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LE PLAN D'ENSEMBLE : CONCRÉTISER LA VISION «PORTES-OUVERTES»


En vingt ans, les personnes handicapées se sont rapprochées de la réalisation de leur rêve, celui de l'égalité d'accès, de la pleine participation et de l'intégration à la société canadienne. La vision de «portes ouvertes» endossée il y a trois ans, non seulement par les personnes handicapées, mais aussi par les gouvernements fédéral et provinciaux, est celle qui traduit le plus éloquemment ce rêve.

La vision de «portes ouvertes» est celle d'une société dans laquelle les personnes ayant un handicap bénéficient des mêmes droits et des mêmes avantages que les autres Canadiens.
Dans cette société, les personnes ayant un handicap participent pleinement à tous les aspects de la vie communautaire, tant dans les secteurs de l'éducation, du travail que des loisirs. Cette participation a été rendue possible par l'élimination des barrières environnementales et par la prestation de services de soutien adaptés à leurs besoins.
Enfin, c'est une société dans laquelle les personnes ayant un handicap, au même titre que les autres Canadiens, sont maîtres des décisions qui les touchent et qui affectent leur vie.1
1 L'étude fédérale-provinciale-territoriale des services destinés aux Canadiens et Canadiennes ayant un handicap, Sur la voie de l'intégration : Rapport final, Pleine participation 1992, Ottawa, mai 1993, p. iv et v.
Le public canadien appuie systématiquement les mesures favorisant la concrétisation de cette vision, y compris l'utilisation du trésor public pour y parvenir. Faisant cause commune, députés et sénateurs de tous les partis ont adopté des rapports de comités et des mesures législatives pour supprimer les obstacles à l'intégration, à la pleine participation et à l'égalité. Les gouvernements provinciaux ont endossé les principes de l'intégration énoncés dans Pleine participation 1992 et exposés au Québec dans un cadre d'action global intitulé À part . . . égale. L'absence de sectarisme politique a caractérisé l'approche, qui a permis de faire progresser de façon remarquable la condition des personnes handicapées.

UNE LEÇON D'HISTOIRE

Pour marquer le début de la Décennie internationale des personnes handicapées, le Parlement du Canada a institué un Comité spécial de la Chambre des communes auquel nous devons le rapport historique Obstacles, publié en 1981. Le Comité spécial a unanimement endossé une feuille de route pour l'avenir en adoptant 130 recommandations exhaustives. La même année, le Québec promulguait sa Charte des droits et libertés de la personne, qui proclame le droit à la reconnaissance et à l'exercice, en pleine égalité, des droits de la personne, «sans distinction, exclusion ou préférence fondée sur [ . . . ] le handicap ou l'utilisation d'un moyen pour pallier à ce handicap» (chapitre I.1[10]) et, l'année suivante, c'était au tour du gouvernement fédéral de promulguer la Charte canadienne des droits et libertés, qui garantit que «tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur [ . . . ] les déficiences mentales ou physiques» (article 15(1)). Les autres provinces et les territoires ont maintenant tous des mesures législatives sur les droits de la personne garantissant l'égalité des droits des personnes handicapées.

Le Comité des droits de la personne et de la condition des personnes handicapées est fier de ses antécédents, qui remontent au rapport Obstacles. Nous savons également que nos prédécesseurs ont déposé une série de rapports unanimes qui montrent la voie à suivre pour favoriser l'accès, la participation et l'intégration des personnes handicapées. De plus, nous restons attachés au mandat que nous a confié la Chambre des communes et qui consiste «à formuler des propositions d'initiatives visant à l'intégration et à l'égalité des personnes handicapées dans tous les secteurs de la société canadienne, ainsi qu'à promouvoir, contrôler et évaluer ces initiatives.»

Parmi les réalisations de nos prédécesseurs figure un rapport intitulé S'entendre pour agir, qui recommande «que le gouvernement du Canada, de concert avec les personnes handicapées, des représentants des secteurs privé et bénévole, les syndicats et le Comité, fasse de l'intégration économique des personnes atteintes de handicaps une priorité nationale et élabore une stratégie d'action nationale . . . ».2

2 Chambre des communes, Comité permanent des droits de la personne et de la condition des personnes handicapées, S'entendre pour agir : l'intégration économique des personnes handicapées, Ottawa, juin 1990, p. 41.
Les autorités provinciales et municipales devaient participer à cette vaste démarche afin d'assurer des consultations, une collaboration et une concertation soutenues. En 1991, le gouvernement de l'époque apportait un élément de réponse en adoptant la Stratégie nationale pour l'intégration des personnes handicapées, laquelle expire en mars 1996.

Le présent rapport nous fournit une occasion d'exprimer nos points de vue et de formuler des recommandations quant à la direction qu'il faudrait imprimer à l'avenir aux politiques et aux programmes en faveur des personnes handicapées.

Notre conclusion générale est simple : malgré tous les progrès accomplis, nous avons encore énormément de chemin à parcourir avant d'obtenir tous les résultats préconisés dans le rapport Obstacles. Les témoignages de bonne volonté à l'endroit des personnes handicapées ne manquent pas, mais l'application des politiques et programmes conçus pour leur assurer une aide pratique et permanente aurait pu être plus généralisée.

Comme les membres du Comité spécial le faisaient remarquer il y a 14 ans, la situation est attribuable «au peu de direction et de coordination qu'ont assuré les chefs de gouvernement, les dirigeants des établissements et les chefs de file qui ont le pouvoir voulu pour apporter des changements».3

3 Chambre des communes, Comité spécial concernant les invalides et les handicapés, Obstacles, Ottawa, 1991, p. 6.
Ils ont fait également valoir qu'en réévaluant leurs priorités, les gouvernements pourraient, sans accroître les dépenses publiques, aider les personnes handicapées à concrétiser leur vision. Lorsqu'ils ont réévalué la situation, en 1990, nos prédécesseurs au sein du Comité permanent en sont arrivés à la même conclusion et ont observé que les problèmes essentiels étaient restés sans solution depuis 1981.

Pendant l'étude fédérale-provinciale Pleine participation 1992, le gouvernement fédéral, les provinces et la communauté des personnes handicapées ont encore une fois convenu d'orientations stratégiques communes :

Soutiens adaptés aux personnes ayant un handicap : Assurer aux personnes ayant un handicap les mécanismes de soutien adaptés dont elles ont besoin pour participer à la vie communautaire et assurer leur propre bien-être, comme tout autre Canadien.
Rôle des services sociaux : Veiller à ce que les secteurs centraux, par exemple ceux de l'éducation, de l'emploi et du logement, rendent leurs services aussi accessibles aux personnes ayant un handicap qu'aux autres Canadiens.
Services reliés à l'emploi : Faire des efforts concertés et coordonnés afin d'éliminer les obstacles sociaux, économiques et physiques et de fournir aux gens la formation et les aides dont ils ont besoin pour prendre leur place sur le marché du travail, sur un pied d'égalité avec les autres citoyens. Ensuite, éliminer les barrières que comportent certains programmes de soutien et de remplacement du revenu qui empêchent les personnes handicapées d'entrer ou de retourner sur le marché du travail.
Intégration communautaire et vie autonome : Faire des efforts afin d'amener le système des services sociaux et la société en général à appuyer l'autonomie et l'intégration dans la communauté. (Mesures à court terme : réaffecter les dépenses actuelles et mettre en place des processus de responsabilisation. Mesures à long terme : élaborer des ententes de financement pour permettre aux gens d'acheter et de gérer les mécanismes de soutien dont ils ont besoin).
Promotion et prévention : Amener les gens à comprendre les différences et à éliminer les conditions qui font que les personnes ayant un handicap sont plus susceptibles d'être pauvres et d'être exclues.
Soutien et remplacement du revenu : Veiller à ce que les programmes de soutien et de remplacement du revenu répondent aux besoins fondamentaux et particuliers des personnes handicapées.
Les chefs de file de la communauté des personnes handicapées se sont réjouis de l'examen des programmes sociaux effectué en 1994, y voyant un tremplin pour l'examen et la mise en application des réformes systémiques prônées au cours de la dernière décennie. Toutefois, les personnes handicapées se sont en même temps rendu compte que toute réforme des programmes sociaux aurait sur elles des répercussions disproportionnées en raison de leur dépendance à l'égard de ces programmes. Ainsi, le tiers au moins (2,3 milliards de dollars) des dépenses du gouvernement fédéral au titre du Régime d'assistance publique du Canada sert à assurer la sécurité du revenu des personnes handicapées et à fournir à ces dernières les aides et services dont elles ont besoin. Concrètement, cela signifie qu'une aide financière est versée à 320 000 chefs de ménage et à un nombre incalculable de personnes à charge ayant un handicap.

