La procédure et les usages de la Chambre des communes
Sous la direction de Robert Marleau et Camille Montpetit
Édition 2000Plus d’informations …

18. Les procédures financières

Pour que l’examen du Budget des dépenses soit mieux fait, il faut donner aux comités de plus nombreuses occasions d’influer sur les dépenses, de plus grands pouvoirs et une meilleure information. Une fois ces améliorations effectuées, les comités devraient être à même de voir d’un autre œil l’étude du Budget des dépenses.

Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, cinquante et unième rapport
(L’étude des crédits : boucler la boucle du contrôle) présenté à la Chambre le 10 décembre 1998 (Journaux, p. 1435)

L

e développement de la procédure parlementaire est étroitement associé à l’évolution des rapports financiers entre le Parlement et la Couronne. En tant que pouvoir exécutif [1] , la Couronne est responsable de la gestion de toutes les recettes de l’État, y compris les coûts des services publics [2] . La Couronne, sur l’avis des ministres, fait connaître les besoins financiers du gouvernement à la Chambre des communes qui, de son côté, autorise les « aides » (impôts) et les « crédits » (sommes allouées) nécessaires. Aucune taxe ne peut être levée ni aucun paiement effectué sans le consentement du Parlement.

Il a été dit du contrôle direct des finances nationales qu’il s’agissait de la « grande tâche du gouvernement parlementaire moderne [3]  ». Ce contrôle s’exerce en deux temps. D’abord, le Parlement doit approuver toutes les mesures législatives donnant application à la politique gouvernementale et la Chambre des communes autorise à la fois le montant et l’objet ou la fin de toute dépense publique. Ensuite, par un examen des rapports annuels des ministères sur leur rendement, des Comptes publics et des rapports du vérificateur général, la Chambre s’assure que seules ont été effectuées les dépenses qu’elle avait autorisées [4] .

Les pratiques et procédures qui régissent l’emploi que fait le gouvernement des finances du pays sont pour l’essentiel définies dans la Loi constitutionnelle de 1867 [5] , la Loi sur la gestion des finances publiques [6] , les conventions tacites et les règles de la Chambre des communes et du Sénat.

Éléments-clés de l’activité financière

Les principaux éléments de la procédure financière du Parlement peuvent se résumer à ceux-ci :

Trésor : compte où sont déposés les impôts, tarifs, taxes d’accise et autres recettes perçus et où puise le gouvernement pour trouver les fonds nécessaires à ses dépenses [7] .

Recommandation royale : instrument par lequel la Couronne avise le Parlement de son intention de présenter une mesure législative qui aura un effet sur le Trésor [8] . Aux termes de la Constitution, seule la Couronne a l’initiative de telles mesures qui doivent d’abord être présentées à la Chambre des communes.

Subsides : processus par lequel le gouvernement soumet à l’approbation du Parlement ses prévisions de dépenses annuelles (le Budget des dépenses).

Pouvoir d’emprunt : autorisation que le gouvernement doit obtenir lorsque les recettes ne couvrent pas les dépenses.

Voies et moyens : processus par lequel le gouvernement expose sa politique économique (le Budget) et obtient l’autorité dont il a besoin pour augmenter les recettes par des taxes ou impôts.

Comptes publics : le rapport et l’examen annuels des dépenses du gouvernement.

Le cycle financier

L’année financière du gouvernement du Canada commence le 1er avril et se termine le 31 mars [9] . Cependant, la planification de l’exercice commence bien avant avec la préparation des plans de dépenses des ministères, qui sont établis en fonction de la politique et des priorités budgétaires du gouvernement, et les consultations prébudgétaires du Comité permanent des finances [10] . Les plans de dépenses sont regroupés et soumis à la Chambre comme « Budget des dépenses principal ». En même temps, le ministère des Finances rassemble l’information recueillie au moyen des consultations prébudgétaires et prépare ses prévisions économiques. Le Budget est le résultat des efforts du gouvernement pour concilier ses obligations de dépenses et ses prévisions de recettes.

Le Budget fait état des politiques et des priorités budgétaires, sociales et économiques du gouvernement, alors que le Budget des dépenses indique le détail des dépenses prévues pour la prochaine année financière. L’usage veut que le Budget soit présenté dans la seconde moitié de février, bien que le gouvernement n’y soit pas tenu [11] . Normalement, le Budget des dépenses principal est déposé à la Chambre au plus tard le 1er mars et soumis à l’approbation de la Chambre au plus tard le 23 juin [12] .

En l’absence ou en attendant la rentrée de recettes provenant de taxes, d’impôts ou d’autres sources, si le gouvernement a besoin de fonds, il demandera l’autorisation d’emprunter. Si les besoins du gouvernement changent par rapport au Budget des dépenses principal, il sera demandé au Parlement d’approuver un Budget des dépenses « supplémentaire ».

Le dépôt des Comptes publics du Canada et du Rapport annuel du vérificateur général, suivi de leur examen par le Comité permanent des comptes publics, complète le cycle annuel des activités financières du gouvernement [13] .

Figure 18.1 – Le cycle financier
Illustration du cycle financier sous forme d’un ovale horizontal. Le cycle se divise en trois périodes des subsides (l’une se termine le 23 juin, la deuxième le 10 décembre et la troisième le 26 mars) et indique les activités financières pouvant avoir lieu au cours de chaque période. On trouve par exemple le dépôt du Budget principal des dépenses au plus tard le 1er mars, les comités qui font rapport à la Chambre sur le Budget principal des dépenses, l’adoption des Budgets principal et supplémentaire et des lois de crédits, les consultations prébudgétaires par le Comité permanent des finances, le dépôt des Comptes publics et la présentation du Budget.

Historique

Le système de finances publiques au Canada découle de la procédure parlementaire britannique, telle qu’elle existait à l’époque de la Confédération [14] . Les procédures financières adoptées par la Chambre des communes canadienne en 1867 s’inspiraient des principes suivants :

  • Que seul le Parlement peut lever des taxes et autoriser l’usage de fonds publics, mais qu’il ne peut le faire qu’au moyen d’une recommandation de la Couronne (recommandation royale), représentée au Canada par le gouverneur général;
  • Qu’il doit être tenu compte des doléances de la Chambre des communes avant qu’elle examine et approuve les demandes budgétaires de la Couronne;
  • Que la Chambre des communes a le contrôle exclusif des questions de finances publiques (impôts et dépenses) et que cette initiative appartient à la chambre basse [15] ; et
  • Que toute mesure législative sanctionnant une dépense ou créant un impôt doit faire l’objet de l’examen le plus complet possible, tant à la Chambre qu’en comité [16] .

Précédents britanniques

Tout le droit des finances, et par conséquent toute la constitution britannique, est fondé sur un principe fondamental, établi dès l’origine de l’histoire parlementaire anglaise et confirmé par trois cents ans ponctués de conflits avec la Couronne et d’évolution tranquille. Toute taxe ou charge publique imposée à la nation pour les besoins de l’État, de quelque nature, doit être accordée par les représentants des citoyens et contribuables, c’est-à-dire par le Parlement [17] .

La règle voulant qu’une loi sanctionne toute dépense ou taxe publique remonte loin dans l’histoire constitutionnelle [18] . En Angleterre, au Moyen Âge, le roi devait payer la plupart des dépenses publiques (la cour, le clergé et l’armée) avec sa cassette personnelle. Si cela était impossible, il était obligé de demander des fonds en s’adressant au conseil commun du royaume, ou au Parlement, pour discuter des subsides (taxes et tarifs) à fournir pour les besoins de la Couronne. Dès les premières assemblées, il était généralement admis que lorsque le roi avait besoin de « subsides » ou « crédits », il devait non seulement demander le consentement à l’imposition d’une taxe, mais également quant à la manière d’en dépenser le produit. En 1295, le décret de convocation à un conseil, qui devait devenir le « Parlement modèle », proclamait que « ce qui tous concerne devrait être par tous approuvé ».

Les premiers Parlements britanniques n’étaient pas des corps législatifs au sens moderne, mais plutôt des corps pétitionnaires. Ils présentaient des pétitions au roi et approuvaient les impôts (c’est-à-dire l’argent accordé à la Couronne) à condition que certains problèmes (ou doléances) énoncés dans les pétitions soient réglés ou que le roi fasse des concessions. Dès 1400, les Communes exigeaient que le roi réponde à leurs pétitions avant de lui accorder quelque argent que ce soit. Si le roi refusait, elles adoptaient la pratique d’en retarder l’attribution jusqu’au dernier jour de la session.

Avec le temps, les « conseils » devaient se diviser en deux « chambres » en fonction de leurs intérêts propres : la Chambre des lords et la Chambre des communes. En principe, chaque chambre prélevait ses propres impôts; aussi, il n’était pas considéré comme convenable que les lords décident de ce que les Communes devaient contribuer. D’autre part, comme la majeure partie de la charge fiscale incombait aux Communes, celles-ci en vinrent à accorder des crédits au monarque « sur l’avis et le consentement » des lords. La primauté des Communes en matière de taxation a été établie dès le début du quinzième siècle, lorsque Henri IV reconnut que toute décision d’accorder des crédits au Souverain devait être approuvée et par les lords et par les Communes et communiquée à la Couronne par le Président de la Chambre des communes [19] .

Au départ, les Communes étaient satisfaites d’avoir l’initiative de l’attribution des subsides et crédits. Au fil du temps, les lords en vinrent toutefois à ajouter des dispositions aux projets de loi de finances des Communes, par le biais d’amendements. Aux yeux de la Chambre, il s’agissait d’une atteinte à sa prérogative de présenter toute mesure imposant une taxe ou une charge publique, ce qui donna lieu en 1678 à la résolution suivante :

Il appartient à la Chambre des communes seule d’attribuer des subsides et crédits, et toute aide à Sa Majesté au Parlement, et tout projet de loi prévoyant de tels subsides et crédits devrait prendre naissance aux Communes, car elles ont indiscutablement le droit d’y déterminer et désigner les objets, destinations, motifs, conditions, limitations et emplois de ces crédits, sans que la Chambre des lords puisse y apporter des modifications [20] .

Vers la fin du dix-septième siècle, les principes de la procédure financière moderne — notamment l’examen annuel des finances par la Chambre des communes et la notion d’un contrôle effectif et permanent de la Chambre sur toutes les dépenses publiques — étaient bien établis. Leur évolution, qui s’est étirée sur plusieurs siècles, était tributaire de l’avènement et de l’abolition graduelle de la Liste civile, de la création d’un Fonds consolidé (maintenant appelé le Trésor) et du développement d’un système budgétaire par lequel le gouvernement reçoit du Parlement des crédits annuels de fonctionnement.

La Liste civile

La Liste civile [21] était à l’origine la liste du personnel non militaire au service de la Couronne dont la rémunération était payée par le Parlement [22] . Il s’agissait du personnel au service du souverain, comme les domestiques, du personnel du service diplomatique et de divers officiers publics et de fonctionnaires. Jusque-là, ces dépenses étaient imputées aux revenus héréditaires du souverain et à certains impôts qui lui étaient votés à vie par le Parlement.

Au départ, le Parlement ne se préoccupait pas de la façon dont ces fonds étaient dépensés. Il était généralement admis que si la Couronne ne pouvait pas augmenter ses revenus sans le consentement du Parlement, elle était tout à fait libre de faire ce qu’elle voulait des fonds légitimes dont elle disposait. Cependant, comme les sommes votées par le Parlement étaient fréquemment insuffisantes, la Chambre était de plus en plus souvent appelée à accorder des fonds additionnels pour payer les dettes contractées par le souverain. De là vient l’usage d’attribuer à la Couronne des crédits à des fins précises.

Avec l’arrivée de la reine Victoria sur le trône en 1837, la Liste civile fut réduite aux seules dépenses nécessaires aux besoins personnels de la souveraine et de sa famille. Toute autre dépense civile était assumée par le trésor national et imputée sur le Fonds consolidé.

Le Fonds consolidé

Aux dix-septième et dix-huitième siècles, la collecte et la dépense des deniers publics étaient étroitement liées. Les demandes de fonds de la Couronne, selon certains montants et à des fins précises, étaient examinées et approuvées par un comité plénier. Ensuite, un autre comité plénier examinait les « voies et moyens » recommandés pour trouver l’argent nécessaire pour couvrir les sommes approuvées. Les travaux du premier comité, qui allait devenir le Comité des subsides, menaient directement aux travaux du second, le Comité des voies et moyens. C’est seulement une fois prise la décision du Comité des voies et moyens qu’était présenté un projet de loi autorisant la Couronne à réunir des fonds, selon les montants et de l manière approuvés par ledit comité, et à les dépenser dans les limites et aux fins approuvées par le Comité des subsides.

Ce mariage de la taxation et des dépenses a duré jusqu’en 1786, lorsque la création d’un fonds consolidé [23] devait éliminer la nécessité de faire correspondre telle dépense à telle recette [24] . Une fois que le Comité des subsides avait consenti à la dépense de certaines sommes, le Comité des voies et moyens se tournait vers le Fonds consolidé pour couvrir les dépenses approuvées. L’idée d’un projet de loi portant « affectation de crédits » a été introduite pour affecter à partir du Fonds les sommes nécessaires aux fins prévues. Un tel projet de loi ne fait qu’affecter des fonds, il n’oblige en rien la Couronne à dépenser, en entier ou en partie, les fonds ainsi réservés. En outre, les crédits sont toujours prévus pour une période donnée; le pouvoir de dépenser se termine avec la fin de l’année financière à laquelle le projet de loi s’applique [25] .

Ainsi, deux processus financiers gouvernementaux se mirent en place : les travaux des subsides, processus par lequel les dépenses à des fins précises étaient approuvées, ce qui signifiait l’adoption de projets de loi de crédits; et les travaux des voies et moyens, processus qui aboutissait aux projets de loi d’imposition permettant de réunir les fonds nécessaires pour renflouer le Fonds consolidé.

Depuis la mise en place du Fonds consolidé, toutes les dépenses de l’État sont autorisées soit par une loi précise (permanente) soit par un crédit annuel. Ce sont les crédits annuels que la Chambre est appelée à examiner chaque année.

Le Budget des dépenses

Vers la fin du dix-septième siècle, avec les interminables différends coloniaux de l’Angleterre avec la France et l’Espagne et les leçons tirées de deux guerres civiles, la nécessité de maintenir une armée nationale permanente sous le contrôle du Parlement devint évidente. Auparavant, le monarque se contentait de lever une armée chaque fois qu’il fallait faire la guerre.

L’établissement de forces militaires permanentes nécessitait des crédits pour couvrir le coût du personnel, des guerres et des fortifications [26] . En 1689, le Parlement britannique adopta le Mutiny Act, une loi qui devait être adoptée chaque année. La loi limitait le recours à la loi martiale et fixait le nombre du personnel militaire. Elle autorisait également l’attribution de crédits suffisants pour couvrir la solde des militaires, le coût du matériel militaire et de la construction de navires pour cette année-là. C’est ainsi que le Parlement britannique régularisa l’exercice annuel des crédits pour l’armée et la marine, ce qui devait donner naissance à l’usage parlementaire d’autoriser des crédits annuels pour les activités du gouvernement. Les principes de cette procédure obligent le gouvernement à ne dépenser pour les affaires publiques que les sommes (prévisions) approuvées par le Parlement, et lui interdisent d’employer les crédits prévus pour un certain usage à d’autres fins (c’est-à-dire de faire des virements) [27] . Avec la croissance du gouvernement civil, plusieurs postes de dépenses civiles finirent par être financés uniquement par des crédits parlementaires annuels [28] .

Les procédures financières dans les colonies canadiennes

À la fin du dix-huitième siècle, la plupart des colonies britanniques d’Amérique du Nord s’étaient dotées d’institutions politiques représentatives [29]. Pendant des années, l’administration coloniale sera victime de dissensions, en raison des intérêts souvent irréconciliables des gouverneurs nommés et des représentants élus. L’essentiel du différend tenait à la question de savoir qui gérerait les deniers publics [30] . Dès la Confédération, les assemblées populaires de l’Amérique du Nord britannique avaient cependant affirmé leur droit de décider des impôts à lever et de leur usage, répondant ainsi au principe de la responsabilité gouvernementale, qui suppose que pour gouverner l’exécutif doit avoir la confiance ou l’appui de la Chambre des communes. Les droits et le rôle du Parlement en matière d’imposition et de dépenses trouvent leur origine dans les règles et procédures des assemblées qui l’ont précédé [31] . En 1867, la Chambre des communes canadienne a adopté les règles de l’ancienne Assemblée législative de la Province du Canada, y compris celles régissant la fiscalité et les dépenses [32] .

Le Haut-Canada

À ’origine, le coût de l’administration coloniale du Haut-Canada était entièrement payé par le Parlement britannique. Cependant, en 1817, l’exécutif de l’Assemblée demanda un crédit pour couvrir certains frais administratifs dépassant la somme autorisée par Westminster. Jusque-là, la Grande-Bretagne avait épongé ces dépassements, mais vu la richesse croissante et la relative prospérité de la colonie, il fut demandé à la population locale de financer ces dépenses. Il n’est donc pas surprenant que les représentants élus demandèrent à avoir leur mot à dire dans la façon de dépenser cet argent. Ils exigèrent en outre que le gouverneur et le Conseil exécutif ne fasse aucune dépense qui n’aurait pas été approuvée par l’Assemblée, et que les crédits ne servent qu’aux fins pour lesquelles ils étaient prévus.

Les crédits (ou autorisations de dépenser) furent rarement refusés [33] . Même lorsque cela se produisit (en 1818, 1825 et 1836), ce fut sans conséquence. De fait, la Couronne semblait se soucier assez peu des sommes votées par la Chambre. Celle-ci n’en continua pas moins à prendre la procédure des crédits au sérieux, jugeant qu’un détournement des crédits parlementaires était un « grand crime » et affirmant le droit indiscutable de la chambre élue à déterminer le comment et le combien des dépenses publiques.

Vers 1840, la procédure des crédits à l’Assemblée était à peu près en place. Une fois présentées, les prévisions étaient renvoyées à un comité restreint permanent des finances. Le rapport du comité était transmis au Comité des subsides (un comité plénier) [34], qui à son tour faisait rapport à la Chambre sur diverses résolutions, chacune étant une recommandation d’accorder de l’argent pour un article donné. Une fois adoptées, les résolutions étaient transmises à un comité spécial de deux députés, chargé de rédiger les projets de loi correspondants. Plusieurs projets étaient ensuite présentés.

Le Bas-Canada

Avant 1818, le Conseil exécutif ne demandait aucun crédit à la Chambre d’assemblée du Bas-Canada, de sorte qu’aucun Budget des dépenses n’était déposé. La Chambre tentait néanmoins d’exercer un certain contrôle par son examen annuel des comptes publics. Jusqu’en 1812, les comptes publics étaient examinés par un comité plénier, après quoi un comité spécial de cinq membres en était saisi. À partir de 1818, le Budget des dépenses était aussi renvoyé à ce comité. Les nombreuses critiques qu’il adressait à l’administration pour avoir dépensé des sommes sans le consentement de la Chambre d’assemblée incitèrent la Chambre à statuer que l’emploi de deniers publics sans l’autorisation d’une loi était « une atteinte aux privilèges de la Chambre et sapait les fondements du gouvernement de la province, tel qu’établi par la loi ». La Chambre devait aussi mettre en garde qu’elle tiendrait le receveur général responsable de toutes les sommes perçues [35] .

Dans ses tentatives de contrôler l’administration, la Chambre d’assemblée utilisa d’autres moyens, comme le refus de voter les crédits, le refus d’examiner les mesures législatives avant que ses doléances soient satisfaites, l’ajout d’articles aux projets de loi portant affectation de crédits en l’absence d’une loi habilitante; ce dernier moyen obligea l’exécutif à choisir entre voter les articles annexés ou perdre les crédits.

La Province du Canada

En 1840, le Parlement britannique adoptait l’Acte d’Union qui réunissait le Haut et le Bas-Canada [36] . Cette loi posait en principe qu’un gouvernement doit avoir la confiance des représentants du peuple [37] . C’est également par l’Acte d’Union que la prérogative royale sur les mesures financières a été introduite dans le droit parlementaire canadien. Avant 1840, tout élu d’une assemblée législative du Canada pouvait soumettre à l’examen de l’assemblée un projet de loi ayant des implications pécuniaires. Les gouverneurs voyaient cette pratique d’un mauvais œil, jugeant que cela nuisait au bon fonctionnement du gouvernement [38] . Pour sa part, lord Durham croyait sincèrement que « la prérogative de la Couronne, qui est constamment exercée en Grande-Bretagne pour la vraie protection du peuple, n’aurait jamais dû être délaissée dans les colonies; et que si [on l’y] introduisait […], on pourrait sagement l’appliquer à protéger l’intérêt public, souvent sacrifié maintenant dans la mêlée pour la répartition des fonds publics qui sert surtout à donner une influence indue à certains individus ou partis [39]  ».

Il fut établi un Fonds du revenu consolidé auquel seraient imputées toutes les dépenses liées à la perception, la gestion et le recouvrement des recettes, tous les intérêts sur la dette publique et la rémunération du clergé et des officiels inscrits sur la Liste civile [40] . Une fois ces charges déduites, tout excédent pouvait servir aux services publics, de la manière jugée convenable par le Parlement [41] . Tout vote, résolution ou projet de loi nécessitant la dépense de fonds publics devait d’abord être recommandé par le gouverneur général [42] .

Les différends sur le contrôle des crédits ne disparurent pas pour autant, mais aucun ministère ne fut défait sur une loi de crédits. De fait, même lorsqu’il y avait un changement de gouvernement, le projet de loi de crédits était souvent repris et appliqué par la nouvelle administration [43] . Ainsi, en 1867, le vote de confiance avait pratiquement remplacé le refus d’accorder des crédits comme le moyen préféré de l’Assemblée pour contrôler l’administration du gouvernement.

Les procédures financières à la Chambre des communes canadienne

La Loi constitutionnelle de 1867 dispose que tout projet de loi portant affectation d’une partie des revenus publics ou créant une taxe ou un impôt doit émaner de la Chambre des communes [44] . Elle interdit à la Chambre d’adopter une mesure portant affectation des revenus publics ou créant une taxe ou un impôt qui n’aurait pas d’abord été recommandée par le gouverneur général pendant la session où la résolution a été proposée [45] . D’autres articles prévoient la création d’un fonds du revenu consolidé et son utilisation pour les services publics [46] .

Le Règlement de 1867 à 1968

Les premières éditions du Règlement de la Chambre des communes codifiaient les règles des usages et procédures parlementaires consacrées par l’histoire parlementaire britannique et, par la suite, les règles et procédures des différentes assemblées législatives des colonies.

Le principe capital régissant l’examen des mesures financières par le Parlement voulait qu’on leur accorde le plus large examen possible, en comité et à la Chambre. Le but était « d’éviter que le Parlement, par un vote imprévu ou hâtif, n’engage des dépenses ou n’approuve des mesures pouvant entraîner des dépenses lourdes et permanentes pour le pays [47]  ». Pour les besoins du débat, le règlement de 1867 disposait que les mesures financières devaient d’abord être examinées par un comité plénier avant d’être discutées à la Chambre [48] . En 1874, la Chambre convenait de nommer désormais au début de chaque session un comité des subsides et un comité des voies et moyens [49] . Le Comité des subsides approuvait le Budget des dépenses annuel du gouvernement, alors que le Comité des voies et moyens examinait les propositions de recettes du gouvernement et approuvait les prélèvements sur le Fonds du revenu consolidé pour couvrir les mesures contenues dans le Budget des dépenses. Pour prémunir la Chambre contre des décisions financières hâtives, une règle disposait qu’une motion « pour une aide publique, ou charge sur le public » ne pouvait être prise en considération immédiatement, mais devait être ajournée à une autre séance [50] . Il s’agissait « d’éviter que les députés soient poussés à prendre une décision trop vite et de donner à chacun tout le loisir d’exposer ses raisons pour appuyer ou rejeter la mesure [51]  ».

La première édition du Règlement, sous la rubrique « Aides et Subsides », comportait une référence à la Loi constitutionnelle de 1867 selon laquelle seule la Couronne avait l’initiative de proposer des recettes ou dépenses. La règle prévoyait en outre qu’une mesure décrétant une « aide publique » (dépense) ou une « charge sur le public » (impôt) devait d’abord être présentée à la Chambre; autrement dit, seule la Chambre pouvait accorder des crédits [52] .

En gros, les procédures financières instaurées par ces règles demeureront inchangées pendant 100 ans [53]. Toutefois, les partis d’opposition finiront par recourir aux procédures financières pour retarder, voire empêcher l’adoption par le gouvernement de mesures financières. C’est ainsi que vers la fin des années 1960, ces procédures — qui étaient demeurées à peu près inchangées pendant un siècle — seront révisées en profondeur et rationalisées. Cette réforme devait respecter et garantir deux principes contradictoires : le droit pour le gouvernement de faire adopter ses mesures financières par le Parlement et le droit pour l’opposition d’attirer l’attention sur les éléments qui méritent examen, d’en retarder l’adoption et de les mettre en discussion.

La recommandation royale

Dans le régime canadien, seule la Couronne a l’initiative des dépenses publiques et le Parlement peut seulement autoriser les dépenses recommandées par le gouverneur général [54] . Cette prérogative, appelée « initiative financière de la Couronne », est la pierre d’assise du système de la responsabilité ministérielle et prend la forme d’une « recommandation royale ». Par cette prérogative, le gouvernement a l’obligation de présenter un budget complet et d’indiquer comment les fonds seront dépensés, et il est également responsable de l’utilisation effective de ces fonds. La Loi constitutionnelle de 1867 dispose qu’« il ne sera pas loisible à la Chambre des communes d’adopter aucune résolution, adresse ou bill pour l’appropriation d’une partie quelconque du revenu public, ou d’aucune taxe ou impôt, qui n’aura pas, au préalable, été recommandé à la chambre par un message du gouverneur général durant la session pendant laquelle telle résolution, adresse ou bill est proposé [55]  ». Cet article de la Constitution a son pendant dans le Règlement de la Chambre [56] .

Pour les cent premières années de la Confédération, toute mesure portant affectation de crédits devait être précédée d’une résolution de la Chambre, dont le libellé devait définir avec précision le montant et le but du crédit demandé. La résolution était proposée par un ministre et recommandée par le gouverneur général [57] . Dans le projet de loi qui suivait, chaque article impliquant une dépense devait être conforme aux dispositions de la résolution et aucun député ne pouvait y proposer des amendements qui auraient eu pour effet d’accroître le montant prévu dans la résolution ou d’en modifier le but tel qu’autorisé par la résolution [58] . Pour modifier un article portant affectation de crédits, le gouvernement devait d’abord obtenir une nouvelle résolution de la Chambre, toujours recommandée par le gouverneur général, renfermant la modification proposée.

Vu que le débat sur la résolution financière était souvent repris à l’étape de la deuxième lecture du projet de loi, la Chambre a supprimé l’étape de la résolution en 1968 [59] . Désormais, la recommandation de la Couronne serait transmise à la Chambre sous forme d’avis imprimé paraissant dans le Feuilleton des Avis, et de nouveau dans les Journaux une fois le projet de loi présenté; elle serait aussi imprimée et annexée au texte du projet de loi [60] . Cette modification ne change pas l’obligation constitutionnelle d’une recommandation royale, ni sa forme, mais seulement la procédure à suivre.

En 1994, le Règlement a de nouveau été modifié pour éliminer l’obligation de transmettre une recommandation royale à la Chambre avant la présentation d’un projet de loi [61] . La recommandation royale peut désormais suivre la présentation du projet de loi à la Chambre, à condition que ce soit avant la troisième lecture et l’adoption du texte. Cependant, le gouvernement a conservé la pratique de joindre la recommandation royale à ses propres projets de loi à l’étape de l’avis de présentation à la Chambre [62] . La recommandation royale qui accompagne un projet de loi doit toujours paraître dans le Feuilleton des Avis, figurer dans le projet de loi ou y être annexée et paraître dans les Journaux.

En général, il y a deux types de mesures qui autorisent le Parlement à dépenser et qui nécessitent de ce fait une recommandation royale [63]  :

  • Les projets de loi de crédits qui autorisent les prélèvements sur le Trésor selon les montants approuvés dans le Budget des dépenses;
  • Les projets de loi qui autorisent de nouveaux prélèvements à des fins non prévues dans le Budget des dépenses [64] . Le prélèvement ainsi créé doit être « nouveau et distinct »; autrement dit, il ne doit pas être prévu autrement par une autorisation générale [65] .

Un crédit accompagné d’une recommandation royale, bien qu’il puisse être réduit, ne peut être augmenté ni redistribué sans une nouvelle recommandation [66] . Vu que la Chambre des communes a seule l’initiative des mesures législatives financières, aucun projet de loi nécessitant une recommandation royale ne peut être présenté au Sénat [67] .

