La procédure et les usages de la Chambre des communes

La durée d’une législature — c’est-à-dire la période de temps entre les élections durant laquelle le Parlement exerce ses pouvoirs — s’étend de la date fixée pour le retour des brefs après les élections générales jusqu’à la dissolution du Parlement par le gouverneur général. La Loi constitutionnelle prévoit d’ailleurs qu’il s’écoulera un délai maximal de cinq ans entre les élections générales, ce délai étant calculé à compter de la date fixée pour le retour des brefs d’élection, et que le Parlement devra tenir une séance au moins une fois tous les 12 mois^[17]. De plus, des modifications à la Loi électorale du Canada, adoptées en 2007, prescrivent la tenue d’élections générales tous les quatre ans^[18]. À la condition que le gouverneur général ait dissous le Parlement, les élections générales ont lieu le troisième lundi d’octobre de la quatrième année civile qui suit le jour du scrutin des dernières élections générales^[19].

Aucun mandat maximal n’est fixé pour un ministère, l’organe qui exerce réellement les fonctions du gouvernement. Sa durée dépend du mandat du premier ministre et elle est calculée à compter du jour où le premier ministre prête son serment d’office jusqu’au jour où il meurt, démissionne ou est destitué.

Ces deux mandats — le mandat parlementaire, qui comporte une durée maximale, et le mandat du premier ministre, qui est sans limite — ne coïncident pas toujours parfaitement.

   Durée des législatures

Environ le tiers des législatures depuis 1867 a duré entre quatre et cinq ans, un autre tiers a duré entre trois et quatre ans et le dernier tiers, moins de trois ans (voir la figure 2.1)^[20]. Quatre législatures (la 7^e (1891‑1896), la 17^e (1930‑1935), la 19^e (1940‑1945) et la 34^e (1988-1993)) se sont approchées de la limite maximale de cinq ans prévue par la Loi constitutionnelle et, pour plusieurs, il ne restait plus que quelques jours avant que le mandat de la Chambre des communes n’expire. Une législature, la 12^e (1911‑1917), a été prolongée^[21]. Quatre législatures (la 15^e (1925‑1926), la 23^e (1957‑1958), la 25^e (1962‑1963) et la 31^e (1979)) ont duré moins d’un an.

   Durée des ministères

Depuis la Confédération, il y a eu 28 ministères, même si seulement 22 personnes ont servi comme premier ministre. En effet, un premier ministre dont le parti est reporté au pouvoir au cours d’élections générales successives demeure simplement à son poste à titre de chef du même gouvernement. Ainsi, sir Wilfrid Laurier, qui est devenu premier ministre en 1896, est demeuré à son poste au cours des élections générales de 1900, 1904 et 1908 avant de démissionner après que son parti eut été défait lors des élections générales de 1911. Par contre, un premier ministre qui démissionne après la défaite électorale de son parti, mais qui est plus tard reporté au pouvoir, doit former un nouveau ministère. Par exemple, Pierre E. Trudeau, qui a été nommé pour la première fois premier ministre en 1968 et qui a alors formé le 20^e ministère, a démissionné en 1979 avant d’être ensuite réélu avec une majorité l’année suivante et de redevenir ainsi premier ministre et former le 22^e ministère. Il peut aussi y avoir plusieurs ministères au cours de la même législature. Cela a été le cas lors de la 7^e législature. Le premier ministre sir John A. Macdonald est mort à son poste peu de temps après sa réélection en 1891. De la date de son décès jusqu’aux élections de 1896, pas moins de quatre nouveaux ministères ont été formés. La figure 2.2 illustre le caractère parfois éphémère et parfois durable des ministères^[22].

La fin d’un ministère

Un ministère prend fin lors du décès, de la démission ou de la destitution du premier ministre^[23]. Cette fin n’entraîne pas nécessairement la dissolution de la législature^[24]. Il est vrai que la convention sur la confiance peut entraîner et a déjà entraîné la dissolution hâtive d’une législature^[25], mais on trouve également des exemples où plusieurs ministères ont été formés durant la même législature^[26]. Les conséquences procédurales de la fin d’un ministère varient selon la façon dont le ministère prend fin. On connaît bien les effets de la dissolution du Parlement sur le plan de la procédure : les séances cessent immédiatement et tous les travaux parlementaires se terminent. Le nouveau Parlement, une fois convoqué, reprend ses activités sur une base entièrement nouvelle^[27].

   Décès d’un premier ministre

Le décès d’un premier ministre a peu de conséquences sur le plan de la procédure. Si le décès survient durant une session parlementaire et alors que la Chambre siège, des hommages peuvent lui être rendus à la Chambre ou celle‑ci peut s’ajourner pour une période prolongée^[28]. Depuis la Confédération, seulement deux premiers ministres sont morts à leur poste : sir John A. Macdonald, en 1891, durant une session parlementaire, et sir John Thompson, en 1894, alors que le Parlement était prorogé^[29].