Comme toutes les administrations publiques canadiennes tentent d'assainir leurs finances, personne ne peut ignorer le danger que les personnes handicapées fassent les frais de la réforme. Au cours de la dernière année, les Canadiennes et les Canadiens handicapés ont vu bon nombre des programmes dont ils dépendent faire l'objet d'un examen minutieux visant à déceler toute lacune dans leur cadre financier ou leur efficience. L'appréhension grandissante de la communauté des personnes handicapées est devenue palpable. Au lieu d'atteindre les objectifs fixés depuis longtemps et réitérés dans Pleine participation 1992, les personnes handicapées font face à la modification ou à l'élimination de pratiquement tous les programmes fédéraux d'importance les intéressant, notamment :

Devant le nombre de programmes intéressant les personnes handicapées qui sont simultanément réévalués, nous devons nous demander ce que nous pouvons faire pour que les préoccupations de ces personnes ne soient pas mises de côté. Il faut donc une stratégie nationale, un plan d'ensemble. Un manuel de gestion fournit un bon aperçu de ce qu'est une stratégie :

«Une fois qu'une organisation a précisé son but et ses objectifs, elle sait ce qu'elle veut. Il lui reste à déterminer la meilleure façon d'y parvenir. Pour atteindre ses objectifs, l'entreprise a besoin d'un plan d'ensemble. C'est ce qu'on appelle une stratégie. La stratégie comporte le choix des grandes orientations à suivre pour atteindre les objectifs visés et la répartition des ressources nécessaires. [ . . . ] Il ne faut pas la confondre avec les tactiques, qui sont des activités dérivées, conçues pour remporter des batailles [pas la guerre].»4
4 P. Kotler et R. Turner, Understanding Marketing Management : Analysis, Planning, and Control, Scarborough, 1981, p. 71-72. (traduction).
L'expérience a prouvé qu'on ne peut produire un plan d'ensembre pour aider les personnes handicapées en greffant la notion de handicap à des programmes conçus à d'autres grandes fins. Ainsi que le fait remarquer la directrice de l'institut Roeher, Marcia Rioux :

Il y a cinquante ans, on pensait que les personnes handicapées seraient enfermées quelque part et n'auraient pas à s'inquiéter. Il suffirait de leur fournir assez d'argent pour vivre, en espérant qu'elles ne vivent pas trop longtemps. Alors, quand soudainement il a fallu tenir compte de leurs besoins dans le système d'aide sociale, les résultats n'ont pas été très bons. Quand il a fallu tenir compte de leurs besoins dans le système d'emploi, cela n'a pas très bien fonctionné non plus. Et, quand on a tenté d'intégrer leurs préoccupations dans le système fiscal, le résultat n'a pas été très satisfaisant. Finalement, tous les systèmes comportent des éléments dépareillés qui y ont été greffés. (74:18-19)

UNE LEÇON apprise

Nos audiences ont très bien mis en lumière les conséquences actuelles de ce legs historique. En écoutant les fonctionnaires nous parler de leurs efforts pour tenir compte des préoccupations des personnes handicapées, nous avons constaté qu'ils croyaient véritablement avoir beaucoup accompli. Et nous croyons que ces réalisations sont tout à leur honneur. Mais, et c'est là le point crucial, ils ont aussi montré que les institutions fédérales n'ont pas réussi à apporter les changements systémiques requis pour faire des préoccupations des personnes handicapées l'une des prémisses sur lesquelles se fondent la formulation des politiques et la mise en oeuvre des programmes. Nos prédécesseurs, les auteurs du rapport S'entendre pour agir, ont fait le même constat et conclu que :

En traitant les personnes handicapées comme des personnes éprouvant des besoins spéciaux plutôt que comme des citoyens jouissant des mêmes droits que les autres, on a centré le débat autour de la question à savoir comment distribuer des fonds pour répondre aux besoins de ce groupe spécial. Nous relevons que l'argumentation qui classe à part les personnes handicapées est invoquée le plus souvent pour leur refuser des ressources ou leur en distribuer sans discernement.5
5 Ibid., p. 25.
Nous croyons qu'un plan d'ensemble à l'égard des «éléments greffés» n'existera que lorsque le gouvernement aura conçu une véritable approche redditionnelle garantissant la participation des personnes handicapées avant que les politiques et les programmes soient coulés dans le béton. Les comités parlementaires ont un rôle essentiel à jouer dans ce contexte. Ils font partie des rares institutions qui essaient de combler cette lacune en veillant à ce que les personnes handicapées contribuent aux politiques et aux programmes gouvernementaux. Au cours des14 dernières années, ils ont notamment recommandé :

Par ailleurs, à titre de membres des comités parlementaires, nous sommes conscients qu'il y a des limites qui nous sont imposées, tant en ce qui a trait aux pouvoirs qu'aux ressources que nous pouvons consacrer à un quelconque dossier. Nous ne pouvons obliger les gouvernements à accepter notre analyse de la situation et nos prescriptions, et nous ne recevons pas toujours non plus les réponses formelles que nous sollicitons à nos rapports. Ainsi, en 1993, à la dissolution du Parlement, quatre des rapports précédents de ce Comité sont restés en suspens. La réponse à nos recommandations concernant la réforme du régime fiscal nous est arrivée tardivement, et la dissolution a fait tomber l'obligation de répondre à nos autres recommandations.

L'un des principaux éléments de notre mandat consiste à surveiller les activités du gouvernement, et nous entendons nous y employer avec autant de sérieux que nos prédécesseurs. Nous apprécions l'importance des questions qu'ils ont soulevées, et il nous importe que la législature actuelle revienne sur plusieurs d'entre elles. Plus particulièrement, nous estimons que la situation des personnes autochtones handicapées justifie un contrôle régulier, car le gouvernement précédent n'a pas répondu au rapport intitulé Boucler la boucle sur la situation difficile que ces personnes continuent de vivre.

Le rêve des personnes handicapées n'a pas changé. Il a été formulé d'une façon cohérente et constructive, d'une façon qui laisse transparaître une volonté de coopérer avec les gouvernements par l'apport de connaissances et de savoir-faire. C'est ce que nous avons été à même de constater, pendant la présente législature, et ce fut le cas également de nos collègues du Comité du développement des ressources humaines et du Comité des finances, lors de leurs récentes audiences sur la Réforme de la sécurité sociale et le projet de loi C-76.

Quel est donc le message des personnes handicapées? Il ne s'agit absolument pas, rappelons-le, d'une défense du statu quo. Les personnes handicapées figurent parmi les plus ardents partisans du changement. Et, maintiennent-elles, ces changements ne susciteront pas nécessairement une augmentation des coûts à long terme pour le gouvernement ou, plus précisément, pour les autres contribuables du Canada. Les personnes handicapées ont des connaissances dont la collectivité toute entière peut s'enrichir. Et elles veulent être consultées au sujet des décisions sur la meilleure façon de traiter les questions qui leur tiennent à coeur et participer à leur élaboration. Comme Randy Dickinson, du Conseil du premier ministre du Nouveau-Brunswick sur la condition des personnes handicapées nous l'a dit,

Quand vous demandez à un mécanicien compétent de réparer votre voiture, c'est quand même vous qui décidez en fin de compte du type de réparation que vous voulez faire faire et ce que vous êtes prêt à payer pour cela. Il en va de même pour les spécialistes de la réadaptation; ils fournissent des moyens qui facilitent la réadaptation ou répondent aux besoins des personnes handicapées tant qu'ils ne contrôlent pas unilatéralement le processus et laissent une certaine latitude aux consommateurs. (Réunion 81)
M. Dickinson a ajouté :

