14. La limitation du débat

Il arrive que des députés proposent, au cours du débat sur une motion dont la Chambre est saisie, « Que cette question soit maintenant mise aux voix ^[13]  ». Cette motion, appelée couramment la question préalable, peut être proposée pour les motions de fond pouvant faire l’objet d’un débat dont la Chambre est saisie. Il existe des restrictions à l’usage de la question préalable. Celles-ci sont discutées plus en détail dans le chapitre 12, « Les étapes du débat ». Une fois que la question préalable a été proposée, le débat sur la motion à l’étude reprend. La question préalable ne met pas immédiatement fin au débat, mais elle le restreint et accélère la mise aux voix de deux manières.

Tout d’abord, la question préalable empêche la présentation d’amendements à la motion principale et donc tout débat qui aurait pu être consacré à ces amendements. Si la Chambre se prononce favorablement sur la question préalable, le Président est tenu de mettre immédiatement aux voix la motion principale ^[14] . Les députés qui sont déjà intervenus dans le débat sur la motion principale ou sur des amendements proposés antérieurement peuvent de nouveau prendre la parole sur la question préalable. En ce sens, la question préalable est au mieux un moyen aux résultats imprévisibles de limiter le débat. Il est arrivé que la Chambre se prononce en faveur de la question préalable sans débat ^[15] , après un bref débat ^[16]  ou après plusieurs jours de délibérations ^[17] . Dans des cas où la question préalable a semblé inutile pour amener la Chambre à se prononcer sur une motion, une motion tendant à ajourner le débat ^[18]  ou une motion de clôture ^[19]  ont été proposées pour mettre fin au débat sur la question préalable. Lorsqu’un vote par appel nominal est exigé sur la question préalable, le vote peut être reporté à la demande du whip en chef du gouvernement ou du whip en chef de l’Opposition ^[20] ; cependant, une fois la question préalable adoptée, le vote par appel nominal sur la motion principale ne peut être reporté ^[21] .

Deuxièmement, la question préalable peut avoir pour effet de remplacer la motion à l’étude, car, si le vote est négatif, le Président est tenu de ne pas mettre la motion principale aux voix à ce moment. En d’autres termes, si la motion : « Que cette question soit maintenant mise aux voix » n’est pas adoptée, la motion à l’étude est rayée du Feuilleton. À moins que la Chambre n’y revienne un autre jour et que la motion soit rétablie au Feuilleton ^[22] , elle ne sera pas débattue à nouveau. Dans les faits, lorsque la question préalable a reçu une réponse négative, la motion a été rétablie dans la majorité des cas et adoptée avec ou sans amendement. Comme moyen de limiter le débat en faisant en sorte qu’un article soit rayé du Feuilleton, la question préalable n’a pas eu beaucoup de succès. Depuis la Confédération, la motion : « Que cette question soit maintenant mise aux voix » a été rejetée quatre fois ^[23] . Il est arrivé aussi qu’elle soit retirée avec le consentement unanime ^[24] .

Les députés ministériels et les députés de l’opposition peuvent poser la question préalable ^[25] , mais celle-ci est utilisée par certains dans l’espoir d’accélérer le vote sur la motion principale et par d’autres dans l’espoir d’empêcher le Président de mettre une motion ou un projet de loi aux voix maintenant. Bien que la question préalable puisse être un moyen de forcer la Chambre à se prononcer sur une motion ou, au contraire, de retarder la décision, elle a été utilisée, ces dernières années, presque exclusivement par le gouvernement pour limiter le débat.

Par le passé, il n’y a rien eu de prévisible dans le recours à la question préalable. Des ministres l’ont proposée au sujet de motions émanant de députés ^[26]  et de motions et projets de loi émanant du gouvernement. Pour leur part, des simples députés l’ont proposée au sujet de motions émanant d’autres députés ^[27]  et de motions émanant du gouvernement ^[28] . Peut-être à cause des nombreuses restrictions qui en encadrent l’usage, la question préalable a été décrite comme le moyen « le plus inefficace » de limiter le débat ^[29] .

La clôture est une procédure qui permet de conclure le débat sur une question donnée par « une décision majoritaire de la Chambre, même si tous les députés qui voulaient prendre la parole ne l’ont pas fait ^[30]  ». L’article du Règlement portant sur la clôture ^[31]  donne au gouvernement le moyen d’empêcher tout nouvel ajournement du débat sur une question donnée et d’exiger qu’elle soit mise aux voix à la fin de la séance au cours de laquelle la motion de clôture a été adoptée. Mis à part des modifications de forme portant sur l’heure de la fin du débat ^[32] , la règle est restée à peu près inchangée depuis son adoption en 1913.