En plus de fixer le montant du prélèvement, la recommandation royale en définit l’objet, les fins et les conditions. Un amendement qui augmente le montant du prélèvement ou qui en élargit l’objet, les fins, les conditions ou les réserves est irrecevable du fait qu’il empiète sur l’initiative financière de la Couronne [68] . Toutefois, la recommandation royale n’est pas nécessaire si l’amendement a pour effet de réduire des impôts qui sont normalement exigibles [69] .

Les règles de la recommandation royale s’appliquent aussi aux projets de loi parrainés par les députés [70]. Par le passé, lorsqu’un projet de loi empiétait sur l’initiative financière de la Couronne, le Président ne permettait pas qu’il suive son cours [71] . Cependant, depuis que la règle a été modifiée en 1994, on permet que des projets de loi de députés impliquant des dépenses publiques soient présentés et suivent la filière législative, en supposant qu’un ministre produira une recommandation royale avant la troisième lecture et l’adoption du projet de loi [72] . Si la recommandation royale n’arrive pas à temps pour la troisième lecture, le Président devra mettre un terme aux délibérations et juger la mesure irrecevable. Il est du devoir du Président de s’assurer que les dispositions du Règlement sur la recommandation royale, ainsi que la prescription constitutionnelle, sont respectées. Aucune règle de la procédure financière ne permet au Président de laisser la Chambre décider ou de s’en remettre à son consentement unanime [73] .

Revendication par la Chambre de sa prérogative en matière de finances

La Constitution et le Règlement de la Chambre prévoient qu’un projet de loi portant affectation de crédits (une diminution des recettes publiques) ou imposant une taxe ou un impôt (un prélèvement sur les contribuables) doit d’abord être présenté et adopté à la Chambre des communes [74] . Le Président a déjà jugé qu’un projet de loi du Sénat portant affectation de deniers publics ne pouvait être présenté à la Chambre et ordonné que l’avis de première lecture soit rayé du Feuilleton [75] . Le Président a aussi statué qu’un projet de loi du Sénat, qui avait franchi l’étape de la première lecture à la Chambre, imposait de fait une taxe et aurait dû provenir de la Chambre; la procédure entreprise a été déclarée nulle et sans effet et il a été ordonné que le projet de loi soit rayé du Feuilleton [76] .

De l’avis de la Chambre, une mesure financière ne peut être modifiée par le Sénat [77] . Régulièrement depuis la Confédération le Sénat a réaffirmé le droit de modifier les projets de loi de finances [78] . La plupart des différends entre les deux chambres tournent autour de la question du pouvoir du Sénat de modifier les mesures financières. Certains soutiennent que le Sénat doit se limiter à adopter ou rejeter ces mesures [79] . D’autres prétendent que le Sénat a tous les pouvoirs pour les modifier, à condition qu’il n’augmente pas le montant du crédit ou de l’impôt [80] . La question est de savoir si un projet de loi de finances est une mesure qui contient toute disposition financière ou dont l’objet premier ou exclusif est financier et, par voie de conséquence, si les restrictions au pouvoir du Sénat de le modifier devraient s’étendre à l’ensemble du projet de loi ou uniquement à ses aspects financiers. Une autre question est de savoir si le Sénat peut proposer des amendements à un projet de loi qui modifie une loi financière existante [81]. Dans certains cas, la Chambre des communes a rejeté les amendements du Sénat et revendiqué son privilège financier [82] . Mais dans d’autres cas, la Chambre a renoncé à son privilège et accepté les amendements du Sénat [83] . Lorsque les Communes acceptent des amendements du Sénat (à un projet de loi portant affectation de crédits ou créant un impôt), elles renoncent habituellement à leur privilège financier, tout en insistant sur le fait que la décision en l’espèce ne constitue pas un précédent [84] . Il est cependant arrivé à l’occasion que la Chambre accepte ou rejette des amendements sans invoquer ses privilèges [85] . En deux occasions au moins, le Président a refusé d’écarter des amendements du Sénat à une mesure financière, en maintenant que c’est à la Chambre et non au Président qu’il appartient d’invoquer ses privilèges ou d’y renoncer [86] . Bien que le Président ait reconnu son devoir d’attirer l’attention de la Chambre sur un projet de loi ou un amendement du Sénat qui empiète sur ses privilèges [87] , il ne se prononce pas sur le droit du Sénat de modifier une mesure financière, étant donné qu’il s’agit d’une question constitutionnelle [88] . Par contre, des projets de loi du Sénat ont été écartés pour le motif qu’ils contrevenaient au principe constitutionnel voulant que les mesures financières émanent de la Chambre et soient présentées à l’initiative de la Couronne [89] .

La Chambre permet toutefois au Sénat d’introduire ou de modifier des peines pécuniaires contenues dans des projets de loi lorsque ces peines ont pour seul objet de punir ou prévenir des crimes et délits et ne visent pas à créer une dépense publique ou imposer des charges aux contribuables [90] .

Les travaux des subsides

Les travaux des subsides permettent au gouvernement de demander au Parlement d’approuver les fonds requis pour lui permettre de s’acquitter de ses obligations financières et de mettre en œuvre les programmes déjà approuvés par le Parlement. La Couronne, agissant sur l’avis des ministres responsables, transmet à la Chambre des communes les prévisions annuelles de dépenses du gouvernement, soit son « Budget des dépenses », pour étude et approbation. Seules les Communes ont le pouvoir d’accorder les « crédits » nécessaires pour combler les besoins du gouvernement. Tous les projets de loi d’ordre financier (ce qui inclut toutes les dépenses du gouvernement) doivent être présentés en premier à la Chambre des communes [91] . Une fois les crédits accordés, le gouvernement peut puiser dans le Trésor pour s’acquitter de ses obligations financières [92] .

Historique

La procédure relative aux travaux des subsides établie en 1867 est demeurée fondamentalement inchangée pendant le premier siècle suivant la Confédération. S’inspirant d’une ancienne règle de la Chambre des communes britannique [93] , les travaux des subsides étaient confiés à un comité plénier appelé Comité des subsides [94] .

De la Confédération à 1968

Avant 1968, les travaux des subsides nécessitaient que la Chambre se constitue d’abord en comité des subsides pour ensuite y étudier le Budget annuel des dépenses, c’est-à-dire les dépenses proposées par le gouvernement. Avant que le Comité des subsides ne puisse entreprendre ses travaux, le ministre des Finances devait déposer le Budget des dépenses avec le message du gouverneur général signifiant la recommandation de la Couronne [95] . Le ministre proposait ensuite que le message et la recommandation soient renvoyés, avec le Budget des dépenses, au Comité des subsides [96] .

Lorsque l’ordre du jour prévoyait que la Chambre se forme en comité des subsides [97] , la motion « Que le Président quitte maintenant le fauteuil » était présentée à la Chambre [98] . Il s’agissait de la première étape des travaux des subsides; les députés avaient alors l’occasion de débattre cette motion et de l’amender. Les règles relatives à la pertinence étaient assouplies et les députés avaient recours à des amendements pour soulever différentes questions et les débattre à la Chambre. De plus, l’opposition pouvait menacer de retarder l’examen des crédits pour obtenir des concessions de l’exécutif. Cette pratique de permettre toutes sortes d’amendements [99] , de même que la grande latitude accordée pour les débats et l’absence de limites de temps étaient des reliquats d’un ancien principe du gouvernement parlementaire qui voulait que la Couronne réponde aux griefs de la population avant que celle-ci ne lui accorde des crédits [100].

Une fois que la Chambre avait adopté cette motion, elle se formait en comité des subsides. Chaque poste budgétaire était étudié sous forme de résolution ou de motion distincte proposant « qu’une certaine somme soit accordée à Sa Majesté pour… ». Les amendements étaient permis et le débat n’était assujetti à aucune limite. Si elles étaient adoptées, les résolutions étaient renvoyées à la Chambre pour qu’elle les entérine. Pour ce faire, on procédait à deux « lectures » de la résolution. La première était purement formelle tandis que la motion de deuxième lecture pouvait donner lieu à un débat et à des amendements. Les rapports du Comité des subsides n’étaient habituellement pas étudiés par la Chambre le même jour où ils étaient transmis, mais on ordonnait plutôt qu’ils soient reçus à une prochaine séance de la Chambre. Après avoir fait rapport, le Comité demandait la permission « de siéger de nouveau », sans quoi le Comité des subsides aurait cessé d’exister [101] .

Lorsqu’on donnait lecture de l’ordre du jour portant qu’il soit fait rapport des résolutions adoptées en comité, une motion officielle tendant à la première lecture de ces résolutions était proposée. La motion ne faisait jamais l’objet d’un débat ou d’amendements. Si la Chambre y consentait, chaque résolution était lue séparément pour la deuxième fois, après quoi le Président la mettait aux voix. Tout amendement ou débat devait avoir trait directement à la résolution [102] .

Lorsque l’ensemble du Budget des dépenses avait franchi l’étape du Comité des subsides, le ministre des Finances proposait une motion portant que la Chambre se forme en comité des voies et moyens pour étudier les résolutions officielles d’octroi de certaines sommes à prélever du Trésor [103] . Une fois de plus, chaque poste budgétaire était proposé sous forme de résolution distincte, puis étudié et enfin renvoyé à la Chambre après son adoption. Une fois que les résolutions avaient franchi l’étape de la deuxième lecture, elles constituaient le fondement d’un projet de loi de crédits qui visait à puiser les sommes voulues dans le Trésor pour financer les programmes et activités approuvés dans le Budget des dépenses. Il arrivait souvent que les projets de loi de crédits étaient présentés et franchissaient deux étapes législatives ou plus au cours d’une même journée [104] . Après son adoption par la Chambre, le projet de loi de crédits était envoyé au Sénat où il devait franchir trois lectures avant d’être adopté et renvoyé à la Chambre.

Le débat sur la motion voulant « Que le Président quitte maintenant le fauteuil » faisait souvent en sorte que les crédits étaient étudiés à la toute fin de la session et souvent tard en soirée. Par conséquent, lorsque le Budget des dépenses était examiné en comité, cet examen avait tendance à être relativement court, ce qui provoquait fréquemment des plaintes concernant l’absence de méthodes efficaces de surveillance parlementaire des dépenses gouvernementales [105] .

En 1913, le Règlement de la Chambre était modifié : dorénavant, lorsque l’ordre du jour prévoyait que la Chambre se forme en comité des subsides le jeudi et le vendredi, la motion voulant « Que le Président quitte maintenant le fauteuil » serait adoptée d’office [106] . C’était la première fois qu’on limitait le droit des députés de présenter des griefs avant l’étude des besoins financiers du gouvernement. À la suite de ce changement, seulement 132 amendements à la motion ont été présentés de 1913 à 1955 alors que 271 l’avaient été entre 1867 et 1913. Cette nouvelle disposition constitua la première limitation réelle de la capacité de l’opposition de retarder l’examen des crédits puisqu’elle garantissait au gouvernement que la Chambre pourrait se pencher au moins deux jours par semaine sur ses besoins financiers. Aucune autre modification n’a été apportée jusqu’en 1927 [107] , alors que la Chambre accepta de permettre un sous-amendement à la motion proposant que le Président quitte le fauteuil pour que la Chambre se forme en comité des subsides ou en comité des voies et moyens lorsque la motion est présentée un autre jour que le jeudi ou le vendredi [108] .

Des divergences d’opinions apparurent vite quant à la tribune à utiliser pour étudier le Budget des dépenses : un comité plénier ou un comité permanent [109] . En 1955, la Chambre acceptait de créer un Comité spécial des prévisions budgétaires [110] . Au départ, ce comité ne disposait pas du pouvoir d’assigner des témoins ni d’ordonner la production de documents et de dossiers; des changements apportés au Règlement en 1958 allaient toutefois lui conférer les pouvoirs nécessaires [111] .

D’autres changements approuvés provisoirement en 1967 permirent aux comités permanents d’examiner le Budget des dépenses et limitèrent à quatre le nombre d’occasions au cours d’une session où la Chambre pourrait débattre de la motion proposant qu’elle se forme en comité des subsides ou en comité des voies et moyens [112] . Au cours de chaque session, un maximum de 30 jours devaient être consacrés aux travaux des subsides [113] .

Les travaux des subsides depuis 1968

En 1968, des changements ont été recommandés par le Comité spécial de la procédure. Le Comité estimait que les travaux des subsides étaient « parmi les choses qui prennent le plus de temps au Parlement canadien, qui donnent lieu à plus de répétitions et qui s’inspirent de méthodes archaïques ». Il était d’avis qu’ils ne permettaient pas un examen efficace des prévisions budgétaires, qu’ils ne fournissaient pas à la Chambre les moyens d’organiser un débat significatif sur des sujets prévus à l’avance, qu’ils n’avaient pas permis au Parlement d’exercer un contrôle efficace sur les dépenses, non plus que d’assurer une décision rapide sur les projets de loi des crédits. Le Comité estimait que la méthode qui avait été léguée par l’histoire ne tenait pas compte des réalités contemporaines de la marche du gouvernement [114] . La Chambre convint de modifier substantiellement ses procédures financières [115] . Le Comité des subsides et le Comité des voies et moyens furent tous les deux abolis. Tous les Budgets des dépenses seraient dorénavant transmis aux comités permanents avant d’être soumis à la Chambre. Les nouvelles règles prévoyaient que le Budget principal des dépenses serait déposé et renvoyé aux comités au plus tard le 1er mars de chaque année. Pour leur part, les comités devaient faire rapport ou seraient réputés avoir fait rapport au plus tard le 31 mai [116] .

La Chambre convint d’établir, au début de chaque session, un ordre du jour permanent pour les travaux relatifs aux subsides sous la rubrique des Affaires émanant du gouvernement [117] . Contrairement à l’ordre prévoyant que la Chambre se transforme en comité des subsides, qui était annulé une fois que le comité avait renvoyé le Budget des dépenses à la Chambre, l’ordre permanent demeure un élément des Affaires émanant du gouvernement qui peut être mis en délibération à tout moment selon le bon vouloir du gouvernement.

Les nouvelles règles divisèrent le calendrier parlementaire en trois périodes durant lesquelles 25 jours seraient consacrés aux travaux des subsides. Cinq jours désignés furent réservés à la période de subsides se terminant le 10 décembre, sept à la période se terminant le 26 mars et treize autres à la période se terminant le 30 juin. Des motions de l’opposition ou de subsides ne pourraient être présentées que par des députés de l’opposition et pourraient porter sur toute question relevant de la compétence du Parlement du Canada [118] .

De plus, les nouvelles règles stipulaient qu’au cours de chaque période, l’opposition pouvait demander que jusqu’à deux de ces motions présentées lors d’un jour désigné fassent l’objet d’un vote et soient considérées comme des motions de « défiance » à l’endroit du gouvernement. Comme les conventions veulent que l’exécutif conserve la « confiance » de la Chambre, de nombreux intervenants se sont demandés pourquoi les motions de l’opposition votables devaient être appelées motions de « défiance » [119] . En mars 1975, le Règlement était provisoirement modifié de manière à ce que les votes sur les motions de crédits de l’opposition ne soient plus d’office considérés comme une question de confiance à l’endroit du gouvernement [120] . Les règles provisoires n’ont pas été renouvelées au début de la deuxième session et le concept de défiance a refait son apparition dans la version de 1977 du Règlement. De nouvelles modifications apportées au Règlement en juin 1985 supprimaient une fois de plus la disposition de « défiance » des règles régissant les motions de l’opposition [121] .

En 1986, des changements étaient apportés pour permettre au chef de l’Opposition de demander le prolongement de l’étude en comité du Budget des dépenses d’un ministère ou organisme au-delà du délai du 31 mai, pour une période ne dépassant pas 10 jours de séance [122] . De plus, les nouvelles règles réservaient le dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 30 juin afin de débattre de la motion d’adoption du Budget principal des dépenses plutôt que de la motion habituelle de l’opposition, et permettaient le prolongement de la séance jusqu’à 22 heures. En 1991, la date où cette période se termine a été ramenée au 23 juin et, à la suite d’une réduction du nombre de jours de séance dans l’année, le nombre total de jours désignés est passé de 25 à 20 sur l’ensemble d’une année [123] . Des changements ont également été apportés pour augmenter ou réduire le nombre de jours désignés au cours d’une période de subsides en fonction du nombre total de jours de séance de cette période [124] , et pour limiter le nombre de jours désignés tombant un mercredi et un vendredi [125] . Enfin, en 1998, le nombre total de jours désignés a été porté à 21 et on doit de nouveau étudier une motion de l’opposition lors du dernier jour désigné de juin [126] . Toutefois, l’étude de cette motion de l’opposition ne doit pas se prolonger au-delà de 18 h 30 et doit être suivie de l’étude des motions requises pour adopter le Budget principal des dépenses.

L’ordre permanent des travaux des subsides

Dans le discours du Trône, qui inaugure chaque nouvelle session du Parlement, le gouverneur général annonce habituellement aux députés qu’on leur demandera de voter les crédits (c’est-à-dire d’affecter les sommes) nécessaires pour financer les services et les dépenses approuvés par la Parlement [127] .

Parmi les premiers travaux qu’elle entreprend après le discours du Trône, la Chambre étudie donc une motion habituellement proposée par le ministre présidant le Conseil du Trésor : « Que la Chambre étudie les travaux des subsides à la prochaine séance » [128] . En vertu d’un usage bien établi, la motion ne donne pas lieu à un débat et est habituellement adoptée à l’unanimité. Une fois adoptée, la motion devient un ordre de la Chambre prévoyant l’ajout des travaux des subsides au Feuilleton pour le reste de la session [129] . Ce processus entraîne l’établissement d’un ordre du jour permanent pour les travaux des subsides, ce qui permet au gouvernement de mettre à l’étude les subsides lors de toute séance, compte tenu des dispositions du Règlement.

Les travaux des subsides comprennent l’étude des motions :

  • portant adoption des crédits provisoires;
  • portant adoption du Budget principal et du Budget supplémentaire des dépenses;
  • visant à rétablir tout poste du Budget des dépenses;
  • visant à présenter ou à adopter à toutes les étapes tout projet de loi fondé sur le Budget des dépenses;
  • proposées par l’opposition lors des jours désignés [130] .

Dans une même année civile, le Règlement réserve 21 jours aux travaux des subsides et ces travaux ont alors préséance sur toute autre affaire du gouvernement [131] . Les travaux des subsides peuvent être divisés en deux étapes : l’étape des débats généraux et l’étape législative. L’étape des débats généraux a lieu lors de l’étude des motions de l’opposition proposées lors des jours désignés [132] . Durant l’étape législative, la Chambre se penche et vote sur les plans de dépenses annuels proposés par le gouvernement (les budgets principal et supplémentaire des dépenses) [133]  et sur les projets de loi (projets de loi de crédits) nécessaires pour autoriser tous les prélèvements sur le Trésor.

L’étape des débats généraux

Les jours désignés

La mise de côté d’un nombre spécifié de jours de séance où l’opposition choisit le sujet du débat vient d’une tradition voulant que le Parlement n’accorde pas de crédits tant que l’opposition n’a pas eu l’occasion de démontrer pourquoi ces crédits devraient être refusés. Des vingt et un jours que la Chambre réserve aux travaux des subsides au cours de chaque cycle annuel des subsides, sept sont désignés durant la période se terminant le 10 décembre, sept durant la période se terminant le 26 mars et sept durant la période se terminant le 23 juin. De ces vingt et un jours, quatre au plus peuvent tomber un mercredi et quatre au plus un vendredi (les jours de séance les plus courts de la semaine) [134] . Ces vingt et un jours sont appelés « jours désignés ». Lors de chacun d’eux, la Chambre débattra d’une motion de l’opposition [135] .

Le cycle normal des subsides peut être bouleversé par une période d’ajournement prolongé, ou encore une prorogation ou une dissolution du Parlement. Le nombre de jours de l’opposition de chaque période peut alors être augmenté ou diminué. Si le nombre de jours de séance d’une période de subsides est pour une raison ou une autre inférieur au nombre prescrit par le calendrier parlementaire, le nombre de jours désignés de cette période sera réduit proportionnellement au nombre de jours de séance où la Chambre n’a pas siégé. C’est le Président qui détermine alors le nombre de jours désignés que comptera cette période et qui l’annonce à la Chambre [136] . À l’inverse, si la Chambre siège plus de jours que le nombre prescrit, le nombre total de jours désignés sera augmenté d’un jour pour chaque période de cinq jours supplémentaires où la Chambre a siégé [137] . La Chambre peut également décider que tout jour inutilisé parmi les six jours réservés au débat sur l’Adresse en réponse au discours du Trône ou les quatre jours réservés au débat sur le Budget est ajouté au nombre de jours désignés de la période de subsides où ces débats étaient prévus [138] .

Si on propose l’adoption du Budget supplémentaire des dépenses de l’exercice précédent au cours de la période de subsides se terminant le 23 juin, trois jours de séance supplémentaires seront réservés au cours de cette période à l’étude d’une motion d’adoption de ce budget et à l’adoption à toutes les étapes du projet de loi de crédits connexe [139] . Il est parfois arrivé que la Chambre consente à modifier la durée d’une période de subsides ou le nombre de jours désignés. Ainsi, la Chambre a déjà accepté de prolonger une période de subsides [140] , d’ajouter des jours désignés [141] , et de transférer des jours désignés inutilisés d’une période à la suivante [142] . Elle a également déjà accepté qu’un jour désigné d’une période de subsides soit réputé avoir été utilisé et qu’un jour supplémentaire soit ajouté à la période de subsides suivante [143] .

L’annonce d’un jour désigné

Le gouvernement désigne les jours réservés aux travaux des subsides. L’usage veut qu’un ministre, habituellement le leader du gouvernement à la Chambre, prenne la parole afin d’annoncer que le lendemain ou un jour subséquent sera un jour désigné [144] ; les jours désignés peuvent également être annoncés au cours de la « Déclaration du jeudi » sur les travaux parlementaires [145]  pour la semaine suivante. Cependant, cette désignation ne lie pas le gouvernement et peut être révisée à n’importe quel moment comme tout autre ordre du gouvernement [146] . Si le gouvernement ne désigne pas le nombre prescrit de jours désignés, les jours restants de cette période seront désignés par défaut [147] . Lorsque la séance d’un jour désigné se termine avant que la Chambre n’ait passé à l’ordre du jour, on considère que le jour désigné n’a pas été entrepris et que la séance ne compte donc pas dans les jours désignés pour l’étude d’une motion de l’opposition [148] . D’un autre côté, une fois que l’ordre relatif aux subsides a été mis en délibération, un jour désigné est réputé terminé si les délibérations sont par la suite interrompues [149] .

Les motions de l’opposition

Les motions de l’opposition ont priorité sur toutes les motions de subsides du gouvernement les jours désignés [150] . Toutefois, lors du dernier jour désigné de la période se terminant le 23 juin, le Président interrompt les délibérations sur la motion de l’opposition au plus tard à 18h30 et met aux voix, sans autre débat ni amendement, toute question nécessaire pour disposer de la motion. Tout vote par appel nominal demandé est reporté à la fin des travaux des subsides de la séance, mais au plus tard à 22 heures. Entre-temps, la Chambre entreprend l’étude d’une ou de plusieurs motions d’adoption du Budget principal des dépenses [151] .

Les députés de l’opposition peuvent proposer des motions pour débattre toute question relevant de la compétence du Parlement du Canada ainsi que les rapports de comité portant sur le Budget des dépenses [152] . Le Règlement donne énormément de latitude aux députés pour les motions de l’opposition présentées lors des jours consacrés à l’étude des subsides et à moins que la motion ne soit nettement et indubitablement irrégulière (c’est-à-dire qu’on ne puisse réellement pas soutenir, du point de vue de la procédure, qu’elle est recevable), la présidence n’intervient pas [153] .

Avis requis

Un avis écrit de 24 heures doit être donné d’une motion de l’opposition avant qu’elle puisse être débattue lors d’un jour désigné [154] . Cet avis doit être déposé au plus tard à 18 heures (ou à 14 heures le vendredi) le jour précédant un jour désigné pour pouvoir paraître dans le Feuilleton du lendemain [155] . Un député peut donner avis d’une motion de l’opposition même si un jour désigné n’a pas encore été annoncé [156] . De plus, il ne suffit pas que le gouvernement décide de ne pas tenir un jour désigné prévu pour que la présidence fasse supprimer un avis d’une motion de l’opposition du Feuilleton des Avis [157] . Cet avis peut demeurer au Feuilleton des Avis tant qu’on n’aura pas étudié la motion ou qu’elle n’aura pas été retirée par son parrain. Seul ce dernier peut demander le retrait de cet avis et le consentement de la Chambre n’est pas requis pour ce faire [158] .

Le pouvoir de sélection du Président

Le Règlement ne précise pas la méthode à suivre pour répartir les jours désignés entre les divers partis de l’opposition quand celle-ci est formée de deux partis reconnus ou plus. Le gouvernement désigne les jours qui seront consacrés aux travaux des subsides, mais ce sont les partis de l’opposition qui déterminent entre eux quel parti présentera la motion et si cette motion sera assujettie à un vote, compte tenu des dispositions du Règlement. Les jours désignés sont habituellement répartis entre les partis de l’opposition reconnus en fonction des sièges qu’ils détiennent à la Chambre. Il n’appartient pas à l’Opposition officielle de déterminer unilatéralement qui peut proposer une motion lors d’un jour désigné [159] . Des avis de plus d’une motion peuvent être donnés par un ou plusieurs partis de l’opposition [160] . Lorsque des avis de deux motions de l’opposition ou plus figurent dans le Feuilleton pour étude lors d’un jour désigné et que les partis de l’opposition ne s’entendent pas sur la motion à débattre, le Président doit déterminer la motion qui aura la priorité [161] . Pour ce faire, il tiendra habituellement compte des facteurs suivants : la représentation des partis à la Chambre, le nombre de motions parrainées par les divers partis jusqu’à maintenant, une certaine équité à l’égard des petits partis, la date de l’avis, le parrain de la motion, le sujet de celle-ci, son caractère votable ou non, et les ententes conclues par les partis au cours des dernières périodes de subsides [162] .

Les motions votables

Au plus 14 motions de l’opposition étudiées lors de jours désignés peuvent faire l’objet d’un vote au cours de chaque cycle annuel des subsides [163] . Aux fins du calcul des motions votables, on considère que la période se terminant le 10 décembre est la première période du cycle des subsides [164] . Les partis de l’opposition s’entendent de manière informelle pour se diviser les 14 motions votables [165] . La présidence ne peut déterminer si une motion devrait être votable ou non sauf lorsqu’on a atteint la limite des motions votables autorisées pour une période de subsides ou une année donnée [166] . Il est déjà arrivé, bien que rarement, que certaines motions de l’opposition étudiées lors de jours désignés soient adoptées par la Chambre [167] .

Les délibérations sur une motion de l’opposition

Les délibérations sur les motions de l’opposition non votables se terminent à la fin du débat ou à l’expiration de la période réservée aux ordres émanant du gouvernement [168] . Une motion peut toutefois être présentée afin de prolonger la séance au-delà de l’heure habituelle d’ajournement [169] . Dans le cas des motions votables, le Président interrompra le débat 15 minutes avant l’expiration de la période réservée aux ordres émanant du gouvernement et mettra aux voix, sans autre débat ni amendement, toute question nécessaire pour mettre un terme à l’étude de la motion [170] . Lorsqu’un vote par appel nominal sur une motion de l’opposition votable est demandé un vendredi, il est automatiquement reporté jusqu’à l’heure habituelle de l’ajournement quotidien de la séance suivante; toutefois, un vote par appel nominal demandé lors du dernier jour désigné d’une période de subsides ne peut être reporté [171] .

Les délibérations sur une motion de l’opposition votable peuvent se poursuivre pendant plus d’un jour désigné [172] ; habituellement, ces délibérations s’étendent sur deux jours de séance consécutifs lorsque ces deux jours ont été tous les deux choisis jours désignés [173] . La durée de ces délibérations doit être précisée dans l’avis relatif à ce ou ces jours désignés [174] .

Le parrain de la motion, qui est un député de l’opposition, prend la parole en premier lors d’un jour de l’opposition. Aucun député ne peut intervenir pendant plus de vingt minutes; une période de dix minutes est également prévue pour les questions et observations [175] . Il arrive souvent que deux députés du même parti conviennent de partager cette période de vingt minutes, chacun se voyant alors accorder une période de cinq minutes pour les questions et observations [176] . Lors des jours désignés, le parti dont est membre le parrain de la motion peut obtenir la parole plus fréquemment que son importance relative à la Chambre ne le justifierait habituellement.