   Démission d’un premier ministre

La démission d’un premier ministre peut être le résultat d’une défaite lors d’élections générales, de l’application pure et simple de la convention sur la confiance, de l’application de cette convention suivie d’une défaite lors d’élections générales, ou encore être attribuable à d’autres raisons, notamment le désir de l’intéressé de se retirer de la vie publique.

Défaite lors d’élections générales

Si le Parlement est dissous lorsque le ministère démissionne, il n’y a bien sûr aucune conséquence sur le plan de la procédure. C’est habituellement le cas pour les gouvernements qui sont défaits lors d’élections générales et démissionnent dans les jours qui suivent^[30]. Il incombe alors au nouveau gouvernement de convoquer la Chambre.

À la suite des élections générales de 1925, une situation inhabituelle a suscité la controverse : le gouvernement de Mackenzie King a perdu sa majorité lorsque les Libéraux ont recueilli moins de sièges que le précédent parti de l’Opposition officielle, le Parti conservateur^[31]. Il a néanmoins décidé de convoquer la Chambre afin de tester sa confiance, et il a réussi à la conserver jusqu’en juin 1926. Pour plus de détails sur cette affaire, voir ci‑après.

Application de la convention sur la confiance

La procédure joue un rôle dans l’application de la convention sur la confiance dans la mesure où celle‑ci concerne le processus décisionnel à la Chambre des communes. Quand le gouvernement est défait lors d’un vote sur une question qui engage la confiance de la Chambre, le premier ministre doit démissionner^[32] ou demander la dissolution. Le Président n’a pas à décider ce qui constitue une question de confiance. Plusieurs Présidents ont déclaré qu’il n’incombait pas à la présidence d’intervenir pour empêcher les débats ou la tenue d’un vote sur une question reliée à la question de confiance, à moins que la motion présentée ne soit clairement irrégulière ou irrecevable sur le plan de la procédure^[33]. Naturellement, lorsque le résultat est serré, les conséquences du pairage sur le plan de la procédure et la façon dont un vote est enregistré deviennent cruciales. Les règles et usages régissant ces aspects de la procédure parlementaire sont analysés au chapitre 12, « Les étapes du débat ».

Cinq gouvernements ont été défaits lors d’un vote à la Chambre sur une question de confiance claire et incontestée. En 1926, le gouvernement minoritaire de Meighen, qui ne datait que de trois jours, a perdu un vote (96‑95) sur une question qui équivalait à une motion de censure à l’endroit du gouvernement^[34]. En 1963, le gouvernement minoritaire de Diefenbaker a été clairement défait (142‑111) sur une motion de subsides^[35]. En 1974, le gouvernement minoritaire de Trudeau et, en 1979, le gouvernement minoritaire de Clark ont tous les deux perdu un vote sur un sous‑amendement à la motion sur le Budget (137‑123 et 139‑133 respectivement)^[36]. En 2005, le gouvernement minoritaire de Martin a subi une défaite sans équivoque (171-133) sur une motion de censure explicite présentée par l’Opposition officielle un jour réservé aux travaux des subsides^[37]. Les cinq premiers ministres ont demandé et obtenu la dissolution à la suite de ces défaites à la Chambre. De ces cinq gouvernements, les gouvernements Meighen, Diefenbaker, Clark et Martin ont par la suite été défaits lors d’élections générales et dans chaque cas, le premier ministre a démissionné sans rencontrer les nouveaux élus. Seul le gouvernement Trudeau a été reporté au pouvoir avec une majorité et a par la suite convoqué la Chambre.

Le gouvernement King de 1925‑1926 s’est buté à une situation plus complexe et a finalement dû démissionner sans que la Chambre soit dissoute. Certains ont déjà signalé qu’il s’agissait là d’un exemple de démission attribuable à l’application de la convention sur la confiance^[38], même si King lui‑même a déclaré qu’il avait démissionné parce qu’il n’avait pu obtenir la dissolution demandée^[39]. Quoi qu’il en soit, les événements qui ont mené à la démission du gouvernement montrent qu’il n’est pas toujours facile de déterminer clairement ce qui constitue une question de confiance.

