Monsieur le Président, j'ai le plaisir de prendre la parole aujourd'hui pour me prononcer sur un projet de loi important, le projet de loi C-82, Loi mettant en œuvre une convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices. Le projet de loi, dès qu'il aura obtenu la sanction royale, modifiera jusqu'à 75 conventions fiscales bilatérales du Canada, qu'on appelle aussi conventions fiscales couvertes, afin de lutter contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices, ou BEPS dans le jargon fiscal, pour ceux qui nous suivent de la maison.
Pour les Canadiens que je viens de mentionner et pour les députés qui, comme moi, ne sont pas des avocats fiscalistes, le projet de loi C-82 est assez impressionnant, mais en gros, il vise à faire que ce soit plus difficile pour les grandes entreprises de cacher leur argent dans des paradis fiscaux à l'étranger. À ce stade précoce du débat, il serait utile de discuter de quelques-uns des concepts inhérents au projet de loi afin que nous puissions avoir une discussion plus approfondie à l'avenir.
Premièrement, la convention multilatérale pour la mise en oeuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices est un instrument multilatéral qui résulte du projet BEPS de l'Organisation de coopération et de développement économiques et du G20 qui a été lancé en 2013. L'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices, ou BEPS, réfère à des stratégies de planification fiscale qui exploitent des échappatoires dans les règlements fiscaux pour transférer artificiellement les profits dans les administrations où les impôts sont peu élevés ou inexistants. Il s'agit d'administrations ayant peu ou pas d'activité économique, ce qui permet un taux d'imposition des sociétés très bas, voire nul. Selon les estimations modérées, cette érosion serait responsable de la perte de 4 à 10 % des recettes provenant de l'impôt sur le revenu des sociétés à l'échelle mondiale, ce qui représente de 177 à 425 milliards de dollars chaque année. Au Canada, on estime que de 3 à 6 milliards de dollars en impôts pourraient financer toutes sortes de programmes ou de projets importants, au profit de tous les Canadiens. Cet argent pourrait même nous permettre d'acheter un oléoduc, ou bien servir à rembourser le tiers du déficit annuel, si les libéraux le souhaitaient.
Les dirigeants des pays de l'OCDE et du G20, ainsi que de plus de 60 autres pays, ont élaboré conjointement 15 mesures pour lutter contre l'évitement fiscal, améliorer la cohérence des règlements fiscaux internationaux et assurer des régimes fiscaux plus transparents. L'instrument multilatéral vise à permettre aux signataires de mettre rapidement en oeuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert des bénéfices. L'objectif lié à la mise en oeuvre des mesures dans le cadre de l'instrument multilatéral est de mettre fin à l'utilisation abusive des conventions fiscales et au chalandage fiscal en transposant, dans les conventions fiscales existantes, l'engagement de ces administrations à inclure dans leurs conventions fiscales les outils minimaux pour garantir que les conventions soient utilisées de la manière prévue par les signataires d'origine. Une fois mis en oeuvre, l'instrument multilatéral modifierait près de 75 conventions fiscales bilatérales grâce, au moins, à l'adoption des normes de l'OCDE concernant l'utilisation abusive des conventions et l'amélioration du règlement des différends.
Il est important de signaler qu'il y a une échelle pour l'adoption par le Canada des 15 mesures prévues dans l'instrument multilatéral. Sa norme visant à prévenir l'utilisation abusive des conventions fiscales a deux volets. Premièrement, il y a le préambule modifié, qui dit que les conventions fiscales couvertes entendent éliminer la double imposition sans créer de possibilités de non-imposition ou d’imposition réduite via des pratiques d’évasion ou de fraude fiscale ou d'évitement fiscal. Deuxièmement, il y a une vaste règle anti-évitement, appelée le critère des objets principaux. En vertu de ce critère, on pourrait refuser d'accorder tout avantage fiscal s'il est raisonnable de conclure que l'une des principales raisons de la transaction consiste à éviter de payer des impôts, à moins qu'il soit établi que l’octroi de l'avantage serait conforme à l’objet et au but des dispositions pertinentes de la convention.