Je pense que les Canadiens dans l'ensemble appuient en général l'objectif voulant qu'on puise dans les ressources sous-utilisées que représentent les personnes handicapées. La composition de la population canadienne est en plein changement, mis à part les problèmes de chômage structurel, etc. Les Canadiens handicapés doivent faire partie de la main-d'oeuvre active non seulement pour des raisons d'ordre moral, mais parce qu'il est plus sage, au plan économique, de recourir à leurs ressources pour les aider à participer à la vie de la communauté plutôt que de les aider à rester à la maison.
Je ne suis pas venu ici pour quémander à genoux ni pour réclamer plus de droits pour les Canadiens handicapés en frappant du poing sur la table . . . Forts de ces droits, nous voulons fournir des services d'appui de manière durable et à long terme afin que les Canadiens handicapés puissent également assumer leurs responsabilités de citoyen. Les Canadiens handicapés veulent qu'on leur donne la possibilité de faire leur part pour la collectivité. Ils veulent qu'on leur donne la possiblité de faire partie de la collectivité. Ils veulent une stratégie, une vision et une direction nationales qui créeraient un milieu propice à la réalisation de cet objectif. (Réunion 81)

ÉVALUATION DE LA STRATÉGIE NATIONALE

A. Création et organisation

Avec l'instauration, en 1991, de la Stratégie nationale pour l'intégration des personnes handicapées, le gouvernement fédéral s'est engagé à prendre des mesures ayant pour objectifs l'égalité des personnes handicapées et leur intégration à la société. Les chances de réussite étaient bonnes : la Stratégie nationale constituait une réponse positive, bien que limitée, à un rapport politiquement objectif et unanime, présenté par le Comité au Parlement; elle visait à favoriser la création de partenariats entre divers organismes fédéraux, et ses objectifs coïncidaient avec ceux des personnes handicapées. Ceux-ci étaient les suivants :

Afin d'atteindre ces objectifs, le gouvernement a proposé plusieurs initiatives :

Pour cette initiative quinquennale, le budget était de 159,35 millions de dollars répartis entre les organismes partenaires (voir le tableau 1) et destinés à aider les personnes handicapées dans cinq domaines :


TABLEAU 1

ATTRIBUTION DES RESSOURCES DE LA STRATÉGIE NATIONALE QUAND LE CONSEIL DU TRÉSOR A PRIS SES DÉCISIONS (1991)

Ministère/organisme

Services votés

Réserve des
priorités

Total

Communications Canada

2 513 000 $

3 250 000 $

5 763 000 $

Société canadienne d'hypothèques et de logement

13 195 000 $

13 195 000 $

Emploi et Immigration Canada

10 550 000 $

9 424 000 $

19 974 000 $

Santé et Bien-être social Canada*

12 889 000 $

33 121 000 $

46 010 000 $

Affaires indiennes et du Nord Canada

4 000 000 $

1 000 000 $

5 000 000 $

Justice Canada

600 000 $

600 000 $

1 200 000 $

Travail Canada

2 340 000 $

2 340 000 $

Bibliothèque nationale

1 000 000 $

1 372 000 $

2 372 000 $

Office national des transports du Canada

900 000 $

900 000 $

Secrétariat d'État

4 000 000 $

34 000 000 $

38 000 000 $

Transports Canada

11 400 000 $

13 200 000 $

24 600 000 $

Secrétariat du Conseil du Trésor**

0

Total

46 952 000 $

112 402 000 $

159 354 000 $

Source : Ministères chargés de l'application de la Stratégie nationale, janvier-avril 1995.

* Comprend 6 millions de dollars pour le Programme national de réadaptation professionnelle (PNRP) - Régime de pensions du Canada.
** Le Secrétariat du Conseil du Trésor n'a pas reçu de fonds additionnels en vertu de la Stratégie nationale.
Durant les cinq années de la Stratégie nationale, la composition du groupe de ministères partenaires a changé par suite de la restructuration fédérale de 1993, mais le budget global est resté le même (voir tableau 2).


TABLEAU 2

ATTRIBUTION DES RESSOURCES DE LA STRATÉGIE NATIONALE APRÈS LA RESTRUCTURATION DE 1993 DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

Ministère/organisme

Services votés

Réserve des
priorités

Total

Patrimoine canadien

575 000 $

575 000 $

Société canadienne d'hypothèques et de logement

13 195 000 $

13 195 000 $

Santé et Bien-être social Canada

889 000 $

5 847 000 $

6 736 000 $

Développement des ressources humaines Canada*

26 550 000 $

72 463 000 $

99 013 000 $

Affaires indiennes et du Nord Canada

4 000 000 $

1 000 000 $

5 000 000 $

Industrie Canada

2 513 000 $

3 250 000 $

5 763 000 $

Justice Canada

600 000 $

600 000 $

1 200 000 $

Bibliothèque nationale

1 000 000 $

1 372 000 $

2 372 000 $

Office national des transports du Canada

900 000 $

900 000 $

Transports Canada

11 400 000 $

13 200 000 $

24 600 000 $

Conseil du Trésor**

Total

46 952 000 $

112 402 000 $

159 354 000 $

Source : Ministères chargés de l'application de la Stratégie nationale, janvier-avril 1995.

* Comprend 6 millions de dollars pour le Programme national de réadaptation professionnelle (PNRP) - Régime de pensions du Canada.
** Le Secrétariat du Conseil du Trésor n'a pas reçu de fonds additionnels en vertu de la Stratégie nationale.
Par suite du fusionnement de plusieurs ministères ou composantes de ministères, la responsabilité de la Stratégie est passée du Secrétariat d'État au ministère du Développement des ressources humaines. En outre, la responsabilité de la coordination permanente de la Stratégie, qui était assumée par les sous-ministres, a été confiée à un comité directeur de sous-ministres adjoints. D'autre part, tout travail de coordination des activités des ministères et de mise en commun de renseignements a été accompli par un groupe de travail composé de directeurs ou de gestionnaires de programme. Les conséquences de ces changements sont discutées ci-après.

B. Conclusions unanimes

En tant que membres du Comité, nous avons eu de la chance d'entendre des avis concordants de la part des personnes chargées d'évaluer les points forts et les faiblesses de la Stratégie nationale. Les personnes handicapées qui sont venues nous offrir leurs témoignages nous ont fait connaître leurs vues, qui étaient unanimes. Parce que la période de mise en application de la Stratégie nationale doit prendre fin en mars 1996, les divers ministères et organismes concernés ont préparé des évaluations officielles de leurs activités. Nous espérons que ces conclusions unanimes auront, sur le gouvernement fédéral qui est chargé de répondre au présent rapport, le même impact que sur le Comité.

L'idée d'une stratégie nationale, d'un plan d'ensemble, visant à régler des questions importantes pour les personnes handicapées a été approuvée en masse. Dans tous les témoignages et les mémoires adressés au Comité, on a soutenu que la question de la condition des personnes handicapées nécessitait un mandat d'une portée générale, une coordination interministérielle et une collaboration intergouvernementale. Tous étaient en faveur de la participation communautaire à la détermination et à l'accomplissement de ce plan d'ensemble, ainsi que de l'éventuelle formation de partenariats entre des niveaux de gouvernement et la collectivité (à l'échelle nationale et provinciale).

Cependant (et c'est là une considération importante), on craint que le gouvernement fédéral ne soit en train de rétrécir son champ d'action dans le domaine des personnes handicapées. Bien que l'emploi soit peut-être ce qui favorise le plus l'intégration de ces personnes, il ne constitue pas une panacée et ne peut non plus servir de prétexte pour ne pas s'occuper des questions liées à la sécurité du revenu et aux pensions, à la qualité de vie, à l'accessibilité physique, au transport, aux droits et responsabilités civiques, aux communications, au logement, à la «désinstitutionalisation», au système de justice pénale ou à l'éducation. Nous avons fondé le présent rapport sur des témoignages qui exprimaient unanimement une conception plus large de ce qu'une stratégie nationale devrait être, et c'est aussi l'optique que nous avons adoptée.

