La
procédure relative aux travaux des subsides établie en 1867 est demeurée
fondamentalement inchangée pendant le premier siècle suivant la Confédération.
S’inspirant d’une ancienne règle de la Chambre des communes britannique [93] ,
les travaux des
subsides étaient confiés à un comité plénier appelé Comité des subsides [94] .
De la Confédération à 1968
Avant
1968, les travaux des subsides nécessitaient que la Chambre se constitue d’abord
en comité des subsides pour ensuite y étudier le Budget annuel des dépenses,
c’est-à-dire les dépenses proposées par le gouvernement. Avant que le Comité des
subsides ne puisse entreprendre ses travaux, le ministre des Finances devait
déposer le Budget des dépenses avec le message du gouverneur général signifiant
la recommandation de la Couronne [95] .
Le ministre
proposait ensuite que le message et la recommandation soient renvoyés, avec le
Budget des dépenses, au Comité des subsides [96] .
Lorsque
l’ordre du jour prévoyait que la Chambre se forme en comité des
subsides [97] ,
la motion « Que
le Président quitte maintenant le fauteuil » était présentée à la
Chambre [98] .
Il s’agissait de
la première étape des travaux des subsides; les députés avaient alors l’occasion
de débattre cette motion et de l’amender. Les règles relatives à la pertinence
étaient assouplies et les députés avaient recours à des amendements pour
soulever différentes questions et les débattre à la Chambre. De plus,
l’opposition pouvait menacer de retarder l’examen des crédits pour obtenir des
concessions de l’exécutif. Cette pratique de permettre toutes sortes
d’amendements [99] ,
de même que la
grande latitude accordée pour les débats et l’absence de limites de temps
étaient des reliquats d’un ancien principe du gouvernement parlementaire qui
voulait que la Couronne réponde aux griefs de la population avant que celle-ci
ne lui accorde des crédits [100].
Une
fois que la Chambre avait adopté cette motion, elle se formait en comité des
subsides. Chaque poste budgétaire était étudié sous forme de résolution ou de
motion distincte proposant « qu’une certaine somme soit accordée à Sa Majesté
pour… ». Les amendements étaient permis et le débat n’était assujetti à aucune
limite. Si elles étaient adoptées, les résolutions étaient renvoyées à la
Chambre pour qu’elle les entérine. Pour ce faire, on procédait à deux « lectures »
de la résolution. La première était purement formelle tandis que la motion de
deuxième lecture pouvait donner lieu à un débat et à des amendements. Les
rapports du Comité des subsides n’étaient habituellement pas étudiés par la
Chambre le même jour où ils étaient transmis, mais on ordonnait plutôt qu’ils
soient reçus à une prochaine séance de la Chambre. Après avoir fait rapport, le
Comité demandait la permission « de siéger de nouveau », sans quoi le Comité des
subsides aurait cessé d’exister [101] .
Lorsqu’on donnait lecture de l’ordre du jour portant qu’il
soit fait rapport des résolutions adoptées en comité, une motion officielle
tendant à la première lecture de ces résolutions était proposée. La motion ne
faisait jamais l’objet d’un débat ou d’amendements. Si la Chambre y consentait,
chaque résolution était lue séparément pour la deuxième fois, après quoi le
Président la mettait aux voix. Tout amendement ou débat devait avoir trait
directement à la résolution [102] .
Lorsque
l’ensemble du Budget des dépenses avait franchi l’étape du Comité des subsides,
le ministre des Finances proposait une motion portant que la Chambre se forme en
comité des voies et moyens pour étudier les résolutions officielles d’octroi de
certaines sommes à prélever du Trésor [103] .
Une fois de
plus, chaque poste budgétaire était proposé sous forme de résolution distincte,
puis étudié et enfin renvoyé à la Chambre après son adoption. Une fois que les
résolutions avaient franchi l’étape de la deuxième lecture, elles constituaient
le fondement d’un projet de loi de crédits qui visait à puiser les sommes
voulues dans le Trésor pour financer les programmes et activités approuvés dans
le Budget des dépenses. Il arrivait souvent que les projets de loi de crédits
étaient présentés et franchissaient deux étapes législatives ou plus au cours
d’une même journée [104] .
Après son
adoption par la Chambre, le projet de loi de crédits était envoyé au Sénat où il
devait franchir trois lectures avant d’être adopté et renvoyé à la
Chambre.
Le
débat sur la motion voulant « Que le Président quitte maintenant le fauteuil »
faisait souvent en sorte que les crédits étaient étudiés à la toute fin de la
session et souvent tard en soirée. Par conséquent, lorsque le Budget des
dépenses était examiné en comité, cet examen avait tendance à être relativement
court, ce qui provoquait fréquemment des plaintes concernant l’absence de
méthodes efficaces de surveillance parlementaire des dépenses
gouvernementales [105] .
En
1913, le Règlement de la Chambre était modifié : dorénavant, lorsque l’ordre du
jour prévoyait que la Chambre se forme en comité des subsides le jeudi et le
vendredi, la motion voulant « Que le Président quitte maintenant le fauteuil »
serait adoptée d’office [106] .
C’était la
première fois qu’on limitait le droit des députés de présenter des griefs avant
l’étude des besoins financiers du gouvernement. À la suite de ce changement,
seulement 132 amendements à la motion ont été présentés de 1913 à 1955 alors que
271 l’avaient été entre 1867 et 1913. Cette nouvelle disposition constitua la
première limitation réelle de la capacité de l’opposition de retarder l’examen
des crédits puisqu’elle garantissait au gouvernement que la Chambre pourrait se
pencher au moins deux jours par semaine sur ses besoins financiers. Aucune autre
modification n’a été apportée jusqu’en 1927 [107] ,
alors que la
Chambre accepta de permettre un sous-amendement à la motion proposant que le
Président quitte le fauteuil pour que la Chambre se forme en comité des subsides
ou en comité des voies et moyens lorsque la motion est présentée un autre jour
que le jeudi ou le vendredi [108] .
Des
divergences d’opinions apparurent vite quant à la tribune à utiliser pour
étudier le Budget des dépenses : un comité plénier ou un comité
permanent [109] .
En 1955, la
Chambre acceptait de créer un Comité spécial des prévisions budgétaires [110] .
Au départ, ce
comité ne disposait pas du pouvoir d’assigner des témoins ni d’ordonner la
production de documents et de dossiers; des changements apportés au Règlement en
1958 allaient toutefois lui conférer les pouvoirs nécessaires [111] .
D’autres changements approuvés provisoirement en 1967
permirent aux comités permanents d’examiner le Budget des dépenses et limitèrent
à quatre le nombre d’occasions au cours d’une session où la Chambre pourrait
débattre de la motion proposant qu’elle se forme en comité des subsides ou en
comité des voies et moyens [112] .
Au cours de
chaque session, un maximum de 30 jours devaient être consacrés aux travaux des
subsides [113] .
Les travaux des subsides depuis 1968
En
1968, des changements ont été recommandés par le Comité spécial de la procédure.
