propose que le projet de loi , soit lu pour la deuxième fois et renvoyé à un comité.
— Monsieur le Président, aujourd'hui, j'ai le plaisir de parler de mon projet de loi C‑228. Je vais lire le sommaire du projet de loi:
Le texte modifie la Loi sur le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement afin de prévoir certaines obligations de dépôt de documents au Parlement relativement aux traités conclus par le ministre des Affaires étrangères au nom du Canada.
Plus précisément, le projet de loi C‑228 prévoit ce qui suit: un dépôt systématique des traités devant la Chambre des communes; une obligation d'attendre 21 jours après le dépôt avant la ratification de traités pour donner à la Chambre l'occasion de s'en saisir; la publication des traités dans la Gazette du Canada et sur le site Internet du ministre des Affaires étrangères.
Je définirai tout à l'heure ce que nous entendons par « traité important ». Or, en ce qui concerne les traités importants, le projet de loi propose l'obligation d'obtenir l'avis de la Chambre avant de les ratifier et l'obligation de consulter la société civile au moyen d'un comité parlementaire avant que le Parlement se prononce sur ces fameux traités importants, sur lesquels nous reviendrons.
Le Canada est actuellement lié par 4 400 traités internationaux. On parle ici de traités au sens large. Ce sont autant des accords que des protocoles, des conventions et des accords de modifications d'un traité déjà existant. Toutes ces dynamiques font partie de ce qu'on peut voir comme des traités internationaux. Ces traités touchent tous les aspects de la vie en société, notamment la taxation, l'investissement, l'exportation, la protection de l'environnement, les droits de la personne, le droit du travail, le commerce international, les achats du gouvernement, les normes applicables aux produits qui peuvent être commercialisés. Ces traités ont donc des répercussions considérables dans toutes les dimensions de la vie, tant économique que politique.
J'aimerais souligner que, dans bien des cas, les traités sont plus importants que les lois. Dans le contexte actuel, qui nierait que le traité de libre-échange entre le Canada et les États‑Unis a des répercussions plus importantes sur la population que la loi sur le poète officiel du Parlement? J'ai pris une loi au hasard. Dans le cadre de la crise tarifaire que nous vivons, nous voyons toutes les conséquences que peut avoir un traité de libre-échange.
De plus, alors que toute loi adoptée lors de la présente législature pourrait être modifiée lors de la prochaine législature, il en va autrement des traités. Comme ce sont essentiellement des contrats entre pays, il n'est plus possible de les changer sans l'accord de l'autre pays. Cette relative permanence des traités rend d'autant plus nécessaire une étude méticuleuse et transparente. Les lois sont adoptées après un processus bien établi qui inclut une étude détaillée en comité après la tenue d'audiences publiques. En revanche, le Parlement est largement tenu à l'écart du processus de conclusion des traités. Ce n'est pas nécessairement le cas dans d'autres administrations et ce n'est pas ainsi que cela fonctionne dans d'autres pays. En somme, soyons clairs, si les représentants du peuple sont tenus à l'écart, la population est aussi tenue à l'écart lorsqu'il est question de ratification de traités.
Je voudrais fournir des explications sur la ratification de traités internationaux. Il y a cinq grandes étapes, et, dans ces cinq grandes étapes, il y a autant d'articulations démocratiques déficientes que tente de corriger le projet de loi actuel.
La première étape, c'est l'adoption du mandat. L'adoption du mandat, c'est le début de tout. Le Conseil des ministres décide d'entreprendre la négociation d'un traité et donne un mandat au négociateur, lui fixant des objectifs à atteindre et des lignes rouges à ne pas dépasser, à ne pas franchir. C'est donc un mandat. La décision d'entreprendre des négociations est généralement publique. On le sait, quand le gouvernement veut renégocier l'ACEUM ou développer un nouveau traité d'accords internationaux, généralement, il manifeste ses intentions. Or le mandat de négociation n'est pas public. La population reste dans l'opacité concernant ce qui sera négocié et la manière dont ce sera négocié.
Le Conseil des ministres décide seul, même si le traité proposé traite de questions qui relèvent normalement du Parlement, et même, il faut le souligner, si les effets du traité touchent la compétence législative du Québec et des provinces. Il y a là un déni de démocratie, il faut me l'accorder.
L'étape qui suit l'adoption du mandat, c'est celle de la négociation. Il s'agit de l'étape pendant laquelle les pays négocient pour tenter de s'entendre sur un texte qui leur convient à tous les deux. On le sait bien, tout ce marchandage, toute l'étape de la négociation, se passe derrière des portes closes. Le Québec et les provinces ne font généralement pas partie des équipes de négociation, bien qu'ils soient souvent consultés et informés. Le Parlement, quant à lui, est rarement tenu au courant de l'état d'avancement des négociations et des discussions existantes.
La troisième étape est celle de la signature. C'est l'étape par laquelle les pays mettent fin aux négociations, déclarent s'être entendus sur un texte final et s'engagent à faire le nécessaire pour que leurs législateurs en permettent la ratification. À partir de cette étape, il existe un texte relativement final sur lequel il serait possible de se pencher. C'est ce qu'essaie de faire le projet de loi . En effet, ce dernier exige le dépôt du texte à la Chambre des communes et prévoit que la Chambre, après l'étude en comité, se prononce sur les traités importants.
Voici ce que nous entendons par traité important. On me voit sûrement venir. Ce que nous souhaitons, c'est qu'un processus comparable au processus législatif s'applique à l'approbation des traités. Les traités importants sont généralement ceux qui requièrent l'adoption d'une loi fédérale; changent les pouvoirs du gouvernement; génèrent une obligation financière importante; entraînent un changement de frontière, l'imposition de sanctions, le transfert de compétence vers des institutions internationales; affectent la compétence du gouvernement ou traitent du commerce international.
On voit bien que nous sommes capables, en tant que parti de l'opposition, de définir ce qu'est un traité important. En revanche, le gouvernement n'est pas encore capable de définir ce qu'est un projet d'intérêt national. Il s'agit là d'une petite mise en abime sympathique.