Des élections générales ont été tenues le 29 octobre 1925. Auparavant, le premier ministre King détenait une faible majorité, soit 118 sièges sur 235. (Le nombre de sièges qu’il détenait avait fluctué tout au long de la 14^e législature et le gouvernement avait donc été parfois majoritaire, parfois minoritaire^[40].) Les élections de 1925 permettent d’élire 101 Libéraux (partisans du gouvernement King), 116 Conservateurs, 24 Progressistes, 2 Travaillistes et 2 indépendants^[41]. Le Parlement se réunit le 7 janvier 1926. Le gouvernement King ne démissionne pas, mais choisit plutôt de convoquer la Chambre malgré le fait qu’il a recueilli moins de sièges que le Parti conservateur. Il conserve l’appui de la Chambre jusqu’en juin 1926 lorsque l’Opposition officielle présente un amendement à une motion portant adoption d’un rapport de comité qui équivaut à une motion de censure à l’endroit du gouvernement; à ce moment‑là, le gouvernement King ne peut obtenir l’appui de la Chambre sur une série de motions de procédure visant à écarter l’amendement à la motion de censure^[42]. Avant que cet amendement ne soit même mis aux voix, le premier ministre King annonce sa démission à la Chambre dans l’après‑midi du lundi 28 juin 1926. Il déclare qu’il démissionne étant donné qu’il a demandé la dissolution du Parlement, mais qu’il n’a pu l’obtenir^[43]. La Chambre s’ajourne alors après cette annonce. Le lendemain matin, le gouverneur général demande à Arthur Meighen, le chef de l’Opposition, de former un nouveau gouvernement. Lorsque la Chambre se réunit plus tard le même jour, le gouvernement et l’Opposition officielle ont changé de côté à la Chambre et le leader parlementaire intérimaire, sir Henry Drayton, fait une déclaration annonçant des changements au ministère^[44]. La Chambre reprend ensuite ses travaux. Deux jours plus tard, le gouvernement Meighen perd un vote sur une motion de censure^[45].

Les défaites des gouvernements sur des votes ne sont pas toutes automatiquement considérées comme des questions de confiance^[46]. Le 19 février 1968, une motion portant troisième lecture d’un projet de loi fiscale a été rejetée par un vote de 82 voix contre 84^[47]. Le premier ministre Pearson n’était pas d’accord pour considérer cette défaite comme l’expression d’une perte de confiance à l’endroit du gouvernement comme certains le soutenaient. Le gouvernement a présenté une motion voulant « Que la Chambre ne considère pas son vote du 19 février lors de la troisième lecture du Bill C‑193, qui avait été approuvé à toutes les étapes antérieures, comme un vote de défiance à l’endroit du gouvernement ». Cette motion a été adoptée le 28 février par un vote de 138 voix contre 119^[48]. Du 20 au 28 février, la Chambre a uniquement cherché à régler cette question et elle ne s’est en fait penchée sur aucune autre affaire du 20 au 22 février^[49].

De la même façon, le 20 décembre 1983, une disposition d’un projet de loi modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu et d’autres lois a été rejetée en comité plénier par un vote de 28 voix contre 67^[50]. L’Opposition officielle soutenait que le résultat de ce vote constituait une défaite sur une question de confiance et exigeait que le gouvernement démissionne ou demande la dissolution du Parlement. Le gouvernement n’était pas de cet avis^[51]. Comme dans d’autres situations semblables, il ne s’agissait pas d’une question de procédure sur laquelle la présidence pouvait statuer^[52].

En 2005 et par la suite, les gouvernements minoritaires de Paul Martin et de Stephen Harper ont perdu des votes sur plusieurs motions, mais n’ont pas considéré ces défaites comme l’expression d’une perte de confiance^[53]. De plus, le Parti conservateur en 2005 et le Parti libéral de 2006 à 2008 ont tous deux eu recours à l’abstention massive pour plusieurs votes cruciaux, ce qui a permis au gouvernement de survivre^[54].

La confiance est devenue une question particulièrement litigieuse en mai 2005, l’opposition ayant décidé, comme en 1926, de recourir à des motions portant adoption de rapports de comité pour vérifier si le gouvernement avait toujours la confiance de la Chambre. Le 22 avril, le 2 mai et le 9 mai 2005, l’opposition a proposé des amendements à des motions portant adoption de rapports de comité de façon à demander aux comités de réviser leurs rapports pour recommander la démission du gouvernement^[55]. Le 10 mai 2005, un amendement de ce genre a été adopté, tout comme la motion principale^[56], et tandis que les partis d’opposition réclamaient la démission du gouvernement, le leader du gouvernement à la Chambre déclarait que la motion n’était qu’une instruction donnée au comité et non une question de confiance^[57]. Dans les jours qui ont suivi, le gouvernement a perdu une série de votes sur des questions de procédure^[58] et n’a pas été capable de régler la question de confiance avant le 19 mai 2005, date à laquelle il a remporté de justesse un vote de confiance sur la motion de deuxième lecture de son projet de loi d’exécution du Budget grâce à la voix prépondérante du Président exercée en raison d’une égalité des voix^[59].