Le Comité estimait que les travaux des subsides étaient « parmi les choses qui
prennent le plus de temps au Parlement canadien, qui donnent lieu à plus de
répétitions et qui s’inspirent de méthodes archaïques ». Il était d’avis qu’ils
ne permettaient pas un examen efficace des prévisions budgétaires, qu’ils ne
fournissaient pas à la Chambre les moyens d’organiser un débat significatif sur
des sujets prévus à l’avance, qu’ils n’avaient pas permis au Parlement d’exercer
un contrôle efficace sur les dépenses, non plus que d’assurer une décision
rapide sur les projets de loi des crédits. Le Comité estimait que la méthode qui
avait été léguée par l’histoire ne tenait pas compte des réalités contemporaines
de la marche du gouvernement [114] .
La Chambre
convint de modifier substantiellement ses procédures financières [115] .
Le Comité des
subsides et le Comité des voies et moyens furent tous les deux abolis. Tous les
Budgets des dépenses seraient dorénavant transmis aux comités permanents avant
d’être soumis à la Chambre. Les nouvelles règles prévoyaient que le Budget
principal des dépenses serait déposé et renvoyé aux comités au plus tard le
1er mars de chaque année. Pour leur part, les
comités devaient faire rapport ou seraient réputés avoir fait rapport au plus
tard le 31 mai [116] .
La
Chambre convint d’établir, au début de chaque
session, un ordre du jour permanent pour les travaux relatifs aux subsides sous
la rubrique des Affaires émanant du gouvernement [117] .
Contrairement
à l’ordre prévoyant que la Chambre se transforme en comité des subsides, qui
était annulé une fois que le comité avait renvoyé le Budget des dépenses à la
Chambre, l’ordre permanent demeure un élément des Affaires émanant du
gouvernement qui peut être mis en délibération à tout moment selon le bon
vouloir du gouvernement.
Les
nouvelles règles divisèrent le calendrier parlementaire en trois périodes durant
lesquelles 25 jours seraient consacrés aux travaux des subsides. Cinq jours
désignés furent réservés à la période de subsides se terminant le 10 décembre,
sept à la période se terminant le 26 mars et treize autres à la période se
terminant le 30 juin. Des motions de l’opposition ou de subsides ne pourraient
être présentées que par des députés de l’opposition et pourraient porter sur
toute question relevant de la compétence du Parlement du Canada [118] .
De
plus, les nouvelles règles stipulaient qu’au cours de chaque période,
l’opposition pouvait demander que jusqu’à deux de ces motions présentées lors
d’un jour désigné fassent l’objet d’un vote et soient considérées comme des
motions de « défiance » à l’endroit du gouvernement. Comme les conventions veulent
que l’exécutif conserve la « confiance » de la Chambre, de nombreux intervenants
se sont demandés pourquoi les motions de l’opposition votables devaient être
appelées motions de « défiance » [119] .
En mars 1975,
le Règlement était provisoirement modifié de manière à ce que les votes sur les
motions de crédits de l’opposition ne soient plus d’office considérés comme une
question de confiance à l’endroit du gouvernement [120] .
Les règles
provisoires n’ont pas été renouvelées au début de la deuxième session et le
concept de défiance a refait son apparition dans la version de 1977 du
Règlement. De nouvelles modifications apportées au Règlement en juin 1985
supprimaient une fois de plus la disposition de « défiance » des règles régissant
les motions de l’opposition [121] .
En
1986, des changements étaient apportés pour permettre au chef de l’Opposition de
demander le prolongement de l’étude en comité du Budget des dépenses d’un
ministère ou organisme au-delà du délai du 31 mai, pour une période ne dépassant
pas 10 jours de séance [122] .
De plus, les
nouvelles règles réservaient le dernier jour désigné de la période de subsides
se terminant le 30 juin afin de débattre de la motion d’adoption du Budget
principal des dépenses plutôt que de la motion habituelle de l’opposition, et
permettaient le prolongement de la séance jusqu’à 22 heures. En 1991, la date où
cette période se termine a été ramenée au 23 juin et, à la suite d’une réduction
du nombre de jours de séance dans l’année, le nombre total de jours désignés est
passé de 25 à 20 sur l’ensemble d’une année [123] .
Des
changements ont également été apportés pour augmenter ou réduire le nombre de
jours désignés au cours d’une période de subsides en fonction du nombre total de
jours de séance de cette période [124] ,
et pour
limiter le nombre de jours désignés tombant un mercredi et un vendredi [125] .
Enfin, en
1998, le nombre total de jours désignés a été porté à 21 et on doit de nouveau
étudier une motion de l’opposition lors du dernier jour désigné de juin [126] .
Toutefois,
l’étude de cette motion de l’opposition ne doit pas se prolonger au-delà de 18 h
30 et doit être suivie de l’étude des motions requises pour adopter le Budget
principal des dépenses.
Les jours désignés
La
mise de côté d’un nombre spécifié de jours de séance où l’opposition choisit le
sujet du débat vient d’une tradition voulant que le Parlement n’accorde pas de
crédits tant que l’opposition n’a pas eu l’occasion de démontrer pourquoi ces
crédits devraient être refusés. Des vingt et un jours que la Chambre réserve aux
travaux des subsides au cours de chaque cycle annuel des subsides, sept sont
désignés durant la période se terminant le 10 décembre, sept durant la période
se terminant le 26 mars et sept durant la période se terminant le 23 juin. De
ces vingt et un jours, quatre au plus peuvent tomber un mercredi et quatre au
plus un vendredi (les jours de séance les plus courts de la semaine) [134] .
Ces vingt et
un jours sont appelés « jours désignés ». Lors de chacun d’eux, la Chambre
débattra d’une motion de l’opposition [135] .
Le
cycle normal des subsides peut être bouleversé par une période d’ajournement
prolongé, ou encore une prorogation ou une dissolution du Parlement. Le nombre
de jours de l’opposition de chaque période peut alors être augmenté ou diminué.
Si le nombre de jours de séance d’une période de subsides est pour une raison ou
une autre inférieur au nombre prescrit par le calendrier parlementaire, le
nombre de jours désignés de cette période sera réduit proportionnellement au
nombre de jours de séance où la Chambre n’a pas siégé. C’est le Président qui
détermine alors le nombre de jours désignés que comptera cette période et qui
l’annonce à la Chambre [136] .
À l’inverse,
si la Chambre siège plus de jours que le nombre prescrit, le nombre total de
jours désignés sera augmenté d’un jour pour chaque période de cinq jours
supplémentaires où la Chambre a siégé [137] .
La Chambre
peut également décider que tout jour inutilisé parmi les six jours réservés au
débat sur l’Adresse en réponse au discours du Trône ou les quatre jours réservés
au débat sur le Budget est ajouté au nombre de jours désignés de la période de
subsides où ces débats étaient prévus [138] .
Si on
propose l’adoption du Budget supplémentaire des dépenses de l’exercice précédent
au cours de la période de subsides se terminant le 23 juin, trois jours de
séance supplémentaires seront réservés au cours de cette période à l’étude d’une
motion d’adoption de ce budget et à l’adoption à toutes les étapes du projet de
loi de crédits connexe [139] .
Il est parfois
arrivé que la Chambre consente à modifier la durée d’une période de subsides ou
le nombre de jours désignés. Ainsi, la Chambre a déjà accepté de prolonger une
période de subsides [140] ,
d’ajouter des
jours désignés [141] ,
et de
transférer des jours désignés inutilisés d’une période à la suivante [142] .
