Études effectuées par les comités

Pouvoir d’effectuer des études : ordres de renvoi et instructions

Hormis quelques exceptions, les études effectuées par les comités se fondent sur un ordre de renvoi259 ou une instruction de la Chambre des communes (et du Sénat dans le cas des comités mixtes)260. L’ordre de renvoi est la formalité par laquelle la Chambre charge un comité d’étudier une question ou définit la portée de ses délibérations. Les comités reçoivent des ordres de renvoi lors de leur établissement et peuvent en recevoir d’autres de temps à autre. Un ordre de renvoi peut également être donné à un sous-comité par son comité principal ou, occasionnellement, par la Chambre261.

Le Règlement attribue des ordres de renvoi permanents aux comités permanents en leur confiant des responsabilités relatives à des ministères ainsi qu’à des domaines de politique262. Il prévoit en outre qu’un certain nombre d’autres affaires doivent être renvoyées régulièrement à des comités, soit : les rapports et autres documents déposés à la Chambre conformément à des lois263, les Budgets des dépenses264, les nominations par décret à des postes non judiciaires ou de hauts fonctionnaires du Parlement265 et les projets de loi266. Outre les ordres de renvoi prévus au Règlement, la Chambre renvoie d’autres questions à ses comités lorsqu’elle le juge à propos267.

Selon le type d’affaire renvoyée, la désignation du comité parlementaire compétent auquel le renvoi s’effectue peut faire l’objet d’une motion adoptée à la Chambre (par exemple, le renvoi d’un projet de loi) ou peut tout simplement être précisée lors du dépôt de l’affaire en question à la Chambre (par exemple, le renvoi de Budgets des dépenses, de nominations par décret, de documents).

Une fois qu’un comité a entrepris une étude particulière, la Chambre peut lui donner des directives additionnelles. On appelle celles-ci « instructions ». Elles sont parfois impératives, mais habituellement facultatives. Une instruction impérative ordonne à un comité de traiter une question particulière ou de mener son étude d’une certaine manière268. Une instruction facultative donne au comité le pouvoir de faire quelque chose qu’il ne pourrait pas faire autrement, mais elle ne l’oblige pas à exercer ce pouvoir. Les comités peuvent solliciter une instruction de la Chambre par le truchement de la présentation d’un rapport à celle-ci269.

Les comités sont liés par leurs ordres de renvoi ou leurs instructions et ils ne peuvent entreprendre d’études ni présenter à la Chambre des recommandations allant au-delà des limites établies par ceux-ci270.

Types d’études réalisées

Mesures législatives

Les comités occupent une place centrale dans le processus législatif. En amont de ce processus, ils peuvent parfois être les instigateurs d’une nouvelle loi en étant chargés d’élaborer un projet de loi sur un sujet donné. Par ailleurs, la grande majorité des mesures législatives qui deviendront des lois du Canada sont renvoyées en comité en vue d’un examen détaillé et d’une bonification éventuelle. Finalement, bon nombre de lois prévoient que les comités doivent réaliser un examen de leurs dispositions ou de leur application une fois qu’elles ont été mises en vigueur271.

Projets de loi
Élaboration et dépôt d’un projet de loi par un comité

Un ministre peut présenter une motion pour établir un nouveau comité ou pour charger un comité permanent, spécial ou législatif d’élaborer un projet de loi272. Une telle motion doit être examinée pendant les Ordres émanant du gouvernement. Si elle est adoptée, elle devient un ordre de renvoi adressé au comité. Dans son rapport, le comité doit à tout le moins recommander les principes, l’étendue et les dispositions générales du projet de loi. Il peut aussi, s’il le souhaite, formuler des recommandations précises quant au libellé du projet de loi273.

Une fois que le comité a fait rapport à la Chambre, un ministre peut proposer une motion portant adoption de ce rapport. L’adoption du rapport du comité constitue un ordre de la Chambre pour le dépôt d’un projet de loi suivant les recommandations du comité274.

Par ailleurs, il est arrivé qu’un comité étudie un avant-projet de loi déposé à la Chambre par le gouvernement et fasse rapport de ses observations et recommandations sur le sujet275.

Projets de loi renvoyés en comité avant ou après la deuxième lecture

Selon le Règlement, tous les projets de loi doivent être étudiés en comité. Le renvoi à un comité d’un projet de loi d’intérêt public peut avoir lieu après la deuxième lecture ou avant celle-ci276, et le comité en question peut être législatif, permanent ou spécial277. Des projets de loi peuvent aussi être renvoyés à un comité plénier après la deuxième lecture278. À de rares occasions, la Chambre a renvoyé des projets de loi à des comités mixtes279. Les projets de loi d’intérêt privé sont, quant à eux, renvoyés à des comités législatifs280.

Lorsqu’un projet de loi est renvoyé à un comité, il constitue en soi l’ordre de renvoi. Le Président Fraser s’est prononcé sur le sens et la portée de cet ordre :

Lorsqu’un projet de loi est renvoyé à un comité permanent ou législatif de la Chambre, ce comité est autorisé uniquement à adopter, à modifier ou à rejeter les dispositions qui se trouvent dans le projet de loi et à faire rapport du projet de loi à la Chambre avec ou sans amendement281.