Seuls un amendement et un sous-amendement peuvent être présentés aux motions de l’opposition étudiées lors d’un jour désigné [177] . Les amendements visant à lancer un débat entièrement différent ne sont pas recevables [178] . Lorsqu’on attribue à un parti un jour désigné et qu’un sujet est proposé pour le débat au moyen d’une motion de l’opposition, ce jour ne devrait pas lui être retiré par le truchement d’un amendement [179] . La Chambre a consenti, malgré les règles, à autoriser des amendements qui avaient été jugés irrecevables par la présidence [180] .

L’étape législative

Le Budget principal des dépenses

Le Budget principal des dépenses fournit une ventilation, par ministère et organisme, des dépenses gouvernementales prévues pour l’exercice qui vient. Ce budget prend la forme d’une série de « crédits », ou de résolutions, qui résument les besoins financiers estimatifs d’une catégorie de dépenses particulière comme les dépenses de fonctionnement, les immobilisations ou les subventions [181]. Les crédits sont chiffrés en dollars et ces montants totaux, une fois adoptés, devraient permettre de combler tous les besoins budgétaires d’un ministère ou organisme dans cette catégorie de dépenses, à l’exception des dépenses assumées en vertu d’autres autorisations législatives. Chaque poste budgétaire, ou crédit, comporte deux éléments essentiels : un montant et une destination (une description de l’utilisation qu’on fera de cette somme). Si le gouvernement souhaite modifier le montant ou la destination approuvés pour un crédit, il doit le faire au moyen d’un budget « supplémentaire », d’une nouvelle loi ou d’une loi modificative.

Le Budget principal des dépenses est composé de deux parties. La Partie I, le Plan de dépenses du gouvernement, donne un aperçu des dépenses totales que le gouvernement prévoit pour le nouvel exercice. La Partie II contient le Budget principal des dépenses, qui résume les dépenses budgétaires et législatives de tous les ministères et organismes gouvernementaux pour la même période. Il comprend également une introduction, qui explique les différents types de crédits [182]  et les autres éléments qui composent le Budget des dépenses, de même que tout changement apporté au contenu de ce document par rapport aux exercices précédents. Dans la Partie II, les dépenses sont décrites selon les ministères, les organismes et les programmes. Elle renferme aussi le libellé proposé des conditions qui s’appliquent aux pouvoirs de dépenser qu’on demande au Parlement d’accorder [183] . L’information fournie dans la Partie II complète directement l’annexe de la Loi de crédits. Les postes législatifs sont des dépenses autorisées en vertu d’autres lois et, parce qu’ils ont déjà été approuvés par des lois, ils ne requièrent pas une nouvelle approbation du Parlement. Ils sont identifiés dans le Budget des dépenses par un « (L) » et n’y sont inclus qu’à titre d’information [184] . La Partie I est maintenant combinée avec la Partie II pour former un volume qu’on appelle habituellement « Livre Bleu » [185].

La forme et le contenu du Budget principal des dépenses n’ont été modifiés qu’à quatre reprises depuis la Confédération : en 1938, en 1970, en 1981 et la dernière fois en 1997 [186] . Chaque fois, ces réformes étaient entreprises afin d’améliorer la qualité et l’utilité des renseignements fournis aux parlementaires. En 1938, le ministre des Finances incluait pour la première fois dans le Budget des dépenses une ventilation des dépenses de fonctionnement des ministères par fonction [187] . Une plus grande précision a été atteinte en 1970 lorsque les dépenses des ministères ont été regroupées selon les programmes et activités. Un préambule explicatif clarifiant les termes techniques utilisés a été ajouté et le Livre Bleu a été pour la première fois publié en un seul volume bilingue [188] .

Au fur et à mesure que les activités du gouvernement fédéral se diversifiaient et que les opérations gouvernementales se complexifiaient, il devint de plus en plus difficile de rassembler toute l’information sur les dépenses gouvernementales en un seul document. En 1981, après une étude exhaustive du cadre de gestion et de responsabilisation financière du gouvernement fédéral, deux nouveaux documents ont fait leur apparition. L’ancien Livre Bleu devint la Partie II, le Budget des dépenses, et de nouvelles Partie I et Partie III ont été ajoutées [189] . La Partie I fournissait un aperçu des dépenses du gouvernement fédéral de même que des renseignements sur les activités futures prévues qui ne pouvaient être inclus avec les crédits annuels et les dépenses législatives énoncés dans le Livre Bleu. La Partie II énumérait toujours de manière détaillée les ressources dont les divers ministères et organismes avaient besoin pour l’exercice à venir. Enfin, la Partie III, le Plan de dépenses du ministère, constituait en fait une série de documents distincts fournissant chacun des renseignements supplémentaires sur les programmes et activités d’un seul ministère ou organisme. Ces premiers plans de dépense formant la Partie III ont été déposés avec le Budget des dépenses principal de 1982-1983 [190] .

Dans le chapitre 6 de son Rapport annuel au Parlement de 1992, le vérificateur général traite de la question des rapports ministériels. Il signale qu’une bonne partie des activités financières du gouvernement ne s’effectue pas par le truchement de dépenses et ne sont donc pas incluses dans l’information transmise aux parlementaires pour l’étude et l’approbation des crédits [191] . De l’avis du vérificateur général, l’information transmise au Parlement devrait comprendre une description de la mission de l’organisation, de ses principaux secteurs d’activité, de sa structure, des instruments qu’elle utilise, des buts et des objectifs stratégiques qu’elle s’est fixés pour accomplir sa mission, et des résultats qu’elle a obtenus et qui montrent dans quelle mesure les objectifs ont été atteints [192] . En 1997, la Chambre a décidé d’entreprendre un projet pilote afin de diviser les plans de dépenses des ministères de la Partie III en deux documents : le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport sur le rendement. À compter de l’exercice 1997-1998, les documents de la Partie III ont été remplacés par ces deux rapports, le premier devant être déposé au plus tard le 31 mars et le second à l’automne [193] .

Le Rapport sur les plans et les priorités décrit le mandat du ministère (ou de l’organisme), sa mission et ses objectifs stratégiques, et il fournit des renseignements détaillés sur la structure de ses secteurs d’activité, sur les résultats prévus et sur sa stratégie de mesure du rendement [194] . Ces rapports sont déposés au Parlement par le président du Conseil du Trésor au nom des ministres responsables [195] . Le Rapport sur le rendement rend compte des réalisations de chaque ministère et organisme en fonction des attentes prévues en matière de rendement qui sont indiquées dans le Rapport sur les plans et les priorités [196] . Ces documents sont eux aussi déposés par le président du Conseil du Trésor au nom des ministres responsables et renvoyés aux comités permanents concernés [197] . Pour ce qui est de l’administration de la Chambre des communes, ces deux types de rapport annuel sont déposés à la Chambre par le Président [198] .

Le Budget principal des dépenses de l’exercice à venir doit être renvoyé aux comités permanents au plus tard le 1er mars de l’exercice en cours. Le Budget des dépenses est présenté par un ministre, normalement le président du Conseil du Trésor, et est accompagné d’une recommandation du gouverneur général, que le Président lit à haute voix devant la Chambre [199] . Le Budget principal des dépenses est habituellement renvoyé aux comités permanents dès son dépôt [200] . N’importe quel ministre peut présenter une motion durant les affaires courantes afin de proposer qu’un ou des postes du Budget principal soient renvoyés à un ou des comités permanents; la Chambre se prononce alors sur la motion sans tenir de débat [201] .

Les crédits provisoires

Comme l’exercice commence le 1er avril et que le cycle normal des subsides prévoit que la Chambre ne se prononcera sur le Budget principal des dépenses qu’en juin, le gouvernement devrait en théorie se retrouver sans fonds pendant cet intervalle de trois mois. La Chambre autorise donc une avance sur les fonds demandés dans le Budget principal des dépenses afin de combler les besoins des services publics du début du nouvel exercice jusqu’à la date d’adoption de la loi de crédits fondée sur le Budget principal des dépenses de l’exercice. C’est cette avance qu’on appelle « crédits provisoires [202]  », c’est-à-dire une autorisation de dépenser accordée au gouvernement en attendant l’approbation du Budget principal des dépenses.

Le gouvernement donne avis d’une motion précisant les sommes d’argent dont il aura besoin, exprimées en douzièmes des crédits qui doivent être adoptés dans le Budget principal des dépenses [203] . La plupart de ces sommes équivalent aux trois douzièmes du montant total, ce qui correspond à l’intervalle de trois mois entre le début de l’exercice et la date d’adoption définitive du Budget principal, mais le gouvernement peut demander davantage [204] . La motion sur les crédits provisoires est étudiée lors du dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 26 mars. L’adoption de la motion est suivie de l’étude et de l’adoption à toutes les étapes d’un projet de loi de crédits fondé sur les crédits provisoires et autorisant les retraits prescrits du Trésor [205] . L’approbation des crédits provisoires ne signifie pas nécessairement que la Chambre approuve immédiatement les programmes auxquels ils s’appliquent dans le Budget principal des dépenses.

Le Budget supplémentaire des dépenses

Si les montants votés dans le Budget principal des dépenses se révèlent insuffisants, ou s’il faut voter de nouveaux fonds ou réaffecter les fonds entre les crédits ou programmes durant un exercice, le gouvernement peut demander au Parlement d’approuver des dépenses additionnelles exposées dans un budget supplémentaire des dépenses. Le gouvernement peut présenter autant de budgets supplémentaires qu’il juge nécessaire au cours d’un exercice, mais l’usage veut qu’il se limite à deux ou trois.

Le Budget supplémentaire des dépenses est déposé sous la forme d’un document semblable à la Partie II du Budget principal des dépenses. Cependant, plutôt que d’être présenté comme une série de crédits sommaires (c’est-à-dire où chaque crédit résume tous les débours prévus dans une catégorie donnée de dépenses), chaque crédit supplémentaire porte sur un programme ou une opération financière spécifique. Les renseignements inclus dans le Budget supplémentaire deviendront une annexe de la loi de crédits qui sera ensuite adoptée pour autoriser les retraits prescrits du Trésor.

Comme dans le cas du Budget principal, le Budget supplémentaire est habituellement présenté par le président du Conseil du Trésor et s’accompagne d’une recommandation du gouverneur général que le Président lit à haute voix à la Chambre [206] . Le Budget supplémentaire est renvoyé aux comités permanents concernés, immédiatement après son dépôt à la Chambre [207] . La motion de renvoi est présentée par un ministre durant les affaires courantes et ne donne lieu à aucun débat [208] . Le Budget supplémentaire doit faire l’objet d’un rapport à la Chambre ou est réputé avoir fait l’objet d’un rapport au plus tard trois jours de séance avant le dernier jour désigné, ou encore le dernier jour de séance de la période de subsides où il a été déposé [209] .

Dernier Budget supplémentaire des dépenses

Lorsque le dernier Budget supplémentaire des dépenses ne peut être adopté avant le 31 mars de l’exercice qu’il vise, le Règlement prévoit qu’on en demandera l’approbation au cours de la prochaine période de subsides, c’est-à-dire la première période de subsides de l’exercice subséquent. Dans ces cas, trois jours sont ajoutés à la période de subsides se terminant au plus tard le 23 juin pour étudier la motion d’adoption de ce dernier budget supplémentaire de l’exercice précédent et adopter à toutes les étapes le projet de loi de crédits y afférent [210] .

Les crédits d’un dollar

Les Budgets supplémentaires comprennent souvent ce qu’on appelle des « crédits d’un dollar » afin de demander de modifier la répartition des fonds autorisée dans le Budget principal. Ces crédits d’un dollar ne visent pas à obtenir de fonds nouveaux ou supplémentaires, mais plutôt à affecter différemment des crédits déjà autorisés. Comme ces « crédits » sont des postes budgétaires, on doit leur attribuer une valeur en dollar. Toutefois, étant donné qu’aucuns nouveaux fonds ne sont requis, cette somme d’« un dollar » revêt uniquement une valeur symbolique. Les crédits d’un dollar peuvent être utilisés pour réaffecter des fonds d’un programme à un autre [211] ; pour radier des créances [212] ; pour modifier des garanties d’emprunt [213] ; pour autoriser des subventions [214] ; ou encore pour modifier des lois de crédits antérieures [215] .

L’inclusion de crédits d’un dollar dans le Budget des dépenses a également posé la question de l’utilisation du Budget des dépenses pour « légiférer » (c’est-à-dire non seulement pour affecter des fonds, mais également pour tenter d’obtenir de nouvelles autorisations législatives qui auraient normalement exigé l’adoption d’une loi habilitante distincte dans le cadre du processus législatif habituel, à l’extérieur de la procédure des subsides) [216] .

Avant 1968, les procédures relatives aux subsides donnaient amplement l’occasion à la Chambre de débattre des divers postes du Budget des dépenses. Les postes de nature législative (pratiquement toujours des « crédits d’un dollar ») étaient régulièrement inclus dans les lois de crédits [217] . Toutefois, cette pratique n’était pas acceptée facilement par la Chambre et les députés n’hésitaient pas à remettre en question la recevabilité de ces crédits [218] . Les changements apportés en 1968 aux règles régissant les subsides, qui entraînèrent l’abolition du Comité des subsides et le renvoi du Budget des dépenses aux comités permanents pour étude détaillée, eurent pour effet de réduire de manière importante le temps que la Chambre consacre à l’étude du Budget supplémentaire (où figurent la plupart des crédits d’un dollar). De plus, le Budget supplémentaire étant souvent déposé assez tard au cours de la période de subsides, cela laisse relativement peu de temps aux comités pour l’étudier. Par conséquent, peu de temps après les changements de 1968, le Président fut de plus en plus appelé à se prononcer sur la recevabilité des crédits d’un dollar [219] . Les décisions des Présidents de la Chambre à l’égard des crédits d’un dollar ont donc clarifié ce qui est acceptable sur le plan de la procédure et ce qui ne l’est pas.

Les Présidents ont souvent souligné aux députés qu’ils devraient prendre l’initiative de porter à l’attention de la présidence toute irrégularité du Budget des dépenses sur le plan de la procédure [220] . Ils leur ont également demandé à de nombreuses reprises de soulever le plus tôt possible ces questions sur la recevabilité du Budget des dépenses de manière à ce que la présidence ait le temps de rendre une décision « intelligente » [221] .

La présidence a maintenu que les crédits ayant un objectif législatif direct et spécifique (les crédits visant clairement à modifier une loi existante) devraient être présentés à la Chambre au moyen d’un projet de loi modificatif [222] . Le Président Jerome a déclaré dans une décision ce qui suit : « […] j’estime que le Parlement autorise le gouvernement à agir en adoptant des lois et lui alloue l’argent pour financer les programmes autorisés en adoptant une loi portant affectation de crédits. À mon avis, il ne faudrait donc pas qu’un crédit serve à obtenir une autorisation qui doit normalement faire l’objet d’une loi [223]  ». Dans une décision subséquente, il a également déclaré : « […] les travaux des subsides se déroulent strictement en fonction du but recherché, c’est-à-dire que le gouvernement prévoit les sommes dont il a besoin, puis la Chambre lui vote ces crédits […] les mesures législatives et les changements de fond d’ordre législatif ne sont pas censés faire partie des subsides, mais relèvent plutôt du processus législatif ordinaire qui comporte trois lectures, l’étape de l’étude en comité, et qui offrent, autrement dit, aux députés toutes les occasions voulues pour participer au débat et proposer des amendements [224]  ».

L’étude du Budget des dépenses en comité

Lorsque le Budget des dépenses est déposé à la Chambre, il est renvoyé aux comités permanents pour étude [225] . Quand un comité décide de se pencher sur le Budget des dépenses, chaque poste budgétaire ou « crédit » est mis à l’étude, proposé et débattu sous forme de motion distincte. Un crédit peut être adopté (le poste budgétaire est approuvé), réduit [226]  (mais jamais au-dessous du montant approuvé sous forme de crédit provisoire) ou rejeté [227]  (le poste budgétaire n’est pas approuvé) [228] . Lorsqu’il entreprend l’étude d’un crédit, le comité lance le débat sur les dépenses de programmes auxquelles ce crédit s’applique. Les comités étudiant le Budget peuvent convoquer des témoins; ainsi, ils entendent habituellement le témoignage du ministre, de fonctionnaires du ministère ou de l’organisme concerné, ainsi que de citoyens ou groupes intéressés.

Normalement, l’étude du crédit 1 du Budget des dépenses (généralement les dépenses de fonctionnement ou l’administration du ministère) donne lieu à une vaste discussion. Les questions sur la politique du ministère sont habituellement posées au ministre responsable; ce dernier peut toutefois renvoyer les questions plus techniques ou administratives aux fonctionnaires du ministère. Les Présidents font normalement preuve d’une très grande souplesse quant à la nature des questions permises lors de ces travaux [229].

Un comité ne peut majorer le montant d’un crédit, changer la destination d’une subvention ou modifier l’objectif d’un crédit puisque cette décision outrepasserait la recommandation royale et empiéterait sur les pouvoirs de la Couronne en matière d’initiative financière [230] . Un comité peut proposer de réduire un crédit d’un montant égal à celui prévu dans le Budget des dépenses pour un programme ou une activité auquel il s’oppose [231] . Les députés ne peuvent cependant pas proposer une motion visant à réduire un crédit de son montant total; il faut simplement voter contre la question : « Le crédit est-il adopté? »

Les dépenses législatives sont autorisées de manière permanente par d’autres lois que la loi de crédits et ne figurent dans le Budget des dépenses qu’à titre d’information [232] . Les motions ou recommandations concernant les dépenses législatives énumérées dans le Budget principal ne sont donc pas autorisées, mais les demandes d’information le sont. Les postes législatifs ne peuvent être modifiés que par une loi modificative.

Rapport à la Chambre

Les comités ne sont nullement tenus de faire rapport à la Chambre sur le Budget des dépenses; toutefois, dans le cas du Budget principal des dépenses, les comités qui ne font pas rapport sont réputés l’avoir fait le 31 mai et, dans le cas du Budget supplémentaire des dépenses, ils sont réputés l’avoir fait le troisième jour de séance avant le dernier jour désigné ou le dernier jour de séance de la période de subsides [233] . Lorsqu’un comité choisit de faire rapport sur le Budget des dépenses, le président ou un membre du comité agissant en son nom se lève durant les « Affaires courantes », lorsque le Président annonce la « Présentation de rapports de comités », afin de présenter le rapport.

Pour le Budget principal des dépenses, les règles prévoient une exception au délai du 31 mai. Le chef de l’Opposition peut, au plus tard le troisième jour de séance avant le 31 mai, donner avis d’une motion visant à prolonger l’étude en comité du Budget principal d’un ministère ou organisme précis [234] . La motion est réputée adoptée à l’appel des « Motions » durant les « Affaires courantes », lors du dernier jour de séance avant le 31 mai [235] . L’adoption de la motion permet au comité de poursuivre l’étude du Budget principal de ce ministère ou organisme et de retarder la présentation de son rapport d’une période pouvant atteindre 10 jours de séance, mais sans dépasser l’heure habituelle de l’ajournement quotidien du jour de séance précédant immédiatement le dernier jour désigné de la période de subsides [236] . Si le comité n’a pas fait rapport à ce moment-là, il est réputé l’avoir fait. Lorsque le comité choisit de faire rapport, le président ou un membre du comité agissant en son nom peut invoquer le Règlement n’importe quand avant le délai prévu et la Chambre reviendra immédiatement à la rubrique « Présentation de rapports de comités » pour recevoir le rapport [237] .

Le rapport d’un comité sur le Budget des dépenses doit correspondre, tant par sa forme que par son contenu, aux pouvoirs dont le comité avait été investi [238] . Comme c’est le Budget des dépenses qui avait été renvoyé au comité par la Chambre, c’est également ce budget (tel qu’adopté, réduit ou rejeté) qui devrait faire l’objet du rapport à la Chambre. Lorsqu’il présente d’autres recommandations de fond, le comité dépasse nettement les limites de son ordre de renvoi, qui visait l’étude du Budget des dépenses [239] . Le Président a exprimé de sérieuses réserves au sujet de l’inclusion de recommandations de fond dans des rapports de comité sur le Budget des dépenses [240] . Un comité permanent souhaitant formuler des recommandations de fond sur le Budget des dépenses qu’il a étudié peut le faire en vertu de son pouvoir permanent de mener des études et de faire rapport sur toutes les questions relatives au mandat, à l’administration et au fonctionnement des ministères ou organismes dont il a la charge [241] . Une motion d’adoption du rapport d’un comité sur le Budget des dépenses ne peut être examinée qu’un jour désigné pour les travaux des subsides [242] .

Un comité peut également faire rapport sur les plans de dépenses et priorités futurs des ministères et organismes dont il examine le Budget principal des dépenses [243] . Ces rapports doivent toutefois être présentés à la Chambre au plus tard le dernier jour de séance de juin, comme le prévoit le calendrier parlementaire, et toute motion d’adoption ne peut être étudiée par la Chambre que durant un jour désigné [244] .

Adoption du Budget des dépenses

Une fois qu’il a fait l’objet d’un rapport ou qu’il est réputé avoir fait l’objet d’un rapport par les comités permanents, le Budget des dépenses doit être adopté par la Chambre pour que le gouvernement puisse présenter le projet de loi de crédits autorisant les retraits nécessaires du Trésor. Toutes les motions d’adoption du Budget des dépenses sont proposées lors du dernier jour désigné d’une période de subsides, une fois qu’on a terminé les délibérations sur une motion de l’opposition. Dans un cycle normal des subsides, les motions d’adoption sont étudiées de la manière suivante [245]  :

  • Le dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 10 décembre, une ou des motions d’adoption du Budget supplémentaire des dépenses sont étudiées si le gouvernement en a déposé durant la période;
  • Le dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 26 mars, une ou des motions d’adoption du Budget supplémentaire des dépenses sont étudiées en premier, si le gouvernement en a déposé durant la période, puis la Chambre se penche sur une motion d’adoption des crédits provisoires pour le prochain exercice;
  • Le dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 23 juin, une ou des motions d’adoption du Budget principal des dépenses sont examinées en premier, suivies par une ou des motions d’adoption du dernier Budget supplémentaire des dépenses de l’exercice précédent et une ou des motions d’adoption du Budget supplémentaire des dépenses de l’exercice en cours, si le gouvernement en a déposé durant la période.

Une motion d’adoption du Budget principal ou supplémentaire des dépenses est une motion visant à faire adopter le Budget des dépenses sur lequel les comités permanents ont fait rapport ou sont réputés avoir fait rapport. Le gouvernement, habituellement par l’entremise du président du Conseil du Trésor, donnera un préavis écrit de 48 heures lorsqu’il souhaite présenter une ou plusieurs motions d’adoption du Budget des dépenses [246] . Si un comité a réduit ou rejeté un ou plusieurs crédits du Budget des dépenses, le gouvernement peut proposer leur rétablissement [247] . Un préavis écrit de 48 heures est aussi requis pour toutes les motions visant à rétablir des crédits réduits ou rejetés en comité [248] .

De plus, tout député peut donner avis de son intention de s’opposer à tout poste du Budget des dépenses soumis à la Chambre : ces postes sont ensuite désignés comme des « postes qui font l’objet d’opposition » dans le Budget. Le délai de préavis pour les postes qui font l’objet d’opposition est de 24 heures pour les périodes de subsides se terminant le 10 décembre et le 26 mars, et de 48 heures pour la période de subsides se terminant le 23 juin [249] . Les députés présentent de tels avis afin de s’opposer au montant total d’un crédit [250]  ou à une portion précise de ce montant [251] . Un avis d’opposition à un poste du Budget des dépenses ne constitue pas une motion [252] . Étant donné que le gouvernement peut proposer dans une même motion l’adoption de tous les crédits du Budget des dépenses [253] , l’avis d’opposition à un poste constitue en fait un moyen pour les députés de forcer le gouvernement à proposer une motion distincte pour l’adoption de chaque crédit qui fait l’objet d’opposition en partie ou en totalité [254] . Le texte de la motion générale d’adoption est alors modifié afin d’exclure ces crédits [255] . À une occasion, des députés qui avaient signifié leur intention de s’opposer à des postes du Budget ont informé le Greffier qu’ils ne souhaitaient pas y donner suite. C’est ainsi que les motions distinctes n’ont pas été mises aux voix et que les postes qui faisaient l’objet d’opposition ont été réintégrés dans la motion d’adoption générale [256] .

Lors du dernier jour désigné de chaque période de subsides, une fois les délibérations sur la motion de l’opposition terminées, les motions visant à rétablir les crédits du Budget des dépenses sont étudiées en premier, puis les motions d’adoption de chacun des crédits pour lesquels un avis d’opposition a été donné, et enfin la motion d’adoption de l’ensemble des crédits qui ne font pas l’objet d’opposition [257] ; la Chambre passe ensuite au projet de loi de crédits fondé sur le Budget des dépenses. Pour ces travaux, la Chambre peut siéger au-delà de l’heure habituelle d’ajournement [258] .

En principe, toutes les motions peuvent être débattues et amendées [259] . Toutefois, dans la pratique, lors du dernier jour désigné de chacune des périodes de subsides se terminant le 10 décembre et le 26 mars, le débat sur la motion de l’opposition, qui a priorité sur toutes les autres motions du gouvernement visant à terminer les travaux des subsides, se poursuit toute la journée et est interrompu par le Président 15 mi-nutes avant l’expiration de la période réservée aux ordres émanant du gouvernement. À ce moment-là, toutes les motions, en commençant par la motion de l’opposition, sont mises aux voix consécutivement, sans autre débat ni amendement [260] .

Lors du dernier jour désigné de la période de subsides se terminant le 23 juin, le Président interrompt les délibérations sur la motion de l’opposition à 18 h 30 à moins que la Chambre en ait terminé l’étude auparavant. Si la motion de l’opposition n’est pas une motion à mettre aux voix, les délibérations sur la motion se terminent à la fin du débat et la Chambre passe à l’étude de toute motion relative au Budget principal des dépenses [261] . Si la motion de l’opposition est une motion à mettre aux voix, le Président met aux voix sur-le-champ et sans autre débat ni amendement toute question nécessaire pour mettre un terme aux délibérations et tout vote par appel nominal demandé est reporté à la fin de l’étude de toute motion relative au Budget principal des dépenses [262] . À 22 heures, le Président interrompt les délibérations, procède tout d’abord à tous les votes reportés ou nécessaires pour trancher la motion de l’opposition [263] , s’il y a lieu, et ensuite met immédiatement aux voix, sans autre débat ni amendement, toute autre question nécessaire pour terminer l’étude de toute motion relative au Budget principal des dépenses. Tout de suite après, le Président met aux voix successivement et sans débat toute question nécessaire pour terminer l’étude des affaires relatives au dernier Budget de l’exercice précédent ou à tout Budget supplémentaire, au rétablissement de tout crédit du dernier Budget ou d’un budget supplémentaire, ou à tout poste du dernier Budget ou d’un Budget supplémentaire qui fait l’objet d’opposition.

Le projet de loi de crédits

Une fois entérinée, la motion d’adoption du Budget des dépenses ou des crédits provisoires devient un ordre de la Chambre de présenter un ou plusieurs projets de loi de crédits pour donner suite à l’autorisation de dépenser (montants et destinations) que la Chambre a approuvée [264] . Cette mesure législative vise à autoriser le gouvernement à puiser dans le Trésor des montants pouvant atteindre mais non dépasser les sommes précisées dans le Budget des dépenses pour poursuivre les objectifs spécifiés dans les crédits.

Les projets de loi de crédits doivent être fondés sur le Budget des dépenses ou les crédits provisoires adoptés par la Chambre [265] . Ils portent tous le titre suivant : Loi portant octroi à Sa Majesté de crédits pour l’administration publique fédérale pendant l’exercice se terminant le 31 mars (année) [266] . Ils commencent par un préambule qui cite à la fois le message du gouverneur général recommandant le Budget des dépenses à la Chambre, et l’objet du Budget des dépenses, qui est de « couvrir certaines dépenses de l’administration publique fédérale [pour un exercice donné] auxquelles il n’est pas pourvu par ailleurs ». La présidence a déjà averti les députés qu’une loi de crédits n’accorde des pouvoirs que pour une seule année et ne convient donc pas pour les dépenses qui doivent se poursuivre pendant une période de temps plus longue ou indéfiniment [267] . À une occasion, le Président Parent a exprimé de sérieuses réserves au sujet de la mention de deux années financières dans le long titre d’un projet de loi de crédits [268] . Il a parlé d’une mention « à la fois inutile et trompeuse ». Bien qu’une loi distincte puisse autoriser un organisme gouvernemental à reporter la portion non dépensée d’un crédit d’une année financière à la fin de l’année suivante [269] , le crédit est et doit être accordé pour une seule année et ne doit pas être qualifié de crédit pluriannuel.

