion de clôture a été adoptée. Mis à part des modifications de forme portant sur l’heure de fin du débat^[34], la règle est restée à peu près inchangée depuis son adoption en 1913.

La clôture peut viser toute affaire faisant l’objet d’un débat, projets de loi et motions compris. La règle a été conçue pour s’appliquer à un comité plénier^[35] aussi bien qu’à la Chambre, mais non aux travaux de ses comités permanents, spéciaux, législatifs ou mixtes. Lorsque ces comités étudient des projets de loi, la Chambre peut toutefois utiliser la règle relative à l’attribution de temps^[36] afin d’imposer une échéance à l’étape de l’examen en comité ou pour forcer un comité à présenter à la Chambre un rapport sur lesdits projets de loi.

   Historique

Adoptée à Westminster en 1881 et à la Chambre des représentants de l’Australie en 1905, la règle relative à la clôture ne l’a été à la Chambre des communes du Canada qu’en 1913^[37]. L’idée de la clôture avait été discutée à quelques reprises, mais la Chambre n’avait jamais été en mesure d’adopter une règle qui soit satisfaisante à la fois pour le gouvernement et pour l’opposition. À au moins quatre occasions, avant 1913, une opposition vigoureuse et bien organisée avait réussi à retarder l’adoption de mesures législatives du gouvernement^[38]. Des interventions de cette époque témoignent du fait que la Chambre semblait parfois incapable de se prononcer sur une question. En 1911, au cours d’un de ces débats prolongés, un député de l’opposition évoquait d’ailleurs la possibilité de « discussions sans fin^[39] ».

Le chef de l’Opposition, Robert Borden, qui allait un jour proposer la nouvelle règle, avait lui‑même dit de la règle sur la clôture qu’il « faudrait bien [s’en] garder^[40] ». Une discussion de près de deux ans sur la politique navale l’a néanmoins convaincu de la nécessité de présenter une motion qui prévoyait, entre autres choses, une règle sur la clôture. Ces modifications, vigoureusement combattues par l’opposition, ont été débattues pendant près d’un mois avant d’être adoptées^[41]. Le gouvernement a immédiatement mis à l’essai la nouvelle règle, quelques jours à peine après son adoption, pendant le débat sur le projet de loi relatif aux forces navales, et ce à l’étape de l’examen en comité plénier^[42].

Invoquée 11 fois entre 1913 et 1932, la règle sur la clôture ne l’a pas été, par la suite, pendant 24 ans. Puis est venu le débat sur le pipeline. En mai 1956, le gouvernement a présenté un projet de loi intitulé Loi établissant la société de la Couronne « Northern Ontario Pipe Line ». Ce projet de loi visait à aider financièrement une société détenue par des Américains qui construisait alors un pipeline allant de l’Alberta jusqu’au Québec. Au cours des houleux débats entourant cette mesure législative, qui se sont étalés de mai à juin, la clôture a été imposée à chacune des étapes du processus législatif^[43].

Au total, depuis son entrée en vigueur, la clôture a été utilisée à plus d’une soixantaine de reprises. Elle l’a été pour mettre aux voix plus rapidement une variété de motions, notamment des résolutions^[44], des motions visant à modifier le Règlement^[45] ou ayant pour but de régir les travaux et les heures de séance de la Chambre^[46], ou encore des motions relatives à la réinscription de projets de loi au Feuilleton au début d’une nouvelle session^[47] ou à leur examen à différentes étapes^[48].

La règle de la clôture a fait l’objet d’examens et de discussions à de nombreuses reprises et son abrogation est une question qui refait surface périodiquement^[49]. L’épisode du débat sur le pipeline, largement analysé et commenté, a eu dès le début des répercussions durables sur la perception que les députés pouvaient avoir du fonctionnement de la Chambre^[50].