Elle a
également déjà accepté qu’un jour désigné d’une période de subsides soit réputé
avoir été utilisé et qu’un jour supplémentaire soit ajouté à la période de
subsides suivante [143] .
L’annonce d’un jour désigné
Le
gouvernement désigne les jours réservés aux travaux des subsides. L’usage veut
qu’un ministre, habituellement le leader du gouvernement à la Chambre, prenne la
parole afin d’annoncer que le lendemain ou un jour subséquent sera un jour
désigné [144] ;
les jours
désignés peuvent également être annoncés au cours de la « Déclaration du jeudi »
sur les travaux parlementaires [145]
pour la semaine
suivante. Cependant, cette désignation ne lie pas le gouvernement et peut être
révisée à n’importe quel moment comme tout autre ordre du gouvernement [146] .
Si le
gouvernement ne désigne pas le nombre prescrit de jours désignés, les jours
restants de cette période seront désignés par défaut [147] .
Lorsque la
séance d’un jour désigné se termine avant que la Chambre n’ait passé à l’ordre
du jour, on considère que le jour désigné n’a pas été entrepris et que la séance
ne compte donc pas dans les jours désignés pour l’étude d’une motion de
l’opposition [148] .
D’un autre
côté, une fois que l’ordre relatif aux subsides a été mis en délibération, un
jour désigné est réputé terminé si les délibérations sont par la suite
interrompues [149] .
Les motions de l’opposition
Les
motions de l’opposition ont priorité sur toutes les motions de subsides du
gouvernement les jours désignés [150] .
Toutefois,
lors du dernier jour désigné de la période se terminant le 23 juin, le Président
interrompt les délibérations sur la motion de l’opposition au plus tard à 18h30
et met aux voix, sans autre débat ni amendement, toute question nécessaire pour
disposer de la motion. Tout vote par appel nominal demandé est reporté à la fin
des travaux des subsides de la séance, mais au plus tard à 22 heures.
Entre-temps, la Chambre entreprend l’étude d’une ou de plusieurs motions
d’adoption du Budget principal des dépenses [151] .
Les
députés de l’opposition peuvent proposer des motions pour débattre toute
question relevant de la compétence du Parlement du Canada ainsi que les rapports
de comité portant sur le Budget des dépenses [152] .
Le Règlement
donne énormément de latitude aux députés pour les motions de l’opposition
présentées lors des jours consacrés à l’étude des subsides et à moins que la
motion ne soit nettement et indubitablement irrégulière (c’est-à-dire qu’on ne
puisse réellement pas soutenir, du point de vue de la procédure, qu’elle est
recevable), la présidence n’intervient pas [153] .
Avis requis
Un
avis écrit de 24 heures doit être donné d’une motion de l’opposition avant
qu’elle puisse être débattue lors d’un jour désigné [154] .
Cet avis doit
être déposé au plus tard à 18 heures (ou à 14 heures le vendredi) le jour
précédant un jour désigné pour pouvoir paraître dans le Feuilleton du lendemain [155] .
Un député peut
donner avis d’une motion de l’opposition même si un jour désigné n’a pas encore
été annoncé [156] .
De plus, il ne
suffit pas que le gouvernement décide de ne pas tenir un jour désigné prévu pour
que la présidence fasse supprimer un avis d’une motion de l’opposition du Feuilleton des Avis [157] .
Cet avis peut demeurer au Feuilleton des Avis tant
qu’on n’aura pas étudié la motion ou qu’elle n’aura pas été retirée par son
parrain. Seul ce dernier peut demander le retrait de cet avis et le consentement
de la Chambre n’est pas requis pour ce faire [158] .
Le pouvoir de sélection du Président
Le
Règlement ne précise pas la méthode à suivre pour répartir les jours désignés
entre les divers partis de l’opposition quand celle-ci est formée de deux partis
reconnus ou plus. Le gouvernement désigne les jours qui seront consacrés aux
travaux des subsides, mais ce sont les partis de l’opposition qui déterminent
entre eux quel parti présentera la motion et si cette motion sera assujettie à
un vote, compte tenu des dispositions du Règlement. Les jours désignés sont
habituellement répartis entre les partis de l’opposition reconnus en fonction
des sièges qu’ils détiennent à la Chambre. Il n’appartient pas à l’Opposition
officielle de déterminer unilatéralement qui peut proposer une motion lors d’un
jour désigné [159] .
Des avis de
plus d’une motion peuvent être donnés par un ou plusieurs partis de
l’opposition [160] .
Lorsque des
avis de deux motions de l’opposition ou plus figurent dans le Feuilleton pour étude lors d’un jour désigné et que les
partis de l’opposition ne s’entendent pas sur la motion à débattre, le Président
doit déterminer la motion qui aura la priorité [161] .
Pour ce faire,
il tiendra habituellement compte des facteurs suivants : la représentation des
partis à la Chambre, le nombre de motions parrainées par les divers partis
jusqu’à maintenant, une certaine équité à l’égard des petits partis, la date de
l’avis, le parrain de la motion, le sujet de celle-ci, son caractère votable ou
non, et les ententes conclues par les partis au cours des dernières périodes de
subsides [162] .
Les motions votables
Au
plus 14 motions de l’opposition étudiées lors de jours désignés peuvent faire
l’objet d’un vote au cours de chaque cycle annuel des subsides [163] .
Aux fins du
calcul des motions votables, on considère que la période se terminant le 10
décembre est la première période du cycle des subsides [164] .
Les partis de
l’opposition s’entendent de manière informelle pour se diviser les 14 motions
votables [165] .
La présidence
ne peut déterminer si une motion devrait être votable ou non sauf lorsqu’on a
atteint la limite des motions votables autorisées pour une période de subsides
ou une année donnée [166] .
Il est déjà
arrivé, bien que rarement, que certaines motions de l’opposition étudiées lors
de jours désignés soient adoptées par la Chambre [167] .
Les délibérations sur une motion de l’opposition
Les
délibérations sur les motions de l’opposition non votables se terminent à la fin
du débat ou à l’expiration de la période réservée aux ordres émanant du
gouvernement [168] .
Une motion
peut toutefois être présentée afin de prolonger la séance au-delà de l’heure
habituelle d’ajournement [169] .
Dans le cas
des motions votables, le Président interrompra le débat 15 minutes avant
l’expiration de la période réservée aux ordres émanant du gouvernement et mettra
aux voix, sans autre débat ni amendement, toute question nécessaire pour mettre
un terme à l’étude de la motion [170] .
Lorsqu’un vote
par appel nominal sur une motion de l’opposition votable est demandé un
vendredi, il est automatiquement reporté jusqu’à l’heure habituelle de
l’ajournement quotidien de la séance suivante; toutefois, un vote par appel
nominal demandé lors du dernier jour désigné d’une période de subsides ne peut
être reporté [171] .
Les
délibérations sur une motion de l’opposition votable peuvent se poursuivre
pendant plus d’un jour désigné [172] ;
habituellement, ces délibérations s’étendent sur deux jours de séance
consécutifs lorsque ces deux jours ont été tous les deux choisis jours
désignés [173] .
La durée de
ces délibérations doit être précisée dans l’avis relatif à ce ou ces jours
désignés [174] .