La clôture peut viser toute affaire faisant l’objet d’un débat, projets de loi et motions compris. La règle a été conçue pour s’appliquer à un comité plénier ^[33]  aussi bien qu’à la Chambre, mais non aux travaux des comités permanents, spéciaux, législatifs ou mixtes de la Chambre. Lorsque ces comités étudient des projets de loi, la Chambre peut utiliser la règle relative à l’attribution de temps ^[34]  afin d’imposer une date butoir à l’étape de l’examen en comité ou pour forcer un comité à présenter à la Chambre un rapport sur le projet de loi.

Adoptée à Westminster en 1881 et à la Chambre des représentants de l’Australie en 1905, la règle relative à la clôture ne l’a été à la Chambre des communes du Canada qu’en 1913 ^[35] . L’idée de la clôture avait été discutée à quelques reprises, mais la Chambre n’avait jamais été en mesure d’adopter une règle qui soit satisfaisante à la fois pour le gouvernement et pour l’opposition. En 1913, une opposition vigoureuse et bien organisée avait réussi à retarder l’adoption de mesures législatives du gouvernement à au moins quatre occasions ^[36] . Des interventions de cette époque font allusion au fait que, parfois, la Chambre est incapable de se prononcer sur une question, et, en 1911, au cours d’un de ces débats prolongés, un député de l’opposition a parlé de la possibilité de « discussions sans fin ^[37]  ». Le chef de l’Opposition, Robert Borden, qui allait un jour proposer la nouvelle règle, avait lui-même dit de la règle sur la clôture qu’il « faudrait bien [s’en] garder ^[38]  », mais une discussion de près de deux ans sur la politique navale l’a convaincu de la nécessité de présenter une motion qui prévoyait, entre autres choses, une règle sur la clôture. Ces modifications, vigoureusement combattues par l’opposition, ont été débattues pendant près d’un mois avant d’être adoptées ^[39] . Le gouvernement a immédiatement mis à l’essai la nouvelle règle, quelques jours à peine après son adoption, pendant le débat sur le projet de loi relatif aux forces navales, à l’étape de l’examen en comité plénier ^[40] .

Invoquée neuf fois entre 1913 et 1932, la règle sur la clôture n’a pas été invoquée, par la suite, pendant 24 ans. En mai et juin 1956, au cours du débat sur le pipeline, elle a été invoquée à chacune des étapes du processus législatif ^[41] . Cet épisode largement analysé et commenté a eu des répercussions durables sur la perception que les députés peuvent avoir du fonctionnement de la Chambre ^[42] .

La règle a fait l’objet d’examens et de discussions à de nombreuses reprises. En décembre 1957, le nouveau gouvernement Diefenbaker a fait inscrire au Feuilleton un avis de motion portant abrogation de la règle sur la clôture, mais la motion n’a jamais été débattue ^[43] . En juillet 1960, le premier ministre Diefenbaker a formulé le souhait « que le comité du Règlement de la Chambre étudie l’opportunité de supprimer le recours à la clôture ^[44]  ». Le Comité n’a jamais donné suite. En mars 1962, un autre comité spécial a été chargé d’étudier la procédure de la Chambre et plus particulièrement « d’examiner s’il est souhaitable d’abroger » la règle relative à la clôture ^[45] ; le comité n’a pas fait rapport sur la question. Le discours du Trône prononcé en septembre 1962 indiquait que la Chambre serait invitée à abolir la clôture, mais cette proposition est également restée lettre morte ^[46] . Au cours de la 30^e législature (1974-1979), un sous-comité du Comité permanent de la procédure et de l’organisation a recommandé dans son rapport sur l’emploi du temps qu’un nouvel article inspiré de la règle relative à la clôture des Communes britanniques soit adopté ^[47] , mais cette proposition n’a jamais été recommandée à la Chambre. L’abrogation de la règle sur la clôture est une question qui refait surface périodiquement ^[48] .

Avant de proposer une motion de clôture, un ministre doit en avoir donné avis verbalement lors d’une séance antérieure de la Chambre ou d’un comité plénier. L’article n’est pas très précis au sujet du moment où cet avis peut être donné; aussi existe-t-il des précédents divers. L’avis de motion de clôture a été donné dans les circonstances suivantes : lorsque la Chambre n’était saisie d’aucune autre question ^[49] ; lorsque la motion visée par la motion de clôture était à l’étude ^[50] ; lorsque la question à l’étude n’avait aucun lien avec l’avis ^[51] . L’avis a été donné dès le premier jour de débat sur la motion visée ^[52]  et après un ou plusieurs jours de débat ^[53] . Quoi qu’il en soit, le débat sur l’affaire visée par l’avis de clôture doit avoir débuté avant que l’avis ne puisse être donné ^[54] .