La relation entre ces divers problèmes et le besoin d'une approche stratégique commune ont pris un sens tout particulier pour nous lorsque les personnes handicapées ont dit avoir besoin d'un système de transport interurbain des voyageurs qu'elles puissent utiliser. La Loi sur les transports nationaux a été modifiée en 1988 afin qu'il soit clair que la possibilité pour les personnes handicapées d'accéder au système de transport doit faire partie intégrante des politiques globales en matière de transports plutôt que de constituer une concession, une faveur ou un élément greffé. Dans S'entendre pour agir : l'intégration économique des personnes handicapées6

6 S'entendre pour agir : l'intégration économique des personnes handicapées, p. 11-2.
et, plus tard, dans leur rapport intitulé Passer aux actes : le transport des voyageurs et les personnes handicapées,7
7 Passer aux actes : le transport des voyageurs et les personnes handicapées, Ottawa, juin 1993.
nos prédécesseurs ont fait des recommandations à l'égard de la nécessité d'améliorer le transport des voyageurs en général et l'accès aux autocars assurant la liaison interurbaine, en particulier. L'adoption, en mai 1990, du Americans with Disabilities Act par le Congrès américain a stimulé leur intérêt à cet égard. Cette loi a notamment pour objet de garantir l'égalité à tous les Américains atteints de handicaps, y compris un accès égal au système de transport. Au Canada en 1992, on a ajouté une brève déclaration à la Loi sur les transports nationaux à l'effet que le système de transport devrait assurer de meilleurs services aux personnes handicapées. Cependant, on n'a jamais garanti à ces dernières l'accès au transport par autocar. Deux ans après le dépôt de Passer aux actes, nous entendons encore des personnes handicapées répéter avec insistance les mêmes plaintes à cet égard, car rien n'a été fait.

C. Une stratégie non stratégique

Tous nos témoins et tous les rapports d'évaluation reçus ont confirmé notre première conclusion générale, à savoir qu'il n'y avait pas de «plan d'ensemble». En effet, la Stratégie nationale n'était pas une «stratégie», mais bien plutôt une série de «tactiques». Par conséquent, les problèmes de leadership, de coordination et de collaboration de divers participants gouvernementaux sont demeurés sans solution. Nos témoins ont mis cette conclusion en relief en soulignant le caractère limité du mandat. Certains ministères importants, en particulier le ministère des Finances, n'ont pas été mis à contribution. Il n'est pas difficile de conclure que la participation du ministère des Finances est essentielle à la mise en place d'une approche stratégique cohérente pour les questions liées aux personnes handicapées. Même à l'intérieur du principal ministère responsable de la Stratégie, à savoir Développement des ressources humaines Canada, la participation de certains secteurs importants dotés de gros budgets a été minime. Par exemple, la participation du Régime de pensions du Canada à la Stratégie nationale s'est limitée à un petit projet pilote de réadaptation professionnelle. Étant donné que le RPC dépense presque trois milliards de dollars par année en pensions d'invalidité, ce projet minuscule n'est pas proportionné à l'effort stratégique nécessaire au recentrage des activités du RPC dans le domaine des personnes handicapées. Il en va de même des programmes à frais partagés comme le Régime d'assistance publique du Canada et le Programme de réadaptation professionnelle des personnes handicapées. Pourquoi ces programmes n'ont-ils pas été inclus? Pourquoi n'ont-ils pas été utilisés pour mettre à l'essai des approches coordonnées pour réorienter les activités en faveur des personnes handicapées conjointement avec les provinces? Malheureusement, ces questions sont passées sous silence dans les évaluations de la Stratégie nationale.

Selon la vice-présidente de l'institut Caledon, Sherri Torjman, ce qui faisait réellement défaut dans la Stratégie nationale, c'était une vision ou un engagement formel de la part des échelons supérieurs du gouvernement, un engagement du gouvernement fédéral à faire des personnes handicapées des citoyens canadiens à part entière. Quant à la directrice de l'institut Roeher, Marcia Rioux, elle nous a dit ne pas croire qu'il existait de Stratégie nationale; cependant, elle a indiqué croire qu'une partie des fonds réservés pour la Stratégie nationale ont été utilisés de façon stratégique.

Dans le résumé de l'évaluation interministérielle de la Stratégie nationale, il est dit ce qui suit :

Les organismes fédéraux ne se sont pas consultés suffisamment, et ils n'ont pas non plus consulté suffisamment les personnes handicapées ni les gouvernements provinciaux, pour l'établissement des priorités et l'opérationalisation des objectifs. La Stratégie nationale était conçue comme un ensemble de composantes organisationnelles distinctes, et il ne semble pas que les organismes aient uni leurs efforts pour tirer parti de la complémentarité des objectifs fixés. En outre, les exigences en matière de reddition de comptes entre ministères étaient minimes et les organismes étaient peu incités à s'échanger des renseignements sur leurs initiatives.8
8 Interdepartmental Evaluation of the National Strategy for the Integration of Persons with Disabilities, «Executive Summary», Ottawa, 1995, p. 3-4.
Dans l'évaluation interministérielle, on fait remarquer que, bien qu'il y ait eu un comité directeur de sous-ministres adjoints, il n'existait pas de processus structuré pour rendre compte de la réalisation des programmes, pour évaluer les progrès vers la réalisation des objectifs de la Stratégie, ni pour échanger de l'information sur ce qui fonctionnait. Bien que Développement des ressources humaines Canada, en tant que principal ministère responsable, ait été chargé de surveiller la mise en application de la Stratégie, il ne possédait aucun mécanisme pour ce faire.

Nous avons des preuves additionnelles pour étayer nos conclusions. Le Conseil du Trésor a obligé tous les ministères partenaires à évaluer leurs activités liées à la Stratégie nationale, et ces évaluations ont été préparées et transmises au Comité dans la plupart des cas. Malheureusement, certains ministères (dont les Transports et le Conseil du trésor lui-même) n'étaient pas du nombre. Cela en soi en dit long sur ce qui en est de la coordination.

Nous reprenons à notre compte la conclusion exprimée par nos témoins et dans l'évaluation interministérielle des programmes, à savoir que les lacunes du processus d'élaboration, de coordination et de communication de la Stratégie nationale montrent que l'approche globale choisie n'était pas suffisamment stratégique.9

9 Ibid.

D. Coordination intraministérielle

La deuxième partie du dossier de la réorganisation porte sur la mesure dans laquelle les ministères - tant ceux qui sont partenaires pour la Stratégie nationale que les autres - ont réussi à coordonner toutes leurs activités internes ayant trait aux personnes handicapées. L'évaluation d'un des partenaires de moindre taille, Industrie Canada, a révélé certaines façons d'assurer cette coordination; on y signale en effet que son programme d'aides pour les personnes handicapées est fortement rationalisé en fonction de l'efficience et de l'équité, et appuie les grandes orientations de ce ministère et du gouvernement. L'évaluation souligne aussi que presque toutes les activités appuyées par ce programme n'auraient pas eu lieu sans les fonds utilisés. Pour ce qui est des rapports avec les activités dans le secteur privé, on a constaté un effet de levier où chaque dollar d'argent fédéral a amené de 47 à 65 cents du secteur privé, que neuf dispositifs appuyés sont rendus à l'étape de la commercialisation, ou presque, et que les exportations de produits devraient valoir 30 millions de dollars sur cinq ans.10
10 Abt Associates of Canada, «Project Report : Evaluation of the Industry Canada Component of the National Strategy for the Integration of Persons with Disabilities», préparé pour les Relations fédérales-provinciales, Direction de la planification et de l'évaluation, Ottawa, janvier 1995.

Cette approche se démarque nettement de celle du plus grand partenaire de la Stratégie nationale, le ministère du Développement des ressources humaines. Il vaut la peine de répéter notre opinion, soit que ce ministère et ses prédécesseurs n'ont pas jugé bon d'inclure dans la Stratégie les plus grandes et plus coûteuses des activités entreprises par le gouvernement fédéral à l'intention des personnes handicapées. Cette exclusion en dit long sur ce qu'on y pensait de la Stratégie et sur ce qu'on a fait : participation limitée à des activités marginales («tactique») sans aucune remise en question des grands intérêts du Ministère par l'imposition d'un régime de coordination des politiques («stratégie»). Pourtant, il devrait s'imposer que des ministères comme celui du Développement des ressources humaines, où l'on consacre plus de cinq milliards de dollars aux personnes handicapées, coordonnent leurs politiques de ce genre. Il se peut que l'omission de grands programmes dans la Stratégie et l'absence des bureaux responsables des politiques du Ministère soient à l'origine de la conclusion unanime que la Stratégie n'avait rien de stratégique.