Il peut arriver que la Chambre donne des instructions supplémentaires à la suite de cet ordre de renvoi, par exemple la directive de scinder le projet de loi282.

L’étape du comité consiste notamment en l’étude article par article, et si nécessaire ligne par ligne et mot par mot, du projet de loi. Elle constitue pour les membres du comité la première occasion de modifier les dispositions du projet de loi283.

Les comités qui adoptent des amendements irrecevables sur le plan de la procédure risquent de voir ces amendements déclarés nuls et non avenus par le Président de la Chambre à l’étape du rapport des projets de loi284.

Ordre de l’examen

Le comité décide quand et comment il examinera chaque projet de loi dont il est saisi. Il décide également du moment où débutera l’étude article par article du projet de loi. Avant de procéder à cette étude, le président du comité met habituellement en délibération l’article 1 (ou l’article 2, si l’article 1 vise le titre abrégé). Cela permet aux membres du comité de tenir une discussion d’ordre général, d’entendre des témoins et de les interroger. D’ordinaire, s’il s’agit d’un projet de loi émanant du gouvernement, le comité entend d’abord le témoignage du ministre responsable de la mesure législative ou de son secrétaire parlementaire. Celui-ci, souvent accompagné des fonctionnaires responsables, explique alors les dispositions du projet de loi285. S’il s’agit d’un projet de loi émanant d’un député, c’est plutôt son député parrain qui sera habituellement le premier témoin du comité. S’ils le désirent, les membres du comité reçoivent par la suite les observations des groupes et des individus intéressés par le projet de loi. Certains comités demandent au ministre responsable (ou son secrétaire parlementaire) ou au député parrain de la législation de revenir témoigner à la fin des audiences du comité.

La période de temps consacrée à l’examen du projet de loi est déterminée par le comité, mais elle peut être circonscrite ou restreinte par divers éléments tels qu’une obligation de faire rapport du projet de loi dans un délai prescrit, en vertu soit d’un ordre spécial de la Chambre ou d’une motion d’attribution de temps, soit en raison de limites que le comité s’est données lui-même en adoptant des motions en ce sens286. Dans ce dernier cas, il peut s’agir de limiter le temps total que le comité passera à l’examen article par article du projet de loi, au temps alloué pour le débat sur chaque article et amendement, au temps alloué pour chaque intervention de députés sur les questions abordées par le comité, ou à une quelconque combinaison de ces cas de figure287.

D’ordinaire, il n’est pas nécessaire de donner avis des amendements proposés à l’étape du comité288. Toutefois, pour assurer un examen ordonné et exhaustif du projet de loi, un comité peut adopter une motion exigeant que les députés soumettent leurs amendements au greffier du comité avant le début de l’étude article par article pour permettre au greffier législatif de regrouper les amendements soumis sous forme de paquet en les classant dans l’ordre où ils paraissent dans le projet de loi289. Pareille motion n’empêche généralement pas la proposition d’amendements non préalablement soumis une fois l’étude article par article amorcée. Si le temps le permet et si le comité est d’accord, le paquet d’amendements peut être distribué avant la réunion consacrée à l’étude article par article. De cette façon, tous les membres du comité peuvent prendre connaissance des modifications que leurs collègues souhaitent apporter au projet de loi.

Lors de cet examen, le Règlement prescrit que l’étude du préambule du projet de loi, s’il en comporte un, est reporté à la toute fin du processus, tout comme celui du premier article, si celui-ci renferme seulement un titre abrégé290. Les autres articles sont examinés un par un, dans l’ordre où ils figurent dans le projet de loi. Certains articles peuvent être « réservés », ce qui signifie que le comité a décidé, pour des raisons particulières, d’en reporter l’étude à un moment ultérieur291. L’examen article par article se déroule donc dans l’ordre suivant :

  • articles ;
  • articles réservés (le cas échéant) ;
  • annexes ;
  • article 1 (titre abrégé, le cas échéant) ;
  • préambule (le cas échéant) ;
  • titre du projet de loi.

Les amendements au projet de loi, s’ils sont proposés et qu’ils sont jugés recevables par le président du comité, sont étudiés dans l’ordre des lignes du projet de loi qu’ils visent à modifier292. Ils peuvent être proposés dans l’une ou l’autre des langues officielles et doivent être soumis par écrit. Le comité ne peut examiner qu’un seul amendement à la fois. Bien que chaque amendement fasse ordinairement l’objet d’un débat et d’un vote par le comité293, il arrive que le président décide que des amendements sont corrélatifs et que la décision sur un amendement s’applique à tout amendement corrélatif294. En outre, le comité peut décider, du consentement unanime, d’appliquer les résultats d’un vote sur un amendement à d’autres amendements295. Le comité vote ensuite sur l’article, qu’il soit modifié ou non. Il passe alors au prochain article et aux amendements qui y sont proposés jusqu’à ce que tous les articles du projet de loi aient été considérés. Des sous-amendements peuvent également être proposés aux amendements et faire l’objet d’un débat296. Le comité ne peut considérer qu’un seul sous-amendement à la fois et ce sous-amendement ne peut être modifié à son tour. Lorsqu’un sous-amendement est proposé à un amendement, il est mis aux voix en premier. Un autre sous-amendement peut ensuite être proposé, ou le comité peut discuter de l’amendement principal et voter sur celui-ci. Par ailleurs, il peut arriver qu’un comité décide de voter en bloc un certain nombre d’articles, comme ceux, par exemple, qui ne font pas l’objet d’amendements297.