Rien n’exige que l’avis de motion soit donné plus d’une fois, mais des ministres ont donné le même avis à plusieurs séances pour prévenir toute objection voulant que l’avis n’ait pas été donné au cours de la séance précédente ^[55] . Par ailleurs, il n’y a pas obligation de proposer la motion même si avis en a été donné; il y a eu des cas où aucune suite n’a été donnée à l’avis ^[56] . À une occasion, le gouvernement a donné avis de la motion de clôture sur quatre projets de loi distincts en même temps : trois projets à l’étape de la deuxième lecture et un à l’étape de la troisième lecture ^[57] ; cependant, il a fallu présenter quatre motions de clôture distinctes, une pour chaque projet de loi.

Une fois que l’avis a été donné de l’intention de proposer une motion de clôture, la motion peut être proposée au cours d’une séance subséquente, que ce soit le lendemain ou plus tard. La motion de clôture doit être proposée par un ministre, et le débat sur la motion ou le projet de loi visé doit avoir été ajourné au moins une fois avant que la motion de clôture ne puisse être proposée ^[58] . Elle doit être proposée immédiatement avant l’appel de l’Ordre du jour portant reprise du débat sur l’article visé, soit à la Chambre, soit dans un comité plénier.

Les motions de clôture ne peuvent être ni débattues, ni modifiées, et, une fois qu’elles ont été proposées, le Président de la Chambre ou le président du comité plénier met immédiatement la question aux voix : « Que le débat ne soit plus ajourné » (ou, en comité plénier, « Que le débat ne soit plus différé »). La durée du débat que le gouvernement permet sur une mesure avant de proposer la motion de clôture dépend de facteurs politiques. Il est arrivé que le Président soit prié de faire usage de son pouvoir discrétionnaire pour refuser de mettre une motion de clôture aux voix au motif que la mesure visée n’avait pas encore été débattue assez longtemps. Invariablement, la présidence a refusé d’intervenir dans l’application de l’article, jugeant chaque fois que la présidence n’avait pas le pouvoir d’intervenir dans le processus lorsque la règle de la clôture est appliquée correctement ^[59] .

Lorsqu’une motion de clôture a été adoptée, le débat reprend sur la mesure visée, ce qui donne le plus souvent lieu à une séance qui se prolonge dans la soirée. Le débat est soumis aux restrictions imposées par la règle sur la clôture ^[60] . Aucun député (pas même le premier ministre ni le chef de l’Opposition) ne peut prendre la parole plus d’une fois ni pendant plus de 20 minutes. Un député qui a participé au débat sur la motion principale avant l’adoption de la motion de clôture peut prendre la parole à nouveau si un amendement ou un sous-amendement est proposé pendant le débat régi par la motion de clôture, mais un député qui traite de la motion principale après l’adoption de la motion de clôture ne peut intervenir dans le débat sur quelque amendement ou sous-amendement subséquent. Toutes les affaires émanant des députés qui peuvent avoir été prévues ont lieu au moment qui leur est normalement réservé.

Toutes les questions nécessaires pour disposer de l’affaire visée par la motion de clôture doivent être mises aux voix au plus tard à 23 heures ou le plus tôt possible après cette heure, une fois que le député qui a pu obtenir la parole avant 23 heures a terminé son intervention ^[61] . Aucun député ne peut prendre la parole après 23 heures ^[62] , heure à laquelle le Président de la Chambre ou le président du comité plénier met aux voix toutes les questions nécessaires pour disposer de l’affaire visée par la motion de clôture, y compris tout amendement ou sous-amendement ^[63] . Si un vote par appel nominal est exigé à la Chambre, la sonnerie se fera entendre pendant au plus 15 minutes ^[64] . Si le débat prend fin avant 23 heures, la sonnerie d’appel au vote par appel nominal se fait entendre pendant au plus 30 minutes ^[65] . Le libellé de l’article du Règlement établit très clairement qu’une motion de clôture doit être mise aux voix « immédiatement ». Un vote par appel nominal, s’il est demandé, a donc lieu immédiatement, à moins qu’il ne soit reporté à une date ultérieure avec le consentement unanime de la Chambre, comme cela s’est fait à l’occasion ^[66] , ou par accord entre les whips de tous les partis reconnus ^[67] .