Le
parrain de la motion, qui est un député de l’opposition, prend la parole en
premier lors d’un jour de l’opposition. Aucun député ne peut intervenir pendant
plus de vingt minutes; une période de dix minutes est également prévue pour les
questions et observations [175] .
Il arrive
souvent que deux députés du même parti conviennent de partager cette période de
vingt minutes, chacun se voyant alors accorder une période de cinq minutes pour
les questions et observations [176] .
Lors des jours
désignés, le parti dont est membre le parrain de la motion peut obtenir la
parole plus fréquemment que son importance relative à la Chambre ne le
justifierait habituellement.
Seuls
un amendement et un sous-amendement peuvent être présentés aux motions de
l’opposition étudiées lors d’un jour désigné [177] .
Les
amendements visant à lancer un débat entièrement différent ne sont pas
recevables [178] .
Lorsqu’on
attribue à un parti un jour désigné et qu’un sujet est proposé pour le débat au
moyen d’une motion de l’opposition, ce jour ne devrait pas lui être retiré par
le truchement d’un amendement [179] .
La Chambre a
consenti, malgré les règles, à autoriser des amendements qui avaient été jugés
irrecevables par la présidence [180] .
Le Budget principal des dépenses
Le
Budget principal des dépenses fournit une ventilation, par ministère et
organisme, des dépenses gouvernementales prévues pour l’exercice qui vient. Ce
budget prend la forme d’une série de « crédits », ou de résolutions, qui résument
les besoins financiers estimatifs d’une catégorie de dépenses particulière comme
les dépenses de fonctionnement, les immobilisations ou les subventions [181].
Les crédits
sont chiffrés en dollars et ces montants totaux, une fois adoptés, devraient
permettre de combler tous les besoins budgétaires d’un ministère ou organisme
dans cette catégorie de dépenses, à l’exception des dépenses assumées en vertu
d’autres autorisations législatives. Chaque poste budgétaire, ou crédit,
comporte deux éléments essentiels : un montant et une destination (une
description de l’utilisation qu’on fera de cette somme). Si le gouvernement
souhaite modifier le montant ou la destination approuvés pour un crédit, il doit
le faire au moyen d’un budget « supplémentaire », d’une nouvelle loi ou d’une loi
modificative.
Le
Budget principal des dépenses est composé de deux parties. La Partie I, le Plan de dépenses du gouvernement, donne un aperçu des
dépenses totales que le gouvernement prévoit pour le nouvel exercice. La Partie
II contient le Budget principal des dépenses, qui
résume les dépenses budgétaires et législatives de tous les ministères et
organismes gouvernementaux pour la même période. Il comprend également une
introduction, qui explique les différents types de crédits [182]
et les autres
éléments qui composent le Budget des dépenses, de même que tout changement
apporté au contenu de ce document par rapport aux exercices précédents. Dans la
Partie II, les dépenses sont décrites selon les ministères, les organismes et
les programmes. Elle renferme aussi le libellé proposé des conditions qui
s’appliquent aux pouvoirs de dépenser qu’on demande au Parlement
d’accorder [183] .
L’information
fournie dans la Partie II complète directement l’annexe de la Loi de crédits. Les postes législatifs sont des
dépenses autorisées en vertu d’autres lois et, parce qu’ils ont déjà été
approuvés par des lois, ils ne requièrent pas une nouvelle approbation du
Parlement. Ils sont identifiés dans le Budget des dépenses par un « (L) » et n’y
sont inclus qu’à titre d’information [184] .
La Partie I
est maintenant combinée avec la Partie II pour former un volume qu’on appelle
habituellement « Livre Bleu » [185].
La
forme et le contenu du Budget principal des dépenses n’ont été modifiés qu’à
quatre reprises depuis la Confédération : en 1938, en 1970, en 1981 et la
dernière fois en 1997 [186] .
Chaque fois,
ces réformes étaient entreprises afin d’améliorer la qualité et l’utilité des
renseignements fournis aux parlementaires. En 1938, le ministre des Finances
incluait pour la première fois dans le Budget des dépenses une ventilation des
dépenses de fonctionnement des ministères par fonction [187] .
Une plus
grande précision a été atteinte en 1970 lorsque les dépenses des ministères ont
été regroupées selon les programmes et activités. Un préambule explicatif
clarifiant les termes techniques utilisés a été ajouté et le Livre Bleu a été
pour la première fois publié en un seul volume bilingue [188] .
Au
fur et à mesure que les activités du gouvernement fédéral se diversifiaient et
que les opérations gouvernementales se complexifiaient, il devint de plus en
plus difficile de rassembler toute l’information sur les dépenses
gouvernementales en un seul document. En 1981, après une étude exhaustive du
cadre de gestion et de responsabilisation financière du gouvernement fédéral,
deux nouveaux documents ont fait leur apparition. L’ancien Livre Bleu devint la
Partie II, le Budget des dépenses, et de nouvelles
Partie I et Partie III ont été ajoutées [189] .
La Partie I
fournissait un aperçu des dépenses du gouvernement fédéral de même que des
renseignements sur les activités futures prévues qui ne pouvaient être inclus
avec les crédits annuels et les dépenses législatives énoncés dans le Livre
Bleu. La Partie II énumérait toujours de manière détaillée les ressources dont
les divers ministères et organismes avaient besoin pour l’exercice à venir.
Enfin, la Partie III, le Plan de dépenses du
ministère, constituait en fait une série de documents distincts fournissant
chacun des renseignements supplémentaires sur les programmes et activités d’un
seul ministère ou organisme. Ces premiers plans de dépense formant la Partie III
ont été déposés avec le Budget des dépenses principal de 1982-1983 [190] .
Dans
le chapitre 6 de son Rapport annuel au Parlement de
1992, le vérificateur général traite de la question des rapports ministériels.
Il signale qu’une bonne partie des activités financières du gouvernement ne
s’effectue pas par le truchement de dépenses et ne sont donc pas incluses dans
l’information transmise aux parlementaires pour l’étude et l’approbation des
crédits [191] .
De l’avis du
vérificateur général, l’information transmise au Parlement devrait comprendre
une description de la mission de l’organisation, de ses principaux secteurs
d’activité, de sa structure, des instruments qu’elle utilise, des buts et des
objectifs stratégiques qu’elle s’est fixés pour accomplir sa mission, et des
résultats qu’elle a obtenus et qui montrent dans quelle mesure les objectifs ont
été atteints [192] .
En 1997, la
Chambre a décidé d’entreprendre un projet pilote afin de diviser les plans de
dépenses des ministères de la Partie III en deux documents : le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport sur le rendement. À compter de l’exercice
1997-1998, les documents de la Partie III ont été remplacés par ces deux
rapports, le premier devant être déposé au plus tard le 31 mars et le second à
l’automne [193] .
Le Rapport sur les plans et les priorités décrit le mandat
du ministère (ou de l’organisme), sa mission et ses objectifs stratégiques, et
il fournit des renseignements détaillés sur la structure de ses secteurs
d’activité, sur les résultats prévus et sur sa stratégie de mesure du
rendement [194] .
Ces rapports
sont déposés au Parlement par le président du Conseil du Trésor au nom des
ministres responsables [195] .