La quatrième étape est celle de la mise en œuvre. C'est l'étape pendant laquelle les pays modifient leur fonctionnement interne pour le rendre conforme aux exigences de l'accord. Il s'agit ici de modification de lois, de règlements, de programmes gouvernementaux. C'est la seule étape pendant laquelle le Parlement est actuellement impliqué. Cependant, il est important de noter que, actuellement, le Parlement ne se saisit pas du traité lui-même et ne peut proposer d'en changer un aspect. Le traité est immuable et les parlementaires n'étudient que les modifications aux lois existantes qui permettront son entrée en vigueur.
Dans les faits, nous pouvons avoir un impact qui est somme toute minime en contrôlant, d'une certaine façon, les lois existantes. Comme les lois de mise en œuvre de traités commerciaux touchent les tarifs qui ont un impact financier, elles sont généralement un vote de confiance. Voilà qui est un autre problème. Si nous n'acceptons pas un traité présenté devant la Chambre, le Parlement pourrait éventuellement être dissout, ce qui suppose un rapport de force disproportionné pour le gouvernement.
La cinquième et dernière étape est celle de la ratification. C'est l'étape par laquelle les pays déclarent que leur droit interne est conforme aux exigences de l'accord et qu'ils acceptent d'y être liés en droit international. Cet exercice relève exclusivement de l'exécutif.
Si j'essaie de faire la synthèse, on voit clairement, par ces différentes étapes, une forme de déni de démocratie lorsqu'il est question de traités internationaux. Ainsi, au Canada, le Conseil des ministres adopte seul le mandat et le garde secret. Les négociateurs fédéraux ne relèvent que de l'exécutif et ne rendent compte à personne de l'état des discussions. Le gouvernement seul met fin aux négociations et signe le texte définitif avant de le montrer à qui que ce soit. Le débat public ne peut s'engager que lorsque les négociations sont terminées et que les textes sont signés. Il est donc impossible de les changer, tant du côté de la société civile, qui peut faire son travail politique en exerçant une pression sur les élus, que du côté des élus, pour qui la possibilité de les changer demeure somme toute fort minime.
En somme, le Parlement est essentiellement relégué au rang de chambre d'enregistrement. Il ne se saisit pas du traité lui-même. Il se contente d'adopter les changements aux lois permettant l'entrée en vigueur du traité. Lors de l'étude du projet de loi, tout amendement qui affecterait le projet de traité est même jugé irrecevable.
Pire encore, le gouvernement fait son travail avec le couteau sur la gorge, puisque les lois de mise en œuvre des traités commerciaux touchent généralement la taxation. Elles sont donc considérées comme un vote de confiance. Dans cette perspective, il est impossible de les changer. Soit on les approuve, soit on tombe en élections. Encore une fois, c'est un rapport de force disproportionné en faveur de l'exécutif.
Ce que viendrait faire le projet de loi , c'est intégrer un peu plus de démocratie dans le processus de conclusion des traités au moyen de cinq effets, que je vais résumer rapidement: le dépôt systématique des traités devant la Chambre des communes; l'obligation d'attendre 21 jours après le dépôt avant de ratifier un traité pour donner l'occasion à la Chambre de s'en saisir; la publication des traités dans la Gazette du Canada et sur le site Internet du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement; en ce qui concerne les traités importants, ce qu'on a défini plus tôt, on ajoute l'obligation d'obtenir l'avis de la Chambre avant de ratifier un traité important — l'obligation d'avoir l'avis de la Chambre n'est pas contraignante; je verrai ce que mes collègues vont en dire; finalement, une consultation de la société civile serait nécessaire par un comité parlementaire avant que le Parlement se prononce sur les traités importants.
On va se le dire franchement, en matière de traités, le Canada est l'un des pays les moins démocratiques du monde industrialisé. Le projet de loi qu'on présente s'inspire un peu de ce qui se fait au Québec.
Au Québec, il y a l'obligation de dépôt et de publications des traités. Cette obligation est inscrite dans la Loi sur le ministère des Relations internationales. La loi québécoise prévoit aussi que la ratification d'une entente internationale ou la prise d'un décret ne peuvent avoir lieu en ce qui concerne tout engagement international important qu'après son approbation par l'Assemblée nationale. C'est donc un mécanisme qui permet à toute l'assemblée de se prononcer, et non uniquement à l'exécutif. On voit que le projet de loi C‑228 reprend largement la pratique ayant cours au Québec. Celle-ci oblige la publication des approbations parlementaires, ce que le projet de loi C‑228 essaie de reproduire. Il s'inspire aussi de la majorité des pays européens.
Quand je dis que le Canada est un cancre en matière de transparence, de démocratie et de traités, on peut en faire la démonstration si on regarde également ce qui se fait en Europe et aux États‑Unis. L'approbation parlementaire des traités est la norme plutôt que l'exception en Europe. La Belgique prévoit même l'approbation des régions et des communautés avant la ratification d'un traité qui touche leurs compétences. Évidemment, le projet de loi C‑228 ne va pas aussi loin que cela. Aux États‑Unis, c'est le Congrès lui-même qui adopte le mandat de négociation. Il est tenu informé des discussions et doit accepter le texte avant la ratification. En Europe, la Comission européenne ne peut entreprendre une négociation commerciale sans l'autorisation du Parlement européen et un mandat des États membres représentés au Conseil européen.
On constatera comme moi que, dans bien des pays, l'adoption des traités par les Parlements suit un processus démocratique beaucoup plus important. De plus, dans certains pays européens, l'adoption des traités est jugée suffisamment importante pour l'inscrire dans leur Constitution. C'est notamment le cas de la France, de l'Allemagne, du Danemark et de l'Italie; les États‑Unis, eux, sont obligés par leur Constitution d'obtenir l'approbation législative pour au moins certaines catégories d'accords internationaux avant leur ratification.