Lors de l’examen article par article d’un projet de loi émanant du gouvernement, des fonctionnaires représentant le ou les ministères concernés sont habituellement à la disposition des membres du comité. Ils agissent ainsi à titre de témoins. Ils fournissent alors des explications sur des articles particuliers du projet de loi et des incidences techniques des amendements proposés298. Si le comité en décide ainsi, ils peuvent aussi être invités à comparaître durant l’étude article par article d’un projet de loi émanant d’un député pour fournir, dans la mesure du possible, le même genre d’expertise technique que dans le cas des projets de loi émanant du gouvernement. Pour les projets de loi émanant des députés, certains comités jugent parfois utile de requérir la présence du député parrain de la mesure législative comme témoin additionnel lors de l’étude article par article.

Rapport à la Chambre et délais pour faire rapport

Une fois qu’un comité a achevé l’examen des articles d’un projet de loi, une motion tendant à l’adopter tel quel, ou dans sa version modifiée, est présentée. Le comité adopte ensuite une motion ordonnant à son président d’en faire rapport à la Chambre. Si le comité a modifié substantiellement le projet de loi, il ordonne habituellement de le faire réimprimer pour l’usage de la Chambre à l’étape du rapport299.

Le comité doit faire rapport du projet de loi en entier. Il ne peut faire rapport des sections du projet de loi séparément sans en avoir reçu instruction de la Chambre. Le rapport ne doit contenir ni remarque ni recommandation que ce soit300, autre que les amendements apportés au projet de loi, le cas échéant301. Des comités qui en ont le pouvoir et le mandat peuvent parfois décider de présenter, en sus du rapport officiel sur le projet de loi, des rapports administratifs et procéduraux ou des rapports de fond portant sur des affaires relatives au projet de loi étudié302.

Par ailleurs, le Règlement ne prévoit pas de délais pour l’examen en comité des projets de loi émanant du gouvernement ou des projets de loi d’intérêt privé. Cependant, la Chambre peut fixer, au moyen d’un ordre spécial, une échéance pour la présentation du rapport303. Pour les projets de loi d’intérêt public, elle peut aussi invoquer les dispositions du Règlement relatives à l’attribution de temps304.

En ce qui concerne les projets de loi émanant des députés, le Règlement prévoit que les comités auxquels ils sont renvoyés disposent de 60 jours de séance à partir de la date de l’ordre de renvoi pour soit : terminer leur examen du projet de loi et en faire rapport à la Chambre, avec ou sans amendement ; présenter un rapport qui recommande de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi305 ; présenter un rapport réclamant une prolongation de 30 jours de séance pour terminer l’examen du projet de loi (une seule prolongation peut être demandée)306. Dans les deux derniers cas, le comité doit aussi énoncer dans son rapport les raisons motivant sa recommandation ou sa demande. Si le comité ne présente pas son rapport dans le délai de 60 jours de séance, le projet de loi est automatiquement réputé avoir fait l’objet d’un rapport sans amendement307.

Renvoi de l’objet d’un projet de loi à un comité

À la Chambre, la motion tendant à la deuxième lecture d’un projet de loi peut être amendée de manière à ce que le projet de loi ne reçoive pas la deuxième lecture, mais que son objet soit plutôt renvoyé à un comité pour examen308. L’ordre de deuxième lecture du projet de loi est alors révoqué, il est retiré du Feuilleton et un comité est mandaté de faire étude et enquête sur le sujet dont faisait l’objet le projet de loi. En procédant ainsi, la Chambre signale qu’elle n’est pas disposée à légiférer sur la question, mais juge néanmoins que cette question devrait faire l’objet d’une étude par un de ses comités. La Chambre peut parfois leur imposer un délai pour faire rapport309. Ce type d’études mène habituellement à la présentation de rapports de fond310.

Renvoi d’un projet de loi pour réexamen

À la Chambre, la motion portant troisième lecture et adoption d’un projet de loi peut faire l’objet d’un amendement afin que ledit projet de loi soit renvoyé de nouveau en comité en vue de réexaminer ou d’amender certains articles pour une raison précise311. Il peut s’agir d’une occasion donnée au comité d’ajouter un nouvel article ou de réexaminer des articles ou des amendements antérieurs. Un tel renvoi ne comporte généralement pas d’instructions impératives312, si ce n’est un délai pour mener l’étude et en faire rapport. Cependant, le comité doit limiter son réexamen aux parties du projet de loi précisées dans le nouvel ordre de renvoi, le cas échéant.