E. Développement des ressources humaines : un modèle?

Les activités du ministère du Développement des ressources humaines valent la peine qu'on les examine, car il est à la fois le ministère responsable et la source de 63 p. 100 des fonds de la Stratégie (100 millions de dollars). Sa propre Direction générale de l'évaluation a relevé les mêmes critiques chez des analystes autonomes de politiques, dans la communauté des personnes handicapées et chez des commissions consultatives provinciales. Elle a d'ailleurs tiré la conclusion suivante au sujet de la dimension stratégique des activités de Développement des ressources humaines Canada (DRHC) :

Compte tenu des besoins et de la demande possible de la communauté des personnes handicapées, par exemple en ce qui a trait à l'emploi et à la promotion de leurs intérêts [ . . . ], les ressources fournies par DRHC peuvent être considérées dans l'ensemble comme insuffisantes. Vu l'absence d'objectifs et d'outils pouvant guider la prise de décisions, il faut se demander si les fonds ont été utilisés le mieux possible.
Pour décider du niveau de ressources qui est le plus approprié, il faut avoir une idée beaucoup plus nette des secteurs prioritaires; il faut aussi établir un énoncé des résultats qu'on cherche à obtenir et des objectifs quantitatifs.11
11 Emploi et Immigration Canada, Politique et planification stratégique, «Program Evaluation Report : Evaluation of HDRC Initiatives Under the National Strategy for the Integration of Persons with Disabilities (NSIPD) : Phase II», Direction générale de l'évaluation, DRHC, 21 juin 1995, p. 28-29.
Aux yeux des évaluateurs de DRHC, les initiatives de leur ministère ont été tactiques et non stratégiques.

D'après l'équipe d'évaluation, les représentants provinciaux ont fait la même remarque. Certains ont souligné que DRHC avait accru la concurrence entre les gouvernements provinciaux et fédéral, pour ce qui est des priorités et des approches visant les personnes handicapées. Ils ont également déclaré que le ministère avait mis au point une série de services et de programmes pour ensuite les abandonner aux gouvernements provinciaux, qui passaient alors pour «les méchants» s'ils étaient incapables de maintenir les initiatives fédérales. Voici certains commentaires de répondants provinciaux :

Emploi :
Les programmes fédéraux ne tiennent pas suffisamment compte du fait que les personnes handicapées sont employables. Le système est incapable de distinguer les besoins liés aux handicaps des besoins financiers; c'est pourquoi les personnes handicapées sont si liées à l'aide sociale. Cette question va être l'un des points de mire de la réforme de la sécurité sociale; il faut y voir.
On ne fait rien pour maintenir les emplois des personnes ayant des problèmes de santé mentale qui ont périodiquement besoin d'être hospitalisées.
Les programmes qui ont un élément préformation (p. ex., pour établir la résistance, les modalités à prévoir, etc.) brillent par leur absence.
Éducation :
Ce secteur est en train d'être frappé par les réductions des paiements de transfert, ce qui se répercutera sur l'intégration des enfants handicapés dans les écoles régulières.12
12 Ibid., p. 27-28.
Selon les auteurs de l'évaluation, il faudrait coordonner les activités fédérales qui touchent des domaines de compétence surtout provinciale. Par conséquent, les provinces devraient entériner les orientations des nouvelles initiatives et se prononcer en faveur d'activités nouvelles. Sinon, elles ne transformeront qu'un petit nombre de celles-ci en programmes permanents.13
13 Ibid., p. 41.

Il importe aussi d'assurer la complémentarité des activités fédérales et provinciales. Ainsi, pour ce qui est des services de réadaptation professionnelle financés à l'aide d'ententes fédérales-provinciales à frais partagés, des organisations de personnes handicapées ont souligné qu'il arrive souvent qu'elles ne sachent pas où aiguiller leurs clients - au service provincial de réadaptation ou au Centre d'emploi du Canada. De plus, les fournisseurs de services se trouvent dans l'insécurité, ne sachant pas quel niveau de gouvernement les aidera. L'évaluation de la Stratégie a aussi signalé «le manque de communication et de coordination entre les deux ordres de gouvernement en ce qui a trait aux secteurs de compétence législative (p. ex. les pensions, les transports . . . )».14

14 Ibid., p. 43.
Les écarts entre les programmes sont autant de gouffres pour les personnes handicapées.

L'évaluation a aussi révélé que des fonctionnaires de DRHC se plaignent que, depuis la formation du ministère à partir de nombreux éléments, les dossiers des personnes handicapées sont devenus non prioritaires. On a aussi remarqué que le Ministère privilégiait maintenant les questions économiques plutôt que les questions sociales. Plus particulièrement :

La réorganisation du gouvernement fédéral en 1993 semble avoir nui à son rôle de meneur en rapport avec les personnes handicapées : le profil de ces questions a baissé au Ministère, et l'on remarque aux plus hauts niveaux une absence d'orientations stratégiques en la matière.15
15 Ibid., p. 41.
Comme il faudrait examiner plus globalement et plus fonctionnellement les questions intéressant les personnes handicapées, voilà une bonne raison de s'inquiéter.

L'évaluation contient un autre motif d'inquiétude, soit la conclusion que les personnes responsables des programmes fédéraux d'emploi n'ont pas élaboré de cadre stratégique pour les dossiers des personnes handicapées. L'argent consacré à de tels projets dans les régions est difficile à dépister, peut bien ne pas avoir servi à des programmes pour les personnes handicapées et ne fait l'objet d'aucune planification explicite devant permettre d'atteindre des objectifs concrets.16

16 «[ . . . ] certains répondants de l'administration centrale (a.c.) de DRHC croyaient que l'élément des initiatives du Programme d'emploi qui était financé à l'aide des services votés, dans le cadre de la Stratégie nationale pour l'intégration des personnes handicapées (c.-à-d. les services votés qui devaient avoir été transférés aux régions) n'a pas été conçu correctement et que les objectifs n'ont pas été atteints. Les bureaux régionaux de DRHC sont en proie à des priorités trop nombreuses, et il n'y a pas de directives sur les façons de mettre en oeuvre les programmes de la Stratégie nationale. En raison de la décentralisation, l'a.c. n'a pas beaucoup d'autorité sur les régions. On leur a laissé le loisir d'appliquer les initiatives de la Stratégie d'après les lignes directrices générales du Ministère. En l'absence d'une stratégie ou d'un plan régional ou national de mise en oeuvre de la Stratégie, les démarches et le niveau d'engagement ont varié d'une région à l'autre, certaines ayant été plus déterminées que d'autres à obtenir des résultats. En tout et partout, les répondants des régions estimaient que la Stratégie n'avait pas changé sensiblement la prestation des programmes destinés aux personnes handicapées.» (p. 70-71)
L'évaluation a souligné que la Stratégie n'avait pas sensiblement changé l'approche régionale aux programmes d'emploi régionaux destinés aux personnes handicapées. Cela est partiellement attribuable au fait qu'un grand nombre de bons projets financés régionalement n'ont jamais été évalués, ce qui a sûrement limité et peut-être empêché complètement la mise en commun des données et de l'expérience acquises. En effet, dans de telles circonstances, comment un bon projet dans une région peut-il servir de modèle pour la planification des projets d'autres régions? Ils n'y servent toujours pas.