En ce qui a trait à la transparence, il y a eu une petite avancée au Canada sous le gouvernement Harper — je vais faire plaisir à mes collègues conservateurs. C'était en 2008, lorsque le gouvernement a énoncé une nouvelle politique prévoyant le dépôt à la Chambre de tous les traités conclus entre le Canada et d'autres États ou entités avant leur ratification.
Le dépôt des traités devant la Chambre demeure cependant un geste de courtoisie, une courtoisie que la Présidente a en m'annonçant que mon temps de parole est terminé. J'ai hâte d'entendre l'opinion de mes collègues. Je pense que c'est un projet de loi qui demande plus de démocratie et de transparence. Tout le monde peut avoir cette bonne foi.
:
Madame la Présidente, je tiens d'abord à remercier le député de d'avoir présenté le projet de loi , un projet de loi émanant d'un député. Je lui suis reconnaissante de son travail sur ce sujet aussi important qu'actuel.
Le débat sur ce projet de loi touche à des principes fondamentaux de notre démocratie et de notre cadre constitutionnel. Dans un contexte mondial marqué par l'incertitude géopolitique, il est essentiel de s'assurer que le système canadien de conclusion de traités demeure adapté à la réalité d'aujourd'hui.
Tout d'abord, je prends aujourd'hui la parole pour réaffirmer l'intégrité, la transparence et la reddition de comptes qui sont déjà intégrées au processus canadien de conclusion de traités. Cela inclut une étape essentielle: le dépôt des traités au Parlement. Cette étape est une étape plus récente dans notre tradition, mais elle est respectée et soutenue par les gouvernements canadiens de toutes allégeances depuis l'annonce, en janvier 2008, de la politique sur le dépôt des traités devant le Parlement.
[Traduction]
Depuis l'établissement, en 2008, de la Politique sur le dépôt des traités devant le Parlement, les gouvernements successifs maintiennent un ferme engagement envers la transparence en déposant régulièrement les textes des traités à la Chambre. Ces documents, ainsi que les positions de négociations et les évaluations d'impact, sont mis à la disposition des comités parlementaires, ce qui permet au Parlement d'exercer une surveillance.
[Français]
Notre gouvernement défendra toujours avec conviction la transparence dans les accords et les partenariats internationaux du Canada. Nous sommes d'accord pour dire que, dans nos efforts pour diversifier nos relations à l'étranger, il ne doit jamais y avoir de compromis sur la transparence envers le Parlement.
[Traduction]
Nous convenons que nos efforts en vue de diversifier nos relations et nos traités avec l'étranger ne doivent jamais compromettre la transparence envers le Parlement.
[Français]
Comme les députés de la Chambre le savent, le pouvoir de conclure des traités internationaux au nom du Canada appartient au gouvernement élu. Comme pour plusieurs de nos alliés partageant le modèle de Westminster, notre gouvernement détient le mandat de négocier, signer et ratifier les traités au nom du Canada pour tous les Canadiennes et les Canadiens.
[Traduction]
Il est important de reconnaître que, conformément à la tradition parlementaire de Westminster, le pouvoir constitutionnel de conclure des traités appartient au gouvernement élu de l'heure. Comme c'est le cas pour bon nombre de nos alliés qui partagent ce même système, c'est le pouvoir exécutif qui a la responsabilité de négocier, de signer et de ratifier les traités au nom de l'ensemble des Canadiens.
[Français]
En même temps, le contrôle parlementaire et la transparence sont au cœur de notre gouvernance démocratique. Le cadre politique actuel offre plusieurs possibilités de participation parlementaire, notamment des consultations préliminaires pendant la planification et la négociation des traités, qui incluent les provinces, les territoires, les groupes autochtones et les parties prenantes concernées, jusqu'au dépôt des traités avant leur ratification.
Depuis près de 20 ans, soit depuis 2008, les gouvernements successifs déposent les traités au Parlement conformément aux paramètres de la politique sur le dépôt des traités au Parlement. Ce processus n'est pas une simple formalité, il incarne la philosophie sur laquelle repose notre système de gouvernement.
[Traduction]
Alors que nous amorçons le débat sur la procédure actuelle du Canada en ce qui concerne la conclusion de traités, il est important que nous comprenions tous quelle est la politique actuelle et quel niveau d'ouverture, de rétroaction et de transparence elle offre au Parlement.
[Français]
Premièrement, la reddition de comptes d'un gouvernement dans le processus d'adoption d'un traité commence bien avant la signature ou la ratification, elle débute dès la planification. Comme l'indique la politique, lorsqu'un mandat de négociation est élaboré, les fonctionnaires doivent démontrer qu'ils ont mené un processus de consultation complet. Ce processus implique non seulement les ministères fédéraux, mais aussi, selon le sujet du traité, les provinces et territoires, les peuples autochtones, ainsi que la société civile sous la forme d'organismes non gouvernementaux, de milieux universitaires et de secteurs industriels.
Deuxièmement, ces consultations se poursuivent tout au long de la phase des négociations. Les intervenants concernés sont consultés, notamment les gouvernements provinciaux et territoriaux lorsque certaines dispositions du traité relèvent de leurs compétences constitutionnelles. Dans le cas de négociations multilatérales, des représentants de ces groupes font souvent partie des délégations canadiennes.
Troisièmement, pour les accords ayant une importance économique majeure, notamment les accords d'échange, des mesures supplémentaires de transparence ont été mises en place en 2020. Ces mesures supplémentaires exigent que le gouvernement dépose un avis d'intention de négocier au Parlement au moins 90 jours avant le début des discussions et que les objectifs de négociation soient déposés 30 jours avant.
Quatrièmement, l'obligation de déposer le texte des traités internationaux au Parlement avant toute action visant à lier le Canada est une composante essentielle de notre engagement envers la reddition de comptes.
[Traduction]
Pendant ces périodes de dépôt de traités, les partis de l'opposition ont la possibilité de demander un vote et de poursuivre un débat à la Chambre sur le traité en question.
Cinquièmement, lorsque le respect des obligations prévues dans un traité nécessite de modifier les lois fédérales, un projet de loi visant à mettre en œuvre ces obligations est présenté à la Chambre, et il suit le processus habituel d'adoption des mesures législatives. Ce processus donne aux parlementaires plusieurs occasions d'examiner ce qui est proposé, d'en débattre et de l'approuver.