Examen et révision de lois existantes

Plusieurs lois du Canada comportent des dispositions qui prescrivent leur examen par un comité une fois qu’elles sont entrées en vigueur. Cet examen peut porter sur l’ensemble des dispositions d’une loi, sur certaines d’entre elles ou sur la mise en application de celles-ci. Selon les textes des lois, un tel examen doit habituellement être effectué par un comité de la Chambre des communes, du Sénat ou par un comité mixte313. On laisse le soin aux chambres du Parlement de désigner le comité compétent pour réaliser l’étude. Il peut s’agir d’un comité existant, mais aussi d’un comité spécial créé pour l’occasion.

Certaines lois exigent que l’examen se fasse de manière continue dès que la loi reçoit la sanction royale ou lorsque l’ensemble ou certaines de ses parties sont mises en vigueur314. D’autres prescrivent que cet examen doive être réalisé après une certaine période de temps suivant la sanction royale ou l’entrée en vigueur, ou au plus tard à un moment déterminé, ou encore, à des intervalles de temps fixes315.

Les lois prévoient généralement que les comités chargés de tels examens doivent faire rapport au Parlement de leurs conclusions et recommandations316. D’ordinaire, les textes de loi n’énoncent aucune autre instruction, si ce n’est un délai pour faire rapport. Ils permettent habituellement au Parlement de prolonger ce délai ou d’en fixer un autre. Les comités qui croient ne pas pouvoir respecter ces délais peuvent demander leur prolongation par la présentation d’un rapport à la Chambre à cet effet, rapport qui doit être adopté par la Chambre. Ils peuvent aussi obtenir cette autorisation directement par ordre spécial de la Chambre317.

Dans le cas des lois qui demandent un suivi continu, la Chambre inclut habituellement cette tâche dans les mandats de certains de ses comités permanents, mandats qui sont codifiés dans le Règlement318. Dans le cas des lois qui exigent un examen ponctuel ou à être effectué à un moment précis, la Chambre confie ce travail à un comité particulier au moyen d’un ordre de renvoi319.

Examen en vue de confirmer ou de désavouer/abroger un instrument de décret-loi émanant d’une loi du Parlement

Certaines lois adoptées par le Parlement font jouer un rôle aux comités de la Chambre dans l’examen, la confirmation ou le désaveu/l’abrogation de décrets-lois pris en vertu des lois canadiennes. Ces décrets-lois peuvent être des règlements, des décrets, des règles diverses ou des règlements administratifs pouvant être pris par des ministres, ministères, conseils, commissions ou autres organismes.

Par exemple, la Loi sur les textes réglementaires confie à un comité parlementaire l’examen des textes réglementaires pris après le 31 décembre 1971320. Ce rôle est assumé concrètement par le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation. La Loi prévoit que ce comité peut présenter un rapport au Sénat et à la Chambre des communes contenant une résolution portant abrogation en tout ou en partie d’un règlement, ce qui est fait dans le cas où le Comité juge que le texte n’est pas conforme à l’intention de la loi en vertu de laquelle il a été édicté. La résolution contenue dans le rapport (et non pas une motion portant adoption du rapport du Comité) est inscrite au Feuilleton des avis et est réputée avoir été présentée et adoptée à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien le 15e jour de séance suivant la présentation du rapport, à moins qu’un ministre n’ait donné avis entre-temps d’une motion tendant au rejet de ladite résolution. Dans ce dernier cas, la motion du ministre fait l’objet d’un débat et d’une décision de la Chambre321.

La Loi sur les frais d’utilisation, quant à elle, oblige tout organisme de réglementation voulant établir ou augmenter des frais d’utilisation, ou en élargir l’application ou en prolonger la durée d’application, à déposer une proposition en ce sens devant chaque chambre du Parlement322. Au moment du dépôt, cette proposition est renvoyée d’office au comité permanent compétent de l’une ou de l’autre des chambres323, qui peut l’étudier324. La Loi prévoit que le comité en question peut présenter un rapport étayant ses recommandations quant aux frais d’utilisation appropriés325. Ce rapport doit être présenté dans les 20 jours de séance suivant le dépôt de la proposition, à défaut de quoi un rapport recommandant l’approbation des frais d’utilisation proposés est réputé avoir été présenté par le comité à la fin de la période326. Si le comité a effectivement fait rapport, la Loi prévoit que la chambre du Parlement concernée peut approuver, rejeter ou modifier ses recommandations327.

Études de questions précises

De temps à autre, la Chambre renvoie à ses comités l’étude de questions particulières en vue d’une étude poussée328. Ces ordres de renvoi peuvent comprendre une obligation de faire rapport et l’imposition de délais dans lesquels ils doivent réaliser l’étude ou faire rapport.