À part ceci, on a fait bien peu pour faire augmenter le taux de participation des personnes handicapées aux programmes d'emploi du Ministère. Certains employés de DRHC ont dit à l'équipe d'évaluation qu'«au Ministère, on ne s'est jamais efforcé de vraiment faire quelque chose pour améliorer l'accessibilité des programmes, notamment en publiant la documentation sur des supports de substitution pour les personnes ayant une déficience visuelle. En conséquence, une demande faible a entraîné un taux d'utilisation également faible».17

17 Ibid., p. 72.
De fait, les données financières de l'évaluation révèlent que les dépenses des programmes et services d'emploi pour personnes handicapées ont sensiblement diminué au cours des cinq années de la Stratégie : en 1989-1990, elles atteignaient 47,1 millions de dollars; quatre ans plus tard, seulement 34,9 millions de dollars. Et cette généralisation vaut pour tous les programmes de DRHC dans toutes les provinces, à l'exception du Québec et de la Saskatchewan. D'après les gestionnaires de DRHC, cette situation résulte de la compression des ressources provenant du Trésor, la source habituelle de fonds pour les personnes handicapées inadmissibles à l'assurance-chômage.18
18 Ibid., p. 74-76.
Les autres budgets qui doivent aider à la formation et l'emploi (programme Extension) n'ont pas augmenté tout au long de la Stratégie. L'évaluation en arrive à la conclusion qu'une grande partie des crédits réservés aux programmes d'emploi dans le cadre de la Stratégie n'a pas été réorientée vers les personnes handicapées.

C'est au fruit qu'on reconnaît l'arbre, dit le dicton. En 1993-1994, les personnes handicapées constituaient 6,5 p. 100 de la population en âge de travailler (calcul aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi), mais seulement 2,1 p. 100 des clients de DRHC (11 874 sur 587 178) - et ce, en dépit du fait que, d'après l'Enquête sur la santé et les limitations d'activités de 1991, seulement 48 p. 100 des personnes handicapées avaient un emploi et que 44 p. 100 d'elles ne faisaient pas partie de la population active. D'après cette même étude, 17 p. 100 des personnes handicapées n'ont jamais travaillé et 38 p. 100 n'avaient pas travaillé au cours des cinq années précédentes. Or, au début de la Stratégie, le Ministère s'était fixé comme objectif de faire passer de 2 à 6 p. 100 le taux de participation des personnes handicapées. La conclusion est facile à tirer.

En plus des difficultés liées au financement des mesures de formation de DRHC et à leur taux de participation globalement faible, l'évaluation a aussi relevé des problèmes qui se rapportent particulièrement aux Centres d'emploi du Canada (CEC) :

Cette conclusion de l'équipe d'évaluation confirme les témoignages sur le fonctionnement des CEC que le Comité a obtenus de la communauté des personnes handicapées.

F. Aspects positifs

Nos témoins ont également mis en évidence certains des aspects positifs des activités mises en oeuvre par DRHC depuis le lancement de la Stratégie. Celles-ci ont contribué, notamment, à mieux faire connaître les enjeux, les droits, les services et les obstacles. Les mentalités ont évolué, aussi bien chez les personnes handicapées que parmi le grand public. On a vu naître des partenariats qui permettront de progresser plus facilement.

TOUJOURS PLUS LOIN

A. Le défi à nos portes

L'étude de la Stratégie nationale pour l'intégration des personnes handicapées est utile dans la mesure où elle sert d'indicateur pour l'avenir. Le gouvernement fédéral est en train de mettre en vigueur le Transfert canadien en matière de santé et de services sociaux et de réorienter les programmes d'emploi qu'il finance. Que nous a enseigné la Stratégie nationale? Comment pouvons-nous élaborer le «plan d'ensemble» pour l'avenir?

D'abord, nous sommes conscients que, pour assurer l'avenir des personnes handicapées, il faut absolument trancher le noeud gordien qui lie la prestation des aides et services dont elles ont besoin à leur admissibilité aux programmes de soutien du revenu. C'est la conclusion unanime à laquelle sont arrivés les analystes des politiques relatives aux personnes handicapées, les organisations nationales représentant les personnes handicapées ainsi que les conseils et commissions des premiers ministres qui conseillent les gouvernements provinciaux. Tant que ce noeud ne sera pas tranché, soutiennent-ils, on ne pourra assurer la pleine participation des personnes handicapées.

B. Aides et services aux personnes handicapées

L'acquisition d'aides et de services représente une dépense supplémentaire pour les personnes handicapées. Une personne qui n'a aucun handicap n'a pas besoin de fauteuil roulant, d'ordinateur ou de voiture adapté ou encore des services d'un accompagnateur pour l'aider dans ses activités courantes. Pourtant, sans bon nombre de ces aides, services, appareils et prothèses, un enfant handicapé ne peut pas aller à l'école, il est impossible à un jeune homme ou à une jeune femme de fréquenter un collège communautaire ou une université, un adulte ne peut pas travailler et une personne âgée ne peut pas conserver son autonomie. Qui devrait payer la facture? La personne handicapée ou sa famille? Un organisme bénévole? L'administration fédérale, les provinces ou les municipalités? Des assureurs privés ou les régimes d'indemnisation des accidents du travail? À l'heure actuelle, tous paient une partie de la facture, d'une façon fragmentée. Ainsi donc, un enfant ne peut pas utiliser les aides et les services fournis par l'école à la maison, et encore moins les amener avec lui lorsqu'il entre à l'université. Les nouveaux diplômés des collèges communautaires doivent laisser leurs aides derrière eux lorsqu'ils acceptent un emploi; les personnes qui prennent leur retraite ne peuvent pas non plus apporter les aides et les prothèses qui leur sont fournies au travail. Cette situation tient au fait que les aides et les services sont liés à des secteurs tels que l'éducation, les services sociaux, la santé ou les loisirs plutôt qu'aux personnes mêmes.

Il n'est pas rare que les personnes handicapées qui possèdent peu de compétences ou dont le revenu d'emploi est peu élevé deviennent bénéficiaires de l'aide sociale en raison des aides dont elles ont besoin. Les personnes handicapées peuvent être inadmissibles à l'assistance sociale en raison de leurs biens ou de leurs revenus et pourtant, ne pas avoir suffisamment d'argent pour se payer les aides et les services dont elles ont besoin. Cette situation les pousse à quitter le marché du travail et à demander de l'aide sociale, ne serait-ce que pour avoir accès à ces aides et à ces services pour vivre chaque jour.

Dans le secteur public, la prestation d'aides et de services pour les personnes handicapées est généralement de la compétence des provinces. Le gouvernement fédéral assume une partie des frais par l'entremise du Régime d'assistance publique du Canada, du Financement des programmes établis et du régime fiscal (déduction d'impôt pour personnes handicapées et crédit d'impôt pour frais médicaux).

Étant donné les témoignages que nous avons entendus au sujet de l'importance des aides et des services pour les personnes handicapées, nous envisageons un programme national global visant à garantir l'accès aux services et aux soutiens, comme celui que propose l'Institut Roeher. L'Association canadienne pour l'intégration communautaire préconise l'adoption de ce programme et a affirmé qu'il était présentement mis à l'essai dans le contexte de l'initiative stratégique de l'Île-du-Prince-Édouard annoncée dans le budget fédéral de 1994. Ce programme, qui vise à fournir aux personnes handicapées les mécanismes de soutien et les aides techniques dont elles ont besoin pour prendre part à la vie sociale et économique, devrait finir par réduire la dépendance de ces personnes à l'égard de l'assistance sociale. D'après la proposition, l'admissibilité reposerait uniquement sur le besoin et ne comporterait aucune évaluation des biens ou des revenus, ni restriction fondée sur l'âge, l'employabilité ou la cause ou la nature de l'incapacité. Le modèle Roeher prévoit en outre qu'un tel système serait financé par la redistribution des sommes réservées dans les programmes actuels aux aides et services pour les personnes handicapées et n'entraînerait aucun coût supplémentaire. Il pourrait être appliqué par les provinces, au moyen de fonds du gouvernement fédéral.20

20 L'institut Roeher, The Canadian Disability Resource Program : Offsetting Costs of Disability and Assuring Access to Disability-Related Supports, Toronto, 1994.

Par ailleurs, nous sommes conscients que les personnes handicapées réclament que le régime fiscal tienne davantage compte de leurs dépenses et assure à tous un traitement équitable. Au cours de la précédente législature, le Comité a lui-même publié un rapport recommandant de réformer le régime fiscal en élargissant l'application du crédit d'impôt pour personnes handicapées et en le rendant remboursable.21

21 Chambre des communes, Comité permanent des droits de la personne et de la condition des personnes handicapées, Les personnes handicapées, une réalité : Le système fiscal et les personnes handicapées, Ottawa, 1993.
Pendant nos audiences, cet automne, nous avons rapidement pris conscience de l'extrême importance que les personnes handicapées continuent d'accorder à la réforme de la fiscalité. Dans son évaluation de la Stratégie nationale, DRHC mentionne que le régime fiscal est l'un des secteurs où des mesures de rentabilisation pourraient contribuer à satisfaire les besoins individuels en matière d'aides et de services pour les personnes handicapées.22
22 Evaluation of HRDC Initiatives, p. 104.