Les destinations et les montants attribués à chaque poste de dépenses ou crédit sont précisés dans les annexes du projet de loi. Il s’agit en fait des conditions régissant l’engagement des dépenses. Ces annexes présentent les crédits des divers ministères classés par ordre alphabétique français ou anglais, selon la version du projet de loi [270] .

Les projets de loi de crédits sont étudiés le dernier jour désigné de chaque période de subsides, à la fin de la journée, après que le Président a interrompu les délibérations sur la motion de l’opposition ou sur le Budget principal des dépenses, selon le cas, afin que la Chambre puisse franchir toutes les autres étapes pour terminer les travaux des subsides pour cette période. La Chambre doit alors se prononcer sur toutes les motions relatives au Budget des dépenses, aux crédits provisoires et aux projets de loi de crédits sans autre débat ni amendement [271] . Comme tous les projets de loi ne sont imprimés et distribués qu’après la première lecture, les députés ne devraient normalement prendre connaissance du contenu des projets de loi de crédits qu’à la toute fin de la journée, au moment où les délibérations s’accélèrent à la Chambre. Pour éviter ce problème, on a pris l’habitude au cours des dernières années de permettre la distribution aux députés de l’ébauche de ces projets de loi dès le début des travaux des subsides de ce jour-là. La Chambre donne toujours son consentement pour cette mesure spéciale [272] .

Comme tous les projets de loi publics, les projets de loi de crédits sont « lus » deux fois, étudiés en comité et lus une troisième fois avant d’être transmis au Sénat [273]. Étant donné que la motion d’adoption du Budget des dépenses ou des crédits provisoires devient ensuite un ordre de la Chambre de présenter un projet de loi de crédits, la première lecture s’effectue sur-le-champ, sans que le projet de loi ne doive être présenté, et une motion est proposée afin qu’il soit lu une deuxième fois et renvoyé à un comité plénier [274] .

En théorie, un projet de loi de crédits peut faire l’objet d’un débat et donc d’amendements, mais une fois la première lecture terminée, il franchit habituellement toutes les autres étapes sans débat ni amendement, lors du dernier jour désigné [275] . Toutefois, s’il reste du temps pour ce débat ce jour-là et qu’un débat est entrepris à l’étape de la deuxième ou de la troisième lecture, les discours sont limités à 20 minutes et sont suivis par une période de questions et d’observations d’au plus 10 minutes [276] . En comité plénier, le projet de loi est étudié article par article et il en est ensuite fait rapport à la Chambre [277]. C’est habituellement à l’étape de l’étude en comité plénier qu’un député de l’opposition demande au président du Conseil du Trésor de lui fournir des garanties que le projet de loi de crédits est dans la forme habituelle [278] . Les projets de loi dont un comité plénier a fait rapport sont adoptés sans débat ni amendement [279] . Une fois que le projet de loi a été lu une troisième fois, il est envoyé au Sénat où il doit franchir trois autres lectures avant de recevoir la sanction royale et de devenir loi.

Normalement, les projets de loi adoptés dans les deux chambres du Parlement sont conservés par le Greffier des Parlements (Greffier du Sénat) jusqu’à ce que le gouverneur général (ou un suppléant) leur donne la sanction royale. Toutefois, étant donné que l’autorisation des crédits est une prérogative de la Chambre des communes, les projets de loi de crédits sont toujours retournés à la Chambre pour que le Président puisse les apporter au Sénat afin qu’ils reçoivent la sanction royale. Le Président, agissant à titre de porte-parole de la Chambre, se rend avec des députés à la barre du Sénat et s’adresse au représentant de la Couronne dans les termes suivants :

« Qu’il plaise à Votre Excellence (Honneur [280]) : les Communes du Canada ont voté certains subsides nécessaires pour permettre au Gouvernement de faire face aux dépenses publiques. Au nom des Communes, je présente à Votre Excellence (Honneur) le projet de loi suivant : (titre), Que je prie humblement Votre Excellence (Honneur) de sanctionner. »

Le Président présente le projet de loi au Greffier du Sénat qui en lit le titre à haute voix et le gouverneur général (ou un suppléant) donne son consentement d’un signe de la tête. La sanction royale est ensuite prononcée par le Greffier du Sénat dans les termes suivants :

« Au nom de Sa Majesté, Son Excellence le (la) Gouverneur(e) général(e) (l’honorable Gouverneur général suppléant) remercie ses loyaux sujets, accepte leur bienveillance et sanctionne ce projet de loi. »

Les Journaux de la Chambre des communes publient l’adresse du Président et la réponse du représentant de la Couronne signifiant la sanction royale, de même que le titre du projet de loi [281] .

Les dérogations au cycle des subsides

De temps à autre, les circonstances peuvent exiger qu’on déroge aux processus et cycle habituels. Par exemple, à la suite d’un ajournement imprévu, d’une prorogation ou d’une dissolution du Parlement, il peut arriver que le Budget principal des dépenses ne soit pas déposé et renvoyé aux comités permanents avant la date limite du 1er mars, ou que les crédits provisoires ou le Budget principal des dépenses ne soient pas adoptés avant la date limite du 23 juin. Dans ces cas, les dispositions du Règlement relatives aux travaux des subsides (comme celles sur l’échéancier pour le dépôt du Budget des dépenses, son renvoi aux comités permanents, son retour à la Chambre, les motions d’adoption et les projets de loi de crédits) ne s’appliquent plus.

On peut faire face à ces situations en suspendant temporairement les dispositions pertinentes du Règlement. Une entente peut être conclue entre le gouvernement et les partis d’opposition afin de terminer les travaux des subsides le plus rapidement possible. Habituellement, il faut adopter un ordre spécial [282]  qui, selon le cas, traite des aspects suivants : la durée de la période de subsides [283] ; le nombre de jours désignés dans la période de subsides [284] ; le nombre de motions de l’opposition votables [285] ; le renvoi aux comités du Budget principal ou supplémentaire des dépenses et la date des rapports [286] ; la date d’adoption du Budget des dépenses [287] ; et le temps alloué pour le débat sur le projet de loi de crédits [288] .

Lorsque le gouvernement juge qu’il y a urgence et qu’il ne peut attendre la fin de la période de subsides, il peut se servir du temps de la Chambre mis à sa propre disposition pour étudier le Budget des dépenses. Le Règlement prévoit un mécanisme spécifique permettant qu’une motion d’adoption du Budget des dépenses et du projet de loi de crédits connexe soit présentée à l’étape des « Ordres émanant du gouvernement » et non lors des jours désignés pour les travaux des subsides [289] . La motion d’adoption et le projet de loi sont alors traités comme toute autre affaire émanant du gouvernement et peuvent donc faire l’objet d’un débat. Ce débat n’est assujetti à aucune limite et les jours utilisés à cette fin ne sont pas considérés comme des jours désignés et ne peuvent être déduits du nombre de jours désignés pour les travaux des subsides [290] . Mis à part ces deux exceptions, les règles régissant l’étude des crédits sous la rubrique des Ordres émanant du gouvernement sont identiques à celles qui s’appliquent aux délibérations lors d’un jour désigné [291] .

Le pouvoir d’emprunt

Le gouvernement a besoin de pouvoir emprunter lorsque ses recettes n’arrivent pas à couvrir ses dépenses. Il le fait principalement en émettant des bons du Trésor, des obligations négociables et des obligations d’épargne du Canada sur les marchés canadien et étranger. La Loi sur la gestion des finances publiques précise ce qui suit : « Les emprunts de fonds et l’émission de titres par Sa Majesté ou pour son compte sont subordonnés à l’autorisation du Parlement [292]  ». Ce pouvoir d’emprunter suffisamment de nouveaux fonds pour couvrir les besoins financiers estimés et se réserver une marge de manœuvre en cas d’urgence est normalement demandé et obtenu au début du cycle financier de chaque nouvel exercice [293] . Ces demandes visent de nouveaux pouvoirs d’emprunt puisque la Loi sur la gestion des finances publiques autorise déjà le gouvernement à emprunter de l’argent pour refinancer des titres de créance arrivant à échéance [294] . Un pouvoir d’emprunt inutilisé à la fin de l’exercice est périmé et une nouvelle requête doit être présentée.

Le gouvernement emprunte lorsque ses dépenses, qui sont autorisées par le Parlement dans les Budgets principal et supplémentaire des dépenses et les crédits provisoires, sont supérieures à ses recettes dont les niveaux prévus sont également approuvés par le Parlement. Avant 1975, on avait l’habitude d’inclure des demandes de pouvoir d’emprunt dans l’un des premiers projets de loi de crédits du nouvel exercice. Lorsque les circonstances exigeaient un accroissement de ce pouvoir d’emprunt, ces accroissements étaient demandés au moyen des projets de loi de crédits subséquents comme par exemple ceux relatifs aux Budgets supplémentaires des dépenses ou aux crédits provisoires. Pour justifier cette inclusion de nouveaux pouvoirs d’emprunt dans une loi de crédits, on soutenait que ces pouvoirs d’emprunt pour couvrir toute insuffisance des recettes par rapport aux dépenses devaient être autorisés de manière assez automatique étant donné que cette insuffisance, comme les besoins d’emprunt, étaient la conséquence de mesures déjà approuvées par le Parlement.

Les changements apportés en 1968 aux procédures sur les subsides ont rendu problématique l’inclusion du pouvoir d’emprunt dans les projets de loi de crédits [295] . La nouvelle procédure ne permettait habituellement pas aux députés de débattre des dispositions sur le pouvoir d’emprunt; la clause sur les emprunts ne faisait pas partie du Budget des dépenses examiné par les comités permanents et les projets de loi de crédits contenant les dispositions sur les emprunts étaient habituellement adoptés sans débat. En 1975, le Président a ordonné de rayer d’un projet de loi de crédits relatif à un budget supplémentaire une disposition sur le pouvoir d’emprunt parce que son inclusion dans ce projet de loi fondé sur un budget supplémentaire empêcherait pratiquement toute discussion de cet article, compte tenu des dispositions du Règlement [296] . Quelques années plus tard, en 1981, le Président ne voyait aucune objection à inclure une demande de pouvoir d’emprunt dans un projet de loi fiscal fondé sur une motion de voies et moyens, pourvu que le gouvernement ait également donné le préavis habituel de 48 heures pour la présentation d’un projet de loi afin de viser les dispositions sur le pouvoir d’emprunt [297] .

Le pouvoir d’emprunt est maintenant demandé au moyen d’un projet de loi qui suit le processus législatif normal, sauf que le débat en deuxième lecture est limité à un maximum de deux jours de séance [298] . Les derniers gouvernements ont pris l’habitude de présenter les projets de loi portant pouvoir d’emprunt lors de la présentation du Budget ou peu de temps après [299] . En théorie, si d’autres emprunts se révélaient nécessaires afin de faire face à des circonstances imprévues, un projet de loi attribuant un pouvoir d’emprunt supplémentaire serait alors présenté.

Les mandats spéciaux du gouverneur général

Dans des circonstances exceptionnelles, la Loi sur la gestion des finances publiques autorise le gouverneur en conseil à demander au gouverneur général de délivrer un mandat spécial [300]  pour autoriser le gouvernement à effectuer des paiements sur le Trésor qui n’ont pas été autorisés par le Parlement, pourvu que les conditions suivantes soient remplies [301]  :

  • Le Parlement est dissous;
  • Un ministre a remis un rapport attestant l’urgence du paiement et sa nécessité dans l’intérêt public;
  • Le président du Conseil du Trésor a remis un rapport attestant l’absence de tout crédit pouvant autoriser le paiement.

Cette disposition de la Loi permet au gouvernement de poursuivre ses activités durant une période où le Parlement est dissous. Les mandats spéciaux ne peuvent être utilisés que depuis la date de la dissolution jusqu’au soixantième jour suivant la date fixée pour le retour des brefs après une élection générale. De plus, aucun mandat spécial ne peut être établi durant cette période si le Parlement est prorogé [302] .

La Loi sur la gestion des finances publiques exige que tous les mandats spéciaux soient publiés dans la Gazette du Canada dans les 30 jours suivant leur établissement. Un avis précisant le montant autorisé en vertu d’un tel mandat doit également être déposé à la Chambre dans les 15 jours suivant le début de la prochaine session du Parlement [303]  et une autorisation doit être rétroactivement incluse dans la première loi de crédits adoptée au cours de cette session.

Les travaux des voies et moyens

Dans le cadre des « voies et moyens », le gouvernement établit sa politique économique en présentant un budget et obtient l’approbation du Parlement pour prélever les fonds nécessaires grâce à des mesures fiscales. À cet égard, les lois les plus importantes (c’est-à-dire celles qui permettent de regarnir le Trésor) sont la Loi de l’impôt sur le revenu, la Loi sur la taxe d’accise, la Loi sur l’accise et le Tarif des douanes.

L’un des principes fondamentaux de la procédure des voies et moyens est que les projets de loi d’imposition et de taxation doivent émaner de la Chambre des communes. En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, « tout bill ayant pour but l’appropriation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra originer dans la Chambre des communes [304]  »; une exigence de même nature est inscrite dans le Règlement de la Chambre [305] .

Les travaux des voies et moyens se répartissent en deux catégories :

  • Le débat sur une motion en vue d’approuver de façon générale la politique budgétaire du gouvernement (la présentation du Budget suivie d’un débat de quatre jours sur le sujet); et
  • L’examen des mesures législatives (les projets de loi fondés sur les motions de voies et moyens déjà approuvées par la Chambre) qui imposent une taxe, un impôt ou d’autres charges aux contribuables.

Une motion de voies et moyens propose que la Chambre examine une mesure financière particulière. Pour le Budget, la motion vise l’approbation de la politique budgétaire du gouvernement; pour les textes législatifs, elle fixe les modalités des mesures proposées, notamment les taux et l’incidence de la taxation. Alors qu’un budget est normalement suivi d’un projet de loi de voies et moyens, un tel projet de loi n’a pas à être précédé d’un exposé budgétaire. En règle générale, on peut présenter des mesures fiscales à n’importe quel moment d’une session, la seule condition préalable étant l’adoption d’une motion de voies et moyens.

La Couronne, sur l’avis des ministres responsables, est à l’origine de toutes les demandes visant à percevoir ou à augmenter une taxe ou un impôt, la Chambre accordant ou refusant son consentement [306] . Par conséquent, seul un ministre peut présenter une motion de voies et moyens. Une fois adoptée, une telle motion barre la voie à tout amendement qui contreviendrait à l’initiative financière de la Couronne [307] .

La procédure des voies et moyens (de 1867 À 1968)

À l’origine, les travaux des voies et moyens consistaient à étudier et à autoriser des mesures visant à produire des recettes ainsi qu’à affecter ou à mettre de côté, à même le Trésor, les fonds approuvés dans le Budget des dépenses par le Comité des subsides [308] . Pendant les cent premières années qui suivirent la Confédération, les procédures des voies et moyens demeurèrent pratiquement inchangées. Les mesures étaient proposées sous forme de résolutions, chacune devant être débattue et adoptée officiellement au sein du Comité des voies et moyens, puis on en faisait rapport à la Chambre. Elles étaient ensuite lues une première et une seconde fois, puis adoptées, avant d’être incorporées à un ou plusieurs projets de loi qui franchissaient ensuite les mêmes étapes législatives que tous les autres projets de loi [309] .

Au fil des ans, la principale activité des voies et moyens devint l’examen et l’adoption des résolutions découlant du discours du Budget. Toutefois, l’exposé financier du ministre des Finances et les réactions de l’opposition pouvaient difficilement être qualifiées de débat. Lors d’un jour désigné, le ministre des Finances prenait la parole à la Chambre afin de décrire la « situation financière du Dominion ». Après avoir entendu la réaction de l’opposition, la Chambre se réunissait en comité des voies et moyens afin d’étudier les résolutions sur la fiscalité ou les tarifs proposés par le ministre dans le Budget. Au départ, l’examen du discours du Budget et des résolutions annexes des voies et moyens ne représentait qu’une petite partie du travail du Comité; il consacrait la majorité de son temps à imputer les fonds votés dans le cadre des travaux des subsides. Toutefois, avec le temps, l’exposé financier se mua en événement politique majeur. Le débat sur le Budget commença à occuper davantage de place lorsque l’opposition se mit à l’utiliser pour contester la politique financière du gouvernement et, grâce aux amendements, pour attirer l’attention sur des mesures et programmes gouvernementaux particuliers.

Pendant un bon nombre d’années après la Confédération, le ministre des Finances ne suivit aucune procédure établie pour la présentation de son Budget. Parfois, l’exposé avait lieu sur motion de la Chambre en vue de se constituer en comité des subsides [310]  et, à d’autres occasions, lorsque la Chambre siégeait en tant que comité des voies et moyens [311] . De 1912 à 1968, l’exposé budgétaire était présenté sur la motion portant que la Chambre se constitue en comité des voies et moyens. Comme dans le cas des subsides, la motion portant que le Président quitte le fauteuil et que la Chambre se constitue en comité des voies et moyens était sujette à débat, modifiable et non assujettie à une limite de temps. Par conséquent, les propositions budgétaires étaient d’abord débattues sur la motion portant formation de la Chambre en comité des voies et moyens, débattues sous forme de résolutions au sein du Comité, débattues lorsque celles-ci étaient rapportées et lues à la Chambre, puis débattues de nouveau lorsque les projets de loi passaient par les étapes normales du processus législatif. Cette pratique demeura inchangée jusqu’en 1913, date où la Chambre décida que, sur lecture de l’ordre visant les voies et moyens un jeudi ou un vendredi, la motion portant que le Président quitte le fauteuil ferait l’objet d’une décision sans débat ni amendement.

Par suite de modifications apportées au Règlement en 1955 [312] , il n’y eut plus aucun débat sur la motion portant que le Président quitte le fauteuil et que la Chambre se constitue en comité des voies et moyens, sauf lors de la présentation d’un budget. À ces occasions, la motion et tous les amendements connexes pouvaient être débattus pendant huit jours de séance au total. On se prononçait sur le sous-amendement au cinquième jour du débat, et sur l’amendement au septième [313] . Au début des années 1960, la Chambre limita de nouveau le débat sur le Budget, cette fois à six jours [314] , le sous-amendement et l’amendement devant être réglés le deuxième et le quatrième jour respectivement. À l’exception de ceux prononcés par le ministre des Finances, le premier ministre, le chef de l’Opposition et le député qui s’exprimait le premier au nom de l’opposition, les discours étaient limités à 30 minutes; le député proposant le sous-amendement pouvait s’exprimer pendant 40 minutes [315] .

Avant les modifications apportées au Règlement en 1968, les modifications au régime fiscal devaient obligatoirement être présentées dans le cadre d’un exposé budgétaire. La plupart des observateurs jugeaient que cette procédure était mal adaptée au contexte moderne, dans lequel le gouvernement considérait la politique fiscale comme son principal moyen d’influer sur l’activité économique et devait avoir les coudées franches pour réagir rapidement à l’évolution de la conjoncture [316] .

La procédure des voies et moyens (de 1968 À ce jour)

En 1968, la Chambre décida d’abolir le Comité des voies et moyens [317]  afin de supprimer le rôle de ce dernier dans l’examen des résolutions autorisant des prélèvements sur le Trésor par suite de l’adoption des crédits, et afin d’éliminer le processus répétitif des débats sur les propositions budgétaires, lesquels avaient lieu d’abord sur la motion portant formation du Comité des voies et moyens, et ensuite au sein du Comité des voies et moyens, puis de nouveau aux diverses étapes des projets de loi connexes [318] . Néanmoins, les projets de loi des voies et moyens continuèrent d’être examinés au sein d’un comité plénier jusqu’en 1985 [319] .

À la suite de ces modifications, le débat sur le Budget porte sur une motion très générale concernant la politique budgétaire du gouvernement. Les motions des voies et moyens (des propositions visant à modifier les recettes du gouvernement) résultant du Budget sont présentées à la Chambre, après que le débat sur le Budget est terminé, et sont réglées sans débat ni amendement. L’examen détaillé des mesures de voies et moyens a lieu uniquement dans le cadre du débat sur les projets de loi ayant pour objet de les concrétiser [320] .

En 1982, on réduisait de 30 à 20 minutes la limite imposée aux discours de tous les députés sur la motion relative au Budget, sauf pour le ministre des Finances, le député s’exprimant le premier au nom de l’Opposition, le premier ministre et le chef de l’Opposition, et on réservait une période de 10 minutes pour les questions et observations après chaque intervention de 20 minutes [321] . En 1991, on réduisait de six à quatre le nombre total de jours de séance consacrés au débat sur le Budget [322] .

Le Budget

Le mot anglais « budget » vient de l’ancien français bougette, diminutif de bouge, désignant un petit sac. Dans un pamphlet paru en 1733, intitulé The Budget Opened, on montre sir Robert Walpole, alors premier ministre britannique et chancelier de l’Échiquier, en train d’ouvrir son sac ou sa bourse comme un charlatan ouvrant une besace de remèdes miraculeux et d’attrape-nigauds [323] . Le mot — au sens actuel — serait passé dans l’usage anglais aux environs de cette époque, et immédiatement après en français.

Selon la tradition, le ministre des Finances présente chaque année un exposé budgétaire officiel dans lequel il fait une évaluation détaillée de la position financière du gouvernement tout en donnant un aperçu de la situation économique du pays [324] . Le ministre précise alors en quoi le fardeau fiscal du contribuable sera augmenté ou réduit.

Le discours du Budget

Lorsque le gouvernement désire présenter un exposé budgétaire, un ministre [325]  intervient à la Chambre pour demander qu’un ordre du jour soit désigné à cette fin; le ministre précise également la date et l’heure de l’exposé [326] . Normalement, le ministre des Finances fait l’annonce pendant les « Questions orales », en réponse à une question d’un député de l’Opposition officielle [327] . Toutefois, l’annonce peut avoir lieu à n’importe quel moment où la Chambre siège. Elle est considérée comme la demande portant qu’une journée soit désignée conformément au Règlement, et aucun avis n’est nécessaire. L’ordre du jour est aussi réputé être un ordre de la Chambre portant que celle-ci siégera, au besoin, au-delà de l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien [328] .

Au moment prévu du jour désigné, normalement à la fin de l’après-midi après la fermeture des marchés financiers, le Président interrompt les travaux en cours, qui sont réputés ajournés [329] , et la Chambre passe à l’examen de l’ordre du jour visant la présentation de l’exposé budgétaire. Le ministre des Finances se lève alors pour proposer une motion de voies et moyens portant « que la Chambre approuve la politique budgétaire générale du gouvernement » [330]  et pour présenter le discours du Budget. Le ministre peut également déposer des avis de motions de voies et moyens établissant les différentes mesures fiscales et autres qui seront nécessaires pour donner suite au Budget, et demander qu’on désigne un ordre du jour pour l’examen de chaque motion. Toutefois, on ne peut proposer d’adopter l’une ou l’autre de ces motions, ou des motions de voies et moyens présentées à tout autre moment pendant la session, avant que les délibérations des voies et moyens sur le Budget lui-même ne soient terminées. La Chambre se prononce donc sur la politique budgétaire du gouvernement avant de passer à l’étude des mesures fiscales [331] .

Par convention, les propositions fiscales entrent en vigueur dès que le ministre dépose un avis d’une motion de voies et moyens, et ce même si les plans fiscaux du gouvernement n’ont pas encore été adoptés officiellement en vertu d’un texte de loi [332] .

Le secret budgétaire

En vertu d’une longue tradition, le contenu du Budget est gardé secret jusqu’à ce que le ministre des Finances le présente officiellement à la Chambre. Dans les cas de « fuites », on a souvent invoqué l’incidence du Budget sur les marchés financiers pour soulever une question de privilège ou pour contester la validité des délibérations au moyen d’un rappel au Règlement [333] . Toutefois, les Présidents des Communes canadiennes ont jugé que le secret tenait davantage à une convention parlementaire qu’au privilège [334] . Le Président Sauvé a fait observer qu’une violation du secret budgétaire « […] peut avoir des répercussions néfastes sur les affaires ou la bourse [et] peut rapporter à des gens des revenus qu’ils n’auraient pas obtenus autrement [mais cela n’a] cependant aucune incidence sur les privilèges des députés. [Ces conséquences] peuvent causer un tort parfois irréparable, à des personnes ou à des établissements, mais elles ne concernent en rien les privilèges. Elles concernent la conduite d’un ministre dans l’exercice de ses fonctions parlementaires [335] . » Afin que les députés et journalistes puissent réagir au discours du Budget, des représentants du ministère des Finances tiennent habituellement à leur intention une séance d’information à huis clos plusieurs heures avant que l’exposé budgétaire comme tel n’ait lieu à la Chambre [336] . Bien qu’on ait invoqué le privilège relativement à ces séances à huis clos, le Président a décidé qu’il ne lui revenait pas de statuer sur leur nature ni sur l’admission dans la salle [337] .

Les consultations prébudgétaires

L’accent étant mis de plus en plus sur la consultation, bon nombre des dispositions financières du Budget ont déjà fait l’objet de discussions publiques avant le début de la rédaction du document [338] . Depuis 1994, le Comité permanent des finances est officiellement habilité à tenir des consultations « prébudgétaires » [339] . Auparavant, seuls le ministre et le ministère des Finances consultaient les partenaires économiques et sociaux du gouvernement pendant le processus préparatoire. Le Comité des finances était déjà habilité à réaliser ce genre d’études consultatives [340] , mais l’ajout d’un article précis au Règlement signale que la Chambre tient à recevoir et à examiner un rapport sur le sujet. Conformément au Règlement, le Comité peut soumettre un rapport à la Chambre au plus tard 10 jours de séance avant le dernier jour ordinaire de séance, en décembre, tel que stipulé dans le calendrier parlementaire [341] . Même si elle n’a aucune obligation à cet égard, la Chambre a, chaque fois qu’on lui a soumis un rapport, tenu un débat soit sur le rapport comme tel soit sur l’objet des consultations. Il s’agit d’un débat « exploratoire » spécial tenu sous la rubrique des Ordres émanant du gouvernement quelque temps avant la présentation du Budget [342] .

L’exposé économique

À l’occasion, le ministre des Finances présente aussi à la Chambre un exposé économique qu’on appelle généralement un « mini-budget ». Contrairement à ce qui se passe dans le cas du Budget, ces exposés sont présentés sans avis et ne sont pas suivis d’un débat sur le Budget. Des avis de motions des voies et moyens sont également déposés en pareilles occasions. Jusqu’ici, le ministre a présenté de tels exposés pendant l’examen de l’Adresse en réponse au discours du Trône [343] , sur une motion portant ajournement de la Chambre afin de tenir un débat d’urgence [344] , pendant les Affaires courantes sous les « Déclarations de ministres » [345]  et au moment de présenter la motion pour la deuxième lecture d’un projet de loi portant pouvoir d’emprunt [346] . Les règles du débat applicables à chaque situation ont été respectées [347] .

Le débat sur le Budget

À la fin de l’exposé budgétaire [348] , le Président donne la parole à un représentant de l’Opposition officielle, habituellement le porte-parole en matière de finances, lequel, après une brève intervention, propose une motion d’ajournement du débat qui est alors réputée adoptée. Ce faisant, le député se réserve le droit d’intervenir le premier à la reprise du débat sur la motion, lors de la prochaine séance. Le Président ajourne ensuite la Chambre jusqu’au prochain jour de séance [349] .

Durée du débat

Une fois le Budget présenté, le Règlement prévoit que les délibérations sur la motion afférente et sur tout amendement ne doivent pas dépasser quatre jours de séance additionnels [350] . Il n’est pas nécessaire que les quatre jours de débat soient consécutifs [351]  et, si un petit nombre de députés désirent prendre la parole, le débat peut durer moins de quatre jours. Si la Chambre en convient, les jours non utilisés peuvent être ajoutés au nombre des jours de l’opposition de la même période de subsides, comme le stipule le Règlement [352] .

Depuis les modifications apportées en 1955, il s’est produit sept occasions où le débat sur le Budget n’a pas occupé tout le temps prévu dans le Règlement [353]. En 1962, le Budget a été présenté, mais on a dissous le Parlement avant que n’ait lieu le débat sur le Budget [354] . En 1966 et 1969, la Chambre a adopté des ordres spéciaux réduisant le nombre de jours de débat [355] . Dans deux autres cas (en 1974 et 1979), on a coupé court au débat lorsque le premier ministre a demandé et obtenu la dissolution du Parlement après l’adoption des sous-amendements [356] . Au début de 1991, alors que six jours de débat étaient prévus au Règlement, le débat sur le Budget présenté le 26 février n’a duré que quatre jours; tant l’amendement que le sous-amendement ont été rejetés, et le débat sur la motion principale n’a pas repris avant la prorogation, en mai [357] . En 1993, il n’y a eu que deux jours de débat sur le Budget présenté le 26 avril; on a rejeté le sous-amendement, et le débat sur l’amendement et la motion principale n’a pas repris avant la dissolution de septembre 1993 [358] .