Les comités permanents peuvent entreprendre d’eux-mêmes, sans devoir obtenir l’aval préalable de la Chambre, n’importe quelle étude qu’ils jugent bon d’entreprendre329, pourvu qu’elle se situe à l’intérieur du mandat qui leur a été assigné dans le Règlement330. Les comités se chargent alors de définir la nature et la portée de l’étude, du temps qu’ils y consacreront et s’ils feront ou non rapport à la Chambre de leurs observations et recommandations. Pour certains comités, ces études représentent une part importante de leurs travaux et des rapports qu’ils présentent à la Chambre331.

Par ailleurs, la Chambre renvoie presque quotidiennement à ses comités une quantité importante de rapports et de documents qui sont déposés à la Chambre des communes332. Ceux-ci sont déposés par des ministres de la Couronne ou le Président de la Chambre en vertu de lois du Canada et conformément au Règlement. Ils sont renvoyés « en permanence » aux comités permanents compétents333. Il peut s’agir, par exemple, de rapports annuels de ministères et organismes du gouvernement fédéral sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels, de rapports portant sur l’application d’une loi en particulier, de projets de règlements ou d’instructions émanant du gouverneur en conseil334. Les comités sont libres d’examiner ou non ces documents ou d’entreprendre une étude à partir d’éléments contenus dans ceux-ci.

Budgets des dépenses

Le Budget principal des dépenses renferme les prévisions de dépenses du gouvernement, réparties par ministère et par programme, pour un exercice financier335. Il se présente sous la forme d’une série de postes budgétaires, ou « crédits » numérotés, dont chacun indique le montant d’argent requis par le gouvernement pour un programme ou une activité. Normalement, un seul crédit du Budget principal des dépenses couvre l’ensemble d’une catégorie de dépenses, comme les activités ou les coûts en capital d’un ministère, et résume toutes les dépenses d’activité ou de programme prévues pour le ministère ou l’organisme dans cette catégorie. Lorsqu’il faut obtenir des fonds supplémentaires ou réaffecter des crédits au cours d’un exercice financier, le gouvernement dépose un ou des Budgets supplémentaires des dépenses336.

Renvoi en comité et délais pour faire rapport

Le Règlement prévoit que les Budgets des dépenses doivent être renvoyés aux comités permanents337. Lors du dépôt de ces budgets à la Chambre, chaque comité permanent se voit ainsi confier l’étude des crédits des ministères et des organismes qui relèvent de son mandat338. Ces ordres de renvoi sont consignés dans les Journaux de la Chambre des communes.

Le Budget principal des dépenses d’un exercice financier doit être déposé à la Chambre et renvoyé aux comités permanents au plus tard le 1er mars de chaque année339. Le Règlement n’oblige pas ceux-ci à l’étudier. Toutefois, lorsqu’un comité choisit de procéder à cette étude, il doit en faire rapport au plus tard le 31 mai de l’exercice financier auquel le Budget principal des dépenses s’applique. S’il n’en a pas fait rapport à cette date, il est réputé l’avoir fait, qu’il ait étudié le Budget principal des dépenses ou non340.

Le chef de l’Opposition peut, au plus tard le troisième jour de séance précédant le 31 mai, donner avis d’une motion tendant à prolonger le délai pour la présentation du rapport relatif à l’étude du Budget principal des dépenses d’un ministère ou d’un organisme précis341. La motion est réputée adoptée lorsque la Chambre aborde la rubrique « Motions » des Affaires courantes le dernier jour de séance avant le 31 mai. Le comité qui étudie le Budget principal des dépenses du ministère ou de l’organisme visé par la prolongation devra en faire rapport, ou sera réputé l’avoir fait, au plus tard à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien, soit 10 jours de séance après l’adoption de la motion de prolongation de l’étude, soit le jour de séance précédant le dernier jour désigné au cours de cette période des subsides342.

Le Règlement prévoit par ailleurs que le chef de l’Opposition, après consultation avec les chefs des autres partis de l’opposition, peut, au plus tard le 1er mai, donner avis d’une motion tendant à renvoyer à un comité plénier l’étude des crédits du Budget principal des dépenses d’au plus deux ministères ou organismes. Cette motion est réputée adoptée à l’expiration de la période d’avis de 48 heures. Au moment de l’adoption, l’étude des crédits précisés est réputée retirée des comités permanents auxquels ils avaient été confiés initialement lors du dépôt du budget343. Cela s’applique même si les comités avaient déjà débuté l’étude desdits crédits344.

Lorsqu’ils étudient le Budget principal des dépenses, les comités sont également autorisés à examiner les plans et priorités des ministères et organismes345. Ces plans et priorités sont contenus dans des rapports publiés chaque année, après le dépôt du Budget principal de dépenses. Ils sont déposés à la Chambre par le président du Conseil du Trésor au nom des ministres responsables des ministères et organismes concernés346. Les rapports sur les plans et priorités, qui sont réputés renvoyés aux comités permanents compétents au moment de leur dépôt, présentent essentiellement les objectifs futurs du ministère ou de l’organisme, ainsi que le plan pour les atteindre. Si un comité permanent désire présenter un rapport portant sur ces plans et priorités, le Règlement prescrit qu’il doit le faire au plus tard le dernier jour de séance du mois de juin347.