C. Le régime de soutien du revenu pour les personnes handicapées

Les témoins nous ont parlé également des problèmes posés par le régime de soutien du revenu pour les personnes handicapées. Celui-ci est trop morcelé, lui aussi; de plus, il fait appel à de nombreuses mesures publiques et privées et il relève de plusieurs compétences. Les personnes handicapées reçoivent un revenu de base sous forme d'aide sociale (distribuée par les gouvernements provinciaux, territoriaux ou municipaux, mais financée par le Régime d'assistance publique du Canada). Plusieurs provinces versent aux personnes handicapées des rentes ou des suppléments du revenu. En outre, il y a des prestations pour les enfants handicapés et pour les personnes inscrites à des programmes de réadaptation professionnelle, ainsi que des suppléments pour le loyer et le logement. Leurs sources de financement sont soit fédérales-provinciales, soit uniquement provinciales. L'assurance-automobile achetée par les individus est un autre programme privé ou provincial qui permet de fournir un revenu de base. Il existe aussi une série de prestations de remplacement du revenu et de programmes d'indemnisation, dont les indemnités pour les accidentés du travail, les prestations d'invalidité du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec, l'assurance-chômage (maladie) et l'assurance-invalidité privée à long terme.

Tel qu'il est, le régime de soutien du revenu actuel oblige beaucoup de personnes handicapées à prendre une décision difficile : doivent-elles se déclarer atteintes d'une invalidité permanente? En effet, afin de recevoir de l'aide sociale ou des pensions, les personnes handicapées doivent être classifiées comme «inaptes au travail à titre permanent» pour la plupart des programmes d'assurance-revenu. Si une personne accepte cette classification, elle est assurée d'un revenu, qui est habituellement plus élevé que l'aide sociale de base accordée aux personnes non handicapées. Par conséquent, les personnes handicapées doivent troquer les occasions de formation et d'emploi contre la sécurité du revenu et l'accès aux aides et aux services pour personnes handicapées. Si elles montrent toute aptitude à gagner un revenu, elles risquent de perdre la totalité de leurs prestations. À cause de cet obstacle à la prise de mesures pour accroître l'employabilité des personnes handicapées, celles-ci sont réduites à la passivité et donc à la marginalité en tant que participants éventuels à la vie économique et sociale du pays. Sur les plans humain et financier, les coûts du régime de soutien du revenu pour les personnes handicapées sont considérables.

On reconnaît depuis longtemps que le système de soutien du revenu pour personnes handicapées pose un problème. Par suite des recommandations faites dans Obstacles, les ministres fédéral et provinciaux responsables des services sociaux ont entrepris une étude conjointe en vue de déterminer s'il était possible de créer et de mettre à exécution un programme national de prestations d'invalidité. Leur groupe de travail, qui a présenté son premier rapport en 1983, a exposé non seulement les problèmes existants, mais également les diverses solutions possibles. Les ministres ont ensuite demandé à ce groupe de travail d'élaborer des modèles précis et d'en établir le coûts; (trois modèles d'assurance de revenu de remplacement et trois modèles de soutien du revenu garanti ont donc été préparés en 1985).

Au cours des dernières années, on a aussi étudié le régime de soutien du revenu pour personnes handicapées en vue de la réintégration des travailleurs handicapés. Si cette question est sur le tapis, c'est parce que les blessures subies par les travailleurs ou les handicaps acquis par ceux-ci en milieu de travail ou à l'extérieur continuent de coûter de plus en plus cher aux employeurs des secteurs privé et public de toutes les régions du pays. Selon certaines estimations, cela coûte à l'économie canadienne des milliards de dollars par an. Par exemple, à lui seul, le gouvernement fédéral dépense au-delà de 300 millions de dollars en indemnités aux accidentés du travail et en frais d'administration, en perte de productivité due à la maladie et aux blessures, en indemnités de traitement, en heures de surveillance additionnelles, en assurance-invalidité et pour les autres avantages accordés aux employés handicapés. Dans le cadre d'un projet pilote entrepris récemment au gouvernement fédéral, on est en train d'examiner des moyens de faire face aux conséquences humaines, financières et sociales des blessures, des maladies et des limitations fonctionnelles. Il s'agit d'un programme complet fondé sur le milieu de travail, qui est axé sur la prévention de l'invalidité, la réadaptation et un retour au travail rapide et sans danger. Les employés qui n'ont pas accès à un tel programme de gestion des limitations fonctionnelles doivent compter sur l'appui financier de ces mécanismes passifs traditionnels que sont les filets de sécurité des secteurs privé et public. Très peu de ces régimes ont une composante de gestion des coûts des limitations fonctionnelles.

D. Dans un avenir plus rapproché

Nous savons que la tâche de résoudre le problème de la sécurité du revenu et de tirer au clair la question de la fourniture d'aides et de services aux personnes handicapées nécessitera une étude et une perspective à plus long terme, mais, en même temps, nous sommes conscients que les événements qui ont une incidence sur les personnes handicapées sont déjà en marche.

La décision de combiner le RAPC et le FPÉ pour former le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux a suscité des préoccupations justifiables au sein de la communauté des personnes handicapées. Celle-ci compte sur le financement provenant de ces sources tant pour compléter son revenu que pour obtenir les aides et les services grâce auxquels ses membres peuvent participer à l'économie et à la vie de la société. Aux yeux des personnes handicapées, les aides et les services sont à la base de leur capacité de participer comme citoyens et ils craignent l'incidence des mesures d'assainissement des finances publiques au Canada. Comme nous l'a dit Lucie Lemieux-Brassard, de la Confédération des organismes provinciaux des personnes handicapées : «Nous avons atteint un point où nous ne parlons même plus d'être des citoyens de deuxième classe. Nous parlons d'une citoyenneté de cinquième, voire de dixième classe. [ . . . ] Personne ne se préoccupe d'établir des critères, ou une qualité de services minimum pour nous assurer une qualité de vie minimale. L'endroit où nous vivons n'a pas d'importance.» Pendant nos audiences, les témoins ont traité de ces questions en détail. Ils ont soutenu que le Transfert en matière de santé et de programmes sociaux aurait pour effet :

Les représentants de la communauté des personnes handicapées - conseils des premiers ministres, commissions consultatives des provinces et organisations nationales - ont fortement insisté sur la nécessité d'inclure dans les accords de mise en oeuvre du Transfert entre le gouvernement fédéral et les provinces et territoires un énoncé des «valeurs idéales» et des objectifs, en fait, des normes nationales pour définir le mode de fonctionnement du nouveau transfert. Des organismes consultatifs provinciaux, soit le Conseil du Premier ministre sur la condition des personnes handicapées du Nouveau-Brunswick, le Premier's Council on the Status of Persons with Disabilities de l'Alberta et le Nova Scotia Disabled Persons Commission, ont ainsi recommandé les normes suivantes :

D'autres organisations représentant les personnes handicapées qui se sont présentées devant nous se sont prononcées en faveur de ces conditions et, en outre, ont soutenu que le gouvernement fédéral devrait se réserver le pouvoir d'intervenir par la persuasion dans les programmes financés par le Transfert. Elles ont recommandé des mesures d'incitation financière destinées à assurer le traitement équitable des personnes handicapées, par exemple la répartition théorique ou la réservation des crédits du Transfert aux programmes de soutien du revenu ainsi que d'aides et de services à l'intention des personnes handicapées. De plus, elles ont affirmé que les contribuables devraient pouvoir savoir comment sont dépensés les dollars fédéraux transférés au titre de la santé et des programmes sociaux. Les représentants de la communauté des personnes handicapées ont souscrit à la proposition de l'Association canadienne pour l'intégration communautaire voulant que ces renseignements soient rendus publics sous forme de rapport de «vérification sociale». Celle-ci permettrait d'assurer la promotion de la coopération fédérale-provinciale et l'uniformité nationale dans le domaine des services sociaux. Tel qu'il est envisagé, ce mécanisme de vérification sociale serait indépendant et fournirait une analyse et un rapport publics sur les résultats des mesures de sécurité sociale. Les renseignements recueillis serviraient à l'élaboration et à l'évaluation des programmes sociaux dans le cadre des nouveaux transferts du gouvernement fédéral aux provinces.