Priorité du débat

En 1955, la Chambre a décidé que le débat sur la motion sur le Budget devait avoir préséance sur tous les autres ordres émanant du gouvernement [359] . Conformément au Règlement, lorsqu’un ordre du jour portant reprise du débat sur le Budget est appelé, il devient le premier ordre du jour de la séance et aucun autre ordre émanant du gouvernement ne peut être étudié pendant cette séance, à moins que les délibérations sur la motion sur le Budget ne soient terminées [360] .

Durée des discours

Le ministre des Finances, le premier ministre, le premier député qui prend la parole au nom de l’Opposition et le chef de l’Opposition disposent d’une période illimitée et leurs discours ne sont pas suivis d’une période de questions et d’observations de 10 minutes [361] . Tous les autres députés peuvent s’exprimer pendant au plus 20 minutes, leurs discours pouvant être suivis d’une période d’au plus 10 minutes pour des questions et observations. La motion sur le Budget étant de nature générale, il en va de même pour le débat, pendant lequel on relâche normalement la règle de pertinence.

Mise aux voix des amendements et fin du débat

Un seul amendement et un seul sous-amendement peuvent être proposés à la motion sur le Budget [362] . Cela est contraire aux règles habituelles du débat, qui permettent aux députés de proposer un nombre illimité d’amendements et de sous-amendements à condition que chacun soit réglé avant qu’on ne passe au suivant. Le premier jour de la reprise du débat sur la motion sur le Budget, le député de l’Opposition qui a proposé l’ajournement du débat sur le Budget poursuit son discours et, habituellement, propose un amendement avant de reprendre son siège. Le prochain intervenant, un député du deuxième parti d’opposition, propose normalement un sous-amendement à la fin de son intervention. Il arrive qu’aucun sous-amendement ne soit proposé [363]. Aucune règle n’interdit qu’on propose l’amendement ou le sous-amendement après le premier jour de la reprise du débat (même si cela ne s’est pas produit depuis qu’on a réduit à quatre, en 1991, le nombre de jours consacrés à la poursuite du débat) [364] .

Le Règlement définit l’exacte procédure à suivre en ce qui touche l’amendement et le sous-amendement. Le deuxième jour de la reprise du débat, si on a proposé un sous-amendement, le Président interrompt les délibérations 15 minutes avant l’expiration du temps prévu pour les affaires émanant du gouvernement et met aux voix ledit sous-amendement [365] . Le troisième jour de la reprise du débat, le Président interrompt les délibérations de la même manière qu’au deuxième jour et met aux voix l’amendement à l’étude [366] . Enfin, le quatrième jour, à moins que le débat n’ait pris fin antérieurement, le Président interrompt de la même manière les délibérations et met aux voix la motion principale [367] . Pendant les années 1970, la motion principale a souvent été adoptée avec dissidence [368] , mais depuis les années 1980, sauf une exception [369] , les députés ont demandé un vote par appel nominal.

Le Budget : Présentation et débat
Présentation du Budget Déebat sur le Budget
Maximum de 4 jours
1re journée 2e journée 3e journée 4e journée
Normalement, le ministre des Finances présente son budget à la fin de l’après-midi. Normalement, un amendement et un sous-amendement sont proposés. Le sous-amendement est mis aux voix 15 min. avant la fin des Ordres émanant du gouvernement. L’amendement est mis aux voix 15 min. avant la fin des Ordres émanant du gouvernement. La motion principale est mise aux voix 15 min. avant la fin des Ordres émanant du gouvernement.

Comme pour les amendements à l’Adresse en réponse au discours du Trône, les amendements proposés à la motion sur le Budget constituent des occasions de faire valoir que le gouvernement a perdu la confiance de la Chambre. À plusieurs reprises depuis 1930, les amendements proposés à la motion sur le Budget ont été explicitement libellés comme des blâmes à l’endroit du gouvernement [370] . Dans les années 1970, le premier ministre a demandé à deux occasions la dissolution du Parlement après l’adoption des amendements [371] .

L’étape législative

Le texte de loi nécessaire pour mettre en vigueur les propositions fiscales, qu’elles soient énoncées dans un budget ou présentées indépendamment du processus budgétaire en cours de session, doit franchir une étape préliminaire unique dans le processus législatif. La Chambre doit d’abord adopter une motion de voies et moyens avant qu’on puisse déposer un projet de loi obligeant le contribuable à assumer une charge fiscale. Dans ce contexte, la motion vise à imposer une nouvelle taxe ou un nouvel impôt, à maintenir une taxe ou un impôt qui expire, à augmenter le taux d’une taxe ou d’un impôt existant ou à élargir à une nouvelle catégorie de contribuables le champ d’application d’une taxe ou d’un impôt. Les prélèvements sur une industrie et les frais administratifs exigés par des ministères ne constituent pas des charges imposées aux contribuables dans le contexte des voies et moyens [372] . Il n’est pas nécessaire de faire précéder d’une motion de voies et moyens les propositions législatives qui ne visent pas à prélever des fonds, mais plutôt à réduire les charges fiscales [373] .

Les motions de voies et moyens

Avant qu’un projet de loi fiscale ne puisse être lu une première fois, un ministre doit d’abord déposer à la Chambre un avis de motion de voies et moyens, ce qu’il peut faire à n’importe quel moment pendant une séance [374] . Le jour du dépôt de l’avis ou à un autre moment pendant la session, un ministre peut demander au Président qu’on désigne un ordre du jour pour l’examen de la motion à une séance ultérieure, c’est-à-dire pour qu’on l’inscrive au Feuilleton [375] . Bien qu’il n’y ait pratiquement aucune restriction quant au moment où l’avis peut être déposé, on ne peut présenter la motion pendant la même séance [376] , ni avant que le débat sur le Budget ne soit terminé [377] . Lorsque l’ordre du jour est appelé, un ministre propose que la motion soit adoptée. La motion d’adoption doit alors faire l’objet d’une décision immédiate, sans débat ni amendement [378] . L’adoption d’une motion de voies et moyens constitue un ordre de la Chambre en vue du dépôt d’un ou de plusieurs projets de loi fondés sur les dispositions de cette motion, ou du dépôt d’un ou de plusieurs amendements à un projet de loi déjà soumis à la Chambre [379] .

On peut libeller les motions de voies et moyens en termes très généraux [380]  ou de façon très précise, par exemple sous forme d’avant-projet de loi [381] . Dans l’un ou l’autre cas, elles fixent des limites à la portée — plus précisément, les taux d’imposition et leur application — des mesures législatives qu’elles proposent. Ni le projet de loi de voies et moyens ni les amendements proposés par la suite ne peuvent dépasser les limites fixées dans la motion de voies et moyens. En particulier, ils ne peuvent accroître le montant d’un impôt ni élargir l’incidence fiscale ou l’assiette de l’impôt applicable [382] . Si cela se produisait, on devrait soit adopter une nouvelle motion de voies et moyens autorisant les exceptions avant que ces dispositions ne puissent être étudiées en comité, soit modifier les dispositions fautives pour qu’elles concordent avec la résolution sur laquelle le projet de loi est fondé [383] . En procédant différemment, on contreviendrait à l’initiative financière de la Couronne sur le plan fiscal. « Les termes de la motion de voies et moyens sont l’expression soigneusement établie de l’initiative financière de la Couronne et de fréquentes déviations ne pourraient que conduire à la détérioration de ce très important pouvoir [384] . » Lorsqu’une nouvelle motion de voies et moyens est requise, elle doit également être adoptée et non simplement déposée [385] . Si on constate qu’un projet de loi n’est pas conforme à la motion de voies et moyens pertinente, une nouvelle motion est requise avant qu’on puisse examiner les dispositions fautives et prendre une décision à cet égard [386] .

Une motion de voies et moyens se rapporte souvent à plus d’une proposition législative; elle peut s’appliquer à plus d’une disposition d’un projet de loi et peut viser la présentation de plus d’un projet de loi ou d’un projet de loi modifiant plus d’une loi. Essentiellement, aucune restriction ne s’applique au libellé ou au contenu de la motion [387] .

Les projets de loi de voies et moyens

L’adoption d’une motion de voies et moyens constitue un ordre en vue du dépôt d’un ou de plusieurs projets de loi fondés sur les dispositions de la motion [388] . Un projet de loi de voies et moyens doit être « fondé sur » les dispositions de la motion connexe, mais son libellé n’a pas à être « identique » [389] . Le projet de loi peut alors franchir l’étape de la première lecture et être envoyé à l’impression immédiatement après l’adoption de la motion ou lors d’une séance ultérieure de la Chambre [390] . À partir de là, les étapes du projet de loi de voies et moyens sont exactement les mêmes que celles suivies pour d’autres projets de loi d’intérêt public [391]. Comme toutes les mesures fiscales, les projets de loi qui imposent une charge au contribuable, et qui par conséquent nécessitent une motion de voies et moyens, doivent émaner de la Chambre des communes [392] .

Les amendements en comité et à l’étape du rapport

On ne peut proposer aucun amendement au libellé d’un projet de loi avant que le comité n’en soit saisi. Les amendements aux projets de loi de voies et moyens sont assujettis aux règles normales touchant les mesures législatives [393]. Un amendement qui dépasse la portée de la motion sur laquelle le projet de loi est fondé est irrecevable, sauf si on adopte une nouvelle motion de voies et moyens avant de le présenter [394] . Étant donné que seul un ministre peut proposer une motion de voies et moyens et que, normalement, les ministres ne siègent pas aux comités, tout amendement dépassant la portée de la motion de voies et moyens habilitante ne peut être proposé et étudié qu’à l’étape du rapport. Si la Chambre a adopté la motion de voies et moyens requise avant que le projet de loi n’atteigne l’étape du rapport, le ministre peut donner avis d’amendements qui seront étudiés avec les autres amendements de l’étape du rapport. Si le débat à l’étape du rapport a commencé avant l’adoption de la motion de voies et moyens requise, le ministre a besoin du consentement de la Chambre pour mettre en délibération la motion de voies et moyens et passer à l’étude des amendements.

Les projets de loi de voies et moyens qui exigent une recommandation royale

Un projet de loi fondé sur une motion de voies et moyens et qui renferme des dispositions visant des dépenses publiques exige en outre une recommandation royale [395] . Dans ces cas, avant de passer à la première lecture du projet de loi, la Chambre doit adopter la motion de voies et moyens autorisant le gouvernement à aller de l’avant avec les mesures fiscales et, après la période d’avis normale de 48 heures, accorder l’autorisation de présenter les dispositions de dépenses nécessitant la recommandation royale [396] .

Si l’avis requis n’est pas donné pour un projet de loi exigeant la recommandation royale, ce dernier doit être retiré et l’ordre tendant à sa deuxième lecture doit être révoqué et rayé du Feuilleton; cela ne compromet pas la validité de toute motion de voies et moyens déjà adoptée par la Chambre [397] .

Les comptes du Canada

Le rôle financier de la Chambre des communes ne se termine pas avec le vote de crédits ou de mesures autorisant la création de recettes. La Chambre veille également à ce que les fonds fédéraux soient dépensés selon les montants et les fins autorisés par le Parlement [398] . Cette fonction de contrôle (souvent appelée « boucler la boucle ») est essentiellement assurée par le Comité permanent des comptes publics, qui examine les Comptes publics du Canada, ainsi que tous les rapports du vérificateur général du Canada, et qui fait rapport de ses constatations [399] .

Les comptes publics du Canada

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, le receveur général [400]  doit s’assurer que des comptes sont tenus pour chaque ministère et organisme du gouvernement. Ces comptes doivent indiquer toutes les dépenses effectuées au titre de chaque crédit, les recettes de l’État et les autres versements portés au crédit ou au débit du Trésor [401] , ainsi que les ressources, les charges et les réserves correspondantes qui sont jugées nécessaires à une présentation fidèle de la situation financière du Canada [402] . Les comptes de chaque ministère et organisme sont consolidés dans les comptes du Canada.

Chaque année, le président du Conseil du Trésor dépose un rapport détaillé des opérations financières de tous les ministères et organismes, qui s’intitule les Comptes publics du Canada. Le rapport doit être déposé [403]  au plus tard le 31 décembre suivant la fin de l’exercice visé par les comptes; ou si la Chambre ne siège pas, dans les 15 premiers jours de séance de la Chambre [404] . Par pure tradition, les Comptes publics sont adressés au gouverneur général.

La raison d’être des Comptes publics du Canada est de fournir au Parlement — et partant au public — l’information qui lui permettra de comprendre et d’évaluer la position financière et les activités du gouvernement. Deux principes constitutionnels sont à la base du système de comptabilité publique : tous les droits et recettes qui échoient au gouvernement forment le Trésor et le solde de celui-ci, après diverses imputations préalables, est approprié par le Parlement du Canada pour les services publics [405] .

La forme et le contenu des Comptes publics sont la responsabilité du président du Conseil du Trésor [406]  et du ministre des Finances [407] . Les états financiers sont établis sous la direction commune du président du Conseil, du ministre des Finances et du receveur général du Canada [408] . La loi dispose que les comptes doivent comporter, pour l’exercice visé, les états de toutes les opérations financières du gouvernement, les états de toutes les dépenses et recettes; les états des ressources et charges directes ou éventuelles du Canada; l’avis du vérificateur général sur les comptes, conformément à la Loi sur le vérificateur général; et tout compte et toute information que le président du Conseil et le ministre des Finances jugent nécessaires à une présentation fidèle de la situation financière du Canada à la fin de l’exercice [409] .

Les Comptes publics se divisent en deux volumes, publiés sous forme de trois documents distincts. Le Volume I renferme l’avis du vérificateur général; les états financiers sur lesquels il donne son avis; un résumé des opérations financières du Canada depuis 10 ans; une analyse des recettes et dépenses, et des ressources et des charges; et divers résumés de recettes, dépenses, prêts et investissements à l’échelle du gouvernement. Le Volume II se divise en deux parties : la première donne le détail des opérations financières du gouvernement, réparties par ministère; la seconde fournit des informations et des analyses complémentaires, comme les états financiers des fonds renouvelables, des paiements de transfert et des frais de la dette publique [410] .

Jusqu’en 1993, les Comptes publics comprenaient un troisième volume renfermant des informations financières sur les sociétés d’État. Le Volume III a été remplacé par le Rapport annuel au Parlement : les sociétés d’État et les autres sociétés dans lesquelles le Canada détient des intérêts; il s’agit d’un rapport consolidé des activités et des opérations de toutes les sociétés d’État et de celles dans lesquelles le gouvernement du Canada a des intérêts [411] . Le rapport annuel est établi par le Secrétariat du Conseil du Trésor pour le président du Conseil du Trésor, qui le dépose à la Chambre [412] .

Le vérificateur général du Canada

Le vérificateur général du Canada est un mandataire du Parlement, nommé par le gouverneur en conseil en vertu de la Loi sur le vérificateur général, pour vérifier les comptes du Canada et enquêter sur les activités financières du gouvernement fédéral [413] . Il est nommé pour un mandat de 10 ans ou jusqu’à l’âge de 65 ans, selon le cas. Le mandat n’est pas renouvelable. Le poste a été créé par l’Acte des comptes publics de 1878 [414] . Cette loi a été remplacée en 1886 et en 1931 par l’Acte du revenu consolidé et de l’audition [415]  qui a été remplacé à son tour par la Loi sur l’administration financière [416]  en 1951. À l’origine, le vérificateur n’était responsable que de la vérification des dépenses, avant qu’elles ne soient faites (vérification avant paiement) et une fois qu’elles l’étaient (vérification après paiement). En 1977, le Parlement a adopté l’actuelle Loi sur le vérificateur général, qui élargit le mandat du vérificateur au-delà du simple contrôle de l’exactitude des états financiers du gouvernement, l’autorisant à vérifier si le gouvernement gère bien ses activités financières [417] .

En tant que vérificateur des Comptes du Canada, le vérificateur général examine les états financiers du gouvernement afin de s’assurer que l’information est présentée fidèlement, conformément aux conventions comptables énoncées et de façon cohérente par rapport à l’année comptable précédente. La Loi sur la gestion des finances publiques [418]  établit des responsabilités additionnelles dans le cas d’examens spéciaux concernant les sociétés d’État. Le vérificateur général a le pouvoir d’entreprendre les examens et enquêtes qui lui paraissent nécessaires pour lui permettre de faire rapport comme il est prévu par la Loi sur le vérificateur général [419] .

Le Bureau du vérificateur général effectue trois types de vérifications — soit d’attestation, de conformité et d’optimisation des ressources. La vérification d’attestation a pour but de vérifier que le gouvernement tient les dossiers nécessaires et qu’il présente fidèlement sa situation financière globale [420] . Les vérifications de conformité examinent si le gouvernement perçoit et dépense seulement les crédits autorisés par le Parlement et aux seules fins approuvées par celui-ci. Enfin, les vérifications de l’optimisation des ressources vérifient si les programmes du gouvernement ont été exécutés de manière économique et avec le souci de leurs effets sur l’environnement. Elles confirment aussi au Parlement que le gouvernement dispose des moyens voulus pour mesurer l’efficacité de ses programmes [421] . Depuis 1995, il est aussi chargé de vérifier dans quelle mesure les activités des ministères atteignent les objectifs en matière d’environnement et de développement durable [422] .

Si cela ne fait pas entrave aux attributions principales du Bureau, le gouverneur en conseil peut demander au vérificateur général de faire enquête et rapport sur toute question liée aux affaires financières du Canada ou aux biens publics, ainsi que sur toute personne ou organisation qui a reçu ou sollicite l’aide financière du gouvernement [423] .

Le Rapport annuel

Chaque année, le vérificateur doit remettre un rapport à la Chambre des communes dans lequel il porte à son attention les cas où il a constaté que :

  • les comptes n’ont pas été tenus d’une manière régulière ou qu’il n’a pas été correctement rendu compte des deniers publics;
  • les procédures comptables appliquées ont été insuffisantes pour assurer un contrôle efficace du recouvrement et de la dépense des deniers publics;
  • des sommes ont été dépensées sans souci d’économie ou d’efficience ou à d’autres fins que celles approuvées par le Parlement;
  • des procédures adéquates pour mesurer et faire rapport sur l’efficacité des programmes n’ont pas été mises en place [424] .

La Loi sur le vérificateur général dispose que le rapport annuel doit être remis au Président de la Chambre des communes au plus tard le 31 décembre de l’année à laquelle il se rapporte et que, dès réception du rapport, le Président le dépose sans délai. Si la Chambre ne siège pas, le rapport est déposé dans les 15 jours de séance qui suivent sa réception [425] . À la demande du vérificateur général, le Président a souvent accepté de déposer le rapport à une heure précise, soit juste avant les « Déclarations de députés », mais il n’existe aucune obligation à cet égard [426] . Une fois déposé, le rapport est automatiquement renvoyé au Comité permanent des comptes publics [427] . Avant le dépôt du rapport à la Chambre, le vérificateur donne habituellement une séance d’information, à huis clos, sur le contenu du rapport aux membres du Comité des comptes publics. En outre, le président du Comité invite habituellement les députés à un huis clos [428] , qui leur permet d’examiner le rapport qui sera déposé plus tard ce jour-là et d’obtenir des explications des responsables. Normalement, il se tient aussi un huis clos semblable pour les médias.

La Loi a été révisée en 1994 pour autoriser le vérificateur général à présenter jusqu’à trois rapports par année en sus de son rapport annuel, de tout rapport spécial sur une affaire très importante ou urgente ou de tout rapport spécial sur le financement du Bureau du vérificateur général [429] . Avant le dépôt d’un rapport supplémentaire, le Président doit être informé par écrit du sujet du rapport, et le rapport lui-même est remis au Président le trentième jour suivant le préavis ou à l’expiration d’un délai plus long, indiqué dans l’avis [430] . Le Président doit déposer le rapport sans délai ou, si la Chambre ne siège pas, dans les 15 jours de séance suivant la réception du rapport.

Depuis l’entrée en vigueur des dispositions de 1994, le rapport annuel du vérificateur général est déposé en plusieurs volumes, le premier étant déposé au printemps, le second à l’automne et le dernier en novembre ou décembre [431] . Le dernier volume déposé, qui est toujours désigné comme le rapport « annuel », renferme les parties portant sur les « Questions d’une importance particulière », ainsi qu’un suivi des rapports précédents. Chaque volume comprend un avant-propos du vérificateur général, ainsi que des chapitres, numérotés individuellement [432], sur les diverses études effectuées et les vérifications d’optimisation des ressources des ministères et organismes. Au besoin, des notes de vérification peuvent être incluses dans l’un ou l’autre volume.

Le Comité permanent des comptes publics

Aux termes du Règlement, tous les rapports du vérificateur général, ainsi que les Comptes publics du Canada, sont automatiquement renvoyés au Comité permanent des comptes publics dès qu’ils sont déposés à la Chambre [433] . Depuis 1987, le Comité est également chargé de l’examen du budget annuel du Bureau du vérificateur général.

Depuis 1958, le Comité est présidé par un député de l’Opposition officielle, les partis y étant représentés proportionnellement à leur nombre à la Chambre [434] . Le Comité a comme fonctions principales de s’assurer que les deniers publics sont dépensés aux fins approuvées par le Parlement, que les dépenses de luxe et le gaspillage sont strictement limités et que de saines méthodes de gestion sont appliquées dans les prévisions, les contrats et l’administration en général. Le Comité ne s’interroge pas sur le bien-fondé de la politique du gouvernement, mais il se préoccupe plutôt des aspects économiques et efficaces de son administration. Le Comité fait régulièrement part de ses constatations à la Chambre. Ses rapports renferment habituellement des conclusions et des recommandations sur des questions visant l’amélioration des méthodes et contrôles financiers et de gestion des ministères, des organismes et des sociétés d’État.