    En comité plénier, il n’est pas nécessaire que tous les articles du projet de loi aient été appelés et différés avant que la clôture ne soit invoquée ^[68] . En outre, après l’adoption de la motion de clôture, un article est automatiquement à l’étude dès qu’il a été appelé par la présidence ^[69] . Si l’étude d’un article se termine et que le débat commence sur l’article suivant, les députés ont 20 autres minutes pour traiter de cet article ^[70] . L’adoption d’une motion de clôture au cours d’une séance fait en sorte que l’étape de l’examen en comité se termine pendant la même séance ^[71] .

La règle relative à l’attribution de temps prévoit la possibilité d’attribuer une période précise à l’étude d’une ou de plusieurs étapes d’un projet de loi d’intérêt public ^[72] . L’expression « attribution de temps » évoque une idée de gestion du temps plutôt que de clôture, mais le gouvernement peut se servir d’une motion d’attribution de temps comme d’une guillotine. En fait, même si le Règlement permet au gouvernement de négocier avec les partis d’opposition en vue d’adopter un calendrier pour faire étudier par la Chambre un projet de loi à une ou à plusieurs étapes (y compris l’étude des amendements apportés par le Sénat) ^[73] , il lui permet aussi d’imposer au débat des limites de temps strictes ^[74]. Alors que l’attribution de temps est devenue le mécanisme le plus largement utilisé pour limiter le débat, elle demeure en soi un moyen de réunir les partis pour négocier une répartition acceptable du temps de la Chambre.

Comme dans le cas de la clôture, les dispositions sur l’attribution de temps ont vu le jour au lendemain d’une controverse. Au cours du débat sur le pipeline, en 1956 ^[75] , la clôture était pour le gouvernement le seul recours pour faire progresser l’étude de ses mesures législatives. Or, la clôture était alors perçue comme un moyen trop peu souple, compte tenu des exigences de la démocratie parlementaire moderne, et comme un outil inadéquat pour diriger les affaires de la Chambre. Tant à la Chambre que dans les comités, les parlementaires se sont mis à la recherche de moyens pour allouer le temps de la Chambre à l’étude de mesures législatives particulières et pour planifier les travaux de la session, ce que les dispositions sur la clôture ne permettaient pas de faire, car le processus comprenant l’avis, la présentation de la motion et le vote devait être repris à chacune des étapes d’un projet de loi donné ^[76] .

Tout au long de la période pendant laquelle des gouvernements minoritaires se sont succédé, dans les années 1960, la Chambre a tenté, mais en vain, d’établir une procédure qui aurait structuré le temps de la Chambre pour faciliter la conduite efficace des débats. Les députés étaient conscients que le volume et la complexité des travaux de la Chambre augmentaient et que des mesures s’imposaient pour expédier les travaux dans des délais raisonnables ^[77] . Tout au long de ces années, la Chambre a accepté de créer des comités spéciaux chargés d’étudier la procédure de la Chambre et de proposer des moyens de faciliter l’étude des mesures d’intérêt public ^[78] .

Dès le tout début, les comités ont étudié des mesures qui devaient permettre la coopération entre les partis. Dans le dixième rapport du Comité spécial de la procédure et de l’organisation, présenté à la Chambre en 1964, il est fait mention de la difficulté de parvenir à un accord entre tous les partis sur une proposition portant sur la question fondamentale de l’attribution de temps ^[79] . Le Comité a écrit : « Nous continuerons de rechercher comment le Parlement peut utiliser le temps dont il dispose », mais il n’a pas présenté d’autre rapport sur la question. Très tôt au cours de la session suivante, le gouvernement a pris l’initiative en proposant une motion qui, entre autres propositions, traitait de l’attribution de temps. La motion prévoyait un nouvel article du Règlement qui établissait un « comité des travaux de la Chambre » composé d’un représentant de chacun des partis à la Chambre. À la demande d’un ministre, ce comité devait examiner la possibilité d’attribuer une certaine période à l’étude d’une affaire ou à une étape de son étude et, s’il parvenait à une entente, présenter une recommandation dans un rapport présenté à la Chambre dans les trois jours de séance. Le ministre pouvait alors présenter sans préavis une motion d’adoption du rapport, motion sur laquelle la Chambre devait se prononcer sans débat ni amendement. Toutefois, si le Comité des travaux de la Chambre était incapable de parvenir à un accord unanime ou s’il ne présentait pas son rapport dans un délai de trois jours, un ministre pouvait, pendant les Affaires courantes, donner avis que, à la séance suivante, il proposerait une motion attribuant une certaine période à l’étude de l’affaire ou de l’étape visée ^[80] .