L'autre norme minimale est l'adoption de l'arbitrage obligatoire et contraignant pour permettre de régler rapidement et efficacement les différends fondés sur les conventions. Initialement, le Canada avait adopté une approche conservatrice à l'égard de l'instrument multilatéral, acceptant de mettre en oeuvre les normes minimales. Toutefois, récemment, le gouvernement a modifié cette approche et a annoncé son intention de retirer certaines des réserves qu'il avait formulées initialement à l'égard des dispositions facultatives de l'instrument multilatéral, notamment celles traitant des dividendes, soit l'article 8; celles traitant des gains en capital, soit l'article 9; celles traitant des règles décisives en cas de double résidence, soit l'article 4; et celles traitant des allégements pour éviter la double imposition, soit l'article 5.
J'estime qu'il s'agit là d'un important facteur à considérer, car après la ratification, le Canada sera dans l'impossibilité d'ajouter des réserves, quoique les signataires pourront toujours retirer ou préciser une réserve.
La position provisoire de chaque pays par rapport à l'instrument multilatéral indique les conventions fiscales qu'il entend voir couvertes, les options qu'il choisit et les réserves qu'il a émises. Les signataires peuvent modifier cette position jusqu'à la ratification. Après la ratification, les pays choisissent d'adopter les dispositions facultatives ou de retirer certaines réserves. Tout cela fait qu'il est très important de débattre du projet de loi C-82 et de l'analyser à l'étape de l'étude en comité.
Qu'on ne s'y trompe pas: les conservateurs sont bel et bien favorables au principe du projet de loi C-82. Nous voulons qu'il soit soumis à l'examen approfondi du comité, et nous tenons à nous assurer qu'il répondra aux attentes des Canadiens d'un océan à l'autre. Les députés s'entendront sûrement pour dire qu'il faut viser juste.
Je m'attarderai maintenant sur les quatre dispositions ajoutées au projet de loi C-82.
La première de ces dispositions prévoit une période de détention d'un an pour l'accès aux réductions, fondées sur une convention, des taux de retenues d'impôt applicables à des dividendes, en vertu d'une convention fiscale couverte. L'expression « convention fiscale couverte » désigne un accord qui vise à éviter une double imposition en matière d’impôts sur le revenu, accord qui est conclu entre des administrations participant à l'instrument multilatéral, et pour lequel elles ont signalé leur intention de modifier la convention au moyen de l'instrument multilatéral. La double imposition est un terme de fiscalité qui signifie qu'on paie de l'impôt deux fois sur le même revenu gagné. Cela peut se produire, par exemple, lorsqu'un même revenu est imposé comme un revenu d'entreprise et un revenu personnel.
La double imposition peut aussi se produire dans le contexte du commerce international, lorsqu'un même revenu est imposé par deux administrations. C'est le volet sur lequel nous nous attardons aujourd'hui. Il se peut qu'un revenu soit imposé dans le pays où il a été gagné, puis imposé de nouveau lorsqu'il est rapatrié dans le pays d'origine de l'entreprise. Pour éviter cette situation, les pays concluent des conventions fiscales en vue d'éviter les doubles impositions. Ce système mène parfois à des abus, ce qui explique la nécessité du projet de loi à l'étude.
La réduction des retenues d'impôt sur les dividendes s'applique généralement lorsque le bénéficiaire des dividendes est une entreprise qui détient, possède ou gère plus d'une certaine partie des actions ou des droits de vote de l'entreprise qui verse des dividendes. Toutefois, en vertu de l'article 8 de l'instrument multilatéral, l'accès à cet allègement spécial se verra refusé si les conditions de propriété mentionnées ne sont pas respectées au cours d'une période d'un an, incluant le jour du versement des dividendes.
La seconde disposition facultative prévoit l'ajout d'une phase d'examen un an avant l'aliénation du bien, pour déterminer si la convention fiscale couverte pourrait exclure les gains en capital réalisés lors de la vente de droits ou participations dans des capitaux propres dont la valeur ne provient pas principalement de biens immobiliers.