Le Rapport sur le rendement rend compte des réalisations
de chaque ministère et organisme en fonction des attentes prévues en matière de
rendement qui sont indiquées dans le Rapport sur les
plans et les priorités [196] .
Ces documents
sont eux aussi déposés par le président du Conseil du Trésor au nom des
ministres responsables et renvoyés aux comités permanents concernés [197] .
Pour ce qui
est de l’administration de la Chambre des communes, ces deux types de rapport
annuel sont déposés à la Chambre par le Président [198] .
Le
Budget principal des dépenses de l’exercice à venir doit être renvoyé aux
comités permanents au plus tard le 1er mars de
l’exercice en cours. Le Budget des dépenses est présenté par un ministre,
normalement le président du Conseil du Trésor, et est accompagné d’une
recommandation du gouverneur général, que le Président lit à haute voix devant
la Chambre [199] .
Le Budget
principal des dépenses est habituellement renvoyé aux comités permanents dès son
dépôt [200] .
N’importe quel
ministre peut présenter une motion durant les affaires courantes afin de
proposer qu’un ou des postes du Budget principal soient renvoyés à un ou des
comités permanents; la Chambre se prononce alors sur la motion sans tenir de
débat [201] .
Les crédits provisoires
Comme
l’exercice commence le 1er avril et que le cycle
normal des subsides prévoit que la Chambre ne se prononcera sur le Budget
principal des dépenses qu’en juin, le gouvernement devrait en théorie se
retrouver sans fonds pendant cet intervalle de trois mois. La Chambre autorise
donc une avance sur les fonds demandés dans le Budget principal des dépenses
afin de combler les besoins des services publics du début du nouvel exercice
jusqu’à la date d’adoption de la loi de crédits fondée sur le Budget principal
des dépenses de l’exercice. C’est cette avance qu’on appelle « crédits
provisoires [202] »,
c’est-à-dire
une autorisation de dépenser accordée au gouvernement en attendant l’approbation
du Budget principal des dépenses.
Le
gouvernement donne avis d’une motion précisant les sommes d’argent dont il aura
besoin, exprimées en douzièmes des crédits qui doivent être adoptés dans le
Budget principal des dépenses [203] .
La plupart de
ces sommes équivalent aux trois douzièmes du montant total, ce qui correspond à
l’intervalle de trois mois entre le début de l’exercice et la date d’adoption
définitive du Budget principal, mais le gouvernement peut demander
davantage [204] .
La motion sur
les crédits provisoires est étudiée lors du dernier jour désigné de la période
de subsides se terminant le 26 mars. L’adoption de la motion est suivie de
l’étude et de l’adoption à toutes les étapes d’un projet de loi de crédits fondé
sur les crédits provisoires et autorisant les retraits prescrits du
Trésor [205] .
L’approbation
des crédits provisoires ne signifie pas nécessairement que la Chambre approuve
immédiatement les programmes auxquels ils s’appliquent dans le Budget principal
des dépenses.
Le Budget supplémentaire des dépenses
Si
les montants votés dans le Budget principal des dépenses se révèlent
insuffisants, ou s’il faut voter de nouveaux fonds ou réaffecter les fonds entre
les crédits ou programmes durant un exercice, le gouvernement peut demander au
Parlement d’approuver des dépenses additionnelles exposées dans un budget
supplémentaire des dépenses. Le gouvernement peut présenter autant de budgets
supplémentaires qu’il juge nécessaire au cours d’un exercice, mais l’usage veut
qu’il se limite à deux ou trois.
Le
Budget supplémentaire des dépenses est déposé sous la forme d’un document
semblable à la Partie II du Budget principal des dépenses. Cependant, plutôt que
d’être présenté comme une série de crédits sommaires (c’est-à-dire où chaque
crédit résume tous les débours prévus dans une catégorie donnée de dépenses),
chaque crédit supplémentaire porte sur un programme ou une opération financière
spécifique. Les renseignements inclus dans le Budget supplémentaire deviendront
une annexe de la loi de crédits qui sera ensuite adoptée pour autoriser les
retraits prescrits du Trésor.
Comme
dans le cas du Budget principal, le Budget supplémentaire est habituellement
présenté par le président du Conseil du Trésor et s’accompagne d’une
recommandation du gouverneur général que le Président lit à haute voix à la
Chambre [206] .
Le Budget
supplémentaire est renvoyé aux comités permanents concernés, immédiatement après
son dépôt à la Chambre [207] .
La motion de
renvoi est présentée par un ministre durant les affaires courantes et ne donne
lieu à aucun débat [208] .
Le Budget
supplémentaire doit faire l’objet d’un rapport à la Chambre ou est réputé avoir
fait l’objet d’un rapport au plus tard trois jours de séance avant le dernier
jour désigné, ou encore le dernier jour de séance de la période de subsides où
il a été déposé [209] .
Dernier Budget supplémentaire des dépenses
Lorsque le dernier Budget supplémentaire des dépenses ne
peut être adopté avant le 31 mars de l’exercice qu’il vise, le Règlement prévoit
qu’on en demandera l’approbation au cours de la prochaine période de subsides,
c’est-à-dire la première période de subsides de l’exercice subséquent. Dans ces
cas, trois jours sont ajoutés à la période de subsides se terminant au plus tard
le 23 juin pour étudier la motion d’adoption de ce dernier budget supplémentaire
de l’exercice précédent et adopter à toutes les étapes le projet de loi de
crédits y afférent [210] .
Les crédits d’un dollar
Les
Budgets supplémentaires comprennent souvent ce qu’on appelle des « crédits d’un
dollar » afin de demander de modifier la répartition des fonds autorisée dans le
Budget principal. Ces crédits d’un dollar ne visent pas à obtenir de fonds
nouveaux ou supplémentaires, mais plutôt à affecter différemment des crédits
déjà autorisés. Comme ces « crédits » sont des postes budgétaires, on doit leur
attribuer une valeur en dollar. Toutefois, étant donné qu’aucuns nouveaux fonds
ne sont requis, cette somme d’« un dollar » revêt uniquement une valeur
symbolique. Les crédits d’un dollar peuvent être utilisés pour réaffecter des
fonds d’un programme à un autre [211] ;
pour radier
des créances [212] ;
pour modifier
des garanties d’emprunt [213] ;
pour autoriser
des subventions [214] ;
ou encore pour
modifier des lois de crédits antérieures [215] .
L’inclusion de crédits d’un dollar dans le Budget des
dépenses a également posé la question de l’utilisation du Budget des dépenses
pour « légiférer » (c’est-à-dire non seulement pour affecter des fonds, mais
également pour tenter d’obtenir de nouvelles autorisations législatives qui
auraient normalement exigé l’adoption d’une loi habilitante distincte dans le
cadre du processus législatif habituel, à l’extérieur de la procédure des
subsides) [216] .
Avant
1968, les procédures relatives aux subsides donnaient amplement l’occasion à la
Chambre de débattre des divers postes du Budget des dépenses. Les postes de
nature législative (pratiquement toujours des « crédits d’un dollar ») étaient
régulièrement inclus dans les lois de crédits [217] .
Toutefois,
cette pratique n’était pas acceptée facilement par la Chambre et les députés
n’hésitaient pas à remettre en question la recevabilité de ces crédits [218] .