La motion a été débattue à la Chambre pendant 12 jours ^[81], et, tout au long du débat, des préoccupations précises se sont exprimées au sujet de la proposition visant le comité des travaux de la Chambre. La proposition a donc été retirée de la motion principale et renvoyée à un comité spécial pour plus ample examen ^[82] . Le comité spécial a recommandé dans son rapport à la Chambre une autre version de la proposition d’attribution de temps. Le rapport ayant été agréé, un article provisoire du Règlement, le 15-A, a été adopté ^[83] . L’article n’a été invoqué que trois fois entre 1965 et 1968, mais il est devenu évident que les partis d’opposition en étaient mécontents, et il y a eu de nombreux rappels au Règlement au sujet de l’interprétation de certaines de ses dispositions. En 1967, par exemple, le Président a statué qu’un avis verbal suffisait aux fins de l’application de l’article sur l’attribution de temps et qu’il n’était pas nécessaire que cet avis soit publié au Feuilleton des Avis ^[84] .

Lorsque la 28^e législature a été convoquée, en septembre 1968, la Chambre a décidé que l’article provisoire 15-A du Règlement ne serait plus en vigueur ^[85] . Peu après, un comité spécial de la procédure était mis sur pied ^[86]  pour étudier, entre autres choses, la question de l’attribution de temps. Dans son quatrième rapport, ce comité recommandait une nouvelle règle sur l’attribution de temps ^[87] . Le 20 décembre 1968, la Chambre décidait de renvoyer encore une fois la question au nouveau Comité permanent de la procédure et de l’organisation pour plus ample examen ^[88] .

Les tensions subsistaient entre gouvernement et opposition au sujet de l’équilibre à trouver entre un débat prolongé et la limitation du débat que semblaient permettre les règles provisoires. Ce n’est qu’en 1969 que la Chambre a adopté un rapport recommandant une mesure d’attribution de temps, précurseur des dispositions actuelles ^[89] . Dans sa forme la plus simple, le nouvel article prévoyait trois possibilités d’attribution de temps, allant d’un accord entre tous les partis à une décision unilatérale du gouvernement, les négociations n’ayant pas permis d’obtenir le soutien de quelque autre parti. Les députés de l’opposition ont exprimé plus tard leur mécontentement devant l’interprétation qui était faite de cet article du Règlement ^[90] . Le fait que des négociations devaient se dérouler entre les partis, ce qui avait pour effet d’écarter les députés indépendants, a également été soulevé ^[91] .

En novembre 1975, le président du Conseil privé a signifié son intention de soumettre au Comité permanent de la procédure et de l’organisation des propositions qui touchaient l’attribution de temps ^[92] . Le Comité n’a pas fait rapport à la Chambre, mais il a mis sur pied un sous-comité chargé d’étudier l’utilisation du temps qui a examiné entre autres choses un nouveau texte de l’article portant sur l’attribution de temps ^[93] .

Le libellé de l’article suscitait toujours des inquiétudes au plan de la procédure. En décembre 1978, en réponse à un rappel au Règlement, le Président Jerome statuait qu’il était possible de proposer une motion d’attribution de temps visant à la fois l’étape du rapport et la troisième lecture, même si la troisième lecture n’avait pas encore commencé ^[94] . Un énoncé de principes sur la réforme parlementaire déposé par le gouvernement en novembre 1979 signalait l’ambiguïté du libellé de l’article du Règlement et proposait qu’on le révise ^[95] . En mars 1983, le Président Sauvé confirmait que l’avis de motion d’attribution de temps pouvait être donné à tout moment au cours de la séance ^[96] . En octobre 1983, elle statuait que, une fois la motion d’attribution de temps mise à l’étude, la Chambre devait passer au vote deux heures après le début des délibérations et que toutes les motions de remplacement proposées pendant cette période devaient être tranchées à la fin des deux heures de débat et avant le vote sur la motion d’attribution de temps ^[97] .

À compter de mai 1985, un nouvel usage s’est implanté : les motions d’attribution de temps étaient présentées et débattues à la suite de l’inscription, par le gouvernement, d’avis de motions sous la rubrique des Ordres émanant du gouvernement. Cet avis écrit s’ajoutait à l’avis donné verbalement de l’intention de proposer une motion de cette nature, pour satisfaire aux exigences du Règlement. Le Président Bosley a confirmé que c’était là une façon acceptable de procéder ^[98] .

En juin 1987, des modifications étaient adoptées prévoyant que les motions d’attribution de temps, après avis donné verbalement seulement, seraient proposées sous la rubrique des « Ordres émanant du gouvernement » plutôt que sous celle des « Motions », pendant les Affaires courantes, comme le voulait l’usage jusque-là. Les révisions prévoyaient également que le débat sur l’affaire à l’étude au moment de la proposition de la motion serait automatiquement ajourné ^[99] .