Selon un article du cabinet d'avocats Osler, Hoskin & Harcourt S.E.N.C.R.L./s.r.l., intitulé « Le Canada dépose un AMVM visant la ratification de l'instrument multilatéral; le point sur les réserves à l'égard de l'instrument multilatéral »:
Les règles internes du Canada relatives aux « biens canadiens imposables » imposent une période de retour en arrière de cinq ans pour déterminer si les actions tirent leur valeur principalement de certains types de biens canadiens (tels que les biens réels et les avoirs miniers). En revanche, de nombreuses conventions fiscales du Canada exonèrent les gains de l'impôt au Canada lorsque les actions vendues par un résident de l'autre État ne tirent pas leur valeur principalement de biens immobiliers au Canada au moment de l'aliénation. Le paragraphe 9(1) de l'instrument multilatéral, que le Canada se propose d'adopter, permettra au pays source d'imposer ces gains si le seuil de valeur pertinent est atteint à un moment donné au cours des 365 jours qui précèdent l'aliénation.
La nouvelle disposition sur les gains en capital élargira également l'application de dispositions existantes dans les conventions fiscales couvertes qui ne prévoient pas déjà cette imposition afin de permettre que ces gains tirés d'actions et d'autres participations (telles que des participations dans des sociétés de personne et des fiducies ou des trusts) soient imposés, si dans chaque cas, le seuil pertinent de biens immobiliers est atteint au cours de la période nécessaire de 365 jours.
La troisième modification [l'article 4] consiste à adopter une disposition visant à résoudre les cas d'entité ayant une double résidence [...] L'article 4 de l'instrument multilatéral ajoute certains facteurs que les autorités compétentes devraient prendre en compte pour déterminer le statut de résident: le lieu où se situe son siège de direction effective, le lieu où elle a été constituée en société ou en toute autre forme juridique, et « tout autre facteur pertinent ».
Le quatrième et dernier ajout consiste en l'adoption d'une disposition de l'instrument multilatéral qui permettra à certains signataires de convention de passer d'un système d'exemption comme moyen de se soustraire à la double imposition, à un système de crédits pour impôt étranger.
J'aimerais soulever quelques aspects problématiques qui, je l'espère, seront étudiés par le comité.
À propos de l'article 4, Osler, Hoskin & Harcourt S.E.N.C.R.L./s.r.l. fait la mise en garde suivante dans son analyse:
Le nouvel article sur les entités ayant une double résidence ne tranche pas clairement les cas où une entité a une double résidence à la suite d’une continuation de la société. Certaines de ces entités peuvent être régies par les lois du pays où elles ont été constituées et par les lois du pays où elles sont continuées. La convention entre le Canada et les États-Unis contient une règle décisive qui prévoit que cette entité ne serait résidente que du pays où elle a été créée. En mentionnant le lieu où l’entité a été constituée en société ou en toute autre forme juridique comme facteur pertinent, la nouvelle disposition de l’instrument multilatéral pourrait indiquer qu’une approche semblable devrait être appliquée [...]
Il reste à déterminer si un modèle universel peut s'appliquer pour remédier au problème ou s'il est préférable de conclure des ententes distinctes entre les signataires. J'invite encore une fois le comité à se pencher sur la question afin d'apporter quelques précisions.
L'article 5 de l'instrument multilatéral permet aux pays de choisir l'une de trois options différentes lorsqu'ils retirent les garanties fondées sur des conventions. On ignore pour le moment laquelle des trois options le gouvernement prévoit adopter. C'est peut-être une décision que le gouvernement devra prendre après la ratification.
De toute façon, l'examen des témoignages sur les options pour éviter les doubles impositions sera utile au gouvernement, selon moi, lorsque viendra le temps de mettre en oeuvre une des options.
Le gouvernement n'a pas annoncé son intention de retirer sa réserve à l'égard du paragraphe 7(4) de l'instrument multilatéral, qui autoriserait expressément des avantages au titre des conventions, des avantages qui seraient autrement refusés en partie ou en totalité en fonction du critère des objets principaux par les autorités compétentes dans les circonstances appropriées.