[1] 
La Loi constitutionnelle de 1867 attribue « le gouvernement et le pouvoir exécutifs du Canada » à la Couronne, à son gouverneur général et au Conseil privé pour le Canada (art. 9-11) et aux lieutenants-gouverneurs agissant sur l’avis du Conseil exécutif de chaque province (art. 58-67). Nommé par le représentant de la Couronne, le Cabinet fédéral constitue, de fait, l’exécutif fédéral. Mais il n’a d’existence juridique ou légale qu’en tant que partie effective du Conseil privé pour le Canada (McMenemy, p. 105).
[2] 
May, 6e éd., p. 546.
[3] 
Redlich, vol. III, p. 160. On trouvera une analyse détaillée des pratiques et institutions canadiennes en matière de contrôle parlementaire des finances dans Norman Ward,The Public Purse, A Study in Canadian Democracy, Toronto : University of Toronto Press, 1962.
[4] 
May, 22e éd., p. 732-733. Voir également Ward, p. 3-10.
[5] 
L.R.C. 1985, Appendice II, no 5.
[6] 
L.R.C. 1985, ch. F-11.
[7] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 103.
[8] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 54.
[9] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 2. Jusqu’en 1906, l’exercice allait du 1er juillet au 30 juin. (Voir Débats, 10 mai 1906, col. 3140; Journaux, 19 juin 1906, p. 400; Débats, 13 juillet 1906, p. 7918.)
[10] 
Voir l’article 83.1 du Règlement.
[11] 
Le gouvernement n’est pas obligé de déposer un budget annuel, mais c’est l’usage suivi depuis le milieu des années 1980. Dans le but d’introduire une certaine régularité dans la présentation du Budget, les gouvernements s’efforcent dans la mesure du possible de présenter leur budget vers la mi-février, avant le dépôt du Budget principal des dépenses. (Michael Wilson, ministre des Finances, Le processus budgétaire canadien : propositions d’amélioration, Ottawa, ministère des Finances, mai 1985, p. 1-8; et Conseil du Trésor du Canada, Le système de gestion des dépenses du gouvernement du Canada, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1995, p. 5.) Voir ci-après la partie sur le « Budget ».
[12] 
Art. 81(4) et 81(18) du Règlement. L’article 81 prévoit des échéances précises pour l’examen et l’expédition par la Chambre des travaux des subsides. Si l’échéance du 1er mars est respectée, généralement la Chambre termine son examen du Budget des dépenses pour l’année avant le congé d’été. Si, en raison d’un ajournement imprévu ou d’une prorogation ou dissolution du Parlement, le délai du 1er mars n’est pas respecté ou que le Budget des dépenses n’est pas approuvé avant la fin de juin, le gouvernement, habituellement après avoir négocié avec les partis d’opposition, soumet un nouveau calendrier des travaux des subsides à l’approbation de la Chambre. (Voir, par exemple, Journaux, 29 avril 1980, p. 95-96; 4 avril 1989, p. 20-21; 4 mars 1996, p. 34-35 et 39-41; 23 septembre 1997, p. 14.)
[13] 
Art. 108(3)e) du Règlement.
[14] 
Comme l’indique le Préambule de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, qui énonce que le Canada aura une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni. C’est ainsi que les règles de procédure parlementaire en usage en Grande-Bretagne à l’époque serviront de guide dans les délibérations des chambres du Parlement canadien. En 1982, l’Acte deviendra la Loi constitutionnelle de 1867. (Voir également le chapitre 1, « Les institutions parlementaires ».)
[15] 
Depuis 1625, le droit exclusif des Communes britanniques à verser des sommes d’argent est pleinement reconnu et, depuis 1678, les Communes revendiquent également le droit exclusif de décider de l’usage de ces sommes (Redlich, vol. III, p. 115-116). Ce principe fondamental a été bien établi en 1860 lorsque les Communes se sont opposées au refus des lords d’accepter un projet de loi de finances. La Chambre devait adopter par la suite une résolution affirmant son droit exclusif d’accorder des crédits. (Redlich, vol. III, p. 116-119. Voir également ci-après la section « Revendication par la Chambre de sa prérogative en matière de finances ».)
[16] 
La règle des Communes qui veut que toute mesure sanctionnant une dépense ou créant un impôt découle de résolutions votées en comité plénier a été adoptée par le Parlement britannique en 1667. Au cours des guerres civiles, ces discussions se faisaient par des comités restreints pour éviter les pressions et le contrôle exercés par le Président, qui agissait au nom du roi. Les Communes devaient revenir aux comités pléniers, les comités restreints étant jugés trop facilement influençables par les conseillers privés et d’autres députés influents. La règle de 1667 se lisait ainsi : « Lorsqu’une motion est présentée à la Chambre pour obtenir des crédits ou prélever un impôt sur la population, l’examen et le débat sur la question ne devraient pas être entrepris immédiatement, mais devraient être ajournés à une date fixée par la Chambre; et un comité plénier devrait en être saisi et son avis communiqué à la Chambre avant qu’une résolution ou un vote soit pris par celle-ci » (Stewart, p. 99). Au moment de la Confédération, la règle avait été révisée : « Lorsqu’une motion est présentée à la Chambre pour obtenir des crédits ou faire un prélèvement sur les recettes publiques, qu’ils soient imputables au fonds consolidé ou payés à partir de crédits fournis par le Parlement, ou prélever un impôt sur la population […] » (May, 6e éd., p. 549).
[17] 
Redlich, vol. III, p. 114.
[18] 
Le gros de cet historique est tiré d’un article d’Elmer A. Driedger, « Money Bills and the Senate », Ottawa Law Review, vol. 3 (automne 1968), p. 25-46. Voir aussi May, 6e éd.
[19] 
Ordonnance de 1407 sur l’indemnité des lords et des Communes (citée dans Driedger, p. 31).
[20] 
Hatsell, vol. III, p. 122-123. C’est de là que vient l’article 80(1) du Règlement de la Chambre des communes du Canada : « Il appartient à la Chambre des communes seule d’attribuer des subsides et crédits parlementaires au Souverain. Les projets de loi portant ouverture de ces crédits doivent prendre naissance à la Chambre des communes, qui a indiscutablement le droit d’y déterminer et désigner les objets, destinations, motifs, conditions, limitations et emplois de ces allocations législatives, sans que le Sénat puisse y apporter des modifications ».
[21]
Le terme « liste civile » était aussi en usage dans les colonies canadiennes.
[22] 
Redlich, vol. III, p. 161-162.
[23]
Au Canada, ce fonds (appelé hier encore Fonds du revenu consolidé) s’appelle le Trésor.
[24] 
En 1715, un « fonds collectif » — qui devait être alimenté à partir de sources bien précises et servir à couvrir des charges de nature permanente — était institué sous George Ier. Toutefois, ce n’est qu’avec la création du Fonds consolidé en 1786 que toutes les recettes de l’État aboutiraient à la même caisse, sur laquelle toutes les dépenses de l’État seraient imputées (Redlich, vol. III, p. 163-164).
[25] 
Stewart, p. 109.
[26] 
Redlich, vol. III, p. 165.
[27] 
Redlich, vol. III, p. 167-168.
[28] 
Redlich, vol. III, p. 165.
[29]
Voir le chapitre 1, « Les institutions parlementaires ».
[30] 
Bourinot, 4e éd., p. 8.
[31] 
Voir O’Brien, p. 89-93, 175-180, 286-292 et 361-363; et Bourinot, 4e éd., p. 9-11.
[32] 
Journaux, 7 novembre 1867, p. 5.
[33] 
O’Brien, p. 92-93.
[34]
L’Assemblée qui se forme en comité. Voir également le chapitre 19, « Les comités pléniers ».
[35] 
O’Brien, p. 176.
[36] 
Acte d’Union (1840), L.R.C. 1985, Appendice II, no 4.
[37] 
Bourinot, 4e éd., p. 12. Bourinot rappelle qu’en 1849 le gouverneur de la Nouvelle-Écosse, sir John Harvey, fut avisé par le ministère des colonies qu’il n’était « ni possible ni souhaitable de gouverner l’une ou l’autre des provinces britanniques d’Amérique du Nord en opposition aux opinions des habitants ».
[38] 
Bourinot, 1re éd., p. 463.
[39] 
Le Rapport Durham, Montréal, Les Éditions Sainte-Marie, 1969, p. 117. Traduction de Denis Bertrand et André Lavallée.
[40] 
Acte d’Union (1840), L.R.C. 1985, Appendice II, no 4, art. L-LVI.
[41] 
Acte d’Union (1840), L.R.C. 1985, Appendice II, no 4, art. LVII.
[42] 
Acte d’Union (1840), L.R.C. 1985, Appendice II, no 4, art. LVII.
[43] 
O’Brien, p. 361.
[44] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 53. L’origine de cet article dans les textes constitutionnels remonte à l’Acte d’Union de 1840, L.R.C. 1985, Appendice II, no 4, art. LVII.
[45] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 54.
[46] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 102 à 106. À l’époque de la Confédération, la Province du Canada disposait d’une formule semblable.
[47] 
Bourinot, 4e éd., p. 404-405.
[48] 
Constitutions, règles et règlements de la Chambre des Communes, 1868, règle 88.
[49] 
Journaux, 31 mars 1874, p. 10; voir la règle 87 de 1876 de la Chambre. Jusqu’en 1874, la Chambre devait d’abord adopter une motion portant « que les subsides soient accordés à Sa Majesté ». Suivant immédiatement l’ordre d’ouvrir le débat sur le discours du Trône, la motion permettait de désigner un comité des subsides et d’inscrire l’examen des crédits à l’ordre du jour. (Voir aussi Bourinot, 1re éd., p. 477.)
[50] 
Constitutions, règles et règlements de la Chambre des Communes, 1868, règle 88.
[51] 
Bourinot, 1re éd., p. 462-463.
[52] 
Constitutions, règles et règlements de la Chambre des Communes, 1868, règle 89.
[53]
En 1968, la Chambre modifiait son règlement pour annualiser l’examen des crédits. Voir ci-après les sections sur « Les travaux des subsides ».
[54] 
Bourinot, 1re éd., p. 462. Une dépense publique est réputée imputée au budget public. Voir également la décision du Président Parent, Débats, 12 février 1998, p. 3765.
[55] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 54.
[56] 
Art. 79(1) du Règlement.
[57] 
Voir, par exemple, Journaux, 24 avril 1873, p. 205-206; 8 mai 1873, p. 302-304; 20 mai 1873, p. 396-399; 2 juin 1960, p. 527-528; 7 juin 1960, p. 539-540.
[58] 
Voir, par exemple, Journaux, 11 avril 1939, p. 325.
[59] 
Voir le cinquième rapport du Comité spécial de la procédure de la Chambre, Journaux, 20 décembre 1968, p. 562, 573 et 579.
[60] 
La règle est la suivante : « Le message et la recommandation du Gouverneur général à l’égard de tout projet de loi comportant l’affectation d’une taxe ou de tout impôt doivent être imprimés au Feuilleton des Avis et dans les Procès-verbaux au moment où ladite mesure est sur le point d’être présentée, et le texte de ladite recommandation doit figurer dans ledit projet de loi ou y être annexé. » (Voir l’article 61(2) du Règlement de 1968, Journaux, 20 décembre 1968, p. 573.)
[61] 
Art. 79(2) du Règlement. Voir le vingt-septième rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, 9 juin 1994, réunion no 16, p. 6-7. Voir aussi Journaux, 8 juin 1994, p. 545; 10 juin 1994, p. 563.
[62] 
Voir, par exemple, les projets de loi C-14, Loi concernant la sûreté et l’efficacité des produits entrant en contact avec l’eau destinée à la consommation humaine ou utilisés pour la traiter (Journaux, 30 octobre 1997, p. 173), et C-15, Loi modifiant la Loi sur la marine marchande du Canada et d’autres lois en conséquence (Journaux, 30 octobre 1997, p. 173). À l’occasion, le gouvernement a produit la recommandation royale après la première lecture. Voir, par exemple, le projet de loi C-45, Loi modifiant le Code criminel (révision judiciaire de l’inadmissibilité à la libération conditionnelle) et une autre loi en conséquence, dont le dépôt et la première lecture le 11 juin 1996 (Journaux, p. 510) précédèrent la recommandation royale, produite à l’étape de la deuxième lecture le 14 juin 1996 (Journaux, p. 553).
[63] 
Pour un examen de la recommandation royale, voir R.R. Walsh, « Quelques commentaires sur l’article 54 et l’initiative de la Couronne en matière financière », Revue parlementaire canadienne, été 1994, p. 22. Depuis quelques années, les projets de loi portant pouvoir d’emprunt sont accompagnés d’une recommandation royale (voir, par exemple, Journaux, 23 février 1994, p. 188; 27 février 1995, p. 1174; 6 mars 1996, p. 55).
[64] 
May, 22e éd., p. 733. Voir également Comité sénatorial permanent des finances nationales, Délibérations,21 mars 1990, fascicule no 20, p. 6.
[65] 
May, 22e éd., p. 763. Le Président Parent a statué que dans le cas du paiement d’indemnisations pour une chose dont le gouvernement est autorisé à assumer la responsabilité, une recommandation royale n’est pas requise pour étendre cette responsabilité (Débats, 12 février 1998, p. 3766). « S’il existe déjà une autorisation d’effectuer les paiements auxquels le projet de loi se rapporte, nulle autre résolution ni recommandation n’est requise » (May, 21e éd., p. 717). Voir aussi la décision du Président Parent, Débats, 10 février 1998, p. 3647-3648.
[66] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 21 juin 1972, p. 396.
[67] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no5, art. 53 et art. 80(1) du Règlement. Voir, par exemple, les décisions du Président Lamoureux, Journaux, 12 novembre 1969, p. 79-80; 12 juin 1973, p. 401-402. Voir aussi la décision du Président Parent, Débats, 12 février 1998, p. 3765.
[68] 
Voir Journaux, 11 avril 1939, p. 325. Voir aussi les décisions du Président Lamoureux, Journaux, 21 juin 1972, p. 396 et 5 février 1973, p. 93.
[69] 
Voir la décision du Président Parent, Débats, 16 octobre 1995, p. 15410.
[70]
Pour en savoir plus sur les projets de loi des députés, voir le chapitre 16, « Le processus législatif », et le chapitre 21, « Les affaires émanant des députés ».
[71] 
Pour des exemples de projets de loi de députés jugés irrecevables pour empiétement sur l’initiative financière de la Couronne, voir Débats, 20 avril 1971, p. 5093-5094, 5096-5097; 6 février 1973, p. 1018; 18 septembre 1973, p. 6690.
[72] 
Voir, par exemple, Journaux, 6 décembre 1994, p. 997; Débats, 6 décembre 194, p. 8734.
[73] 
Voir la décision du vice-président Laniel, Débats, 9 novembre 1978, p. 975-977. Voir également la décision du vice-président Francis, Débats, 3 novembre 1983, p. 28655-28657.
[74] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 53. Art. 80(1) du Règlement.
[75] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 12 novembre 1969, p. 79-80.
[76] 
Voir la décision du Président Parent sur le projet de loi S-13, Débats, 2 décembre 1998, p. 10788-10791.
[77] 
Art. 80(1) du Règlement.
[78] 
En 1918, le Sénat chargea un comité spécial de déterminer ses droits relatifs aux projets de loi de finances, sous la présidence du sénateur Ross. Le Comité remit son rapport au Sénat le 15 mai 1918. Voir le deuxième rapport du Comité spécial sur les droits du Sénat en matière de législation financière (mesures financières) (rapport Ross), Journaux du Sénat, 15 mai 1918, p. 193-205. Voir aussi James Robertson, La législation financière et le Sénat, Bibliothèque du Parlement, 19 avril 1990.
[79] 
L’argument veut qu’un projet de loi de finances qui a été modifié par le Sénat n’est plus le même texte qui a été présenté à la Chambre des communes (Dreidger, p. 41).
[80] 
Voir le rapport Ross présenté au Sénat le 15 mai 1918 (Journaux du Sénat, p. 193-205) et adopté le 22 mai 1918 (Journaux du Sénat, p. 241). Voir aussi Robertson, p. 10-12.
[81]
La question s’est posée au sujet du projet de loi C-21, Loi modifiant la Loi sur l’assurance-chômage (deuxième session (1989-1991), 34e législature).
[82] 
Voir, par exemple, Journaux, 23 mai 1873, p. 429-430; 18 juillet 1959, p. 750-751; 6 juillet 1961, p. 812; 18 juillet 1988, p. 3210 et 3223-3224; et 9 mai 1990, p. 1668-1670.
[83] 
Voir, par exemple, Journaux, 23 mai 1874, p. 335; 15 septembre 1917, p. 663-664; 23 mai 1918, p. 351; 11 juin 1941, p. 491-492; 20 mars 1997, p. 1326-1327. La prescription qu’un projet de loi portant affectation de crédits ou créant un impôt doit être présentée en premier à la Chambre des communes figure dans la Constitution et ne peut être écartée par la Chambre, alors que le principe selon lequel de telles mesures ne peuvent être modifiées par le Sénat est un privilège revendiqué par la Chambre (art. 80(1) du Règlement); de ce fait, la Chambre peut y renoncer.
[84] 
Le Président a statué que pour renoncer à son privilège en matière financière la Chambre doit suspendre l’article 80(1) du Règlement. Cela se fait habituellement avec le consentement de la Chambre. Mais s’il n’y a pas consentement, une motion portant suspension doit être proposée et décidée, après qu’il en a été donné avis selon la procédure (voir la décision du Président Michener, Journaux, 14 juillet 1959, p. 708-710; voir aussi Débats, 14 juillet 1959, p. 6266-6274).
[85] 
Voir, par exemple, Journaux, 15 mai 1989, p. 222-223.
[86] 
Voir les décisions du Président Fraser, Débats, 11 juillet 1988, p. 17384, et 26 avril 1990, p. 10723. Voir aussi la décision du Président Rhodes, Journaux, 15 septembre 1917, p. 663-664.
[87] 
Voir la décision du Président Michener, Journaux, 14 juillet 1959, p. 708.
[88] 
Voir les décisions de Présidents : Journaux, 15 septembre 1917, p. 663; 14 juillet 1959, p. 708; Débats, 11 juillet 1988, p. 17384; 26 avril 1990, p. 10722.
[89] 
Voir les décisions du Président Lamoureux, Journaux, 12 novembre 1969, p. 80; 12 juin 1973, p. 402; et la décision du Président Parent, Débats, 2 décembre 1998, p. 10788-10791.
[90] 
Art. 80(2) du Règlement.
[91] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no5, art. 53; art. 80(1) du Règlement.
[92] 
La Loi sur la gestion des finances publiquesprécise que tout paiement sur le Trésor est subordonné à l’autorisation du Parlement (L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 26).
[93] 
Voir May, 5e éd., p. 547; l’article 88 des Constitutions, règles et règlements de la Chambre des communes du Canada, 1868 ainsi que le chapitre 19, « Les comités pléniers ».
[94] 
À partir de 1874, le Comité des subsides et le Comité des voies et moyens sont constitués en même temps. (Journaux, 31 mars 1874, p. 10; art. 87 des Règles, ordres et règlements de la Chambre des communes du Canada, 1876.) Avant 1874, le Comité des subsides était formé durant le débat sur le discours du Trône (voir, par exemple, Journaux, 19 et 20 novembre 1867, p. 25; 20 avril 1869, p. 25, 1er et 3 mars 1870, p. 31; et 19 avril 1872, p. 28). Le Comité des voies et moyens n’était pas établi tant que la Chambre n’avait pas adopté une ou plusieurs résolutions ayant fait l’objet d’un rapport par le Comité des subsides. (Voir, par exemple, Journaux, 11 décembre 1867, p. 64; 4 mai 1869, p. 58; 5 avril 1870, p. 150; et 29 avril 1872, p. 60.) Voir aussi le chapitre 19, « Les comités pléniers ».
[95] 
Toutes les mesures financières doivent émaner de la Couronne (Loi constitutionnelle de 1867,L.R.C. 1985,Appendice II, no 5, art. 54).
[96] 
Bourinot, 1re éd., p. 477.
[97] 
Aucune motion visant à accorder des crédits ne pouvait être étudiée en comité des subsides durant la séance où elle avait été proposée (May,5e éd., p. 547; art. 88 des Constitutions, règles et règlements de la Chambre des communes du Canada, 1868).
[98] 
C’est la même motion qui est présentée chaque fois que la Chambre souhaite se constituer en comité plénier puisque ce dernier n’est pas présidé par le Président. Toutefois, depuis 1968, lorsque l’ordre du jour prévoit que la Chambre se forme en comité plénier, le Président quitte le fauteuil sans procéder à une mise aux voix. (Voir Journaux, 20 décembre 1968, p. 562 et 572; et l’article 100 du Règlement. Voir également le chapitre 19, « Les comités pléniers ».)
[99] 
On autorisait un amendement à la motion, mais si cet amendement était retiré, un autre pouvait être présenté. Aucun sous-amendement n’était accepté (Bourinot, 1re éd., p. 478-479).
[100]
Cette « présentation des griefs » s’effectue dorénavant au moyen de ce que l’on appelle « jours consacrés à l’étude des subsides », « jours désignés » ou « jours réservés à l’opposition », lorsque l’opposition choisit le sujet qui sera débattu ce jour-là.
[101] 
La Chambre se formait en comité des subsides pour pouvoir étudier les subsides ou crédits. De nos jours, elle adopte un « ordre permanent pour les travaux des subsides » au début de chaque session, ce qui l’autorise à étudier les crédits à n’importe quel moment. (Voir Journaux, 13 mai 1991, p. 13; 18 janvier 1994, p. 19; 27 février 1996, p. 4; et 23 septembre 1997, p. 14.)
[102] 
Bourinot, 1re éd., p. 491.
[103] 
Bourinot, 1re éd., p. 496-497.
[104] 
Voir Bourinot, 1re éd., p. 497-498.
[105] 
Voir, par exemple, Débats, 10 juillet 1905, col. 9302-9321.
[106] 
Journaux, 9 avril 1913, p. 492; Débats, 9 avril 1913, col. 7628-7629; Journaux, 23 et 24 avril 1913, p. 546-548.
[107] 
Des propositions d’amélioration aux travaux des subsides ont été débattues à plusieurs reprises entre 1913 et 1927 (voir, par exemple, Débats, 18 avril 1921, p. 2242-2260; Journaux, 6 juin 1922, p. 301-305; et Débats, 5 mars 1923, p. 850-851; 19 mars 1923, p. 1297-1304).
[108] 
Journaux, 22 mars 1927, p. 342-343.
[109] 
En 1925, un comité spécial a été chargé de réviser l’ensemble du Règlement. Pendant le débat sur la motion visant à créer le comité, les députés ont exprimé des inquiétudes concernant le droit de regard des parlementaires sur les dépenses publiques, l’étude du Budget des dépenses en comité et les règles régissant les amendements aux motions portant que le Président quitte le fauteuil afin que la Chambre se forme en comité des subsides ou des voies et moyens (Débats, 23 février 1925, p. 413-430). La question du renvoi du Budget des dépenses aux comités permanents a refait surface en 1930, 1933 et 1936 et, tout au long de la Seconde Guerre mondiale, on a continué de s’élever contre le fait que d’énormes montants étaient dépensés tous les ans sans que le Parlement ne puisse se livrer à un examen approfondi de ces crédits. (Voir, par exemple, Journaux, 15 février 1933, p. 227; Débats, 23 juin 1936, p. 4201-4204; 24 juillet 1943, p. 5538-5542; Journaux, 3 mars 1944, p. 146-153; 10 avril 1946, p. 125-126; 5 décembre 1947, p. 13-17.)
[110] 
Journaux, 8 février 1955, p. 127-128.
[111] 
Journaux, 30 mai 1958, p. 71.
[112] 
Journaux, 26 avril 1967, p. 1769-1774. Ces modifications temporaires reflétaient un consensus qui s’était dégagé à la suite de décisions prises à la Chambre et de recommandations formulées par des comités de la procédure de 1964 à 1967. Voir, par exemple, le quinzième rapport du Comité spécial de la procédure et de l’organisation, présenté à la Chambre le 14 décembre 1964 (Journaux, p. 985-996); le dix-neuvième rapport du Comité spécial de la procédure et de l’organisation présenté le 26 mars 1965 (Journaux, p. 1176-1177); et la motion concernant les travaux des subsides adoptée le 8 juin 1965 (Journaux, p. 210-211).
[113] 
Pour cette règle des 30 jours, les travaux des subsides comprenaient « les prévisions budgétaires principales, les crédits provisoires et les prévisions budgétaires supplémentaires additionnelles, sauf les prévisions budgétaires supplémentaires ou additionnelles présentées après l’approbation des prévisions budgétaires principales et sauf, en toutes circonstances, les dernières prévisions budgétaires supplémentaires ou additionnelles » (Journaux, 8 juin 1965, p. 210).
[114] 
Voir Journaux, 6 décembre 1968, p. 429-431.
[115] 
Voir Journaux, 20 décembre 1968, p. 554-573.
[116] 
Art. 81(4) du Règlement. En mars 1975, la Chambre adopta un article provisoire du Règlement permettant aux députés de l’opposition de choisir certains postes du Budget des dépenses qui seraient étudiés en comité plénier lors de jours désignés. (Voir le deuxième rapport du Comité permanent de la procédure et de l’organisation présenté à la Chambre le 14 mars 1975 (Journaux, p. 372-376) et adopté le 24 mars 1975 (Journaux, p. 399).) Même si cette procédure a été utilisée à neuf reprises au cours des quinze mois qui ont suivi, la disposition se périma et l’expérience ne fut pas renouvelée après la fin de la session. L’examen de postes particuliers des Budgets des dépenses principal et supplémentaire a eu lieu en comité plénier les 9, 12, 13, 22 et 28 mai, et les 5 et 17 juin 1975, ainsi que les 20 et 21 mai 1976.
[117] 
Art. 81(1) du Règlement.
[118] 
Art. 81(13) du Règlement. Il est arrivé une fois que la Chambre étudie des postes de dépense spécifiques du Budget des dépenses durant une journée réservée aux travaux des subsides. (Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 26 juin 1973, p. 435-436.)
[119] 
La question de ce qui constitue un manque de confiance à l’endroit du gouvernement revêt un caractère politique et ne devrait pas être tranchée par le Président. (Voir, par exemple, la décision rendue par le Président Lamoureux, Journaux, 4 mai 1970, p. 742-743. Voir aussi la décision rendue par le vice-président Champagne, Débats, 19 septembre 1991, p. 2374-2376.) Bon nombre d’intervenants considèrent que cette convention sur la confiance et la stricte discipline de parti constituent l’une des principales raisons de la faiblesse des mécanismes d’examen des dépenses gouvernementales de la Chambre des communes canadienne. (Voir le 51e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (L’étude des crédits : boucler la boucle du contrôle) et en particulier la partie IX, « Le principe de la confiance et l’étude des crédits », présenté à la Chambre le 10 décembre 1998 (Journaux, p. 1435). Dans sa réponse au cinquante et unième rapport, déposée le 7 mai 1999 (Journaux, p. 1839, document parlementaire no 8512-361-131), le gouvernement s’est dit d’avis que « la proposition de n’invoquer que rarement le principe de la confiance pour les questions de crédits ne serait pas conforme à notre tradition et serait extrêmement difficile à mettre en œuvre. »)
[120] 
Voir le deuxième rapport du Comité permanent de la procédure et de l’organisation, Journaux, 14 mars 1975, p. 372 et 375, et 24 mars 1975, p. 399. La Chambre a adopté la première motion de l’opposition présentée un jour désigné le 12 février 1976 (Journaux, p. 1016 et Débats, p. 10883). À l’époque, le gouvernement jugea le libellé de la motion acceptable (Débats du 11 février 1976, p. 10842).
[121] 
Journaux, 27 juin 1985, p. 910, 914-915 et 919. Ce changement a été recommandé dans le premier rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (Comité McGrath), présenté à la Chambre le 20 décembre 1984 (Journaux, p. 211). Le gouvernement avait répondu qu’il appuyait la proposition parce qu’elle permettait tant au gouvernement qu’à l’opposition de discuter de diverses politiques sans être assujetti à la restriction parfois stricte que constitue la motion de défiance (Débats, 18 avril 1985, p. 3869). Cette modification a été rendue permanente deux ans plus tard (Journaux, 3 juin 1987, p. 1016 et 1023). Un député a déjà proposé une motion précisant qu’elle ne devait pas être considérée comme une question de confiance à l’égard du gouvernement. Comme le Règlement a alors été invoqué, le vice-président a déclaré que la question de confiance à l’égard du gouvernement ne relève pas du domaine de la procédure et, conséquemment, ne peut faire l’objet d’une décision du Président (Débats, 19 septembre 1991, p. 2374-2376).
[122] 
Journaux, 6 février 1986, p. 1644 et 1655-1656; et 13 février 1986, p. 1710. Voir l’article 81(4) du Règlement. Cette modification au Règlement avait été recommandée dans le troisième rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (Comité McGrath), juin 1985, p. 22.
[123] 
Journaux, 11 avril 1991, p. 2917.
[124] 
Journaux, 11 avril 1991, p. 2917.
[125] 
Journaux,7 février 1994, p. 112 et 117.
[126] 
Journaux, 12 juin 1998, p. 1027-1028. Voir, par exemple, Journaux, 8 juin 1999, p. 2064-2066.
[127] 
Voir, par exemple, Journaux, 18 janvier 1994, p. 17; et Débats, 27 février 1996, p. 6. Il est arrivé que cette demande traditionnelle de crédits ne soit pas incluse dans le discours du Trône : 8 septembre 1930; 25 janvier 1940; 9 octobre 1951; 12 décembre 1988; et 3 avril 1989. À cette dernière occasion, un député a soulevé une question de privilège et soutenu qu’étant donné que la Couronne n’avait pas demandé de crédits, la Chambre n’était nullement tenue de les étudier (Débats, 6 avril 1989, p. 177). Dans sa décision, le Président Fraser a signalé que le Règlement n’exigeait pas qu’une demande de crédits soit incluse dans le discours du Trône, que l’inclusion de cette formule relevait de la tradition et qu’il ne s’agissait pas d’une prescription du Règlement (Débats, 2 mai 1989, p. 1177).
[128] 
Art. 81(1) du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 13 mai 1991, p. 13; 18 janvier 1994, p. 19; 27 février 1996, p. 4; et 23 septembre 1997, p. 14.