En août 1988, le Président Fraser a jugé que l’avis verbal devait seulement signifier l’intention de proposer la motion et non donner le texte même de la motion. Dans la même décision, le Président a ajouté que l’initiative d’annoncer un accord (ou l’absence d’accord) sur l’attribution de temps revenait à un ministre, qui devait être partie à cet accord ^[100] .

En 1991, après une nouvelle modification du Règlement, la motion d’attribution de temps proposée sans l’accord de tous les partis a cessé de faire l’objet de débat ou d’amendements ^[101] . Jusque-là, cette motion pouvait être modifiée et débattue pendant un maximum de deux heures, après quoi la présidence devait mettre aux voix toutes les questions nécessaires pour en disposer.

La règle sur l’attribution de temps se subdivise en trois parties distinctes. Chacune précise les conditions qui s’appliquent à l’attribution de temps, dépendant du degré de soutien recueilli auprès des représentants des partis reconnus à la Chambre ^[102] .

1. Accord de tous les partis : La première partie porte sur les cas où il y a entente entre les représentants de tous les partis reconnus à la Chambre pour attribuer un certain temps à l’une des étapes de l’étude d’un projet de loi public, ou à toutes les étapes ^[103] . Aucun avis n’est nécessaire. En proposant la motion, le ministre dit tout d’abord qu’il y a eu accord ^[104]  et il précise ensuite les dispositions de l’accord, indiquant le nombre de jours ou d’heures de débat ainsi attribués ^[105] . Le Président soumet alors la question à la Chambre, qui se prononce sans débat ni amendement.
2. Accord de la majorité des partis : La deuxième partie porte sur le cas où il y a accord entre la majorité des représentants des partis reconnus à la Chambre ^[106] . Dans ces circonstances, comme dans le cas des accords entre tous les partis, le gouvernement doit être partie à l’accord ^[107] . La motion ne peut viser plus d’une étape du processus législatif. Elle peut toutefois s’appliquer à la fois à l’étape du rapport et à la troisième lecture, pourvu que soit respectée la règle exigeant une journée distincte pour le débat à l’étape de la troisième lecture lorsqu’un projet de loi a été débattu ou modifié à l’étape du rapport ^[108] . Aucun avis n’est exigé là non plus. Avant de proposer la motion, le ministre déclare que la majorité des représentants des partis se sont entendus sur une attribution de temps ^[109] . La motion précise le nombre de jours ou d’heures affectés au débat. Le jour où la motion est adoptée compte alors comme un jour de séance, si la motion a été proposée et adoptée au début des Ordres émanant du gouvernement ^[110] .
3. Aucun accord : La troisième partie permet au gouvernement de proposer unilatéralement une attribution de temps ^[111] . Cette fois, il faut donner verbalement avis de l’intention de proposer la motion ^[112] . La motion ne peut proposer l’attribution de temps que pour une étape du processus législatif, soit l’étape qui est en cours. Elle peut toutefois porter à la fois sur l’étape du rapport et la troisième lecture, pourvu que soit respectée la règle exigeant une journée distincte pour le débat de troisième lecture lorsqu’un projet de loi a été débattu ou modifié à l’étape du rapport ^[113] . La période attribuée à une étape ne peut être inférieure à un jour de séance.

Un avis verbal est exigé lorsque le gouvernement souhaite imposer son propre échéancier, en l’absence d’accord d’attribution de temps entre les représentants de la totalité ou de la majorité des partis reconnus ^[114] . L’avis ne peut être donné qu’après que le débat a débuté sur l’étape du projet de loi visé par la motion d’attribution de temps ^[115] . C’est un ministre qui, de son siège à la Chambre, doit donner cet avis ^[116] , à n’importe quel moment de la séance ^[117] ; la motion d’attribution de temps peut alors être proposée au cours de toute séance ultérieure de la Chambre, même plusieurs jours ou semaines plus tard.

L’avis stipule qu’il a été impossible de parvenir à un accord aux termes des autres dispositions de l’article et que le gouvernement entend donc proposer une motion d’attribution de temps à l’égard d’une étape donnée d’un projet de loi particulier ^[118] . Il suffit que l’avis signifie l’intention du gouvernement; il n’a pas à donner le contenu de la motion à venir ^[119] . Une fois donné, l’avis de motion peut être retiré; de la même manière, l’avis peut être donné sans qu’une motion soit proposée par la suite.