En décembre 1957, le nouveau gouvernement Diefenbaker a fait inscrire au Feuilleton un avis de motion portant abrogation de la règle sur la clôture, mais la motion n’a jamais été débattue^[51]. En juillet 1960, le premier ministre Diefenbaker a formulé le souhait « que le comité du Règlement de la Chambre étudie l’opportunité de supprimer le recours à la clôture^[52] ». Le Comité n’a jamais donné suite. En mars 1962, un autre comité spécial a été chargé d’étudier la procédure de la Chambre et plus particulièrement « d’examiner s’il est souhaitable d’abroger » la règle relative à la clôture^[53]; le comité n’a pas fait rapport sur la question. Le discours du Trône prononcé en septembre 1962 indiquait que la Chambre serait invitée à abolir la clôture, mais cette proposition est également restée lettre morte^[54]. Au cours de la 30^e législature (1974‑1979), un sous‑comité du Comité permanent de la procédure et de l’organisation a recommandé dans son rapport sur l’emploi du temps qu’un nouvel article inspiré de la règle relative à la clôture des Communes britanniques soit adopté^[55], mais cette proposition n’a jamais été recommandée à la Chambre par le Comité permanent.

Le dernier développement significatif est survenu en octobre 2001 lorsque la Chambre a adopté un nouvel article du Règlement prescrivant la tenue d’une période de questions et réponses d’au plus 30 minutes lorsqu’une motion de clôture est proposée^[56]. Cette période, qui vise à augmenter la reddition de comptes ministérielle, constitue une occasion pour le gouvernement de justifier le recours à cette mesure^[57].

Dans une perspective générale, la durée du débat que le gouvernement permet sur une affaire avant de proposer une motion de clôture dépend de plusieurs facteurs, notamment celui de vouloir respecter son échéancier relativement à ses mesures législatives. Il est arrivé que le Président soit prié de faire usage de son pouvoir discrétionnaire pour refuser de mettre aux voix une motion de clôture au motif que la mesure visée n’avait pas été débattue assez longuement. Invariablement, la présidence a refusé d’intervenir dans l’application de l’article, jugeant chaque fois que la présidence n’avait pas ce pouvoir lorsque la règle de la clôture est appliquée correctement^[58].

   Avis de clôture

Avant de proposer une motion de clôture, un ministre doit en avoir donné avis verbalement lors d’une séance antérieure de la Chambre ou d’un comité plénier. L’article n’est pas très précis au sujet du moment où cet avis peut être donné et il existe des précédents divers à cet égard. Par exemple, des avis ont été donnés lorsque la Chambre n’était saisie d’aucune autre question^[59], lorsque la motion visée par la motion de clôture était à l’étude^[60] ou encore lorsque la question à l’étude n’avait aucun lien avec l’avis^[61]. Parfois, l’avis a été donné dès le premier jour de débat sur la motion visée^[62] et tantôt après un ou plusieurs jours de débat^[63]. Quoi qu’il en soit, le débat sur l’affaire visée par l’avis de clôture doit avoir débuté avant que l’avis puisse être donné^[64].

Rien n’exige que l’avis de motion soit donné plus d’une fois, mais il est arrivé que des ministres donnent le même avis à plusieurs séances afin de prévenir toute objection voulant que l’avis n’ait pas été donné au cours de la séance précédente^[65]. Par ailleurs, il n’y a pas obligation de proposer la motion même si avis en a été donné; il y a eu des cas où aucune suite n’a été donnée à l’avis^[66]. À une occasion, le gouvernement a donné avis de la motion de clôture sur quatre projets de loi distincts en même temps : trois projets à l’étape de la deuxième lecture et un à l’étape de la troisième lecture; cependant, il a fallu présenter quatre motions de clôture distinctes, une pour chaque projet de loi^[67].

   Motion de clôture

Une fois que l’avis a été donné de l’intention de proposer une motion de clôture, la motion peut être proposée au cours d’une séance subséquente, que ce soit le lendemain ou plus tard. La motion de clôture doit être proposée par un ministre et le débat sur la motion ou le projet de loi visé doit avoir été ajourné au moins une fois avant que la motion de clôture ne puisse être proposée^[68]. Elle doit l’être immédiatement avant l’appel de l’Ordre du jour portant reprise du débat sur l’article visé, soit à la Chambre, soit dans un comité plénier.

À la Chambre, la motion de clôture sera simplement : « Que le débat ne soit plus ajourné. » Dans le cas d’un comité plénier, la clôture peut s’appliquer à une résolution ou à une partie d’un projet de loi comme le titre, le préambule ou les articles et paragraphes, qu’ils soient considérés isolément ou en groupe. Il n’est pas nécessaire que toutes les parties du projet de loi aient été appelées et différées avant que la clôture ne puisse être invoquée^[69]. En fait, les parties du projet de loi qui seront ciblées dans la motion de clôture représenteront habituellement celles dont l’étude n’a pas encore été complétée par le comité, soit que le débat sur celles-ci n’est pas terminé, qu’elles n’aient pas encore été abordées ou que le comité ait décidé d’en reporter ou d’en réserver l’étude. La motion de clôture exigera que l’étude de ces parties soit la première affaire abordée par le comité plénier ce jour-là et qu’elle ne soit plus différée davantage. En clair, la clôture en comité plénier permet que l’étape de l’examen en comité se termine cette séance-là^[70].

