La procédure et les usages de la Chambre des communes
Sous la direction de Robert Marleau et Camille Montpetit
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3. Les privilèges et immunités

Les privilèges des députés et le droit pénal

Le privilège et le code criminel

Les privilèges spéciaux des députés n’ont jamais eu pour but de les placer au-dessus de la loi; l’intention était tout au plus de les dispenser de l’application de certains volets de la loi pour qu’ils puissent dûment s’acquitter des responsabilités inhérentes à leurs fonctions. Les parlementaires sont justiciables au criminel, sauf pour ce qu’ils disent ou ce qu’ils font dans le contexte des travaux parlementaires. On peut cependant difficilement imaginer qu’on puisse commettre un acte criminel dans le cadre des délibérations du Parlement [279] . Par conséquent, il va sans dire que, si un député est accusé d’une infraction criminelle, il doit se soumettre aux procédures judiciaires normales. Agir autrement équivaudrait à mépriser le système de justice canadien [280] .

En établissant s’il y a de prime abord une atteinte aux privilèges, la présidence doit distinguer entre les actes qui gênent directement les députés dans l’accomplissement de leurs devoirs parlementaires et ceux qui touchent les députés mais qui ne sont pas directement liés à l’exercice de leurs fonctions. Par exemple, si un député est sommé de comparaître devant un tribunal pour une infraction aux règlements de la circulation, ou fait l’objet d’une enquête du fisc, on peut dire au premier coup d’œil que le député peut être gêné dans l’accomplissement de ses devoirs parlementaires — car il peut être appelé à se défendre lui-même en cour au lieu d’être présent à la Chambre ou en comité. Cependant, dans ce genre de cas, la poursuite dont il fait l’objet découle non pas de ses responsabilités d’élu, mais d’un acte qu’il est présumé avoir commis en tant que citoyen ordinaire. En l’occurrence, la protection du privilège parlementaire ne saurait s’appliquer [281] .

L’immunité d’arrestation se limite aux affaires civiles et ne permet pas à un député de se dérober à la justice pénale. Ce principe concorde avec celui qu’a énoncé la Chambre des communes britannique lors d’une conférence qu’elle a eue avec la Chambre des lords en 1641. On avait alors établi que « le privilège parlementaire doit servir le Commonwealth et non l’affaiblir » [282] .

L’immunité d’arrestation ne protège pas le député dans une affaire pénale [283] . Le privilège parlementaire ne peut donc être invoqué dans des affaires criminelles comme la trahison, les infractions majeures, tous les actes criminels, les effractions, l’enlèvement, l’impression et la publication d’écrits diffamatoires séditieux, et l’outrage au tribunal (sauf dans une affaire civile) [284]. Un député ne peut revendiquer l’immunité d’arrestation ou d’emprisonnement pour une accusation criminelle. Il est exactement dans la même position que tout autre citoyen s’il est soupçonné, accusé ou reconnu coupable d’un acte criminel, à moins que l’infraction en question ne soit liée aux délibérations du Parlement [285] .

Au Canada, l’affaire Gilles Grégoire (Lapointe), en 1965, semble indiquer que, sur autorisation de la Chambre, l’arrestation d’un député peut se faire dans l’enceinte du Parlement, et qu’à cet égard, les terrains entourant les édifices du Parlement sont réputés ne pas faire partie de l’enceinte du Parlement [286] .

Un député ne peut se servir de la Chambre des communes comme d’un lieu d’asile pour échapper à la loi. Même le parquet de la Chambre n’est pas un lieu d’asile, et la loi, notamment en matière pénale, s’y applique comme partout ailleurs [287] . Ce n’est pas l’enceinte du Parlement qui est sacrée, mais la fonction parlementaire [288] . La seule procédure spéciale qui s’applique en cas d’arrestation ou d’emprisonnement d’un député, c’est que s’il est détenu pour une période relativement longue (par exemple, s’il est mis en détention préventive), la police ou le tribunal concerné doit en aviser la présidence. De même, si un député est condamné à la prison, la Chambre doit en être informée [289] . C’est donc dire que, si la police met un député sous arrêt à l’extérieur de la Chambre pour une infraction criminelle, la Chambre n’est pas habilitée à intervenir. Au Canada, l’administration de la justice relève des autorités provinciales. Il incombe donc au procureur de la Couronne du district judiciaire où une infraction au Code criminel a été commise d’engager des poursuites contre l’auteur présumé de l’infraction en question [290] . Dans son rapport de 1967, le Select Committee on Parliamentary Privilege de la Chambre des communes britannique a fait observer qu’il ne voyait rien qui puisse justifier, sauf dans des circonstances exceptionnelles, qu’un député ait le droit d’échapper au processus judiciaire normal [291] .