Le libellé d’une motion d’attribution de temps doit préciser les conditions de l’attribution de temps. Dans la plupart des cas, c’est un certain nombre de jours ou d’heures de séance qui est attribué, mais il est arrivé au moins une fois qu’une durée établie en fractions d’heure soit attribuée à chaque étape du projet de loi visé ^[120] . Dans tous les cas, la motion d’attribution de temps doit être proposée par un ministre à la Chambre, et elle ne peut faire l’objet d’aucun débat ni amendement ^[121] .

Quand il y a accord entre les représentants des partis, il a été d’usage que la motion soit proposée à la rubrique des « Motions », pendant les Affaires courantes. Lorsque l’appui de la majorité a été obtenu pour l’attribution, ou qu’il n’y a pas eu accord, la motion est proposée sous les Ordres émanant du gouvernement. Quelle que soit l’affaire à l’étude, le débat interrompu par la proposition d’une motion d’attribution de temps est réputé ajourné ^[122] . La motion est mise aux voix aussitôt proposée.

Après l’adoption de la motion d’attribution de temps, le débat à l’étape ou aux étapes de l’étude du projet de loi en question est soumis aux limites de temps prévues par la motion. Le jour où la motion est adoptée peut alors être compté comme un jour de séance, mais seulement si la motion est proposée et adoptée au début des Ordres émanant du gouvernement et si l’étude du projet de loi est entamée immédiatement ^[123] . L’étude du projet de loi peut aussi être entamée à une séance ultérieure de la Chambre ^[124] . Les règles normales du débat s’appliquent. À l’expiration de la période prévue pour une étape donnée, la présidence interrompt les délibérations et met aux voix toutes les questions nécessaires pour disposer du projet de loi à cette étape. Si un vote par appel nominal est exigé, la sonnerie d’appel convoquant les députés ne peut durer plus de 15 minutes ^[125] . Normalement, les votes par appel nominal sur les projets de loi soumis à l’attribution de temps ne sont pas reportés, mais ils peuvent l’être en vertu d’un ordre spécial ^[126] , par report automatique du vote conformément aux règles de la Chambre ^[127] , ou par accord entre les whips de tous les partis reconnus ^[128] . Lorsque le débat se termine avant la fin de la période attribuée et si un vote par appel nominal est exigé, la sonnerie d’appel retentit pendant un maximum de 30 minutes, et le vote peut être reporté par le whip en chef du gouvernement ou le whip en chef de l’Opposition ^[129] .

Il est arrivé que des objections s’élèvent au sujet des circonstances dans lesquelles un accord avait été conclu ou de la nature des consultations menées par le gouvernement. Comme dans le cas de la clôture, la présidence a statué qu’elle ne possédait aucun pouvoir discrétionnaire lui permettant de refuser de mettre à l’étude une motion d’attribution de temps si toutes les exigences de la procédure avaient été respectées ^[130] . Le Président a déclaré que le libellé de la règle ne définissait pas la nature des consultations que devaient avoir le ministre et les représentants des autres partis; il a ajouté que la présidence n’avait pas le pouvoir d’établir si des consultations avaient eu lieu ou non ni de se prononcer sur ce qui constitue une consultation entre les représentants des partis ^[131] .

Si, à un moment quelconque au cours d’une séance de la Chambre, le consentement unanime est refusé pour la présentation d’une « motion pour affaire courante », un ministre peut demander à la présidence, pendant les Affaires courantes, de mettre la motion aux voix ^[132] . À ces fins, l’expression « motion pour affaire courante » désigne les motions qui peuvent s’imposer pour l’observation du décorum de la Chambre, le maintien de son autorité, l’administration de ses affaires, l’agencement de ses travaux, la détermination des pouvoirs de ses comités, l’exactitude de ses archives ou la fixation des jours où elle tient ses séances ainsi que des heures où elle les ouvre ou les ajourne ^[133] . La motion, qui ne peut être ni débattue ni modifiée, est immédiatement mise aux voix par le Président. Si 25 députés ou plus s’opposent à la motion, elle est réputée retirée ^[134] ; sinon, elle est adoptée ^[135] .

S’il a semblé au départ que la gamme des motions auxquelles ce dispositif pouvait s’appliquer serait limitée, la règle a fini, au fil des ans, par être utilisée pour prolonger une séance afin que la Chambre siège pendant le week-end ^[136] ; pour prolonger la séance afin d’étudier des initiatives ministérielles ^[137] ; pour traiter d’une motion particulière sous la rubrique des Affaires émanant du gouvernement ^[138] ; pour adopter un projet de loi du gouvernement à toutes les étapes ^[139] ; pour fixer la durée des interventions au cours d’un débat exploratoire ^[140] ; et pour tenter de révoquer un ordre de la Chambre ^[141] . Le gouvernement peut recourir à cette règle un nombre illimité de fois au cours d’une même séance.