[Français]
Enfin, l'engagement envers la transparence publique se reflète aussi dans la publication et l'enregistrement des traités. Une fois en vigueur, ceux-ci deviennent accessibles au public, sont enregistrés auprès des Nations unies et sont conservés dans le domaine public, assurant leur visibilité tant au Canada qu'à l'échelle internationale.
[Traduction]
En ce qui concerne les traités ayant des répercussions économiques importantes, comme les accords de libre-échange, le gouvernement a mis en place des mesures de transparence accrues en 2020. Parmi ces mesures figure notamment l'obligation de présenter à la Chambre, avant le début des pourparlers, un avis d'intention de négocier et les objectifs de négociation. De plus, l'approbation du Parlement est nécessaire pour que le projet de loi d'exécution puisse être adopté, ce qui garantit un examen législatif avant que ces traités entrent pleinement en vigueur au pays.
En résumé, depuis 2008, plus de 450 traités ont été soumis à la Chambre dans le cadre du processus d'examen parlementaire actuel des traités, ce qui a donné aux députés l'occasion de les examiner, d'en débattre et, s'ils le souhaitaient, de les mettre aux voix. Lorsque les traités nécessitent des modifications aux lois fédérales, ces propositions de modifications doivent passer par le processus législatif normal, ce qui offre d'autres possibilités d'examen parlementaire.
[Français]
Il est vrai que le projet de loi vise à renforcer la participation parlementaire en exigeant une approbation préalable des traités. C'est un objectif honorable que nous partageons tous à la Chambre.
[Traduction]
Cependant, il faut faire preuve de prudence si on souhaite modifier le processus de ratification, surtout si les modifications risquent d'entraîner des retards et d'engendrer de l'incertitude, ce qui pourrait nuire à la capacité du Canada de négocier efficacement et de réagir rapidement à la situation mondiale changeante.
[Français]
Cette année seulement, près de 20 traités ont été déposés au Parlement. Selon le processus prévu dans ce projet de loi, chacun de ces traités aurait dû passer des mois en commission et des mois supplémentaires pour la rédaction d'un rapport gouvernemental, ce qui aurait retardé de plusieurs années la mise en œuvre d'accords internationaux qui font la réputation mondiale de notre pays en tant que partenaire fiable.
[Traduction]
L'équilibre entre la souplesse de l'exécutif et la surveillance parlementaire est complexe. D'autres démocraties s'inspirant du modèle de Westminster, comme le Royaume‑Uni, l'Australie et la Nouvelle‑Zélande, nous offrent des exemples utiles.
Au Royaume‑Uni, les traités sont déposés au Parlement avant leur ratification en vertu de la Ponsonby Rule, ce qui permet au Parlement de les examiner tout en préservant le pouvoir discrétionnaire de l'exécutif. L'Australie et la Nouvelle‑Zélande suivent des pratiques semblables, dans le cadre desquelles l'examen parlementaire a lieu après les négociations.
En somme, quand on pense à l'imposant train de mesures de transparence qui est en vigueur depuis plus de deux décennies, la notion selon laquelle la conclusion de traités au Canada manque de transparence ne tient pas la route.
[Français]
En conclusion, j'ai décrit les principales étapes du processus canadien d'adoption des traités, un processus qui veille à ce que chaque accord négocié soit guidé par les principes de démocratie, de transparence et de respect du cadre constitutionnel. Ce système est solide, il prévoit des consultations appropriées et il permet la participation du Parlement grâce à la période de dépôt.
Je comprends et je partage les préoccupations soulevées par mon collègue du Bloc québécois. Nous évoluons dans un contexte mondial complexe, et les décisions que prend le Canada dans ses relations internationales ont plus de poids que jamais.
[Traduction]
Je remercie mon collègue de ses contributions réfléchies. Je le remercie aussi d'avoir souligné le rôle essentiel que joue le Parlement dans l'élaboration de notre politique étrangère, et j'ai hâte de poursuivre notre collaboration.
[Français]
Alors que nous poursuivons l'examen du projet de loi C‑228, il est essentiel que nous réfléchissions non seulement aux mécanismes de transparence et de surveillance déjà en place au Canada, mais aussi aux principes constitutionnels qui définissent les rôles de l'exécutif et du Parlement dans la conclusion des traités.
J'ai hâte à la suite de ce débat.
:
Madame la Présidente, je tiens à remercier mon collègue du Bloc québécois de présenter ce projet de loi. Je pense que cela va nous donner une occasion de parler du processus entourant les traités ici au Canada et à la Chambre des communes.
[Traduction]
Le premier traité multilatéral que le Canada a négocié et signé a été le Traité de Versailles, en 1919. Le premier traité bilatéral que le Canada a négocié et signé a été le traité sur le flétan entre le Canada et les États‑Unis en 1923. Avant cela, le Royaume‑Uni avait négocié, signé et ratifié des traités au nom de tous les pays de l'empire. Ce n'est qu'en 1947 que les pleins pouvoirs en matière de traités ont été délégués au Canada, avec la délivrance des Lettres patentes de 1947. Comme mon collègue l'a mentionné, je crois, le nombre de traités que le Canada a conclus au fil des ans ou par lesquels il a été lié est d'environ 4 400.
Pour ce projet de loi d'initiative parlementaire, un bon point de départ consiste à discuter des noms donnés aux traités. En vertu de la Convention de Vienne, qui a codifié la pratique internationale en 1969, le Canada définit un traité comme « un instrument unique » ou « deux ou plusieurs instruments connexes » et considère que les traités peuvent être décrits de diverses façons. On peut les appeler traités, conventions, accords, protocoles ou utiliser un autre terme semblable. Il peut s'agir d'un simple échange de notes diplomatiques ou de lettres diplomatiques. Toutes ces variations sont incluses dans ce que le Canada considère comme un traité.
Ce qui n'est pas un traité, c'est une entente ou un protocole d'entente. Au Canada, on ne considère pas ces deux documents comme des traités, même si d'autres États les considèrent comme tels.