Dans leur analyse des crédits budgétaires, les comités peuvent également se servir des rapports ministériels sur le rendement. Ces derniers sont publiés en novembre de chaque année et sont déposés à la Chambre par le président du Conseil du Trésor348. Ils exposent les objectifs poursuivis par un ministère et organisme particulier, ainsi que l’état d’avancement de leur réalisation.

Un comité auquel a été renvoyé un Budget supplémentaire des dépenses peut décider de l’étudier ou non. S’il choisit d’en faire l’étude et d’en faire rapport, le Règlement prévoit que le rapport doit être présenté au plus tard le troisième jour de séance précédant soit le dernier jour de séance, soit le dernier jour désigné, de la période des subsides visée. Comme dans le cas du Budget principal des dépenses, si un comité n’a pas fait rapport dans le délai prescrit, il est réputé l’avoir fait349.

Étude en comité

Lorsqu’un comité permanent étudie des crédits budgétaires, il est libre de choisir comment il procédera. D’ordinaire, les comités trouvent pratique d’étudier par blocs les crédits que la Chambre leur a confiés et, occasionnellement, simultanément350. Ces blocs regroupent habituellement un ensemble de crédits issus d’une même rubrique d’un Budget des dépenses. Lorsqu’ils amorcent leur étude, les comités entendent généralement le ministre ou le secrétaire parlementaire responsable des activités et programmes visés par les crédits. Ces personnes sont habituellement accompagnées de hauts fonctionnaires351. Les questions posées et la discussion au cours de ces réunions sont généralement de large portée, quoique la règle de la pertinence s’y applique. Si les comités tiennent plus d’une réunion sur le sujet, les hauts fonctionnaires des ministères assistent normalement aux réunions subséquentes. S’ils le jugent nécessaire, les comités demeurent libres de réinviter le ministre ou le secrétaire parlementaire à comparaître.

Lorsque le comité juge qu’il a terminé son étude d’un crédit ou d’un bloc de crédits, son président les met successivement aux voix, dans l’ordre dans lequel les crédits apparaissent dans le Budget des dépenses. Pour chacun d’entre eux, le président pose la question : « Le crédit [numéro] est-il adopté ? »352.

Chacune de ces motions peut faire l’objet d’un débat et d’amendements. Les amendements recevables sont ceux visant à réduire le montant d’un crédit d’une somme donnée353. Un amendement ne peut augmenter la somme attribuée au crédit puisque cela empiéterait sur la prérogative financière de la Couronne354. Il ne peut pas non plus réduire le montant du crédit à néant, car la procédure dans ce cas consiste à voter contre la motion « Le crédit est-il adopté ? ». Tout amendement qui ne se rattache pas au crédit à l’étude ou qui pose une condition ou l’assortit de l’expression d’une opinion est également irrecevable. Il n’est pas permis de chercher à modifier le mode d’affectation des fonds en transférant de l’argent d’un crédit à un autre355 ni de modifier la fin ou les conditions d’une subvention. De plus, les montants alloués aux crédits de un dollar356 et les postes législatifs357 ne peuvent pas être modifiés par les comités. Lorsque les comités ont disposé des amendements à un crédit, ils l’adoptent, réduit ou non, ou rejettent la motion d’adoption.

Au terme de ce travail, le comité adopte une motion mandatant le président du comité de faire rapport des crédits à la Chambre358. Le rapport en question mentionne que le comité a examiné certains crédits et qu’il en fait rapport à la Chambre. Si le comité a réduit certains de ces crédits, le rapport fait état des réductions apportées359. Le Président de la Chambre a établi que les rapports sur les crédits ne pouvaient pas contenir de recommandations particulières360. Celles-ci, le cas échéant, doivent être formulées dans le cadre d’un rapport présenté séparément en vertu des pouvoirs et du mandat conférés au comité par le Règlement361.

Initiatives depuis 2000

Durant les dernières années, plusieurs comités ont présenté des rapports à la Chambre sur la nécessité d’étudier de manière plus rigoureuse les crédits budgétaires362. Des initiatives se sont concrétisées durant ces mêmes années, dont la création en 2002 du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires.

Ce comité s’est vu doter d’un mandat qui comprend notamment l’étude du processus d’examen des crédits et celle relative à la forme et la teneur des documents budgétaires produits par le gouvernement363. Le Règlement confère également au Comité l’habilité de modifier certains crédits budgétaires renvoyés pour étude à d’autres comités permanents, en coordination avec ces derniers364. Ces crédits sont ceux relatifs à des ministères et agences gouvernementales centraux, à l’utilisation par le gouvernement des nouvelles technologies en matière d’information et de communication, et à tout poste opérationnel de tout ministère ou organisme.

Nominations

Le Règlement prévoit un rôle d’examen pour les comités permanents en ce qui a trait à deux types de nominations : les nominations par décret effectuées par le gouverneur en conseil à des postes non judiciaires et les nominations pour des postes de hauts fonctionnaires du Parlement.