Osler, Hoskin & Harcourt S.E.N.C.R.L./s.r.l. nous avertit que cela pose un problème et fournit l'exemple suivant:
[...] supposons qu'un investisseur pourrait prétendre à un taux de retenue à la source de 15 % sur les dividendes, s'il avait fait un investissement direct au Canada, mais qu'il investit plutôt au Canada par le truchement d'un intermédiaire qui aurait droit à un taux de retenue à la source de 10 %. Le refus des avantages au titre de la convention en raison du [critère des objectifs principaux] pourrait mener à imposer un taux de retenue à la source de 25 % sur les dividendes de l'investisseur.
Sans les dispositions du paragraphe 7(4), il n'y aura pas de mécanisme de redressement.
Selon Osler:
C'est particulièrement important, par exemple, pour les investisseurs dans des fonds de capital-investissement et autres instruments de placement collectif qui sont résidents de plusieurs pays. Le Canada n'a pas donné davantage d'indications sur le moment ou la façon dont le [critère des objectifs principaux] devrait s'appliquer aux fonds de capital-investissement et autres instruments de placement collectif, malgré de nombreuses suggestions voulant que d'autres indication soient nécessaires (sur une base unilatérale ou bilatérale).
J'encourage fortement le comité à se pencher sur cette question et à accorder une attention particulière au libellé très large de la règle du critère des objectifs principaux, qui peut être interprété de différentes façons.
Dans son article au sujet l'instrument multilatéral relatifs aux conventions fiscales, Laura Gheorghiu, partenaire de Gowling WLG, nous fait part de ses préoccupations à l'égard de l'article 8. Elle indique que celui-ci:
[…] traite [du] taux de retenue d’impôt interne réduit à l’égard des dividendes, lequel est passé de 25 % à 5 % dans la plupart des CFC, lorsque le dividende est payé à une société qui, au moment du paiement, possède, détient ou contrôle directement (et dans le cadre de [certaines] CFC, indirectement) au moins 10 % des votes (ou dans certains cas, possède plus de 10 % des actions) du payeur de dividendes. L’article 8 interdira une telle réduction du taux de retenue, sauf si les conditions de détention applicables sont satisfaites tout au long d’une période de 365 jours incluant le jour du paiement des dividendes. Dans ce contexte, on ne tiendra pas compte des changements de détention résultant d’une réorganisation (p.ex., une fusion) de la société payeuse de dividendes ou détentrice d’actions. Cette période de détention […] est imposée en vue d’empêcher les sociétés non-résidentes de bénéficier du taux de retenue inférieur fondé sur les conventions et appliqué aux dividendes lorsqu’elles effectuent certaines acquisitions d’actions à court terme.
En pratique, il sera difficile de faire respecter la règle de la période de détention, car il se peut que la période de 365 jours et la date de la transaction se chevauchent. Dans les cas où la période de détention n’est pas encore échue au moment de la transaction, la société payeuse de dividendes aura un choix difficile à faire. Si elle effectue une retenue au taux réduit, elle s’expose au risque que l’actionnaire ne respecte pas le critère de la période de détention, et par conséquent c’est la société payeuse de dividendes qui sera responsable de payer la taxe de retenue additionnelle et les pénalités. Par contre, si cette dernière effectue une retenue au taux interne et que la période de détention a été respectée, ce sera ensuite à l’actionnaire de faire une demande de remboursement pour l’excédent de retenue, ce qui occasionnera des coûts et délais additionnels.
À ce jour, 84 pays ont signé l'instrument multilatéral, y compris le Canada. Six autres sont intéressés à le signer, et 10 ont ratifié la convention.
Fait intéressant, les États-Unis ont décidé de ne pas signer l'instrument multilatéral. Au lieu d'adopter une mesure législative pour récupérer les impôts impayés dans un investissement comme la Convention multilatérale pour la mise en oeuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices, les États-Unis ont choisi une approche différente.
Lorsque l'OCDE a annoncé son plan de lutte contre la planification fiscale et la double imposition des multinationales, les États-Unis affichaient le taux d'imposition des sociétés prévu par la loi le plus élevé des pays de l'OCDE. Depuis, les États-Unis ont réduit l'impôt des sociétés de façon spectaculaire grâce à la loi sur les réductions d'impôt et les emplois. Ces réductions historiques ont fait passer de 35 à 21 % le taux d'imposition des sociétés, ce qui est inférieur au taux moyen des pays de l'OCDE.