[129] 
Le 30 mars 1990, lors d’un jour désigné, la Chambre s’est ajournée faute de quorum. À ce moment-là, l’absence de quorum et l’ajournement subséquent de la séance ont mis un terme aux travaux des subsides alors en cours (Débats, p. 10050). L’ordre permanent des travaux des subsides a été supprimé du Feuilleton. Le Président Fraser a par la suite statué que le retrait de l’ordre relatif aux subsides n’avait pas pour effet d’invalider toutes les décisions antérieures de la Chambre concernant les travaux des subsides. L’ordre pouvait être rétabli au moyen d’une motion proposée par un ministre et ne donnant pas lieu à un débat (Débats, 3 avril 1990, p. 10119-10121). Une motion visant à désigner l’ordre permanent pour la prise en consideration des subsides a donc été présentée et adoptée (voir Journaux, 3 avril 1990, p. 1486). En 1991, le Règlement a été modifié pour que l’absence de quorum n’ait plus pour effet de mettre un terme aux délibérations en cours à la Chambre (Journaux, 11 avril 1991, p. 2910). Pour plus de renseignements sur le quorum et le remplacement des ordres, voir le chapitre 9, « Les séances de la Chambre », et le chapitre 12, « Les étapes du débat ».
[130] 
Art. 81(3) du Règlement.
[131] 
Art. 81(2) et (10)a) du Règlement.
[132] 
Art. 81(3) du Règlement.
[133] 
L’article 81(7) du Règlement permet également aux comités permanents de la Chambre d’étudier les prévisions de dépenses des ministères pour les exercices à venir. Ces travaux étaient auparavant possibles en vertu des dispositions de l’article 108(2) concernant le mandat général des comités permanents, mais l’article 81(7) mentionne explicitement, sous les travaux relatifs aux subsides, l’examen des plans de dépenses futurs du gouvernement.
[134] 
Art. 81(10)a) du Règlement. Quand les nouvelles procédures sur les subsides ont été adoptées en 1969, les règles prévoyaient 25 jours désignés : cinq pour la période se terminant le 10 décembre, sept pour la période se terminant le 26 mars et treize pour la période se terminant le 30 juin (Journaux, 20 décembre 1968, p. 554 et 557). À compter du 8 juin 1987, cette distribution a été changée pour six, neuf et dix jours respectivement (Journaux, 3 juin 1987, p. 1016 et 1023). En 1991, la date où se termine la troisième période est passée du 30 juin au 23 juin, le nombre de jours a été réduit de 25 à 20 et leur distribution a été changée pour cinq, sept et huit jours à compter du 13 mai 1991 (Journaux, 11 avril 1991, p. 2905-2906, 2917 et 2931). À partir du 21 septembre 1998, le nombre total de jours a été porté à 21 afin de tenir compte de la présence de quatre partis d’opposition, soit sept jours pour chacune des trois périodes (Journaux, 12 juin 1998, p. 1028).
[135] 
Des changements apportés au Règlement en 1998 (Journaux, 12 juin 1998, p. 1027-1028) ont permis de discuter d’une motion de l’opposition lors du dernier jour de subsides de la période se terminant le 23 juin. Auparavant, ce jour était réservé entièrement à l’étude d’une ou de plusieurs motions d’adoption du Budget principal des dépenses.
[136] 
Art. 81(10)b) du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 16 novembre 1992, p. 2053, et 27 février 1996, p. 4.
[137] 
Art. 81(10)c) du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 16 septembre 1992, p. 1999, et 4 février 1994, p. 107. Le nombre de jours où la Chambre siège est déterminé par le calendrier parlementaire établi en vertu de l’article 28(2) du Règlement.
[138] 
Art. 81(11) du Règlement.
[139] 
Art. 81(12) du Règlement.
[140] 
Voir, par exemple, Journaux, 30 novembre 1970, p. 164; Débats, 30 novembre 1970, p. 1598.
[141] 
Voir, par exemple, Journaux, 14 mars 1975, p. 376; 17 juin 1975, p. 641; 30 avril 1993, p. 2884; et 23 septembre 1997, p. 14.
[142] 
Voir, par exemple, Journaux, 2 juin 1971, p. 600; 4 décembre 1975, p. 911. Voir également Débats, 14 mars 1975, p. 4115; 17 juin 1975, p. 6829.
[143] 
Journaux, 3 juin 1991, p. 132.
[144] 
Voir, par exemple, Débats, 26 octobre 1983, p. 28349. Il est déjà arrivé que des jours consacrés à l’étude des subsides soient désignés par un ministre sur un rappel au Règlement (voir, par exemple, Débats, 15 octobre 1990, p. 14165; 21 septembre 1998, p. 8189). Il est arrivé à une occasion que la Chambre ait accepté de se consacrer aux travaux des subsides même si le jour n’avait pas été désigné au préalable (voir Débats, 28 mai 1987, p. 6467).
[145] 
Voir, par exemple, Débats, 28 mai 1998, p. 7362; 1er octobre 1998, p. 8656. Dans la « Déclaration du jeudi », le leader du gouvernement à la Chambre répond à une question du leader de l’Opposition officielle à la Chambre afin d’informer les députés des travaux que le gouvernement a l’intention de réaliser au cours de la semaine suivante. (Voir également le chapitre 10, « Le programme quotidien ».)
[146] 
Voir la décision du Président Sauvé, Débats, 11 février 1982, p. 14899-14900; la décision du vice-président Francis, Débats, 27 octobre 1983, p. 28375. Voir également la décision du Président Fraser, Débats, 26 mars 1990, p. 9759.
[147] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 22 mars 1990, p. 9628.
[148] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 4 décembre 1986, p. 1811-1812.
[149] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 3 avril 1990, p. 10119-10120.
[150] 
Art. 81(15) du Règlement.
[151] 
Art. 81(15) et (18) du Règlement.
[152] 
Art. 81(13) du Règlement.
[153] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 6 mars 1973, p. 166-167; la décision du Président Jerome, Journaux, 14 novembre 1975, p. 862; la décision du Président Fraser, Débats, 8 juin 1987, p. 6820.
[154] 
Art. 81(14)a) du Règlement. La suspension d’une séance, contrairement à un ajournement, n’empêche pas les députés de déposer des avis de motion. (Voir la décision du Président Lamoureux, Débats, 27 janvier 1969, p. 4813.)
[155] 
La Chambre a déjà consenti à ce qu’une motion de l’opposition qui n’avait pas été déposée à temps pour paraître dans le Feuilleton soit mise en délibération. (Voir Feuilleton, 5 octobre 1998, p. 13; Débats, 5 octobre 1998, p. 8729.)
[156] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 7 décembre 1989, p. 6583-6584.
[157] 
Voir la décision du Président Sauvé, Débats, 15 février 1982, p. 14997-14998.
[158] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 7 décembre 1989, p. 6584.
[159] 
Voir la décision du Président suppléant, Débats, 22 novembre 1983, p. 29061, et la décision du Président Francis, Débats, 31 mai 1984, p. 4223-4224.
[160] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 7 décembre 1989, p. 6584.
[161] 
Art. 81(14)b) du Règlement. Voir la décision du Président Lamoureux, Débats, 3 mars 1969, p. 6121; et Journaux, 10 décembre 1973, p. 734. Voir également la décision du Président suppléant, Débats, 22 novembre 1983, p. 29061, et la décision du Président Francis, Débats, 31 mai 1984, p. 4223-4224.
[162] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 7 décembre 1989, p. 6584. Voir également la décision du Président suppléant, Débats, 22 novembre 1983, p. 29061, et la décision du Président Francis, Débats, 31 mai 1984, p. 4223-4224.
[163] 
Art. 81(16) du Règlement. Au début, seulement deux motions étaient votables au cours de chaque période de subsides. Des changements ont été apportés en 1987 afin de prévoir un maximum de huit motions votables au cours de chaque cycle budgétaire annuel, mais au plus quatre au cours de chaque période de subsides (Journaux, 3 juin 1987, p. 1016 et 1023). Ces dispositions ont été modifiées de nouveau en 1991 afin de réduire à trois le nombre maximal de motions de l’opposition votables qui pouvaient être étudiées au cours de toute période de subsides (Journaux, 11 avril 1991, p. 2905-2906 et 2918). La Chambre a déjà accepté d’augmenter le nombre de motions de l’opposition votables au cours d’une période de subsides. (Voir, par exemple, Journaux, 23 septembre 1997, p. 14.) Lorsque les dispositions du Règlement relatives aux subsides ont été modifiées en 1968, le texte qui traitait des motions de l’opposition votables les désignait comme des motions « de défiance » à l’endroit du gouvernement. Ce n’est plus le cas maintenant. En juin 1985, la Chambre a adopté des changements au Règlement qui en modifiaient le texte afin d’éliminer les mentions de motions « de défiance » (Journaux, 27 juin 1985, p. 910, 914 et 919). Pour plus d’information sur les motions « de défiance » de l’opposition, voir la section intitulée « Les travaux des subsides depuis 1968 ».
[164] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 26 mars 1990, p. 9760.
[165] 
Le Président a statué qu’il n’incombe pas à l’opposition officielle de décider quel parti peut présenter un avis de motion votable (Débats, 31 mai 1984, p. 4223-4224).
[166] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 4 mai 1970, p. 742-743.
[167] 
Voir, par exemple, Journaux, 12 février 1992, p. 1010-1012; 8 mars 1994, p. 220-222; 28 octobre 1997, p. 155-157; 30 octobre 1997, p. 175; 9 février 1999, p. 1482-1483; 8 juin 1999, p. 2064-2066, 2069-2071.
[168] 
Art. 81(19) du Règlement. Il est déjà arrivé qu’une motion non votable soit mise aux voix avec le consentement unanime de la Chambre et adoptée. (Journaux, 14 mai 1987, p. 917-918; 24 novembre 1989, p. 880-882; Débats, 14 mai 1987, p. 6093. Voir également la décision du Président Fraser, Débats, 14 mai 1987, p. 6112.)
[169] 
Voir, par exemple, Journaux, 18 mars 1969, p. 807 (motion réputée retirée); 23 juin 1969, p. 1222-1223 (motion réputée retirée); 19 mars 1976, p. 1134 (motion adoptée).
[170] 
Art. 81(16) du Règlement.
[171] 
Art. 45(6)a) du Règlement.
[172] 
Art. 81(16) du Règlement.
[173] 
Voir, par exemple, Débats, 23 janvier 1969, p. 4716; Journaux, 29 janvier 1969, p. 637; 30 janvier 1969, p. 646; Débats, 17 novembre 1970, p. 1250; Journaux, 18 novembre 1970, p. 113; 19 novembre 1970, p. 116-117; Débats, 20 avril 1989, p. 739-740, 760; Journaux, 21 avril 1989, p. 124, 128; 24 avril 1989, p. 132, 134-135.
[174] 
Art. 81(16) du Règlement. (Voir, par exemple, Feuilleton des Avis, 21 avril 1989, p. V.)
[175] 
Pour la période de subsides se terminant le 10 décembre 1997, alors que cinq partis reconnus étaient présents à la Chambre, le temps alloué à tous les premiers intervenants de chaque parti, à l’exception du député qui présentait la motion, a été réduit à dix minutes avec une période de cinq minutes pour les questions et observations (Journaux, 26 septembre 1997, p. 30). Par la suite, la Chambre a convenu de maintenir cet ordre pour le reste de la session (Journaux, 9 février 1998, p. 427).
[176] 
Voir, par exemple, Débats, 2 février 1990, p. 7755; 8 février 1990, p. 8070; 15 mars 1990, p. 9315; 20 octobre 1998, p. 9136; 26 octobre 1998, p. 9372; 19 novembre 1998, p. 10174-10177. Souvent, lorsqu’un parti a indiqué à la Chambre que des députés souhaitaient partager leur temps de parole, le député prenant la parole après le parrain de la motion a proposé un amendement. (Voir, par exemple, Débats, 20 octobre 1998, p. 9136-9139; 26 octobre 1998, p. 9372-9376; 15 mars 1999, p. 12839.)
[177] 
Art. 85 du Règlement.
[178] 
Voir, par exemple, Débats, 16 mars 1971, p. 4306; 3 novembre 1971, p. 9303-9306; 12 octobre 1989, p. 4588; 1er février 1990, p. 7731; 12 mars 1991, p. 18378.
[179] 
Voir, par exemple, Débats, 16 mars 1971, p. 4306; 3 novembre 1971, p. 9303-9306; 10 décembre 1984, p. 1071; 26 mars 1992, p. 8877.
[180] 
Voir, par exemple, Débats, 12 février 1992, p. 6878; 2 avril 1992, p. 9268.
[181]
Dans le Budget des dépenses, un crédit est synonyme de « poste ». Les crédits de chaque ministère ou organisme sont numérotés consécutivement (1, 5, 10, 15, etc.). Les crédits supplémentaires qui viendront modifier un crédit autorisé dans le Budget principal des dépenses porteront le même numéro suivi d’une lettre qui correspondra au Budget supplémentaire des dépenses en question (habituellement « a », « b » et « c »). Les crédits entièrement nouveaux inclus dans le Budget supplémentaire seront numérotés de 2 à 4, de 6 à 9, de 11 à 14, etc., pour chaque ministère ou organisme.
[182] 
Le Budget principal des dépenses comprend les types de crédits suivants : crédit pour dépenses de programmes, crédit pour dépenses de fonctionnement, crédit pour dépenses en capital, crédit pour subventions et contributions, crédit non budgétaire (identifié par la lettre L), crédits spéciaux : déficits des sociétés d’État et personnes juridiques distinctes, crédits spéciaux : crédits du Conseil du Trésor pour programmes financés par l’Administration centrale. (Voir le Budget des dépenses 1998-1999, Partie II, Budget principal des dépenses, « Préface ».)
[183] 
Voir le Budget des dépenses 1998-1999, Parties I et II, Plan de dépenses du gouvernement et Budget principal des dépenses, verso de la page couverture.
[184] 
Les postes législatifs sont des dépenses qui ont été autorisées par d’autres lois que des lois de crédits, c’est-à-dire qu’ils visent des programmes qui bénéficient d’une autorisation permanente de dépenser et qui ne requièrent pas l’approbation de crédits annuels par le Parlement. (Voir le neuvième rapport du Comité sénatorial permanent des finances nationales, 21 mars 1990, fascicule no 20, p. 15.) Toutefois, comme ces postes législatifs ne sont pas renvoyés aux comités pour étude, ils ne peuvent faire l’objet d’une motion, d’un vote ou d’une recommandation. Les questions visant à obtenir des renseignements sur les postes législatifs sont néanmoins autorisées.
[185]
Jusqu’en 1997, chaque ministère et organisme déposait également, avec son Budget principal des dépenses, un plan de dépenses individuel connu sous le nom de Partie III. Ce document était renvoyé avec les divers postes du Budget des dépenses aux comités permanents concernés.
[186] 
Voir Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, 1992, Approvisionnements et Services Canada, novembre 1992, chapitre 6, p. 187-188.
[187] 
Voir Débats, 3 février 1938, p. 151-152.
[188] 
Débats, 11 février 1970, p. 3468.
[189] 
Pour des commentaires sur ces nouveaux documents, voir, par exemple, Débats, 26 février 1981, p. 7721-7722.
[190] 
Débats, 23 février 1982, p. 15289. Le 22 février 1990, le président du Conseil du Trésor déposait à la Chambre les Parties I et II du Budget des dépenses ainsi que 73 des 87 plans de dépenses de la Partie III tout en promettant que les 14 autres plans seraient déposés au plus tard le 12 mars (Débats, p. 8651-8653). Un député invoqua alors le Règlement afin de soutenir que l’adoption par la Chambre du douzième rapport du Comité permanent des comptes publics (Journaux, 17 décembre 1981, p. 4460, et 23 juin 1982, p. 5075) obligeait le président du Conseil du Trésor à déposer tous les plans de dépenses des ministères (Partie III) au plus tard le 1er mars. Le Président Fraser statua que le Règlement exigeait simplement que la Partie II du Budget des dépenses soit déposée au plus tard le 1er mars (Débats, 16 mars 1990, p. 9381-9383). Néanmoins, il ajouta qu’étant donné que les comités permanents avaient besoin de la Partie III pour bien comprendre les crédits de la Partie II, la Partie III devrait être déposée en même temps que la Partie II.
[191] 
Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, 1992, paragr. 6.21 à 6.23, p. 189-190.
[192] 
Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, 1992, paragr. 6.26, p. 190.
[193] 
Voir Journaux, 24 avril 1997, p. 1533. Voir également le cinquante et unième rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (L’étude des crédits : boucler la boucle du contrôle), et en particulier la Partie IV, « Boucler la boucle : une nouvelle procédure d’étude des crédits », présenté à la Chambre le 10 décembre 1998 (Journaux, p. 1435).
[194] 
Budget des dépenses 1998-1999 : Parties I et II, Plan de dépenses du gouvernement et Budget principal des dépenses, p. vii.
[195] 
Voir, par exemple, Journaux, 25 mars 1998, p. 617-620.
[196] 
Budget des dépenses 1998-1999 : Parties I et II, Plan de dépenses du gouvernement et Budget principal des dépenses, p. vii.
[197] 
Voir, par exemple, Journaux, 6 novembre 1997, p. 199-202; 29 octobre 1998, p. 1207-1211.
[198] 
Voir, par exemple, Journaux, 25 mars 1998, p. 620; 18 novembre 1998, p. 1271; 5 mars 1999, p. 1561. Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre se charge habituellement de l’examen du Budget des dépenses de la Chambre.
[199] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 54; art. 79 du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 14 mai 1991, p. 54; 26 février 1998, p. 4456.
[200] 
Voir, par exemple, Journaux, 26 février 1998, p. 534-535. Il est déjà arrivé que le dépôt et le renvoi du Budget des dépenses se fassent des jours différents. (Voir, par exemple, Journaux, 23 février 1972, p. 17; 28 février 1972, p. 29-31.) Pour d’autres renseignements sur l’étude du Budget des dépenses en comité, voir plus loin la section intitulée « L’étude du Budget des dépenses en comité ».
[202] 
Voir, par exemple, Journaux, 20 mars 1996, p. 122-123; 12 mars 1997, p. 1262-1263; 17 mars 1998, p. 581-583; 16 mars 1999, p. 1626-1628.
[203] 
Voir, par exemple, Feuilleton des Avis, 20 mars 1996, p. IV-V; 12 mars 1997, p. IV; 17 mars 1998, p. IV-V; 16 mars 1999, p. V.
[204] 
Voir, par exemple, Débats, 20 mars 1975, p. 4357-4358; Journaux, 20 mars 1996, p. 122-123; 12 mars 1997, p. 1262-1263.
[205] 
Art. 81(17) du Règlement.
[206] 
Voir, par exemple, Journaux, 29 octobre 1998, p. 1211-1212.
[207] 
Art. 81(5) du Règlement.
[208] 
Voir, par exemple, Journaux, 29 octobre 1998, p. 1212-1214.
[209] 
Art. 81(5) du Règlement.
[210] 
Art. 81(12) du Règlement.
[211] 
Voir, par exemple, la Loi de crédits no 4 pour 1996-1997 (L.C. 1997, ch. 7, p. 13), Annexe (Budget supplémentaire des dépenses (B)), Patrimoine canadien, crédits 5b et 40b.
[212] 
Voir, par exemple, la Loi de crédits no 4 pour 1996-1997 (L.C. 1997, ch. 7, p. 5), Annexe (Budget supplémentaire des dépenses (B)), Affaires indiennes et du Nord canadien, crédit 36b.
[213] 
Voir, par exemple, la Loi de crédits no 3 pour 1996-1997 (L.C. 1996, ch. 29, p. 14), Annexe (Budget supplémentaire des dépenses (A)), Transports, crédit 33a.
[214] 
Voir, par exemple, la Loi de crédits no 4 pour 1996-1997 (L.C. 1997, ch. 7, p 15), Annexe (Budget supplémentaire des dépenses (B)), Santé, crédit 25b.
[215] 
Voir la décision du Président Jerome, Journaux, 7 décembre 1977, p. 185; la décisiondu Président Sauvé, Débats, 25 mars 1981, p. 8601; 12 juin 1981, p. 10546. Voir aussi, par exemple, la Loi de crédits no 3 pour 1996-1997 (L.C. 1996, ch. 29, p. 15), Annexe (Budget supplémentaire des dépenses (A)), Travaux publics et Services gouvernementaux, crédit 19a.
[216] 
Voir, par exemple, Débats, 31 mars 1952, p. 1025-1034; 27 mars 1961, p. 3501-3509; 1er avril 1964, p. 1764-1783.
[217] 
Dans certains cas, le libellé du crédit d’un dollar spécifiait la loi qu’il visait à modifier ou à remplacer. Voir, par exemple, la Loi des subsides no 5 de 1963, Annexe B (Budget supplémentaire des dépenses (A) de 1963-1964), Finances, crédits 58a, 59a et 64a, et Annexe E (Budget supplémentaire des dépenses (D) de 1963-1964), Travaux publics, crédit 178d (L.C. 1963, ch. 42, p. 44-46 et 60); la Loi des subsides no 10 de 1964, Annexe B (Budget supplémentaire des dépenses (A) de 1964-1965), Travail, crédit 7a et Annexe D (Budget supplémentaire des dépenses (C) de 1964-1965), Finances, crédit L18c (L.C. 1964-1965,ch. 34, p. 34 et 48); et la Loi des subsides no 2 de 1965, Annexe (Budget supplémentaire des dépenses (D) de 1964-1965), Affaires extérieures, crédit 33d et Transports, crédit 73d (L.C. de 1964-1965, ch. 50, p. 5 et 13).
[218] 
Des crédits ont été contestés par des députés de l’opposition (voir, par exemple, le débat sur le crédit « d’un dollar » concernant la Loi sur l’assurance-chômage (Débats, 1er avril 1964, p. 1764-1783)). Le 2 avril 1965, trois crédits « d’un dollar » visant à modifier la Loi sur la pension de la fonction publique ont été contestés à la Chambre et ensuite retirés par le gouvernement (voir Débats, 2 avril 1965, p. 13315-13322), même si des crédits similaires avaient été approuvés dans des lois de crédits antérieures (voir, par exemple, la Loi des subsides no 5 de 1963, Annexe B (Budget supplémentaire des dépenses (A) de 1963-1964), Finances, crédits 58a et 64a (L.C. 1963, ch. 42, p. 44, 46). Voir également la décision du Président Lamoureux, Journaux, 10 mars 1971, p. 395-397. En 1969, le Comité permanent des prévisions budgétaires en général a exprimé son inquiétude au sujet de l’emploi très répandu des crédits d’un dollar pour des modifications législatives (voir le quatrième rapport du Comité, Journaux, 28 février 1969, p. 756).
[219] 
Voir les décisions du Président Lamoureux, Journaux, 10 mars 1971, p. 396; du Président Jerome, Journaux, 22 mars 1977, p. 604-608 et 7 décembre 1977, p. 184; et du Président Sauvé, Débats, 25 mars 1981, p. 8600-8601.
[220] 
Voir, par exemple, la décision du Président Jerome, Journaux, 22 mars 1977, p. 606-607.
[221] 
La suggestion formulée par le Président Jerome que ces rappels au Règlement soient présentés à l’avant-dernier jour désigné d’une période de subsides a été reprise par le Président Sauvé. (Voir la décision du Président Jerome, Journaux, 22 mars 1977, p. 607-608 et la décision du Président Sauvé, Débats, 21 juin 1982, p. 18646-18647.) Voir également la décision du Président Parent, Débats, 25 novembre 1997, p. 2208.
[222] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 10 décembre 1973, p. 737. Même quand il existe une autorisation législative, le Président a indiqué qu’il était préférable qu’une mesure concernant non seulement des sommes d’argent, mais aussi une question de principe soit portée à l’intention de la Chambre sous la forme d’un projet de loi distinct (voir la décision du Président Jerome, Journaux, 22 juin 1976, p. 1368).
[223] 
Journaux, 22 mars 1977, p. 607. Voir également les décisions du Président Sauvé, Débats, 25 mars 1981, p. 8601; 12 juin 1981, p. 10546; 21 juin 1982, p. 18646; 21 mars 1983, p. 23968; la décision du Président Francis, Débats, 21 mars 1984, p. 2308; la décision du Président Fraser, Débats, 20 mars 1991, p. 18731-18732, et la décision du Président Parent, Débats, 25 novembre 1997, p. 2208.
[224] 
Journaux, 7 décembre 1977, p. 184.
[225] 
Art. 81(4) et (5) du Règlement.
[226] 
Voir, par exemple, Journaux, 31 mai 1973, p. 359. Un crédit ne devrait pas être réduit d’un montant dérisoire (Beauchesne, 5e éd., comm. 497(3), p. 174).
[227] 
Voir, par exemple, Journaux, 21 mars 1973, p. 200; et 7 décembre 1979, p. 324.
[228] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 18 juin 1973, p. 420.
[229]
Voir aussi le chapitre 20, « Les comités ».
[230] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 24 mars 1970, p. 637. Voir également Bourinot, 4e éd., p. 427.
[231] 
Voir, par exemple, Journaux, 31 mai 1973, p. 359.
[232] 
Voir « Préface », Budget des dépenses 1998-1999 : Parties I et II, Plan de dépenses du gouvernement et Budget principal des dépenses, p. 1-2.
[233] 
Art. 81(4) et (5) du Règlement.
[234] 
Art. 81(4)a) du Règlement. Voir, par exemple, Feuilleton des Avis, 26 mai 1998, p. III. En 1999, le chef de l’Opposition a choisi de ne pas donner un tel avis (voir le rappel au Règlement du député Peter MacKay (Pictou–Antigonish–Guysborough), Débats, 27 mai 1999, p. 15351-15352, et la décision du Président suppléant, Débats, 28 mai 1999, p. 15429-15430).
[235] 
Voir, par exemple, Journaux, 28 mai 1998, p. 902.
[236] 
Art. 81(4)b) du Règlement.
[237] 
Art. 81(4)c) du Règlement.
[238] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 18 juin 1973, p. 420.
[239] 
Voir la décision du Président Jerome, Débats, 10 décembre 1979, p. 2189.
[240] 
Voir la décision du Président Jerome, Débats, 10 décembre 1979, p. 2189.
[241] 
Art. 108(2) du Règlement.
[242] 
Art. 81(9) du Règlement. Voir les décisions du Président Lamoureux, Journaux, 18 juin 1973, p. 420, et 6 décembre 1973, p. 725; et la décision du Président Jerome, Débats, 10 décembre 1979, p. 2189. Pour des exemples d’un rapport de comité sur le Budget des dépenses ayant fait l’objet d’une motion de l’opposition présentée lors d’un jour désigné, voir Journaux, 3 mars 1969, p. 762; Débats, 19 juin 1969, p. 10410.
[243] 
Art. 81(7) du Règlement.
[244] 
Art. 81(8) du Règlement.
[245] 
Art. 81(17) et (18) du Règlement.
[246] 
Art. 81(14) a) du Règlement. Voir, par exemple, Feuilleton des Avis, 27 novembre 1998, p. III.
[247] 
Par exemple, le Comité permanent de la justice et des questions juridiques avait réduit le crédit 1, sous SOLLICITEUR GÉNÉRAL, dans le Budget principal des dépenses 1973-1974 (Journaux, 31 mai 1973, p. 358-359). Ce crédit a été ultérieurement rétabli par la Chambre (Journaux, 26 juin 1973, p. 438-439) et le montant complet a été inclus dans l’Annexe de la Loi no 4 de 1973 portant affectation de crédits(Journaux, 28 juin 1973, p. 447; L.C. 1973-1974, ch. 16, Annexe, p. 45). À une occasion, le gouvernement a choisi de ne pas proposer le rétablissement du crédit 16b, sous FINANCES, dans le Budget supplémentaire des dépenses (B) de 1972-1973, crédit qui avait été rejeté par le Comité permanent des prévisions budgétaires en général (voir Journaux, 21 mars 1973, p. 199-200, et 26 mars 1973, p. 214; Loi no 2 de 1973 portant affectation de crédits, L.C. 1973-1974, ch. 4, Annexe, p. 13).
[248] 
Art. 81(14)a) du Règlement. Voir, par exemple, Feuilleton des Avis, 14 décembre 1979, p. IX-X.
[249] 
Art. 81(14)a) du Règlement.
[250] 
Voir, par exemple, l’avis d’opposition au montant total du crédit 1, sous JUSTICE, d’un montant de 193805000$ (Feuilleton des Avis, 9 juin 1998, p. III).
[251] 
Voir, par exemple, l’avis d’opposition à un montant de 3765000$ dans le crédit 1, sous AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN, d’un montant total de 63272000$ (Feuilleton des Avis, 9 juin 1998, p. VIII).
[252] 
Voir, par exemple, les décisions du Président Lamoureux, Journaux, 22 juin 1972, p. 401-402; 7 février 1973, p. 102; 10 décembre 1973, p. 736-737.
[253] 
Art. 81(20) du Règlement.
[254] 
Voir la décision du Président Jerome, Journaux, 24 mars 1976, p. 1144-1145. Un crédit d’un Budget supplémentaire des dépenses pour lequel un avis d’opposition avait été déposé a déjà été rejeté à la Chambre (voir Débats, 26 mars 1973, p. 2620-2626).
[255] 
Voir, par exemple, Feuilleton des Avis, 18 septembre 1996, p. VI et Journaux, 18 septembre 1996, p. 639-640.
[256] 
Voir Feuilleton des Avis, 8 juin 1999, p. VII-LIV; Débats, 8 juin, p. 16069 et 16079-16081.
[257] 
Voir, par exemple, Journaux, 8 juin 1994, p. 551, et 18 septembre 1996, p. 639-640.
[258] 
Art. 81(17) et (18) d) du Règlement.
[259] 
Voir, par exemple, Journaux, 8 juin 1994, p. 546-547.
[260] 
Art. 81(17) du Règlement. Voir également la décision du Président Lamoureux, Journaux, 10 décembre 1973, p. 736.
[261] 
Art. 81(18)a) du Règlement.
[262] 
Art. 81(18)b) du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 8 juin 1999, p. 2064-2066.
[263] 
Voir, par exemple, Journaux, 8 juin 1999, p. 2066, 2069-2071.
[264] 
Art. 81(21) du Règlement.
[265] 
Art. 81(21) du Règlement.
[266] 
Voir, par exemple, le projet de loi C-45, Loi portant octroi à Sa Majesté de crédits pour l’administration publique fédérale pendant l’exercice se terminant le 31 mars 1999 (Journaux, 9 juin 1998, p. 984-985).
[267] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 10 décembre 1973, p. 737; la décision du Président Fraser, Débats, 20 mars 1991, p. 18732; et la décision du Président Parent, Débats, 8 juin 1999, p. 16065. Voir également Bourinot, 4e éd., p. 417; Débats, 30 avril 1879, p. 1684; Journaux, 30 avril 1879, p. 335; et 6 mai 1879, p. 367.
[268] 
Voir le rappel au Règlement du député John Williams (St. Albert) au sujet du projet de loi C-86 (Loi portant octroi à sa Majesté de crédits pour l’administration publique fédérale pour les exercices se terminant le 31 mars 2000 et le 31 mars 2001) et la décision du Président Parent (Débats, 8 juin 1999, p. 16053, 16065-16066).
[269] 
Voir Débats, 8 juin 1999, p. 16082.
[270] 