Avant de passer à la discussion sur le projet de loi, il est important de commencer par la description de ce que nous appelons un traité au Canada.
Lorsque j'examine le projet de loi , je remarque qu'une modification à un traité y est considérée comme un traité. Toute modification à l'accord bilatéral, multilatéral ou plurilatéral initial est également considérée comme un traité, selon la définition fournie dans le projet de loi.
Le projet de loi définit ensuite ce qu'est un traité important. Quand je lis le projet de loi, j'ai l'impression qu'à peu près tous les traités sont des traités importants. C'est presque du pareil au même. Un traité important est défini comme tout traité qui exige pour sa mise en œuvre « l'édiction d'une loi fédérale », « l'attribution de nouveaux pouvoirs à Sa Majesté du chef du Canada » ou « l'imposition d'une taxe ou d'un impôt par le Parlement »; « impose au Canada une obligation financière importante, qu'elle soit directe ou conditionnelle », « vise la cession d'une partie du territoire du Canada », « exige que le Canada impose des sanctions économiques ou militaires […] à l'encontre d'un État » ou « porte sur la compétence territoriale du Canada ». Dans les deux dernières descriptions, un traité important est tout traité qui « vise le commerce ou l'investissement internationaux » ou qui « concerne la participation du Canada au sein d'institutions internationales ».
Quand on examine la définition de ce qui constitue un traité important selon le projet de loi, on constate qu'elle englobe à peu près tous les traités. Un très grand nombre de traités correspondraient à cette définition et seraient visés par ce projet de loi.
L'objet du projet de loi peut se résumer en trois éléments. Premièrement, il vise à codifier les politiques et les pratiques actuelles du gouvernement du Canada et de la Chambre des communes, ce que ma collègue d'en face a appelé la convention de Ponsonby.
Je souligne en passant que l'une des écoles primaires que j'ai fréquentées dans mon enfance était la Ponsonby Public School, qui se trouve tout près de l'endroit où j'ai grandi. Elle a probablement été nommée en l'honneur de la personne qui a rédigé la convention. Quoi qu'il en soit, la convention de Ponsonby a été adoptée au Royaume‑Uni en 1924. Cette convention du Royaume‑Uni a été codifiée dans la Constitutional Reform and Governance Act de 2010.
Ce qui est proposé dans le projet de loi dont nous sommes saisis, c'est de codifier les pratiques actuelles de la Chambre ainsi que l'approche actuelle du gouvernement, qui a été adoptée par le gouvernement Harper en 2008, et je pense que c'est une idée intéressante. C'est ce que le Royaume‑Uni a fait, mais en pratique, je ne pense pas que cela changerait vraiment notre façon d'examiner les traités ici, à la Chambre.
Les deuxième et troisième éléments du projet de loi d'initiative parlementaire changeraient considérablement la façon dont nous examinons les traités. Le deuxième élément prévoit que « le ministre obtient l'avis de la Chambre des communes au sujet [du] traité avant de le ratifier ». Autrement dit, le ministre doit veiller à ce qu'un débat et un vote aient lieu à la Chambre pour chaque traité qui y est déposé. Le troisième élément du projet de loi est que tous les traités importants seraient examinés par un comité de la Chambre et que ce comité devrait faire rapport à la Chambre.
Je pense que les deuxième et troisième éléments du projet de loi poseraient problème, et je veux expliquer pourquoi. Comme mon collègue l'a mentionné, le Canada est partie à quelque 4 400 traités. Supposons qu'ils aient été négociés sur une centaine d'années, ce qui représente environ 44 traités par année. Cela ferait beaucoup de traités dont la Chambre pourrait, chaque fois, débattre et sur lesquels elle pourrait se prononcer. Un comité aurait beaucoup de travail s'il devait, chaque fois, examiner le traité et faire rapport à la Chambre.
Étant donné que la Chambre ne siège habituellement que 26 ou 27 semaines par année, il y aurait une journée de débat et un vote à la Chambre environ trois fois toutes les deux semaines où la Chambre siège. Les comités de la Chambre seraient eux aussi chargés d'examiner un traité et de faire rapport sur celui-ci trois fois tous les dix jours de séance.
J'ai regardé les statistiques des cinq dernières législatures, à commencer par la 41e, sur le nombre de traités qui ont été déposés à la Chambre. Au cours de la 41e législature, qui a duré environ quatre ans, 142 traités ont été déposés à la Chambre, ce qui représente environ 110 par année. Durant la 42e législature, qui a duré quatre ans, 91 traités ont été déposés à la Chambre, ce qui représente environ 22 traités par année de séance.
Puis, il y a la 43e législature, qui a été marquée par la pandémie. Même si elle a duré un an et demi, nous n'avons en fait siégé qu'environ un an. En tout, 32 traités ont été négociés pendant les 20 à 30 semaines de séance de la Chambre. Au cours de la 44e législature, qui s'est déroulée sur une période de trois ans, 62 traités ont été déposés à la Chambre. Or, rien qu'au cours des huit premières semaines de la présente législature, j'ai compté 17 traités déposés par des ministres à la Chambre, soit un peu plus de deux par semaine.
Quand je regarde ce que propose le projet de loi, je pense que cela représenterait une charge excessive pour la Chambre et ses comités. Je pense que le fait de présenter 3 traités tous les 10 jours de séance à la Chambre, ce qui déclencherait un débat suivi d'un vote, et d'envoyer 3 traités tous les 10 jours civils à un comité pour examen et rapport imposerait une lourde charge à la Chambre et nous détournerait des autres tâches essentielles que nous avons à accomplir dans cette enceinte.
Je terminerai en disant que je pense qu'il s'agit d'un projet de loi bien intentionné qui nous a permis de mettre en lumière la Ponsonby Rule, qui est en vigueur ici à la Chambre depuis que le gouvernement Harper a publié cette politique dans une déclaration ministérielle en 2008. Certains aspects du projet de loi sont intéressants, comme la codification de cette règle dans la loi, mais je pense que la façon dont le deuxième et le troisième élément du projet de loi ont été rédigés, ceux qui concernent l'examen et le vote à la Chambre et dans les comités, imposerait un fardeau excessif à la Chambre.