Les États-Unis ont aussi apporté des changements considérables à l'imposition internationale des multinationales américaines.
Les États-Unis ont agi pour lutter contre l'érosion de la base d'imposition, le transfert de bénéfices et la non-imposition des revenus multilatéraux en adoptant des mesures solides — dont un régime fiscal plus concurrentiel — pour inciter les entreprises à transférer leurs investissements, leurs activités économiques et leurs profits aux États-Unis.
Soyons clairs, je ne préconise pas l'abandon du projet de loi C-82. Comme je l'ai dit tout à l'heure, les conservateurs appuient les principes qui sous-tendent le projet de loi. Toutefois, ils sont aussi en faveur d'un allégement du fardeau fiscal des particuliers et des entreprises. Outre la mise en application du projet de loi C-82, il faut réduire le taux d'imposition des sociétés et les tracasseries administratives et créer un climat propice aux investissements. Plus le Canada attire et maintient des investissements, moins il doit prélever de l'argent des taxes et des impôts pour s'attaquer à ceux qui exploitent les échappatoires fiscales.
En 2013, le gouvernement conservateur précédent avait appuyé la création du groupe de travail de l'OCDE et du G20 sur la lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices.
Les conservateurs appuient les mesures destinées à lutter contre l'évasion fiscale. L'évitement fiscal abusif entraîne de grandes pertes de recettes fiscales dans des pays où les impôts sont élevés, comme le Canada. Cependant, n'oublions pas que la vaste majorité des entreprises, des citoyens et des résidants canadiens paient leurs impôts et se conforment aux règles. Pour que l'économie soit saine et équitable, il est essentiel de disposer d'un régime fiscal juste pour tous les Canadiens et toutes les entreprises qui font des affaires au pays.
J'aimerais parler rapidement de ce qui se passe lorsque les impôts sont moins élevés, lorsque l'on allège la réglementation et que l'on réduit les formalités administratives pour ainsi permettre aux petites entreprises de s'épanouir sur le marché libre. Comme je l'ai déjà dit, c'est ce qui se passe aux États-Unis. La dernière fois que j'ai regardé, il y avait 6,7 millions d'emplois vacants aux États-Unis. Manifestement, lorsqu'une situation comme celle-là se produit, les salaires augmentent — c'est d'ailleurs ce qui se passe partout au pays —, le taux de chômage diminue, des primes sont accordées aux employés, et ceux-ci se retrouvent en meilleure posture qu'avant. Lorsque les gens ont plus d'argent, ils ont plus d'options et ils se sentent plus libres de dépenser pour des choses et des projets qui leur tiennent à coeur.
Au Canada, nous constatons que pratiquement l'inverse se produit: les impôts augmentent, et les entreprises sont aux prises avec des exigences administratives et des règlements étouffants et elles cherchent même à déplacer leurs affaires ailleurs. C'est ce qui se passe déjà dans le secteur de l'énergie.
Le gouvernement nous a fait perdre des dizaines de milliards de dollars en investissements. Les investisseurs fuient le Canada, des emplois disparaissent, des familles sont plus mal en point qu'avant, et nous allons dans une direction complètement opposée à celle de la majorité des autres pays, notamment des États-Unis, un de nos principaux concurrents. Il est important de souligner cette réalité parce que nous, les députés de ce côté-ci de la Chambre, sommes d'avis que pour avoir une société libre et ouverte, comme c'est le cas au Canada, il faut réduire les impôts, laisser le marché libre éliminer les mauvais élèves et offrir aux gens plus de choix et plus de liberté dans leur vie quotidienne.
Après un examen attentif du projet de loi et des amendements en comité, ces mesures permettraient d'éviter l'utilisation abusive des conventions, elles faciliteraient la résolution de conflits et elles réduiraient les cas d'évitement fiscal. J'ai cependant présenté d'autres arguments à ce sujet.