Les
changements apportés en 1968 aux règles régissant les subsides, qui entraînèrent
l’abolition du Comité des subsides et le renvoi du Budget des dépenses aux
comités permanents pour étude détaillée, eurent pour effet de réduire de manière
importante le temps que la Chambre consacre à l’étude du Budget supplémentaire
(où figurent la plupart des crédits d’un dollar). De plus, le Budget
supplémentaire étant souvent déposé assez tard au cours de la période de
subsides, cela laisse relativement peu de temps aux comités pour l’étudier. Par
conséquent, peu de temps après les changements de 1968, le Président fut de plus
en plus appelé à se prononcer sur la recevabilité des crédits d’un
dollar [219] .
Les décisions
des Présidents de la Chambre à l’égard des crédits d’un dollar ont donc clarifié
ce qui est acceptable sur le plan de la procédure et ce qui ne l’est
pas.
Les
Présidents ont souvent souligné aux députés qu’ils devraient prendre
l’initiative de porter à l’attention de la présidence toute irrégularité du
Budget des dépenses sur le plan de la procédure [220] .
Ils leur ont
également demandé à de nombreuses reprises de soulever le plus tôt possible ces
questions sur la recevabilité du Budget des dépenses de manière à ce que la
présidence ait le temps de rendre une décision « intelligente » [221] .
La
présidence a maintenu que les crédits ayant un objectif législatif direct et
spécifique (les crédits visant clairement à modifier une loi existante)
devraient être présentés à la Chambre au moyen d’un projet de loi
modificatif [222] .
Le Président
Jerome a déclaré dans une décision ce qui suit : « […] j’estime que le Parlement
autorise le gouvernement à agir en adoptant des lois et lui alloue l’argent pour
financer les programmes autorisés en adoptant une loi portant affectation de
crédits. À mon avis, il ne faudrait donc pas qu’un crédit serve à obtenir une
autorisation qui doit normalement faire l’objet d’une loi [223] ».
Dans une
décision subséquente, il a également déclaré : « […] les travaux des subsides se
déroulent strictement en fonction du but recherché, c’est-à-dire que le
gouvernement prévoit les sommes dont il a besoin, puis la Chambre lui vote ces
crédits […] les mesures législatives et les changements de fond d’ordre
législatif ne sont pas censés faire partie des subsides, mais relèvent plutôt du
processus législatif ordinaire qui comporte trois lectures, l’étape de l’étude
en comité, et qui offrent, autrement dit, aux députés toutes les occasions
voulues pour participer au débat et proposer des amendements [224] ».
L’étude du Budget des dépenses en comité
Lorsque le Budget des dépenses est déposé à la Chambre, il
est renvoyé aux comités permanents pour étude [225] .
Quand un
comité décide de se pencher sur le Budget des dépenses, chaque poste budgétaire
ou « crédit » est mis à l’étude, proposé et débattu sous forme de motion
distincte. Un crédit peut être adopté (le poste budgétaire est approuvé),
réduit [226]
(mais jamais
au-dessous du montant approuvé sous forme de crédit provisoire) ou
rejeté [227]
(le poste
budgétaire n’est pas approuvé) [228] .
Lorsqu’il
entreprend l’étude d’un crédit, le comité lance le débat sur les dépenses de
programmes auxquelles ce crédit s’applique. Les comités étudiant le Budget
peuvent convoquer des témoins; ainsi, ils entendent habituellement le témoignage
du ministre, de fonctionnaires du ministère ou de l’organisme concerné, ainsi
que de citoyens ou groupes intéressés.
Normalement, l’étude du crédit 1 du Budget des dépenses
(généralement les dépenses de fonctionnement ou l’administration du ministère)
donne lieu à une vaste discussion. Les questions sur la politique du ministère
sont habituellement posées au ministre responsable; ce dernier peut toutefois
renvoyer les questions plus techniques ou administratives aux fonctionnaires du
ministère. Les Présidents font normalement preuve d’une très grande souplesse
quant à la nature des questions permises lors de ces travaux [229].
Un
comité ne peut majorer le montant d’un crédit, changer la destination d’une
subvention ou modifier l’objectif d’un crédit puisque cette décision
outrepasserait la recommandation royale et empiéterait sur les pouvoirs de la
Couronne en matière d’initiative financière [230] .
Un comité peut
proposer de réduire un crédit d’un montant égal à celui prévu dans le Budget des
dépenses pour un programme ou une activité auquel il s’oppose [231] .
Les députés ne
peuvent cependant pas proposer une motion visant à réduire un crédit de son
montant total; il faut simplement voter contre la question : « Le crédit est-il
adopté? »
Les
dépenses législatives sont autorisées de manière permanente par d’autres lois
que la loi de crédits et ne figurent dans le Budget des dépenses qu’à titre
d’information [232] .
Les motions ou
recommandations concernant les dépenses législatives énumérées dans le Budget
principal ne sont donc pas autorisées, mais les demandes d’information le sont.
Les postes législatifs ne peuvent être modifiés que par une loi
modificative.
Rapport à la Chambre
Les
comités ne sont nullement tenus de faire rapport à la Chambre sur le Budget des
dépenses; toutefois, dans le cas du Budget principal des dépenses, les comités
qui ne font pas rapport sont réputés l’avoir fait le 31 mai et, dans le cas du
Budget supplémentaire des dépenses, ils sont réputés l’avoir fait le troisième
jour de séance avant le dernier jour désigné ou le dernier jour de séance de la
période de subsides [233] .
Lorsqu’un
comité choisit de faire rapport sur le Budget des dépenses, le président ou un
membre du comité agissant en son nom se lève durant les « Affaires courantes »,
lorsque le Président annonce la « Présentation de rapports de comités », afin de
présenter le rapport.
Pour
le Budget principal des dépenses, les règles prévoient une exception au délai du
31 mai. Le chef de l’Opposition peut, au plus tard le troisième jour de séance
avant le 31 mai, donner avis d’une motion visant à prolonger l’étude en comité
du Budget principal d’un ministère ou organisme précis [234] .
La motion est
réputée adoptée à l’appel des « Motions » durant les « Affaires courantes », lors du
dernier jour de séance avant le 31 mai [235] .
L’adoption de
la motion permet au comité de poursuivre l’étude du Budget principal de ce
ministère ou organisme et de retarder la présentation de son rapport d’une
période pouvant atteindre 10 jours de séance, mais sans dépasser l’heure
habituelle de l’ajournement quotidien du jour de séance précédant immédiatement
le dernier jour désigné de la période de subsides [236] .
Si le comité
n’a pas fait rapport à ce moment-là, il est réputé l’avoir fait. Lorsque le
comité choisit de faire rapport, le président ou un membre du comité agissant en
son nom peut invoquer le Règlement n’importe quand avant le délai prévu et la
Chambre reviendra immédiatement à la rubrique « Présentation de rapports de
comités » pour recevoir le rapport [237] .
Le
rapport d’un comité sur le Budget des dépenses doit correspondre, tant par sa
forme que par son contenu, aux pouvoirs dont le comité avait été
investi [238] .