L’exécution de mandats de perquisition dans l’enceinte du Parlement

Les privilèges de la Chambre des communes comprennent « les droits qui lui sont nécessaires pour agir en toute liberté dans son domaine de compétence, et les pouvoirs qu’il lui faut posséder pour exercer ces droits quand les circonstances l’y contraignent » [292] . Il est bien établi que, par extension, la Chambre a la compétence entière et exclusive de réglementer et d’administrer son enceinte, et ce, sans ingérence extérieure.

En sa qualité de gardien des droits et privilèges de la Chambre des communes et de premier responsable du bon fonctionnement de sa structure administrative, le Président supervise la gestion de l’enceinte parlementaire. Le Règlement délègue à cet égard au sergent d’armes certains devoirs et responsabilités, notamment ceux de maintenir l’ordre dans les tribunes, les corridors, les couloirs et autres endroits de la Chambre, et de mettre sous arrêt ou en détention toute personne qui se rend coupable d’inconduite dans l’enceinte parlementaire [293] .

Le droit de la Chambre de contrôler son enceinte s’étend aux considérations de sécurité et de surveillance policière. La Chambre des communes possède son propre service de protection, le Service de sécurité de la Chambre des communes, dirigé par le sergent d’armes. En dehors de l’enceinte, c’est la GRC qui est responsable de la sécurité sur les terrains de la colline du Parlement [294] , de même que de la protection du premier ministre et de tout dignitaire en visite sur la colline, et ce, jusqu’à l’entrée des édifices du Parlement. À l’intérieur des édifices, la sécurité devient la responsabilité du Service de sécurité de la Chambre des communes.

L’autorisation de la présidence

Il s’est présenté des cas où des représentants de forces policières de l’extérieur ont voulu pénétrer dans l’enceinte du Parlement afin d’y effectuer une arrestation, d’y mener un interrogatoire ou d’y exécuter un mandat de perquisition. La présidence est habilitée à permettre ou à refuser, au nom de la Chambre, à des forces policières extérieures de pénétrer dans l’enceinte, et à obliger la police à demander son autorisation avant de faire son travail.

La compétence de la présidence en cette matière a été établie à l’occasion de deux incidents distincts survenus dans les années 1970. Le premier s’est produit en 1973 et impliquait Flora MacDonald (Kingston et les Îles). Des policiers de la Ville d’Ottawa et de la GRC, qui enquêtaient à propos de la disparition de documents du ministère des Affaires indiennes, avaient envahi son bureau du Parlement sans en avoir d’abord demandé l’autorisation à la présidence. Mme MacDonald a soulevé à ce sujet une question de privilège qui a été jugée fondée de prime abord, et la question a été renvoyée au comité pour étude. Dans son rapport à la Chambre, le comité a affirmé : « Il est bien établi que des forces policières de l’extérieur, dans l’exercice de leurs fonctions officielles, ne pénétreront pas dans les lieux où siège le Parlement sans avoir obtenu au préalable la permission [du Président], qui est gardien des pouvoirs et privilèges du Parlement […] Le comité doit reconnaître le bien-fondé de la question de privilège soulevée à la Chambre des communes » [295] . Présumant que les forces policières avaient agi de bonne foi, le comité n’est pas allé jusqu’à conclure qu’elles s’étaient rendues coupables d’outrage à la Chambre. Il a plutôt recommandé au Président de « rappeler aux forces policières de l’extérieur et au personnel de sécurité de la Chambre des communes leurs obligations respectives à cet égard et que d’autres mesures ne soient pas prises » [296] . Alors que le rapport du comité réaffirmait l’obligation pour les forces policières de l’extérieur d’obtenir l’autorisation de la présidence avant de pénétrer dans l’enceinte parlementaire, ce n’est que six ans plus tard, sous une autre législature et sous un autre Président, que la Chambre a été à même de se faire confirmer que, loin d’être une simple formalité, l’autorisation que les forces de police de l’extérieur étaient tenues d’obtenir obligeait la présidence à exercer très consciencieusement son pouvoir discrétionnaire à cet égard.