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Madame la Présidente, je suis très heureux d'intervenir ce soir à titre de porte-parole du Bloc québécois en matière de commerce international au sujet du projet de loi . Ce projet de loi, qui me semble très important, vise à renforcer la transparence et la surveillance parlementaire entourant les accords commerciaux. Ottawa affiche une opacité toute monarchique en cette matière.
Je suis ici depuis six ans, et, comme mes collègues l'ont mentionné, il n'est pas arrivé une seule fois que nous votions sur un accord commercial. Nous avons toujours voté sur les projets de loi de mise en œuvre des accords. Cela signifie qu'ils sont à peu près impossibles à modifier, à amender, et qu'ils sont toujours présentés dans des délais extrêmement rapprochés.
Je trouve par ailleurs un peu ironique d'entendre les gens dire depuis tantôt que nous avons une politique sur la conclusion des traités. On nous dit que, parce que nous avons cette belle politique depuis 2008, tout va bien. Je trouve cela ironique d'entendre ça aujourd'hui, parce que cette politique a été violée il y a à peine quelques jours. Cette politique, qui n'est pas une loi et qui est donc non contraignante par définition, prévoit normalement un délai de 21 jours entre l'annonce du contenu d'un accord et la présentation du projet de loi. Pourtant, le projet de loi sur le protocole d'entrée du Royaume‑Uni dans le Partenariat transpacifique a été présenté après seulement 15 jours. Je trouve donc ça très drôle d'entendre aujourd'hui que cette politique serait parfaite alors qu'elle n'a même pas été respectée il y a à peine quelques jours. Autrement dit, il faudrait peut-être trouver un meilleur argument. Qu'on leur fasse le message.
Quel que soit l'enjeu et quelle que soit la couleur du gouvernement, Ottawa n'apprécie guère que ses opposants scrutent de trop près ses agissements. Dans le domaine des accords commerciaux, le secret est de mise. Le Canada témoigne de sa tradition monarchique, gardant à l'ombre les accords qu'il signe, de peur sans doute qu'ils ne périssent comme un vampire qu'on expose au soleil.
En ma qualité de député, j'en ai fait l'expérience en décembre 2020. Je siégeais au Comité permanent du commerce international et on nous a demandé d'étudier le projet d'accord de libre-échange entre le Canada et le Royaume‑Uni sans en avoir le texte. Peut-on imaginer ça? Nous recevions des témoins, des hauts fonctionnaires et des représentants d'organisations. On nous disait qu'on recommandait l'adoption de l'accord, mais qu'on avait des craintes concernant tel ou tel aspect. À un moment donné, j'ai levé la main pour dire que je n'avais pas lu l'accord. J'ai demandé aux témoins s'ils avaient de l'information que je n'avais pas. Un après l'autre, ils me répondaient qu'ils ne le savaient pas, qu'ils n'avaient pas eu d'information. Cela n'a aucun bon sens. Nous avons assisté à une véritable pièce de théâtre absurde. Ça, c'est only in Canada.
Pourtant, lors de la création du ministère canadien des Affaires étrangères en 1909, il était prévu que le ministre fasse rapport annuellement au Parlement des activités du ministère. Cela comportait donc logiquement un état des lieux concernant les discussions et les engagements du Canada à l'international. Il y avait donc une certaine tentative de faire preuve d'un début de volonté de transparence là-dedans. En 1995, on était en plein essor fulgurant de la mondialisation. La loi sur le ministère a été modifiée afin de laisser davantage les mains libres au ministre en lui octroyant la compétence sur le commerce international au détriment de l'institution parlementaire. L'obligation de présenter un rapport annuel de 1909 a été supprimée en 1995.
Je vais faire un autre retour en arrière. En 1926, la Chambre des communes a pourtant adopté une résolution stipulant que « les ministres canadiens de Sa Majesté, avant de conseiller la ratification d'un traité ou d'une convention affectant le Canada, ou de signifier l'acceptation d'un traité d'une convention ou d'une entente entraînant des sanctions militaires ou économiques, s'assureront de l'approbation du Parlement ». C'est ce qui a été adopté, mais, dans les faits, l'application de cette pratique a été pas mal à géométrie variable pendant 40 ans, jusqu'à son abandon intégral en 1966. Un Parlement digne de ce nom devrait se doter de procédures visant à augmenter le niveau de contrôle démocratique à exercer sur les accords.
La formation politique à laquelle j'appartiens, le Bloc québécois, a déposé sept projets de loi sur la procédure de conclusion des accords entre 1999 et 2004, obligeant le ou la ministre responsable de la ratification d'un accord de le déposer devant le Parlement avec un mémoire explicatif dans un délai suffisant et imposant l'approbation des parlementaires avant toute ratification. Les tentatives du Bloc québécois ont mené à ce que ce dépôt obligatoire de mémoire explicatif dans un délai raisonnable avant ratification par les élus devienne une politique, mais jamais aucun gouvernement n'a osé en faire une loi, contraignante par définition. Comme je le disais, cette politique a été violée pas plus tard qu'il y a quelques jours, et on ose nous sortir ça comme argument aujourd'hui. C'est incroyable.
Il demeure donc toujours permis à tout gouvernement de procéder de façon arbitraire, comme les libéraux viennent de le refaire. Nous sommes ici bien loin du régime britannique, où le Parlement détient un droit de véto partiel sur les ratifications. On peut par ailleurs remarquer que la politique en elle-même, souhaitable en soi, mais ridiculement insuffisante, consistant à demander après coup aux députés ce qu'ils en pensent, peut même être une espèce de système de contrôle du Parlement. Plutôt que de véritablement impliquer les députés dans la conception des accords internationaux, cette politique va plutôt servir d'instrument pour sonder les partis de l'opposition sur leur position, mais une fois qu'ils vont être pris devant un produit fini, tout cuit dans le bec.