Comme c’est le
Budget des dépenses qui avait été renvoyé au comité par la Chambre, c’est
également ce budget (tel qu’adopté, réduit ou rejeté) qui devrait faire l’objet
du rapport à la Chambre. Lorsqu’il présente d’autres recommandations de fond, le
comité dépasse nettement les limites de son ordre de renvoi, qui visait l’étude
du Budget des dépenses [239] .
Le Président a
exprimé de sérieuses réserves au sujet de l’inclusion de recommandations de fond
dans des rapports de comité sur le Budget des dépenses [240] .
Un comité
permanent souhaitant formuler des recommandations de fond sur le Budget des
dépenses qu’il a étudié peut le faire en vertu de son pouvoir permanent de mener
des études et de faire rapport sur toutes les questions relatives au mandat, à
l’administration et au fonctionnement des ministères ou organismes dont il a la
charge [241] .
Une motion
d’adoption du rapport d’un comité sur le Budget des dépenses ne peut être
examinée qu’un jour désigné pour les travaux des subsides [242] .
Un
comité peut également faire rapport sur les plans de dépenses et priorités
futurs des ministères et organismes dont il examine le Budget principal des
dépenses [243] .
Ces rapports
doivent toutefois être présentés à la Chambre au plus tard le dernier jour de
séance de juin, comme le prévoit le calendrier parlementaire, et toute motion
d’adoption ne peut être étudiée par la Chambre que durant un jour
désigné [244] .
Adoption du Budget des dépenses
Une
fois qu’il a fait l’objet d’un rapport ou qu’il est réputé avoir fait l’objet
d’un rapport par les comités permanents, le Budget des dépenses doit être adopté
par la Chambre pour que le gouvernement puisse présenter le projet de loi de
crédits autorisant les retraits nécessaires du Trésor. Toutes les motions
d’adoption du Budget des dépenses sont proposées lors du dernier jour désigné
d’une période de subsides, une fois qu’on a terminé les délibérations sur une
motion de l’opposition. Dans un cycle normal des subsides, les motions
d’adoption sont étudiées de la manière suivante [245] :
- Le dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 10 décembre, une
ou des motions d’adoption du Budget supplémentaire des dépenses sont étudiées si
le gouvernement en a déposé durant la période;
- Le dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 26 mars, une ou
des motions d’adoption du Budget supplémentaire des dépenses sont étudiées en
premier, si le gouvernement en a déposé durant la période, puis la Chambre se
penche sur une motion d’adoption des crédits provisoires pour le prochain
exercice;
- Le dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 23 juin, une ou
des motions d’adoption du Budget principal des dépenses sont examinées en
premier, suivies par une ou des motions d’adoption du dernier Budget
supplémentaire des dépenses de l’exercice précédent et une ou des motions
d’adoption du Budget supplémentaire des dépenses de l’exercice en cours, si le
gouvernement en a déposé durant la période.
Une
motion d’adoption du Budget principal ou supplémentaire des dépenses est une
motion visant à faire adopter le Budget des dépenses sur lequel les comités
permanents ont fait rapport ou sont réputés avoir fait rapport. Le gouvernement,
habituellement par l’entremise du président du Conseil du Trésor, donnera un
préavis écrit de 48 heures lorsqu’il souhaite présenter une ou plusieurs motions
d’adoption du Budget des dépenses [246] .
Si un comité a
réduit ou rejeté un ou plusieurs crédits du Budget des dépenses, le gouvernement
peut proposer leur rétablissement [247] .
Un préavis
écrit de 48 heures est aussi requis pour toutes les motions visant à rétablir
des crédits réduits ou rejetés en comité [248] .
De
plus, tout député peut donner avis de son intention de s’opposer à tout poste du
Budget des dépenses soumis à la Chambre : ces postes sont ensuite désignés comme
des « postes qui font l’objet d’opposition » dans le Budget. Le délai de préavis
pour les postes qui font l’objet d’opposition est de 24 heures pour les périodes
de subsides se terminant le 10 décembre et le 26 mars, et de 48 heures pour la
période de subsides se terminant le 23 juin [249] .
Les députés
présentent de tels avis afin de s’opposer au montant total d’un crédit [250]
ou à une
portion précise de ce montant [251] .
Un avis
d’opposition à un poste du Budget des dépenses ne constitue pas une
motion [252] .
Étant donné
que le gouvernement peut proposer dans une même motion l’adoption de tous les
crédits du Budget des dépenses [253] ,
l’avis
d’opposition à un poste constitue en fait un moyen pour les députés de forcer le
gouvernement à proposer une motion distincte pour l’adoption de chaque crédit
qui fait l’objet d’opposition en partie ou en totalité [254] .
Le texte de la
motion générale d’adoption est alors modifié afin d’exclure ces crédits [255] .
À une
occasion, des députés qui avaient signifié leur intention de s’opposer à des
postes du Budget ont informé le Greffier qu’ils ne souhaitaient pas y donner
suite. C’est ainsi que les motions distinctes n’ont pas été mises aux voix et
que les postes qui faisaient l’objet d’opposition ont été réintégrés dans la
motion d’adoption générale [256] .
Lors
du dernier jour désigné de chaque période de subsides, une fois les
délibérations sur la motion de l’opposition terminées, les motions visant à
rétablir les crédits du Budget des dépenses sont étudiées en premier, puis les
motions d’adoption de chacun des crédits pour lesquels un avis d’opposition a
été donné, et enfin la motion d’adoption de l’ensemble des crédits qui ne font
pas l’objet d’opposition [257] ;
la Chambre
passe ensuite au projet de loi de crédits fondé sur le Budget des dépenses. Pour
ces travaux, la Chambre peut siéger au-delà de l’heure habituelle
d’ajournement [258] .
En
principe, toutes les motions peuvent être débattues et amendées [259] .
Toutefois,
dans la pratique, lors du dernier jour désigné de chacune des périodes de
subsides se terminant le 10 décembre et le 26 mars, le débat sur la motion de
l’opposition, qui a priorité sur toutes les autres motions du gouvernement
visant à terminer les travaux des subsides, se poursuit toute la journée et est
interrompu par le Président 15 mi-nutes avant l’expiration de la période
réservée aux ordres émanant du gouvernement. À ce moment-là, toutes les motions,
en commençant par la motion de l’opposition, sont mises aux voix
consécutivement, sans autre débat ni amendement [260] .
Lors
du dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 23 juin, le
Président interrompt les délibérations sur la motion de l’opposition à 18 h 30 à
moins que la Chambre en ait terminé l’étude auparavant. Si la motion de
l’opposition n’est pas une motion à mettre aux voix, les délibérations sur la
motion se terminent à la fin du débat et la Chambre passe à l’étude de toute
motion relative au Budget principal des dépenses [261] .
Si la motion
de l’opposition est une motion à mettre aux voix, le Président met aux voix
sur-le-champ et sans autre débat ni amendement toute question nécessaire pour
mettre un terme aux délibérations et tout vote par appel nominal demandé est
reporté à la fin de l’étude de toute motion relative au Budget principal des
dépenses [262] .