Le second incident est survenu en 1979 et impliquait Terry Sargeant (Selkirk – Interlake). Le député a soulevé une question de privilège concernant une demande que la GRC avait présentée à la présidence pour perquisitionner au bureau du député sur la colline du Parlement à la recherche de copies d’un document qui avait été dérobé. Après avoir confirmé que la GRC avait effectivement demandé l’autorisation de la présidence pour effectuer une perquisition au bureau de M. Sargeant, le Président Jerome a jugé que de prime abord, il ne lui semblait pas y avoir eu, dans ce cas, d’atteinte au privilège et a indiqué à la Chambre qu’il avait exercé son pouvoir discrétionnaire pour refuser qu’on exécute le mandat de perquisition : « Si [le Président] est libre de juger ce qu’il convient de faire dans cette situation, c’est à mon avis parce que les droits de la police, qui peuvent être légitimes, s’opposent aux droits du député, qui sont au moins aussi légitimes […] Comme aucune accusation n’avait été portée contre un député et qu’apparemment aucune enquête n’était tenue au sujet d’une infraction dont il se serait rendu coupable, mais qu’il s’agissait plutôt d’une enquête ayant trait à d’autres circonstances, j’ai donc décidé au départ d’exercer mon pouvoir discrétionnaire en m’opposant à l’exécution du mandat de perquisition dans le bureau d’un député situé dans cette enceinte. Par ailleurs, je serais porté à croire que dans les cas extrêmes, lorsqu’il y a bel et bien allégation d’infraction contre un député, et qu’il s’agit d’appliquer la loi ou de faire enquête sur une accusation précise et officielle portée contre un député, la situation serait tout autre. Bien sûr, ma décision dépendrait alors de la nature de l’accusation et des circonstances qui l’entourent » [297] .

Dans de tels cas, la présidence est toujours placée dans une position difficile : elle doit veiller à ce que les privilèges du député soient protégés, sans pour autant s’exposer à être accusée d’entrave à la justice. Cependant, comme l’expliquait le Président Jerome en 1979, si aucune accusation n’a été portée et que rien n’indique qu’une enquête est menée contre un député, la présidence peut exercer son pouvoir discrétionnaire pour empêcher l’exécution d’un tel mandat. Par contre, s’il y a allégation qu’une infraction a été commise par un député, et si les suites à donner à cette accusation nécessitent l’exécution d’un mandat de perquisition, il se peut que la présidence autorise la perquisition [298] .

En faisant cette déclaration, le Président Jerome soulignait les limites de la compétence de la présidence au regard des questions de privilège. C’est non pas à la présidence, mais à la Chambre elle-même qu’il appartient de déterminer l’étendue des privilèges des députés et d’établir s’il y a eu atteinte à un privilège. On pourrait dire à juste titre que le rôle que joue la présidence en établissant si la question de privilège est de prime abord recevable s’apparente de très près à l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’autoriser ou non les forces policières à pénétrer dans l’enceinte parlementaire. Dans les deux cas, la présidence doit garder à l’esprit que l’instance suprême dans ce genre d’affaire est la Chambre elle-même, qui, en statuant sur la question, se prononcera sur la décision initiale de la présidence.

Les enquêtes sur la façon dont les députés utilisent les budgets et les services mis à leur disposition

En 1989, un certain nombre de mandats de perquisition ont été exécutés sur la colline du Parlement dans le cadre d’enquêtes à propos de la façon dont certains députés utilisaient les budgets qui leur étaient alloués pour leur bureau ainsi que les services qui étaient mis à leur disposition. Ces enquêtes ont donné lieu à de nombreuses spéculations dans les médias et suscité une grande inquiétude chez les députés. C’est ce qui a amené la Chambre à créer un comité spécial pour « examiner la Loi sur le Parlement du Canada en ce qui concerne les pouvoirs, devoirs et obligations des membres de la Chambre par rapport à cette loi et en ce qui concerne l’autorité, les responsabilités et la compétence du Bureau de régie interne » [299] .