Dans le monde, certains Parlements consultent même les élus en amont de toute négociation afin d'obtenir des mandats sur les secteurs à promouvoir ou à défendre. On est donc très loin de ce qu'on a ici. Les États‑Unis, par exemple, ont adopté une loi qui protège en tout temps le secteur du sucre, tandis que l'Union européenne procède fréquemment à des votes auprès des députés pour leur demander ce qu'ils voudraient voir être protégé, mis de l'avant ou, au contraire, retiré de la table. Le principe est logique: les parlementaires sont des élus de la population, chargés de représenter les intérêts et les valeurs de leurs concitoyens et de leurs concitoyennes. Or par sa culture de l'opacité avant, pendant et après les négociations commerciales, le Canada est bien loin du compte au chapitre de l'implication de ses députés. Il est aussi très loin du compte au chapitre de l'implication de ses provinces. C'est toutefois un autre volet que notre projet de loi actuel ne traite pas. Cela montre quand même tout le ridicule qu'est Ottawa au chapitre des démocraties et de la transparence.
On peut résumer ainsi la manière dont cela fonctionne au Canada. Premièrement, le Conseil des ministres adopte seul le mandat et le garde secret. Deuxièmement, les négociateurs canadiens ne relèvent que de l'exécutif fédéral et ne rendent compte à personne de l'état des discussions. Lorsque nous les recevons au Comité permanent du commerce international, ils ne nous disent à peu près rien, que ce soit à huis clos ou en caméra ouverte. Troisièmement, le gouvernement seul met fin aux négociations et signe le texte définitif avant de le montrer à qui que ce soit. Quatrièmement, le débat public ne peut s'engager que lorsque les négociations sont terminées. Les textes signés sont alors impossibles à changer. Le Parlement est essentiellement relégué au rang de chambre d'enregistrement. Il ne vote jamais et ne débat jamais du traité lui-même, mais d'un projet de loi de mise en œuvre. Finalement, on ne peut à peu près rien changer ni rien modifier. On se retrouve avec un projet de loi de mise en œuvre de quelques pages pour des traités qui peuvent parfois avoir 5 000 pages.
Le Parlement se contente d'adopter les changements aux lois permettant l'entrée en vigueur du traité. Lors de l'étude du projet de loi, tout amendement qui affecterait le projet de traité est jugé irrecevable parce que ce n'est que le projet de loi de mise en œuvre. Je trouve dommage que nos amis conservateurs soient contre notre projet de loi, selon ce que nous en avons compris, parce qu'à peu près toutes leurs propositions d'amendement au projet de loi de libre-échange avec l'Ukraine ont été rejetées et jugées irrecevables. Moi, je votais contre, étant en désaccord avec les propositions d'amendement des conservateurs. Cependant, chaque fois qu'elles étaient jugées irrecevables, je votais quand même avec les conservateurs en comité pour remettre en question la décision de la présidence, parce que cela me semblait logique que ces propositions puissent être débattues et proposées malgré tout.
Aujourd'hui, les conservateurs s'en vont défendre la même politique qui fait qu'ils n'ont rien pu modifier à ce moment-là. Je dis bravo, les champions. Finalement, le Parlement finit par faire son travail avec le couteau sur la gorge et c'est ce à quoi...
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Madame la Présidente, je suis heureuse de prendre la parole ce soir au sujet du projet de loi , qui propose une refonte fondamentale de la manière dont le Canada affirme ses traités.
Je dois admettre qu'il ne s'agit pas tout à fait de l'accord dont j'espérais discuter après plus de cinq mois de négociations commerciales avec les États‑Unis. Quoi qu'il en soit, le projet de loi soulève des questions qui vont directement au cœur de la manière dont le Parlement exerce son rôle constitutionnel.
L'intention derrière ce projet de loi d'initiative parlementaire est louable. Le projet de loi vise à donner au Parlement une voix plus forte dans le processus de conclusion de traités afin d'améliorer la transparence et la reddition de comptes en ce qui concerne l'approbation et l'adoption d'accords. J'appuie ces principes. Cependant, bien que l'objectif soit valable, j'estime que le projet de loi s'y prend mal pour l'atteindre. Au risque de répéter certaines des préoccupations réfléchies de mon collègue de , j'aimerais décrire brièvement les principales dispositions du projet de loi.
Tel qu'il est rédigé, le projet de loi ferait trois choses. Premièrement, il officialiserait la pratique du dépôt, par les ministres, des traités importants en cet endroit avant leur ratification, accompagnés d'une note explicative. Deuxièmement, il rendrait obligatoire l'examen, par un comité de la Chambre, de tout traité proposé dans le but d'en faire rapport à la Chambre. Troisièmement, il obligerait le ministre des Affaires étrangères de l'heure à obtenir l'avis de la Chambre au sujet des traités avant de les ratifier.
Bien que je sois tout à fait d'accord pour que la Chambre ait davantage son mot à dire dans les rouages du gouvernement, le deuxième aspect du projet de loi me préoccupe, à savoir qu'un comité permanent doit examiner la question et en faire rapport à la Chambre. Mes préoccupations concernent trois points. Premièrement, en quoi serait-il utile de renvoyer les projets de traités à un comité? Deuxièmement, dans leur forme actuelle, les comités seraient-ils en mesure d'absorber l'augmentation massive de leur charge de travail qu'entraînerait le projet de loi ? Troisièmement, et c'est possiblement le point le plus important, je crains que ces mesures aient un effet paralysant sur le processus de négociation.
Soyons clairs: ce n'est pas une question d'efforts. La réalité, c'est qu'il n'y a tout simplement pas assez d'heures dans une journée, une semaine ou un mois pour permettre aux parlementaires d'examiner minutieusement les dizaines, voire les centaines, de documents additionnels qui pourraient être envoyés aux comités de la Chambre.