Les motions de clôture ne peuvent être ni débattues ni amendées. Cependant, une fois qu’elles ont été proposées, la Chambre ou le comité plénier procède à une période de questions et réponses d’au plus 30 minutes permettant aux députés de poser de brèves questions au ministre responsable de l’affaire faisant l’objet de la motion de clôture ou au ministre le représentant^[71].

À la Chambre, à l’expiration de la période prévue pour les questions et réponses ou lorsque plus personne ne désire prendre la parole, le Président met immédiatement la question aux voix : « Que le débat ne soit plus ajourné ». Un vote par appel nominal, s’il est demandé, se tient à la suite d’une sonnerie d’au plus 30 minutes. Si la motion de clôture est adoptée, le débat reprend sur la mesure visée, mais il est soumis aux restrictions imposées par la règle sur la clôture^[72]. Aucun député, pas même le premier ministre ni le chef de l’Opposition, ne peut prendre la parole plus d’une fois ni pendant plus de 20 minutes. Chacune de ces interventions peut également être suivie d’une période de questions et d’observations d’au plus dix minutes^[73]. Par ailleurs, un député qui a participé au débat sur la motion principale avant l’adoption de la motion de clôture peut prendre la parole à nouveau si un amendement ou un sous‑amendement est proposé pendant le débat régi par la motion de clôture, mais un député qui traite de la motion principale après l’adoption de la motion de clôture ne peut intervenir dans le débat sur quelque amendement ou sous‑amendement proposé subséquemment.

En comité plénier, au terme de la période de questions et réponses, le président met aux voix la motion de clôture. Si celle‑ci est adoptée, la résolution, ou une partie spécifique d’un projet de loi si le comité examine une mesure législative, est immédiatement mise à l’étude^[74]. Dans le cas d’un projet de loi, il s’agira fort probablement d’un de ses premiers articles. Durant le débat qui s’ensuit, comme à la Chambre, aucun député ne peut prendre la parole plus d’une fois ni au-delà de 20 minutes. Si l’étude d’un article se termine et que le débat commence sur l’article suivant, les députés ont 20 autres minutes pour traiter de cet article^[75].

Toutes les questions nécessaires pour disposer de l’affaire visée par la motion de clôture doivent être mises aux voix au plus tard à 20 heures ou le plus tôt possible après cette heure afin qu’un député qui a obtenu la parole avant 20 heures puisse terminer son intervention^[76]. Aucun député ne peut se lever pour prendre la parole après 20 heures^[77]. À cette heure, ou peu de temps après si un député est en train de compléter un discours^[78], le Président de la Chambre ou le président du comité plénier met aux voix toutes les questions nécessaires pour disposer de l’affaire visée par la motion de clôture, y compris tout amendement ou sous‑amendement^[79].

À la Chambre, si un vote par appel nominal est exigé, la sonnerie d’appel se fera entendre pendant au plus 15 minutes^[80]. Toutefois, dans l’éventualité où le débat prend fin avant 20 heures, la sonnerie d’appel retentira pendant une période d’au plus 30 minutes^[81]. Les votes par appel nominal peuvent être reportés à une date ultérieure avec le consentement unanime de la Chambre, comme cela se fait à l’occasion^[82], ou par accord entre les whips de tous les partis reconnus^[83].

Lors d’une séance durant laquelle une motion de clôture a été adoptée et que l’affaire visée par elle est ensuite mise en délibération et débattue pour le reste de ladite séance, les Affaires émanant des députés sont abordées comme à l’habitude à l’heure prévue par l’ordre quotidien des travaux, le cas échéant^[84]. S’il s’agit d’une journée comprise entre le mardi et le vendredi inclusivement, la Chambre débat de la mesure touchée par la clôture jusqu’aux Affaires émanant des députés et reprend ce débat immédiatement après cette période. Cependant, le Débat d’ajournement est suspendu lors des séances où la clôture est appliquée^[85].