Le 29 mai 1990, la Chambre approuva à l’unanimité le troisième rapport du Comité spécial [300] . Ce rapport portait exclusivement sur les procédures entourant l’exécution de mandats de perquisition dans l’enceinte parlementaire. En adoptant le rapport à l’unanimité, la Chambre a réaffirmé les principes suivants concernant l’exécution de mandats de perquisition :

  1. La tradition parlementaire bien établie veut que les mandats de perquisition ne puissent être exécutés dans l’enceinte du Parlement qu’avec le consentement du Président;
  2. En sa qualité de gardien des privilèges, immunités et pouvoirs collectifs et individuels de la Chambre et de ses députés, le Président peut refuser de consentir à une perquisition ou en reporter l’exécution s’il détermine qu’elle constituera une violation des privilèges, immunités et pouvoirs en question du fait qu’elle nuirait au bon fonctionnement de la Chambre des communes;
  3. Le mandat de perquisition doit être exécuté en présence d’un représentant du Président, qui veillera à ce qu’un double de ce mandat soit remis, au moment de la perquisition ou le plus tôt possible après, au député dont les affaires font l’objet de la perquisition [301] .

Le 1er juin 1990, le Comité a soumis son quatrième rapport, que la Chambre a agréé le jour même [302] . Dans son rapport, le Comité proposait des amendements à la Loi sur le Parlement du Canada qui portaient principalement sur le Bureau de régie interne. Il recommandait en outre qu’on interdise tout acte de procédure criminelle fondé sur la façon dont un député utilise les fonds, biens ou services mis à sa disposition par la Chambre des communes, à moins que les autorités judiciaires n’aient préalablement obtenu du Bureau une décision ou un avis sur la régularité des actes du député [303] . Le Comité spécial voulait tout particulièrement s’assurer que les députés ne seraient pas exposés à des accusations ou à des poursuites qui seraient attribuables à une mauvaise compréhension de la nature de leur travail ou de la structure et des règles de la Chambre des communes.

Le 26 juin 1990, la Chambre a été saisie du projet de loi C-79, Loi modifiant la Loi sur le Parlement [304] , qui retenait sensiblement les dispositions proposées dans le quatrième rapport. Le projet de loi C-79 visait à conférer au Bureau de régie interne la compétence exclusive pour statuer sur la régularité de l’utilisation — passée, présente ou prévue — par les députés des fonds, biens, services ou locaux mis à leur disposition. Le projet de loi a reçu la sanction royale le 11 avril 1991 [305] .

La Loi sur le Parlement du Canada donne au Bureau le pouvoir de régir, par règlement administratif, l’utilisation, par les députés, des fonds, biens, services ou locaux mis à leur disposition pour l’exécution de leurs fonctions parlementaires [306] . Le Bureau établit les termes et conditions de la gestion et de la comptabilisation des fonds utilisés par les députés et il a la compétence exclusive pour statuer sur la régularité de l’utilisation de ces fonds [307] . Les députés peuvent demander au Bureau d’émettre un avis au sujet de leur utilisation des fonds [308] .

Au cours d’une enquête menée par un agent de la paix relativement à l’utilisation par un député de fonds, biens, services ou locaux, l’agent peut demander au Bureau de lui fournir un avis au sujet de la régularité de cette utilisation [309] . Le Bureau peut alors interpréter un règlement administratif ou une règle existant, ou, en l’absence de tel règlement ou règle, examiner la question. De même, il peut, de sa propre initiative, donner un avis à l’agent de la paix [310] . Le Bureau a la compétence explicite d’assortir ces avis de commentaires qu’il estime utiles [311] . Un agent de la paix qui reçoit un avis et fait ensuite une demande de délivrance d’un acte de procédure criminelle est tenu de soumettre l’avis qu’il a obtenu à un juge de la cour provinciale [312] . Le Bureau peut également, pour la gouverne des députés, publier ses avis en tout ou en partie, mais il est tenu d’en assurer la confidentialité [313] .