La communauté des personnes handicapées estimait également que le caractère provisoire du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux devrait être clairement énoncé, comme prévu dans le projet de loi C-76. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pourraient alors continuer de travailler à l'élaboration de mécanismes à plus long terme à l'intention des personnes handicapées et mettre en vigueur des régimes exhaustifs visant la sécurité du revenu et la fourniture d'aides et de services adaptés aux personnes handicapées, ainsi que des mesures fiscales permettant de réaliser ces deux objectifs.

La communauté des personnes handicapées demeure convaincue que la véritable croissance économique au Canada et la réduction des dépenses publiques viendront avant tout d'une réforme approfondie des régimes de sécurité sociale. La meilleure utilisation des deniers publics est d'encourager la pleine participation et non la dépendance.

RECOMMANDATIONS

Nous recommandons ce qui suit :

1. Pour ce qui est des personnes handicapées, le gouvernement fédéral devrait demeurer un chef de file incontestable dans l'élaboration de politiques et de programmes dans les secteurs qui relèvent de sa compétence et d'aider les provinces et les territoires dans les domaines qui sont de compétence conjointe. Les personnes handicapées devraient participer à l'établissement des priorités ainsi qu'être consultées au sujet de la politique et évaluer le succès ou l'échec des programmes. En particulier, nous recommandons :

a. que le gouvernement du Canada désigne un secrétaire d'État et lui confie officiellement et expressément le mandat de coordonner les activités fédérales pour les personnes handicapées;

b. que le gouvernement fédéral maintienne la Stratégie nationale pour l'intégration des personnes handicapées sous la direction du secrétaire d'État. Cette suite à la Stratégie nationale devrait

1. répondre à une vision claire et être bien ciblée;

2. comporter un nouveau mandat englobant l'ensemble des programmes ministériels destinés aux personnes handicapées;

3. présenter un lien clair avec les unités centrales chargées de la politique dans les ministères participants;

4. prévoir un mécanisme de coordination efficace;

5. insister sur la collaboration intergouvernementale;

c. que ce secrétaire d'État rédige un rapport annuel (sous toutes les formes accessibles) sur les questions concernant les personnes handicapées qui sera déféré au Comité permanent des droits de la personne et de la condition des personnes handicapées;

d. que le gouvernement fédéral, sous la direction du secrétaire d'État, entreprenne la deuxième phase de l'opération d'examen complet et de modification des lois et des règlements fédéraux entreprise durant la législature précédente avec le projet de loi C-78. Cet examen devrait permettre de proposer, au besoin, d'autres mesures législatives pour éliminer les obstacles auxquels les personnes handicapées font face;

e. que, dorénavant, tous les mémoires au Cabinet et autres documents du Cabinet pertinents comprennent obligatoirement une partie où l'impact de toute mesure proposée sur les personnes handicapées est évalué;

2. Dans la mise sur pied du Transfert canadien en matière de santé et de services sociaux et de ses modifications successives, le gouvernement fédéral devrait négocier avec les provinces des dispositifs de protection visant les personnes handicapées. Ces protections devraient comporter notamment :

a. des normes nationales minimales et un financement minimum applicables aux programmes de soutien du revenu à l'intention des personnes handicapées ainsi que des aides et des services permettant d'assurer des résultats uniformes;23

23 L'opposition officielle, représentée par le député de Mégantic-Compton-Stanstead, ne souscrit pas à cet élément de la recommandation no 2, parce que le Bloc Québécois considère que le gouvernement fédéral ne peut pas imposer de normes nationales dans un champ de compétence provinciale.

b. un mécanisme d'appel indépendant pour les personnes auxquelles on refuse toute aide et qui fasse intervenir des personnes handicapées;

c. une proposition monétaire suffisamment alléchante pour inciter les provinces à entreprendre des négociations;24

24 Le député d'Edmonton-Sud-Ouest et le député de Mégantic-Compton-Stanstead ne souscrivent pas à cet élément de la recommandation no 2.

d. des dispositions établissant un «contrôle social» visant à communiquer à tous les Canadiens une information complète concernant les dépenses effectuées dans le cadre du Transfert canadien en matière de santé et de services sociaux et ses successeurs, afin de garantir que les personnes handicapées ont reçu un financement suffisant.

3. Le gouvernement fédéral devrait veiller à ce que toutes les mesures d'emploi et de formation pour lesquelles il accorde des fonds tiennent suffisamment compte des besoins des personnes handicapées. En particulier, nous recommandons :

a. toutes les mesures d'employabilité financées dans le cadre du régime d'assurance-emploi devraient prévoir la mise en place d'installations et de soutiens/services pour les personnes handicapées. Il faudrait prévoir des fonds supplémentaires en matière de mesures et de soutiens/services d'employabilité pour les personnes handicapées qui ne sont pas admissibles aux prestations en vertu du projet de loi C-111;

b. que le ministère du Développement des ressources humaines veille à ce que des renseignements suffisants, pertinents et accessibles sur tous les programmes d'emploi et de formation soient fournis aux personnes handicapées;

c. que les mécanismes locaux de prestation des services d'emploi et de formation (c'est-à-dire les Centres d'emploi du Canada, leurs successeurs et les opérations libre-service) soient pleinement accessibles aux personnes handicapées. Les opérations locales devraient être tenues de respecter des normes fondées sur des résultats déterminés en collaboration avec la communauté locale des personnes handicapées.

4. Le ministère des Finances et celui du Revenu national devraient donner du crédit d'impôt pour handicapés une interprétation bienveillante, réaliste et élargie, pour toutes les déclarations de revenus de 1995 et les précédentes s'il y a lieu. Le ministre devrait rejeter la récente interprétation restrictive.

5. Le gouvernement fédéral devrait procéder à un examen de toutes les mesures fiscales ayant des effets sur les personnes handicapées. Cet examen devrait envisager des utilisations novatrices du régime fiscal pour :

a. assurer que les personnes se trouvant dans la même situation soient traitées de la même façon (équité horizontale), au moyen d'un traitement des soutiens touchant la déficience, et mieux prévoir la prise en compte des coûts réels des handicaps et des dépenses précises des personnes handicapées;

b. aider à répartir le coût des handicaps (équité verticale) dans le traitement accordé aux personnes handicapées à faible revenu;

c. supprimer les obstacles à l'employabilité.

6. Le gouvernement fédéral devrait voir à ce que, lors du prochain recensement du Canada, on recueille des statistiques sur les personnes handicapées comparables à celles de l'Enquête sur la santé et les limitations d'activités de 1991.

7. Le gouvernement fédéral devrait considérer comme prioritaire l'établissement d'une norme nationale sur l'accessibilité des autocars et veille à ce que à partir de l'an 2000 tous les nouveaux autocars interurbains achetés pour usage au Canada soient accessibles aux personnes handicapées.

8. Le gouvernement fédéral, en collaboration avec les provinces et territoires, les bénévoles et la communauté des personnes handicapées, d'autres organismes et entreprises, devrait entreprendre une étude approfondie des politiques et des programmes concernant la déficience actuellement en cours au Canada. Elle devrait inclure les conclusions des examens et des rapports réalisés depuis le rapport Obstacles (1981). Cette étude devrait notamment comporter des décisions à long terme en vue :

a. de rationaliser le financement et l'exécution du soutien et des services se rapportant à la déficience;

b. de rationaliser le système de revenu des handicapés et le moyen de le séparer de la prestation des soutiens et des services;

c. de remplacer par d'autres prestations les prestations versées aux personnes handicapées dans le cadre du régime de bien-être social;

d. d'éliminer les obstacles à l'employabilité des personnes handicapées.

9. En attendant l'achèvement de l'étude prévue à la recommandation no 8, les crédits affectés au Programme de réadaptation professionnelle des handicapés devraient être maintenus à leur niveau actuel.