Par la suite, le 21 novembre 2005, la Chambre a adopté une motion de l’opposition présentée par le Nouveau Parti démocratique et visant à ce que le premier ministre Martin demande la dissolution dans la semaine du 2 janvier 2006 et fixe la date du prochain scrutin au lundi 13 février 2006. La motion visait également à ce que le Président transmette le texte à la gouverneure générale^[60]. Après le vote, le gouvernement a déclaré qu’il ne tiendrait pas compte de la résolution parce qu’elle ne faisait que proposer une ligne de conduite et n’indiquait pas expressément que le gouvernement avait perdu la confiance de la Chambre^[61].

La question de la confiance a aussi été soulevée à la fin de novembre 2008. Le 27 novembre, après que le ministre des Finances eut présenté à la Chambre un énoncé économique controversé, les trois partis de l’opposition (formant la majorité des députés) ont averti qu’ils avaient l’intention de faire tomber le gouvernement à la première occasion[62]. Le gouvernement a réagi en annonçant, le 28 novembre, qu’il repoussait au 8 décembre un vote de confiance potentiel qui devait se tenir le 1^er décembre[63]. Le 1^er décembre, le chef de l’Opposition officielle a écrit à la gouverneure générale pour l’informer que le gouvernement avait perdu la confiance des trois partis de l’opposition et que deux de ces partis avaient convenu de former un nouveau gouvernement avec l’appui du troisième, dans le cas où elle envisagerait d’exercer son pouvoir constitutionnel et de lui demander de former un gouvernement de collaboration[64]. Pour éviter une défaite presque assurée le 8 décembre, jour du vote de confiance, le premier ministre a demandé et obtenu la prorogation le 4 décembre, soit un peu plus de deux semaines après l’ouverture de la 40^e législature[65].

Démissions pour d’autres raisons

Plusieurs premiers ministres ont démissionné pour d’autres raisons que celles mentionnées jusqu’à maintenant. La plupart ont posé ce geste parce qu’ils souhaitaient se retirer de la vie publique^[66]. Il y a toutefois quelques cas où ce départ est attribuable à d’autres motifs.

Ainsi, le gouvernement du premier ministre sir John A. Macdonald (2^e législature, 1873), plutôt que de devoir faire face à une défaite presque certaine sur une motion de censure, a démissionné alors qu’il se trouvait mêlé à un scandale^[67]. Selon un témoin, le 5 novembre 1873, « sir John s’est levé et a brièvement annoncé que le gouvernement avait démissionné. Cette annonce a été faite dans le plus grand silence. Tout de suite après, l’Opposition a traversé de l’autre côté de la Chambre jusqu’à ses nouveaux pupitres^[68] ». Le chef de l’Opposition, Alexander Mackenzie, a formé un nouveau gouvernement et le Parlement a été prorogé le 7 novembre 1873. Le 2 janvier 1874, il a demandé et a obtenu la dissolution sans avoir présenté un programme législatif à la Chambre.

En 1896, le premier ministre, le sénateur sir Mackenzie Bowell, a fait face à une sérieuse révolte de son Cabinet (démission de sept ministres, soit la moitié du ministère) et a dû finalement démissionner lui‑même le 27 avril de la même année, trois jours après avoir obtenu la dissolution du Parlement^[69]. Sir Charles Tupper lui a succédé et a dû bientôt démissionner à son tour après une défaite électorale^[70].

   Destitution d’un premier ministre

Depuis la Confédération, aucun premier ministre n’a été destitué^[71]. Des circonstances qui pourraient entraîner une destitution ont néanmoins été abondamment débattues dans le milieu universitaire.

Crise ministérielle

Si la Chambre siège alors que la composition du ministère est changée en raison d’une crise ministérielle, il est normal qu’elle s’ajourne d’un jour à l’autre (à moins qu’elle n’en décide autrement) jusqu’à ce que les changements soient terminés^[72]. Dans ces cas, la Chambre ne s’occupe habituellement que des affaires courantes les jours où elle se réunit et des questions peuvent être posées concernant les progrès qui sont faits dans la reconstitution du ministère^[73]. Quand un nouveau ministère doit être formé à la suite du décès, de la démission ou de la destitution du premier ministre, il convient également que la Chambre s’ajourne d’un jour à l’autre (à moins encore une fois qu’elle n’en décide autrement)^[74], mais aucune question ne peut être posée sur les progrès qui sont réalisés puisqu’il n’y a plus de ministère^[75]. Les chefs des partis peuvent cependant faire des déclarations^[76]. Lorsque la crise ministérielle est résolue, l’un des dirigeants du caucus gouvernemental fait habituellement une déclaration afin d’expliquer à la Chambre les changements apportés au ministère^[77].