L’exécution autorisée d’un mandat de perquisition

En droit criminel canadien, c’est le Code criminel qui régit la procédure d’exécution des mandats de perquisition. Or, le privilège parlementaire et le droit pénal faisant tous deux partie du droit public et général du Canada, la présidence se trouve placée dans une position délicate quand la police s’amène aux édifices du Parlement pour y exécuter un mandat de perquisition. La présidence doit s’assurer que le privilège collectif de la Chambre d’administrer ses affaires dans l’enceinte parlementaire, de même que les privilèges des députés de participer en toute liberté aux délibérations de la Chambre ne sont pas violés, et ce, tout en prenant bien garde de ne pas entraver l’administration de la justice pénale.

En pratique, la police reconnaît que la loi ne lui permet pas de pénétrer dans les édifices du Parlement sans l’autorisation de la présidence. Si la police passait outre à cette exigence pour exécuter un mandat de perquisition dans l’enceinte parlementaire (même dans un cas où, selon toute vraisemblance, la présidence lui en aurait de toute façon donné l’autorisation) elle pourrait se rendre coupable d’atteinte au privilège parlementaire, voire d’outrage à la Chambre. C’est pourquoi le Président prend soin d’examiner lui-même tout mandat de perquisition que la police désire exécuter à l’intérieur de l’enceinte. Il est établi en droit que la police doit, sur demande, pouvoir produire à l’occupant d’une propriété le mandat de perquisition qu’elle entend y exécuter, pour que celui-ci puisse en vérifier la légalité [314] . L’article 29(1) du Code criminel prévoit en effet que : « Quiconque exécute un acte judiciaire ou un mandat est tenu de l’avoir sur soi, si la chose est possible, et de le produire lorsque demande lui en est faite ».

Lorsque la police désire exécuter un mandat de perquisition, il y a une différence notable de procédure entre un cas où c’est la présidence qui agit au nom de la Chambre et des députés et un autre cas où, cette fois, c’est un simple citoyen qui fait face à une situation analogue. Alors que la police doit produire un mandat sur demande dans les cas ordinaires, la loi exige de la police qu’elle se présente à la présidence avant de pénétrer dans le bureau parlementaire d’un député en vue d’y effectuer une perquisition, pour que la présidence puisse s’assurer de la légalité de la perquisition.

Il est essentiel de comprendre que, dans tout ce processus, la présidence ne peut faire davantage que de s’assurer que le mandat de perquisition est légal « à première vue » et qu’il est exécuté conformément aux conditions qui y sont énoncées. La présidence n’a nullement le droit de critiquer la décision d’émettre le mandat. Si la présidence agissait de la sorte, elle pourrait se rendre coupable d’entrave à la justice et elle brouillerait assurément la distinction qu’il convient de faire entre le Parlement comme corps législatif, d’une part, et les instances judiciaires et exécutives responsables de l’émission des mandats de perquisition et de l’administration de la justice, d’autre part.

Dans l’examen d’un mandat de perquisition, la présidence prend en considération deux éléments majeurs : la conformité du mandat de perquisition sur le plan de la procédure et l’exactitude avec laquelle les documents visés ont été décrits [315] . Essentiellement, la présidence doit s’en tenir à l’examen de la forme et du contenu du mandat de perquisition.

En définitive, un député n’est pas « au-dessus de la loi ». Il a toutefois le droit de bénéficier de l’entière protection de la loi, y compris de l’assurance que les règles concernant les privilèges parlementaires tant collectifs qu’individuels seront appliquées, et ce, tout en étant assujetti au droit pénal et à la protection que procure ce droit. Le privilège parlementaire n’est pas le privilège d’une élite, mais plutôt un élément nécessaire de ce dont les représentants de l’électorat canadien ont besoin pour s’occuper, au nom de tous les Canadiens, de la conduite des affaires publiques à l’abri de toute ingérence ou intimidation.


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