Adoptée en 1991 ^[142] , cette procédure a été relativement peu utilisée jusqu’à la 36^e législature (1997- ) ^[143] . Avant son adoption, on soutenait que la nouvelle règle limiterait la capacité des députés de débattre les motions du gouvernement et permettrait de « faire fi du consentement unanime ^[144]  ». Le 9 avril 1991, le Président Fraser, tout en faisant observer que l’éventail des motions auxquelles la procédure proposée s’appliquerait était très limité, a exprimé l’idée que le nouvel article du Règlement devait s’interpréter comme un autre mécanisme, acceptable au plan de la procédure, pour limiter le débat : « Il y a aussi d’autres ressemblances entre la proposition et l’actuel article 78 du Règlement, relatif à l’attribution de temps, en ce que les deux font appel à une approche par échelons, dépendant du degré d’accord possible, pour garantir le droit de présenter une motion ^[145] . »

Lorsque surgit une situation que le gouvernement estime urgente, un ministre peut proposer que la Chambre suspende l’application de certains articles du Règlement relatifs aux préavis et aux heures et jours de séance pour étudier la question ^[146] . Ainsi, cette disposition peut être invoquée pour annuler le préavis de présentation d’un projet de loi ou de toute autre étape pour laquelle un préavis est normalement exigé ^[147] . En proposant la motion, le ministre expose les raisons qui rendent la situation urgente et, une fois que la motion a été appuyée, le Président saisit immédiatement la Chambre de la question ^[148] . Le Président peut permettre un débat ininterrompu d’au plus une heure ^[149] . Les interventions sont limitées à 10 minutes chacune, et la motion ne peut faire l’objet d’un amendement, à moins qu’il ne soit proposé par un autre ministre. Pour mettre la question aux voix, le Président est tenu de demander aux députés qui s’y opposent de se lever. Si moins de 10 députés le font, la motion est automatiquement adoptée ^[150] ; si 10 ou plus le font, elle est considérée comme retirée ^[151] . L’ordre découlant de la motion adoptée s’applique uniquement aux délibérations qui y sont précisées.

Cet article du Règlement est relativement récent, et il a rarement été invoqué depuis son adoption en 1968. Les motifs de son adoption remontent à 1964, année où le premier ministre Pearson a proposé une motion sans préavis en vue de dépêcher des forces canadiennes de maintien de la paix à Chypre. Même si la motion semblait recueillir l’assentiment de toute la Chambre, certains députés ont élevé des objections contre l’absence de préavis, soutenant qu’un préavis de 48 heures s’imposait avant qu’on ne puisse discuter d’une affaire aussi importante. Faisant observer que le premier ministre avait obtenu la permission de la Chambre, le vice-président a rejeté ces objections et permis à la Chambre de passer à l’étude de la motion ^[152] .

Puis, en 1966, lorsqu’il a été demandé à la Chambre de se saisir d’urgence de la grève des contrôleurs de la circulation aérienne, le ministre des Travaux publics a proposé une procédure permettant au gouvernement de s’attaquer à des affaires urgentes. Il a donné l’explication suivante : « […] un simple député a le droit de proposer l’ajournement de la Chambre pour permettre l’étude d’une question urgente et d’importance publique pressante. […] Mais, anomalie curieuse, le gouvernement n’est pas habilité par une disposition correspondante à saisir la Chambre de mesures analogues sans préavis ^[153] . » Même si des députés de l’opposition estimaient qu’il fallait agir, la proposition du ministre a été retirée ^[154] .

Lorsque la règle actuelle a été adoptée, deux ans plus tard, en 1968, il était évident, d’après son libellé, que les événements de 1966 avaient été pris en considération. Le nouveau texte était semblable à celui proposé en 1966. En proposant l’ajout de cette règle, le Comité spécial de la procédure a écrit : « […] il semble raisonnable de surseoir à l’obligation ordinaire de présenter un avis de motion pour mettre une affaire en délibération […] lorsque presque tous les députés en reconnaissent la nécessité. Le Comité estime intolérable qu’une seule voix dissidente puisse frustrer l’espoir de tous les autres députés ^[155]  […] » La règle est restée inchangée depuis, abstraction faite de modifications mineures apportées en 1982 concernant la désignation des deux sexes.

Cet article, conçu pour surseoir aux exigences de préavis et établir les heures et les jours de séance, a été utilisé pour encadrer le débat d’une manière qui s’apparente à l’attribution de temps ^[156] .