Nominations par décret

En vertu du Règlement, le gouvernement est tenu de déposer à la Chambre des copies certifiées de tous les décrets relatifs aux nominations à des postes non judiciaires, au plus tard cinq jours de séance après leur publication dans la Gazette du Canada365. Les nominations entrent en vigueur le jour où elles sont annoncées par le gouvernement, et non à la date de publication ou de dépôt des décrets à la Chambre. Le Règlement prévoit le renvoi automatique des copies certifiées au comité permanent mentionné au moment du dépôt, soit normalement le comité chargé de surveiller l’organisation à laquelle la personne a été nommée366. Ces renvois sont consignés aux Journaux de la Chambre des communes.

Un ministre peut aussi déposer à la Chambre un certificat de nomination à un poste non judiciaire367. Un certificat est utilisé lorsqu’il s’agit d’une proposition de nomination. Contrairement à une nomination dûment effectuée et publiée dans la Gazette du Canada, le dépôt d’un certificat à la Chambre est volontaire. Les avis de ce genre sont également renvoyés aux comités permanents mentionnés lors de leur dépôt.

Qu’il s’agisse d’une nomination ou d’une proposition de nomination, les comités permanents auxquels elles sont renvoyées disposent de 30 jours de séance après celui de leur dépôt à la Chambre pour aborder l’ordre de renvoi368. Au cours de cette période, ils peuvent convoquer à comparaître la personne nommée ou qu’on propose de nommer durant au plus 10 jours de séance369. Le Règlement prévoit qu’à partir du jour de séance où la personne en question comparaît devant le comité, ce dernier dispose de 10 jours de séance pour terminer son étude de la nomination ou de la proposition de nomination370. Au terme de cette période, ou à l’expiration de la période de 30 jours de séance, selon la première éventualité, le comité n’a plus autorité pour tenir une réunion en vertu de l’ordre de renvoi.

Le comité qui reçoit un tel ordre de renvoi peut donner l’instruction au greffier de demander au cabinet du ministre de lui fournir le curriculum vitae de la personne nommée ou qu’on propose de nommer371.

Plusieurs options s’offrent aux comités concernés :

  • ne rien faire372 ;
  • mener étude et enquête, ce qui peut inclure la convocation de personnes373 : par exemple, la personne nommée ou le candidat à la nomination, ou des personnes ayant occupé le poste dans le passé, ou des personnes susceptibles de renseigner le comité sur les exigences du poste ;
  • faire rapport à la Chambre374.

Si un comité décide de faire comparaître la personne nommée ou le candidat à la nomination, les comités sont limités par le Règlement à l’examen des titres, qualités et compétences de l’intéressé et à ses capacités d’exécuter les fonctions du poste convoité375. Le président peut interrompre l’interrogatoire des membres du comité s’ils cherchent à aborder des questions qu’il juge sans rapport avec cet examen. Parmi les domaines habituellement considérés comme débordant de la portée de celui-ci figurent l’affiliation politique de la personne nommée ou qu’on propose de nommer, ses contributions à des partis politiques, ainsi que la nature du processus de nomination376. Toute question peut être admise s’il peut être démontré qu’elle a un rapport direct avec l’aptitude de la personne à remplir le poste auquel elle a été nommée ou auquel on propose de la nommer.

Si le comité prend la décision de présenter un rapport à la Chambre, ce rapport énonce habituellement que le comité a procédé à l’examen de la nomination ou de la proposition de nomination. Il mentionne ensuite si, aux yeux du comité, la personne possède les titres, compétences et qualités nécessaires pour occuper le poste377.

Lorsqu’il mène étude et enquête au sujet d’une nomination ou d’une proposition de nomination suivant un ordre de renvoi de la Chambre, le comité n’a pas le pouvoir d’annuler la nomination ou la proposition de nomination378. Le Président de la Chambre a établi que les nominations par décret relevaient des prérogatives de la Couronne. En 2005, il déclarait à ce sujet :

Bien que le gouvernement puisse s’inspirer des recommandations que formule un comité permanent au sujet de la nomination ou de la proposition de nomination d’une personne, le Président ne peut forcer le gouvernement à se soumettre à la recommandation du comité ni à la décision de la Chambre à cet égard379.

Hauts fonctionnaires du Parlement

Lorsque le gouvernement a l’intention de nommer un haut fonctionnaire du Parlement380, le Greffier de la Chambre des communes, le bibliothécaire parlementaire ou le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, le Règlement prévoit que le nom du candidat est réputé renvoyé au comité permanent compétent pour examen381. La grande majorité de ces personnes sont nommées par le gouverneur en conseil après résolution favorable de la Chambre des communes et, dans la plupart des cas, du Sénat.

Comme dans le cas de la procédure prévue pour les nominations par décret et les certificats de nomination, un comité qui reçoit un ordre de renvoi relatif à une nomination proposée pour un poste de haut fonctionnaire du Parlement n’a pas l’obligation d’étudier la question. S’il choisit de le faire, le Règlement prévoit qu’il dispose pour ce faire de 30 jours civils après le dépôt à la Chambre du document concernant la nomination. Les options qui s’offrent à lui sont essentiellement les mêmes : faire étude et enquête, avec vraisemblablement la convocation à comparaître du candidat, et possibilité de présenter un rapport sur le sujet.