À 22 heures,
le Président interrompt les délibérations, procède tout d’abord à tous les votes
reportés ou nécessaires pour trancher la motion de l’opposition [263] ,
s’il y a lieu,
et ensuite met immédiatement aux voix, sans autre débat ni amendement, toute
autre question nécessaire pour terminer l’étude de toute motion relative au
Budget principal des dépenses. Tout de suite après, le Président met aux voix
successivement et sans débat toute question nécessaire pour terminer l’étude des
affaires relatives au dernier Budget de l’exercice précédent ou à tout Budget
supplémentaire, au rétablissement de tout crédit du dernier Budget ou d’un
budget supplémentaire, ou à tout poste du dernier Budget ou d’un Budget
supplémentaire qui fait l’objet d’opposition.
Le projet de loi de crédits
Une
fois entérinée, la motion d’adoption du Budget des dépenses ou des crédits
provisoires devient un ordre de la Chambre de présenter un ou plusieurs projets
de loi de crédits pour donner suite à l’autorisation de dépenser (montants et
destinations) que la Chambre a approuvée [264] .
Cette mesure
législative vise à autoriser le gouvernement à puiser dans le Trésor des
montants pouvant atteindre mais non dépasser les sommes précisées dans le Budget
des dépenses pour poursuivre les objectifs spécifiés dans les crédits.
Les
projets de loi de crédits doivent être fondés sur le Budget des dépenses ou les
crédits provisoires adoptés par la Chambre [265] .
Ils portent
tous le titre suivant : Loi portant octroi à Sa Majesté
de crédits pour l’administration publique fédérale pendant l’exercice se
terminant le 31 mars (année) [266] .
Ils commencent par un préambule qui cite à la fois le
message du gouverneur général recommandant le Budget des dépenses à la Chambre,
et l’objet du Budget des dépenses, qui est de « couvrir certaines dépenses de
l’administration publique fédérale [pour un exercice donné] auxquelles il n’est
pas pourvu par ailleurs ». La présidence a déjà averti les députés qu’une loi de
crédits n’accorde des pouvoirs que pour une seule année et ne convient donc pas
pour les dépenses qui doivent se poursuivre pendant une période de temps plus
longue ou indéfiniment [267] .
À une
occasion, le Président Parent a exprimé de sérieuses réserves au sujet de la
mention de deux années financières dans le long titre d’un projet de loi de
crédits [268] .
Il a parlé
d’une mention « à la fois inutile et trompeuse ». Bien qu’une loi distincte puisse
autoriser un organisme gouvernemental à reporter la portion non dépensée d’un
crédit d’une année financière à la fin de l’année suivante [269] ,
le crédit est
et doit être accordé pour une seule année et ne doit pas être qualifié de crédit
pluriannuel.
Les
destinations et les montants attribués à chaque poste de dépenses ou crédit sont
précisés dans les annexes du projet de loi. Il s’agit en fait des conditions
régissant l’engagement des dépenses. Ces annexes présentent les crédits des
divers ministères classés par ordre alphabétique français ou anglais, selon la
version du projet de loi [270] .
Les
projets de loi de crédits sont étudiés le dernier jour désigné de chaque période
de subsides, à la fin de la journée, après que le Président a interrompu les
délibérations sur la motion de l’opposition ou sur le Budget principal des
dépenses, selon le cas, afin que la Chambre puisse franchir toutes les autres
étapes pour terminer les travaux des subsides pour cette période. La Chambre
doit alors se prononcer sur toutes les motions relatives au Budget des dépenses,
aux crédits provisoires et aux projets de loi de crédits sans autre débat ni
amendement [271] .
Comme tous les
projets de loi ne sont imprimés et distribués qu’après la première lecture, les
députés ne devraient normalement prendre connaissance du contenu des projets de
loi de crédits qu’à la toute fin de la journée, au moment où les délibérations
s’accélèrent à la Chambre. Pour éviter ce problème, on a pris l’habitude au
cours des dernières années de permettre la distribution aux députés de l’ébauche
de ces projets de loi dès le début des travaux des subsides de ce jour-là. La
Chambre donne toujours son consentement pour cette mesure spéciale [272] .
Comme
tous les projets de loi publics, les projets de loi de crédits sont « lus » deux
fois, étudiés en comité et lus une troisième fois avant d’être transmis au
Sénat [273].
Étant donné
que la motion d’adoption du Budget des dépenses ou des crédits provisoires
devient ensuite un ordre de la Chambre de présenter un projet de loi de crédits,
la première lecture s’effectue sur-le-champ, sans que le projet de loi ne doive
être présenté, et une motion est proposée afin qu’il soit lu une deuxième fois
et renvoyé à un comité plénier [274] .
En
théorie, un projet de loi de crédits peut faire l’objet d’un débat et donc
d’amendements, mais une fois la première lecture terminée, il franchit
habituellement toutes les autres étapes sans débat ni amendement, lors du
dernier jour désigné [275] .
Toutefois,
s’il reste du temps pour ce débat ce jour-là et qu’un débat est entrepris à
l’étape de la deuxième ou de la troisième lecture, les discours sont limités à
20 minutes et sont suivis par une période de questions et d’observations d’au
plus 10 minutes [276] .
En comité
plénier, le projet de loi est étudié article par article et il en est ensuite
fait rapport à la Chambre [277].
C’est
habituellement à l’étape de l’étude en comité plénier qu’un député de
l’opposition demande au président du Conseil du Trésor de lui fournir des
garanties que le projet de loi de crédits est dans la forme habituelle [278] .
Les projets de
loi dont un comité plénier a fait rapport sont adoptés sans débat ni
amendement [279] .
Une fois que
le projet de loi a été lu une troisième fois, il est envoyé au Sénat où il doit
franchir trois autres lectures avant de recevoir la sanction royale et de
devenir loi.
Normalement, les projets de loi adoptés dans les deux
chambres du Parlement sont conservés par le Greffier des Parlements (Greffier du
Sénat) jusqu’à ce que le gouverneur général (ou un suppléant) leur donne la
sanction royale. Toutefois, étant donné que l’autorisation des crédits est une
prérogative de la Chambre des communes, les projets de loi de crédits sont
toujours retournés à la Chambre pour que le Président puisse les apporter au
Sénat afin qu’ils reçoivent la sanction royale. Le Président, agissant à titre
de porte-parole de la Chambre, se rend avec des députés à la barre du Sénat et
s’adresse au représentant de la Couronne dans les termes suivants :
« Qu’il plaise à Votre Excellence (Honneur [280]) :
les Communes du Canada ont voté certains subsides nécessaires pour permettre au Gouvernement de faire face aux dépenses publiques. Au nom des Communes, je présente à Votre Excellence (Honneur) le projet de loi
suivant : (titre), Que je prie humblement Votre Excellence (Honneur) de sanctionner. »
Le
Président présente le projet de loi au Greffier du Sénat qui en lit le titre à
haute voix et le gouverneur général (ou un suppléant) donne son consentement
d’un signe de la tête. La sanction royale est ensuite prononcée par le Greffier
du Sénat dans les termes suivants :
« Au nom de Sa Majesté, Son Excellence le (la) Gouverneur(e)
général(e) (l’honorable Gouverneur général suppléant) remercie ses loyaux
sujets, accepte leur bienveillance et sanctionne ce projet de
loi. »
Les
Journaux de la Chambre des communes publient
l’adresse du Président et la réponse du représentant de la Couronne signifiant
la sanction royale, de même que le titre du projet de loi [281] .