Pour mettre les choses en contexte, depuis 2008, 467 traités ont été déposés à la Chambre. Selon mes calculs rapides, au cours de la même période, 341 projets de loi du gouvernement ont été adoptés par un comité et ont reçu la sanction royale. Notre capacité d'analyser les projets de loi et de mener des études au sein des comités est déjà très limitée. Si les projets de traités s'ajoutaient à la charge de travail, les quelques heures dont nous disposons seraient encore réduites. Il y aurait donc moins de projets de loi adoptés, moins de traités approuvés, moins de projets de loi d'initiative parlementaire acceptés et moins d'études effectuées par les comités.
Par exemple, au cours de la 41e législature, l'ancien premier ministre Stephen Harper et son gouvernement national majoritaire, fort et stable, ont déposé 142 traités à la Chambre. Si ce projet de loi avait été une loi à l'époque, le Parlement aurait dû étudier 142 sujets supplémentaires et tenir 142 autres réunions de comités très importantes, qui n'ont pas eu lieu. C'est le scénario le plus optimiste, si on suppose que chaque traité est approuvé par tous les partis sans débat ou presque. Qui sait combien de temps pourrait prendre l'étude d'un traité en comité.
Cela m'amène à ma deuxième préoccupation concernant la proposition d'envoyer les traités au comité. La question est simple: pourquoi? Les parlementaires n'ont pas le pouvoir de modifier le libellé d'un traité proposé. Nous ne sommes là que pour dire oui ou non. Nous ne participons pas au processus de négociation. Le gouvernement examine minutieusement chaque détail avec des ministres, des fonctionnaires compétents, des experts et des diplomates. Je me demande comment les députés envisageraient le déroulement du processus au comité. Est-ce qu'on étudierait les traités comme une mesure législative? Presque tout le monde ici a déjà examiné un projet de loi ligne par ligne. Nous savons à quel point ce travail est fastidieux, même s'il est nécessaire.
Examinons un scénario hypothétique. Supposons que le projet de loi reçoive demain la sanction royale et que le gouvernement annonce que l'Accord Canada—États‑Unis—Mexique a été renégocié. Il s'agit d'un accord commercial trilatéral qui comporte des révisions et des ajouts. L'Accord Canada—États‑Unis—Mexique est ensuite renvoyé au comité du commerce international. L'accord est à peu près aussi long que le précédent et compte un peu moins de 1 900 pages. Que se passera-t-il ensuite? Le comité procédera-t-il à l'étude ligne par ligne ou article par article du projet de loi? Comment les bureaux seront-ils censés faire preuve de diligence raisonnable pour comprendre chaque article dans le peu de temps dont nous disposerons?
Le comité se contentera-t-il de dire oui ou non? Cela mettra-t-il fin à l'accord? Combien de temps accordera-t-on au comité et à ses membres pour étudier le document? Les députés auront-ils autant de temps pour se familiariser avec un traité de 10 pages qu'avec un traité monstre de 2 000 pages? Si le traité est rejeté, les négociations commerciales s'effondrent-elles?
Cela met en évidence la triste réalité que le projet de loi ne pourrait pas respecter. Soit le processus est complet et mené en portant attention aux détails et en respectant la procédure établie, comme il se doit, ce qui paralysera fort probablement la charge de travail du comité pertinent, soit il se transforme en processus d'approbation automatique, ce qui signifie qu'il n'est pas pertinent et n'est pas nécessaire. De toute évidence, cela ne tient pas compte de l'autre éléphant dans la pièce: il fournit à tous les partis un autre processus législatif qui pourrait être exploité à des fins politiques, ce qui retarderait encore plus le processus.
Tout cela mène à une troisième question, qui, à mon avis, est de loin la plus grave. C'est peut-être la première fois que les députés entendront une conservatrice dire cela à la Chambre, mais l'aspect le plus inquiétant du projet de loi est l'effet qu'il pourrait avoir en limitant la capacité du gouvernement actuel à faire son travail. Le projet de loi aurait un effet néfaste sur la capacité du gouvernement à négocier de bonne foi avec d'autres gouvernements. En termes simples, pourquoi les nations du monde entier accorderaient-elles leur confiance ou leur énergie aux processus de négociation des traités si l'on peut faire dérailler ou bloquer l'ensemble du processus au Parlement? Cela est particulièrement troublant compte tenu de ce qui se passe actuellement à Washington.
Pour être claire, les conservateurs ne souhaitent rien d'autre que la réussite totale du gouvernement dans ses efforts de négociation avec les États‑Unis. Nous voulons tous ce qu'il y a de mieux pour le Canada et les États‑Unis. Nous pouvons être en désaccord sur la manière d'y parvenir, mais notre objectif est le même. Je profite de l'occasion pour faire inscrire au compte rendu des débats mon engagement continu, celui de mon équipe et le mien, à offrir notre coopération et notre soutien à l'équipe de négociation du gouvernement de toutes les façons possibles. Je réitère au au , à la et au que ma porte reste ouverte et que mon engagement envers une coopération et un engagement constructifs avec nos voisins américains est inébranlable.
Cependant, je tiens à être claire: les députés doivent comprendre que la volonté de coopérer avec le gouvernement n'exempte pas ce dernier d'un examen minutieux et de critiques justifiées lorsque cela s'impose. Cela signifie également que le gouvernement doit signaler son intention d'échanger réellement avec l'opposition afin d'obtenir le meilleur accord possible pour le Canada et de mettre fin à ce différend commercial injuste et non provoqué. Pour en revenir au projet de loi , la dernière chose que je voudrais faire dans le cadre d'un processus de négociation serait de signaler à des partenaires commerciaux potentiels que le gouvernement n'est pas en mesure de négocier en son propre nom.
En terminant, le projet de loi est guidé par de bonnes intentions en vue de renforcer le rôle du Parlement dans l'approbation des traités. Toutefois, tel qu'il est rédigé, il risque de ralentir la prise de décisions et de brouiller la ligne de démarcation entre la surveillance dans le but de conseiller et la responsabilité du pouvoir exécutif. Je félicite le député de de sa vision et de ses efforts dans le but de donner plus de pouvoir à cet endroit, mais malheureusement, je ne peux appuyer la mise en œuvre de cette vision telle qu'il l'a présentée.