Le Règlement ne prévoit pas d’obligation pour le gouvernement de fournir le curriculum vitae du candidat, mais les notes biographiques de ce dernier sont habituellement déposées à la Chambre au moment du renvoi en comité382. De plus, le Règlement n’impose pas de contraintes particulières quant à la portée de l’examen lors de la comparution du candidat devant le comité, pas plus qu’un nombre limite de jours de séance durant lesquels la comparution peut s’étaler. Hormis l’exigence générale des 30 jours, il ne prescrit pas non plus l’achèvement de l’étude du comité dans les 10 jours de séance suivant la comparution du candidat, comme dans le cas des nominations par décret ou certificats de nomination.

D’ordinaire, les rapports présentés en vertu de ce type d’ordre de renvoi mentionnent que le comité a examiné la candidature proposée et indiquent s’il recommande ou non à la Chambre d’approuver la nomination383. Certains comités ont parfois présenté des rapports plus étoffés384, alors que certains comités permanents se sont réclamés de leurs pouvoirs et mandats conférés en vertu du Règlement pour présenter des rapports additionnels formulant des observations sur le processus d’examen de ces nominations385.

Le Règlement prévoit que, au plus tard à l’expiration de la période de 30 jours, un avis de motion ratifiant la nomination proposée doit être inscrit à la rubrique des Affaires courantes au Feuilleton, que le comité auquel elle avait été renvoyée ait étudié la question ou non, ou qu’il ait fait rapport ou non. Lorsqu’elle est proposée, cette motion doit être mise aux voix immédiatement, sans débat ni amendement. La Chambre décide alors si elle accepte ou non la nomination proposée386.

Absence de réponse du gouvernement à des pétitions ou à des questions écrites

Le Règlement prévoit que les pétitions qui sont déposées à la Chambre par les députés sont transmises sur-le-champ au gouvernement. Ce dernier doit, à son tour, déposer à la Chambre une réponse à ces pétitions dans les 45 jours civils387. De même, lorsqu’un député fait inscrire une question écrite au Feuilleton destinée à un ministre de la Couronne, il peut demander que le gouvernement y réponde dans un délai de 45 jours civils388.

Dans les deux cas, lorsque le gouvernement ne répond pas dans les délais prescrits, cette absence de réponse est réputée renvoyée au comité permanent compétent389. Ce ne sont pas les thèmes ou l’objet des pétitions et des questions qui font l’objet d’un renvoi, mais bien l’absence de réponse du gouvernement. Le renvoi s’effectue le jour où le délai prévu prend fin ; cela est consigné dans les Journaux. Si le renvoi concerne une question écrite, celle-ci est officiellement marquée comme étant « désignée » au Feuilleton jusqu’à ce qu’on y ait dûment répondu, ce qui permet au député d’en faire inscrire une autre.

Le comité demeure saisi de l’ordre de renvoi, même si la réponse à la pétition ou à la question écrite est déposée dans les jours suivant l’expiration du délai. Cependant, un député dont une des questions inscrites au Feuilleton est désignée peut, lors de la rubrique « Questions inscrites au Feuilleton » des Affaires courantes, indiquer son intention de soulever l’affaire lors du Débat d’ajournement. Dans ce cas, l’ordre de renvoi au comité est immédiatement annulé390.

Le Règlement exige du président d’un comité ayant reçu un ordre de renvoi relativement à une pétition ou à une question écrite qu’il convoque une réunion dans les cinq jours de séance suivants, et ce, afin de permettre au comité de se pencher sur l’affaire. Le président peut aussi faire inscrire cette question à l’ordre du jour d’une réunion déjà prévue, pourvu que celle-ci se déroule à l’intérieur de la période de cinq jours. La réunion n’a pas à porter uniquement sur ce thème. En pratique, les comités traitent régulièrement de ce type d’ordre de renvoi en conjonction avec d’autres éléments déjà planifiés à l’ordre du jour. Par courtoisie, le greffier du comité informe le bureau du député parrain de la pétition ou de la question écrite de la date de la réunion où l’affaire est abordée391.

Les comités ont carte blanche en ce qui concerne la manière de traiter et de se dessaisir de l’ordre de renvoi. Voici les options possibles :

  • ne rien faire ou juger la question close392 ;
  • reporter l’étude de la question à une réunion ultérieure393 ;
  • mener étude et enquête sur la question, avec possiblement la convocation de témoins394 (par exemple, le député parrain de l’affaire, ministres ou fonctionnaires responsables soit du ministère ou de l’organisme visé par l’objet de la pétition ou de la question, soit de la coordination des réponses du gouvernement à celles-ci, etc.). Parfois, les comités mandatent leurs présidents d’écrire une lettre aux personnes et institutions responsables afin de leur demander des explications ou de faire part de leur insatisfaction395. À d’autres moments, ils décident d’adopter une résolution sur la question396 ;
  • faire rapport à la Chambre397.