De 1867 à 1939, le Budget des dépenses était publié dans des versions française et anglaise distinctes et non classées par ordre alphabétique. De 1939 à 1970, le Budget a continué à être publié dans deux versions distinctes, mais chaque version énumérait les ministères suivant leur ordre alphabétique anglais. En 1970, la première édition bilingue du Budget des dépenses a été publiée en format tête-bêche et suivant l’ordre alphabétique de chacune des deux langues. Seules les annexes des projets de loi de crédits ont continué à énumérer les ministères par ordre alphabétique du côté anglais avec la traduction française de ces annexes dans les pages opposées. Après des plaintes de députés (voir, par exemple, Débats, 16 février 1973, p. 1385-1386; 26 juin 1973, p. 5098; 10 décembre 1973, p. 8609; 6 décembre 1989, p. 6581-6582), on a commencé à énumérer les ministères suivant l’ordre alphabétique propre à chaque langue. Le premier de ces projets de loi a été la Loi de crédits no 2 pour 1990-1991,L.C. 1990, ch. 33 (voir les remarques de Marcel Prud’homme (Saint-Denis), Débats, 6 juin 1990, p. 12420-12421).
[271] 
Art. 81(17) et (18) du Règlement.
[272] 
Voir, par exemple, Débats, 9 juin 1998, p. 7795.
[273]
Voir également le chapitre 16, « Le processus législatif ».
[274] 
Art. 81(21) et 73(4) du Règlement. Voir aussi le chapitre 19, « Les comités pléniers ».
[275] 
Parfois, par des ordres spéciaux, la Chambre a convenu de débattre d’un projet de loi de crédits en deuxième lecture (voir, par exemple, Journaux, 21 mars 1977, p. 598; 24 mars 1977, p. 621; 22 juin 1989, p. 431; 27 juin 1989, p. 467) et à l’étape de l’étude en comité plénier (voir, par exemple, Débats, 23 octobre 1974, p. 639; Journaux, 23 octobre 1974, p. 82; 24 octobre 1974, p. 83; 25 octobre 1974, p. 86).
[276] 
Art. 81(22) du Règlement.
[277]
Voir également le chapitre 19, « Les comités pléniers ».
[278] 
Voir Débats, 9 juin 1998, p. 7908; 8 juin 1999, p. 16082.
[279] 
Art. 76.1(12) du Règlement.
[280]
On utilise « Votre Honneur » pour désigner le suppléant du gouverneur général.
[281] 
Voir, par exemple, Journaux, 10 décembre 1998, p. 1440. Le 17 mai 1995, la Chambre a adopté le 77e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre exigeant que les Journaux reproduisent les formules utilisées par le Président et le Greffier du Sénat (voir le 77e rapport présenté à la Chambre le 10 mai 1995 (Journaux, p. 1456) et adopté le 17 mai 1995 (Journaux, p. 1492)).
[282] 
Voir, par exemple, Journaux, 29 avril 1980, p. 95-96; 4 avril 1989, p. 20-21; 23 mai 1991, p. 59; 4 mars 1996, p. 34-35, 39-41; 23 septembre 1997, p. 14.
[283] 
Voir, par exemple, Journaux, 4 avril 1989, p. 20.
[284] 
Voir, par exemple, Journaux, 23 septembre 1997, p. 14.
[285] 
Voir, par exemple, Journaux, 23 septembre 1997, p. 14.
[286] 
Voir, par exemple, Journaux, 4 avril 1989, p. 20-21; 23 mai 1991, p. 59; 4 mars 1996, p. 34-35; 23 septembre 1997, p. 14.
[287] 
Voir, par exemple, Journaux, 4 avril 1989, p. 21; 23 septembre 1997, p. 14.
[288] 
Voir, par exemple, Journaux, 22 juin 1989, p. 431.
[289] 
Art. 82 du Règlement.
[290] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 7 février 1973, p. 102-103. Voir aussi Débats, 7 février 1973, p. 1052-1061.
[291] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 7 février 1973, p. 103.
[292] 
L.C. 1985, ch. F-11, art. 43.
[293] 
Voir Débats, 16 décembre 1975, p. 10054-10055.
[294] 
L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 46. Voir également Débats, 24 mars 1977, p. 4298.
[295] 
Voir Débats, 10 décembre 1974, p. 2138-2139; 11 décembre 1974, p. 2143; 20 mars 1975, p. 4357-4362; 21 mars 1975, p. 4364-4365.
[296] 
Voir la décision du Président Jerome, Journaux, 9 décembre 1975, p. 924. Voir aussi Débats, 9 décembre 1975, p. 9880-9883. En 1977, la Chambre a convenu de tenir un débat à l’étape de la deuxième lecture d’un projet de loi de crédits fondé sur des crédits provisoires et qui contenait une disposition sur le pouvoir d’emprunt. (Voir Débats, 24 mars 1977, p. 4298; Journaux, 21 mars 1977, p. 598; 22 mars 1977, p. 610-611; 24 mars 1977, p. 621.)
[297] 
Voir la décision du Président Sauvé, Débats, 19 janvier 1981, p. 6319. Voir également la décision du Président Sauvé, Débats, 16 février 1982, p. 15053.
[298] 
Art. 73(5) du Règlement. Voir Journaux, 27 février 1995, p. 1174; 2 mars 1995, p. 1195; 3 mars 1995, p. 1199 et 1202. Pour plus d’information, voir le chapitre 16, « Le processus législatif ».
[299] 
En 1985, le ministre des Finances a déposé un document formulant des recommandations afin d’améliorer le processus d’emprunt en se fondant sur le principe fondamental voulant que le gouvernement ne sollicite pas un pouvoir d’emprunt pour l’exercice sans avoir tout d’abord fourni au Parlement tous les renseignements voulus sur ses besoins financiers. (Voir Journaux, 23 mai 1985, p. 648-649. Voir également Le processus budgétaire canadien — Propositions d’amélioration, p. 11-14.)
[300] 
Il est important de distinguer les mandats du gouverneur général des mandats spéciaux du gouverneur général. Chaque fois qu’un projet de loi de crédits reçoit la sanction royale, le gouverneur général doit signer un mandat avant que le gouvernement ne puisse effectuer les retraits autorisés dans le Trésor; c’est ce qu’on appelle les mandats du gouverneur général. (Voir la décision du Président Fraser, Débats, 2 mai 1989, p. 1177.) C’est la Loi du revenu consolidé et de l’audition de 1878 qui a été la première à autoriser l’utilisation des mandats spéciaux du gouverneur général. L’objectif était alors de permettre les paiements urgents et inattendus lorsque la Chambre ne siège pas. Au cours des premières années de la Confédération, lorsque le Parlement ne siégeait que pendant quelques semaines ou mois par année, il était difficile de le convoquer rapidement et un tel mécanisme était donc absolument nécessaire. Pendant la majeure partie de leur histoire, les mandats spéciaux ont donc été utilisés uniquement pour autoriser des dépenses urgentes, habituellement lorsque le Parlement était dissous pour des élections générales. Toutefois, en 1988, la Chambre des communes reprit ses activités en décembre à la suite d’élections générales et s’ajourna par la suite. Elle n’eut pas le temps de procéder aux travaux des subsides durant cette brève période. Le Parlement a ensuite été prorogé et une nouvelle session s’amorça le 3 avril 1989, en même temps qu’un nouvel exercice. Durant la période d’ajournement et après la prorogation subséquente, le gouvernement eut recours à trois reprises aux mandats spéciaux. Le Président conclut que le gouvernement avait respecté toutes les exigences — les mandats avaient été déposés à la Chambre dans les 15 jours suivant le début de la session suivante et rétroactivement inclus dans la loi de crédits suivante — mais certains continuaient à douter de la légitimité de cette pratique. (Voir Débats, 6 avril 1989, p. 175-183. Voir également la décision du Président Fraser, Débats, 2 mai 1989, p. 1175-1179.) En 1997, un projet de loi d’initiative parlementaire parrainé par Peter Milliken (Kingston et les Îles) a été adopté afin de modifier la Loi sur la gestion des finances publiques et de ne permettre l’utilisation des mandats spéciaux que durant les périodes où le Parlement est dissous (Loi modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques (session du Parlement), L.C. 1997, ch. 5).
[301] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 30, modifié, L.C. 1997, ch. 5.
[302] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 30(1.1), modifié, L.C. 1997, ch. 5, art. 1. Voir aussi le chapitre 8 « Le cycle parlementaire ».
[303] 
Voir, par exemple, Journaux, 12 avril 1989, p. 88-89, et Loi de crédits no 1 de 1989-1990, L.C. 1989, ch. 1, art. 3.
[304] 
L.R.C., 1985, Appendice II, no 5, art. 53.
[305] 
Article 80(1) du Règlement : « Il appartient à la Chambre des communes seule d’attribuer des subsides et crédits parlementaires au Souverain. Les projets de loi portant ouverture de ces subsides et crédits doivent prendre naissance à la Chambre des communes, qui a indiscutablement le droit d’y déterminer et désigner les objets, destinations, motifs, conditions, limitations et emplois de ces allocations législatives, sans que le Sénat puisse y apporter des modifications. »
[306] 
May, 22e éd., p. 732.
[307] 
May, 22e éd., p. 776. La recommandation royale a le même effet restrictif sur les amendements liés aux dépenses. (Voir plus haut la section intitulée « La recommandation royale ».)
[308] 
Le Comité des subsides et le Comité des voies et moyens étaient des comités pléniers de la Chambre. Les règles prévoyaient que toutes les mesures financières — pour percevoir des taxes ou impôts et dépenser — devaient faire l’objet de l’examen le plus exhaustif possible, tant en comité qu’au sein de la Chambre (Constitutions, règles et règlements de la Chambre des communes du Canada (1868), art. 88).
[309] 
Bourinot, 1re éd., p. 495.
[310] 
Cela s’est produit en 1867, 1868, 1875, 1878, 1889, 1892, 1896 et 1911.
[311] 
Cela s’est produit en 1870, 1874 et 1879.
[312] 
Voir Journaux, 12 juillet 1955, p. 881, 922-927. Voir également Débats, 1er juillet 1955, p. 5823-5829.
[313] 
Les critiques concernant les travaux des voies et moyens se sont polarisées autour de deux thèmes : le droit de proposer des sous-amendements à la motion portant formation en comité et la durée des délibérations sur la motion relative à l’exposé budgétaire. La première question a été résolue en 1927, lorsque la Chambre a souscrit au droit de proposer un sous-amendement (Journaux, 22 mars 1927, p. 316-368). La deuxième — celle de la durée des délibérations — était plus complexe. La restriction de la durée de chaque discours et l’abrègement de l’ensemble des travaux ont fait l’objet de nombreuses discussions dans le contexte de l’attribution de temps aux délibérations en général. (Voir, par exemple, la résolution débattue et adoptée le 19 avril 1886 (Journaux, p. 167-168). En 1927, une nouvelle règle limitait à 40 minutes la durée des discours dans la plupart des circonstances et pour la plupart des intervenants (Journaux, 22 mars 1927, p. 328-329), bien que certains députés aient tenté, sans succès, de faire exempter le débat sur le Budget de l’application de ces restrictions (Débats, 18 mars 1927, p. 1347-1352, 1360-1367).
[314] 
Journaux, 25 juillet 1960, p. 826; 8 août 1960, p. 898.
[315] 
On a adopté ces modifications d’abord à titre provisoire, puis à titre permanent le 12 avril 1962 (voir Journaux, 12 avril 1962, p. 350). Elles sont demeurées en vigueur jusqu’en 1968.
[316] 
Voir Stewart, p. 102-104.
[317] 
Journaux, 20 décembre 1968, p. 554-579, et en particulier p. 559-560.
[318] 
Dans son troisième rapport, présenté à la Chambre le 6 décembre 1968, le Comité spécial de la procédure de la Chambre déclare que la méthode appliquée dans le cas des voies et moyens est « si l’on peut dire, encore plus incompréhensible que celle qui a trait aux subsides » et que « son but primitif semble se perdre dans la nuit des temps » (Journaux, 6 décembre 1968, p. 429, 431-432). Voir également Stewart, p. 102-104.
[319] 
En 1985, on modifia le Règlement afin que les projets de loi des voies et moyens ne soient plus étudiés au sein d’un comité plénier, mais soient plutôt renvoyés à un comité législatif après la deuxième lecture (Journaux, 27 juin 1985, p. 919). En 1994, on modifia de nouveau l’article 73 du Règlement afin que tous les projets de loi, sauf les projets de loi de crédits, puissent être renvoyés à un comité permanent, spécial ou législatif après la deuxième lecture (Journaux, 7 février 1994, p. 112-120).
[320] 
Voir le quatrième rapport du Comité spécial de la procédure de la Chambre, Journaux, 20 décembre 1968, p. 559-560.
[321] 
Voir Journaux, 29 novembre 1982, p. 5400.
[322] 
Journaux, 11 avril 1991, p. 2905, 2919.
[323] 
Wilding et Laundy, p. 61.
[324] 
Au Royaume-Uni, on doit adopter annuellement une loi générale de finances parce que certains impôts, en particulier l’impôt sur le revenu, ne sont autorisés que pour un an. Étant donné qu’il n’est pas nécessaire de renouveler les lois fiscales canadiennes d’une année à l’autre, le gouvernement n’est nullement obligé de présenter un budget, bien qu’il le fasse normalement une fois par année. (Pour de plus amples détails, voir Stewart, p. 101.) En 1987, le ministre des Finances a annoncé que, dorénavant, le Budget serait présenté chaque année au milieu de février, juste avant le début du nouvel exercice financier (Débats, 30 janvier 1987, p. 2924). Il y a eu des exceptions à cet engagement : le 27 avril 1989 (Journaux, p. 150), le 26 avril 1993 (Journaux, p. 2859) et le 6 mars 1996 (Journaux, p. 54).
[325] 
Il n’est pas nécessaire que ce soit le ministre des Finances; voir, par exemple, Débats, 19 avril 1989, p. 690; 24 février 1992, p. 7522; 23 avril 1993, p. 18385.
[326] 
Art. 83(2) du Règlement.
[327] 
Voir, par exemple, Débats, 11 février 1994, p. 1235; 21 février 1995, p. 9901; 28 février 1996, p. 42; 3 février 1997, p. 7579; 10 février 1998, p. 3686. Il est également arrivé qu’un député du parti ministériel pose la question (Débats, 5 février 1999, p. 11508).
[328] 
Art. 83(2) du Règlement. C’est en 1991 qu’on a ajouté au Règlement la disposition prévoyant que la Chambre pourrait siéger au-delà de l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien pour un exposé budgétaire (Journaux, 11 avril 1991, p. 2905, 2918-2919); ainsi, il n’était plus nécessaire que la Chambre adopte un ordre spécial pour suspendre le cours normal de ses travaux et permettre au ministre des Finances de présenter le Budget (voir, par exemple, Journaux, 30 janvier 1987, p. 425; 8 février 1988, p. 2158-2159; 19 avril 1989, p. 116).
[329] 
Art. 83(2) du Règlement.
[330] 
Art. 84(1) du Règlement.
[331] 
Art. 83(3) du Règlement.
[332] 
Depuis longtemps le gouvernement du Canada a l’habitude de faire entrer en vigueur les mesures fiscales dès que sont déposés à la Chambre des communes les avis des motions de voies et moyens sur lesquelles elles sont fondées; les impôts sont donc perçus à compter de la date de l’avis, même s’il s’écoule parfois des mois, voire des années, avant que la loi de mise en œuvre ne soit officiellement adoptée par le Parlement (Le processus budgétaire canadien : Propositions d’amélioration, p. 17).
[333] 
En 1989, la Chambre a adopté un ordre spécial pour que le Budget soit prononcé à 17 heures, le 27 avril. À cause d’une fuite importante survenue en fin d’après-midi du 26 avril, l’essentiel du discours du Budget a été présenté lors d’une conférence de presse télévisée le soir même, alors que la Chambre s’était déjà ajournée malgré les tentatives du leader du gouvernement de faire prolonger la séance au-delà de l’heure de l’ajournement quotidien (Débats, 26 avril 1989, p. 1001). Le lendemain l’opposition a alors essayé sans succès de retirer son consentement à l’ordre spécial autorisant l’exposé budgétaire, pour le motif qu’il avait déjà été présenté. Toutefois, le Président a décidé que la présidence était liée par l’ordre de la Chambre tel que convenu (voir la décision du Président Fraser, Débats, 27 avril 1989, p. 1060).
[334] 
Voir, par exemple, la décision du Président Jerome, Débats, 17 avril 1978, p. 4549; du Président Sauvé, Débats, 18 novembre 1981, p. 12898; du Président Fraser, Débats, 18 juin 1987, p. 7315.
[335] 
Voir Débats, 18 novembre 1981, p. 12898.
[336] 
On informe à l’avance les journalistes qu’ils ne pourront quitter la salle avant le début de l’exposé. Toutefois, on ne peut empêcher les députés présents de quitter les lieux pour se consacrer à leurs activités officielles (voir la décision du président Jerome, Débats, 27 novembre 1978, p. 1515).
[337] 
Voir la décision du Président Jerome, Débats, 27 novembre 1978, p. 1518-1519; du Président Sauvé, Débats, 25 février 1981, p. 7670; du Président Francis, Débats, 19 janvier 1984, p. 563; du Président Parent, Débats, 6 mars 1997, p. 8693.
[338] 
Voir, par exemple, les observations du Président Francis, Débats, 19 janvier 1984 p. 563; et du Président Parent, Débats, 6 mars 1997, p. 8693.
[339] 
Art. 83.1 du Règlement. (Voir Journaux, 7 février 1994, p. 117 et 119-120.) Selon le libellé de l’article, le Comité est autorisé à examiner les propositions concernant les politiques budgétaires du gouvernement et à faire rapport à ce sujet. (Pour des exemples de rapports présentés à la Chambre, voir Journaux, 8 décembre 1994, p. 1004; 12 décembre 1995, p. 2241; 5 décembre 1996, p. 967; 1er décembre 1997, p. 290; 4 décembre 1998, p. 1397.)
[340] 
En vertu de l’article 108(2) du Règlement, qui l’autorise à examiner le mandat et le fonctionnement du ministère des Finances.
[341] 
Art. 83.1 du Règlement. Dans certains cas, la Chambre a autorisé le Comité à présenter son rapport après la date limite (voir Journaux, 30 novembre 1994, p. 957-958; 8 décembre 1994, p. 1004; 21 novembre 1995, p. 2135-2136; 12 décembre 1995, p. 2239; 2 février 1996, p. 2273; 23 novembre 1998, p. 1288; 25 novembre 1998, p. 1313; 4 décembre 1998, p. 1397).
[342] 
Voir Journaux, 28 novembre 1994, p. 943; 30 novembre 1994, p. 957; 14 décembre 1995, p. 2262-2264; 9 décembre 1996, p. 977-979; 11 décembre 1996, p. 996; 10 décembre 1997, p. 384-385; 11 décembre 1997, p. 393-395; 1er février 1999, p. 1442, 1446; 2 février 1999, p. 1461.
[343] 
Journaux, 20 octobre 1977, p. 19; 21 avril 1980, p. 61-62. Voir également Débats, 20 octobre 1977, p. 98-102; 21 avril 1980, p. 242-248.
[344] 
Journaux, 14 octobre 1971, p. 870-871; Débats,14 octobre 1971, p. 8688-8691.
[345] 
Débats, 27 octobre 1982, p. 20077.
[346] 
Voir, par exemple, Débats, 2 décembre 1992, p. 14417-14427.
[347] 
Le 7 novembre 1984, cependant, la Chambre a adopté un ordre spécial permettant au ministre des Finances de présenter un exposé économique, puis aux représentants des partis reconnus d’y répondre, suivant l’exemple des déclarations ministérielles (voir Journaux, 7 novembre 1984, p. 32-33; 8 novembre 1984, p. 37-38).
[348] 
En 1990, par suite d’un rappel au Règlement sur la question de savoir si les députés pouvaient interroger le ministre après le discours du Budget, le Président a déclaré que, depuis 1984, la Chambre n’avait pas accordé de périodes de 10 minutes pour les questions et observations des députés (voir Débats, 20 février 1990, p. 8578-8579).
[349] 
Art. 83(2) du Règlement. Voir également, par exemple, Journaux, 18 février 1997, p. 1147; 24 février 1998, p. 527.
[350] 
Art. 84(2) du Règlement. Voir Journaux, 11 avril 1991, p. 2919.
[351] 
Art. 40(2) du Règlement.
[352] 
Art. 81(11) du Règlement. Cela ne s’est jamais produit.
[353]
Avant 1955, un seul débat sur le Budget ne s’est pas achevé par une décision de la Chambre. Le 30 avril 1949, on a dissous la 20e législature sans avoir voté sur le sous-amendement, l’amendement ou la motion principale.
[354] 
Journaux, 10 avril 1962, p. 344.
[355] 
Journaux, 21 avril 1966, p. 428; 5 juin 1969, p. 1121.
[356] 
Le 8 mai 1974, après l’adoption du sous-amendement (Journaux, p. 175-176), le premier ministre Trudeau a demandé la dissolution; le jour suivant, la 29e législature était dissoute. Le 13 décembre 1979, après l’adoption du sous-amendement (Journaux, p. 345-346), le premier ministre Clark a demandé la dissolution; le jour suivant, la 31e législature était dissoute.
[357] 
Journaux, 28 février 1991, p. 2639-2640; 4 mars 1991, p. 2653-2654.
[358] 
Journaux, 28 avril 1993, p. 2874-2875.
[359] 
Journaux, 12 juillet 1955, p. 926.
[360] 
Art. 84(3) du Règlement.
[361] 
Art. 84(7) du Règlement. Voir également Débats, 20 février 1990, p. 8578-8579.
[362] 
Art. 85 du Règlement.
[363]
Voir, par exemple, les débats sur les Budgets présentés le 13 juin 1963 et le 29 mars 1966.
[364] 
Il est rare que des amendements à la motion sur le Budget soient jugés irrecevables; l’exemple le plus récent s’est produit en 1978, lorsqu’un sous-amendement tendait à « modifier entièrement la première proposition » (voir Débats, 17 novembre 1978, p. 1250). Les autres amendements jugés irrecevables comprennent ceux qui touchent des affaires dont la Chambre est saisie ou sur lesquelles elle s’est déjà prononcée (voir, par exemple, Journaux, 15 mai 1934, p. 332-334; 1er juillet 1942, p. 454-456), ou qui sont étudiées par l’un de ses comités (voir, par exemple, Journaux, 7 mai 1934, p. 311-312), et ceux qui ne se rapportent pas à la motion qui en fait l’objet (voir, par exemple, Journaux, 8 mars 1937, p. 208).
[365] 
Art. 84(4) du Règlement.
[366] 
Art. 84(5) du Règlement.
[367] 
Art. 84(6) du Règlement.
[368] 
Voir Journaux, 23 avril 1970, p. 711; 27 novembre 1974, p. 150; 4 juillet 1975, p. 685; 10 juin 1976, p. 1341; 20 avril 1978, p. 668; 24 novembre 1978, p. 184.
[369] 
Journaux, 7 mars 1986, p. 1777.
[370] 
Journaux, 15 mai 1930, p. 318; 11 avril 1933, p. 401; 27 mai 1948, p. 485; 31 mars 1949, p. 290 (il y a eu dissolution avant que l’amendement ne fasse l’objet d’un vote); 21 décembre 1960, p. 138; 22 juin 1961, p. 707-708; 7 mai 1974, p. 169; 19 avril 1977, p. 680; 29 juin 1982, p. 5101; 16 février 1984, p. 180.
[371] 
Journaux, 8 mai 1974, p. 175-176; 13 décembre 1979, p. 345-346.
[372] 
May, 22e éd., p. 777-782. Voir également les décisions du Président Parent, Débats, 12 février 1998, p. 3765, et 2 décembre 1998, p. 10789-10791.
[373] 
Voir la décision du Président Michener, Journaux, 9 décembre 1957, p. 254; la décision du Président Lamoureux, Journaux, 27 mars 1972, p. 223. Voir également May, 22e éd., p. 781.
[374] 
Art. 83(1) du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 30 janvier 1985, p. 1832. Bien que le Règlement autorise explicitement la présentation d’avis de motions de voies et moyens en tout temps pendant une séance, peu importe le sujet à l’étude, le Président a clairement indiqué qu’il est préférable de le faire à certains moments plutôt qu’à d’autres. Par exemple, il ne conviendrait pas de présenter un tel avis pendant la période des questions ou lorsqu’un autre député est en train de s’exprimer, sauf si la Chambre est sur le point de s’ajourner. (Voir la décision du Président Bosley, Débats, 11 septembre 1985, p. 6498.) Avant 1968, les avis de motions de voies et moyens n’étaient présentés que pendant le discours du Budget. On accepte maintenant qu’un ministre présente une motion de voies et moyens fondée sur des propositions budgétaires déposées lors d’une session précédente. (Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 20 mars 1972, p. 202, et Débats, 20 mars 1972, p. 963-965.)
[375] 
Art. 83(2) du Règlement. Voir, par exemple, 7 octobre 1997 (Débats, p. 569, et Journaux, p. 83) et 2 décembre 1998 (Débats, p. 10791, et Journaux, p. 1357).
[376] 
Art. 83(1) du Règlement. Cette restriction peut être levée avec le consentement de la Chambre. (Voir, par exemple, Débats, 19 janvier 1987, p. 2368-2370.)
[377] 
Art. 83(3) du Règlement.
[378] 
Voir, par exemple, Journaux, 22 octobre 1997, p. 136.
[379] 
Art. 83(4) du Règlement. (Voir, par exemple, Journaux, 8 avril 1997, p. 1354-1355, et 9 avril 1997, p. 1362-1363.) Il est arrivé à l’occasion qu’on adopte deux motions de voies et moyens ou davantage et qu’on présente un seul projet de loi. (Voir, par exemple, Journaux, 16 février 1971, p. 334, et 3 avril 1973, p. 237.)
[380] 
Voir, par exemple, Journaux, 11 décembre 1996, p. 992 (Document parlementaire 8570-352-14).
[381] 
Voir, par exemple, Journaux, 23 octobre 1996, p. 763 (Document parlementaire 8570-352-8).
[382] 
May, 22e éd., p. 794.
[383] 
Voir, par exemple, la décision du Président Jerome, Journaux, 15 juillet 1975, p. 710; 19 mai 1978, p. 786; Débats, 7 juin 1978, p. 6155.
[384] 
Président Jerome, Journaux, 18 décembre 1974, p. 224. Voir aussi Journaux,14 juillet 1975, p. 707; 19 mai 1978, p. 784.
[385] 
Voir la décision du Président Jerome, Débats, 7 juin 1978, p. 6155.
[386] 
Voir la décision du Président Jerome, Journaux, 19 mai 1978, p. 786.
[387] 
Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 13 décembre 1973, p. 746-747; la décision du Président Fraser, Débats, 29 janvier 1990, p. 7546-7549.
[388] 
Art. 83(4) du Règlement. Cela permet de faire débuter le débat sur les projets de loi de voies et moyens une journée de séance plus tôt que le débat sur les autres projets de loi émanant du gouvernement.
[389] 
Voir, par exemple, les décisions du Président Jerome, Journaux, 18 décembre 1974, p. 224-225; 14 juillet 1975, p. 706-707; 19 mai 1978, p. 784-786.
[390] 
À une occasion, on a déposé et lu pour la première fois un projet de loi de voies et moyens alors que la motion pertinente n’avait pas encore été adoptée; les délibérations relatives au projet de loi ont été déclarées nulles et non avenues. (Voir la décision du Président Fraser, Débats, 9 octobre 1986, p. 246.)
[391]
Voir le chapitre 16, « Le processus législatif ».
[392] 
Le Président Parent a déclaré qu’un projet de loi du Sénat imposait une taxe et aurait donc dû être précédé d’une motion de voies et moyens. Il a conclu que ce projet de loi n’avait pas été valablement présenté à la Chambre et que l’étape de la première lecture était nulle et non avenue. (Voir Débats, 2 décembre 1998, p. 10791, et Journaux, 2 décembre 1998, p. 1360.)
[393]
Voir le chapitre 16, « Le processus législatif ».
[394] 
Voir, par exemple, Débats, 19 décembre 1984, p. 1380; Comité permanent des consommateurs et des sociétés et de l’administration gouvernementale, Procès-verbaux et témoignages, 3 décembre 1991, Fascicule no 29, p. 16-35, et en particulier p. 30-31. Avec le consentement unanime de la Chambre, il est arrivé qu’on adopte une nouvelle motion de voies et moyens, et qu’un ministre propose des amendements à des projets de loi dépassant la portée de la motion de voies et moyens initiale. En règle générale, on demande l’autorisation de présenter ces amendements en comité plénier ou à l’étape du rapport. (Pour des exemples de situations où la Chambre a accordé son consentement unanime en comité plénier, voir Débats, 9 avril 1973, p. 3121, et 7 janvier 1974, p. 9115. Pour un exemple de situation où la Chambre a accordé son consentement unanime à l’étape du rapport, voir Débats, 26 mai 1981, p. 9931-9932, 9948.)
[395] 
Voir, par exemple, Journaux, 5 novembre 1976, p. 114; 20 octobre 1978, p. 42; 9 avril 1997, p. 1362-1363.
[396] 
Voir la décision du Président Fraser, Débats, 8 juin 1988, p. 16254-16255. Même si deux procédures différentes sont utilisées, de tels projets de loi sont acceptables à condition que l’avis requis ait été donné (voir les décisions du Président Sauvé, Débats, 19 janvier 1981, p. 6319, et 16 février 1982, p. 15053; la décision du Président Francis, Débats, 18 janvier 1984, p. 526).
[397] 
Voir la décision du Président Francis, Débats, 18 janvier 1984, p. 526.
[398] 
Dès 1341, Édouard III avait reconnu le principe que les sommes accordées à la Couronne devraient être contrôlées pour s’assurer qu’elles étaient dépensées à bon escient (Dreidger, p. 30).
[399] 
Art. 108(3)e) du Règlement. Voir également le rapport final de la Commission royale sur la gestion financière et l’imputabilité (Commission Lambert), mars 1979 (Approvisionnements et Services Canada), et en particulier la Partie V, « Le Parlement : L’alpha et l’omega de l’imputabilité », p. 421-476.
[400] 
Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux fait aussi fonction de receveur général du Canada (Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, L.C. 1996, ch. 16, art. 3(3)).
[401] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 63(1).
[402] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 63(2).
[403] 
Les Comptes publics du Canada sont habituellement déposés auprès du Greffier de la Chambre, avec mention du dépôt dans les Journaux. (Voir, par exemple, Journaux, 18 octobre 1994, p. 801; 22 octobre 1996, p. 761-762; 28 octobre 1997, p. 163.) Il est cependant arrivé que le rapport soit déposé par un ministre à la Chambre même. (Voir, par exemple, Journaux, 31 octobre 1978, p. 94; 11 décembre 1979, p. 336.) Pour en savoir plus sur le dépôt de documents, voir le chapitre 10, « Le programme quotidien ».
[404] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 64(1).
[405] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 102-106. Voir également « Préface des états financiers du gouvernement du Canada », Comptes publics du Canada 1998, p. 1.2.
[406] 
Le Conseil du Trésor est un comité du Cabinet, présidé par le ministre désigné comme le président du Conseil du Trésor. Le Conseil, qui comprend cinq autres ministres, dont celui des Finances, est responsable de la gestion des services publics, notamment de la politique administrative et des pratiques de gestion financière. Le Conseil est également l’employeur fédéral, et il représente le gouvernement dans toutes les questions concernant les fonctionnaires fédéraux. Le Secrétariat du Conseil du Trésor est l’organisme d’état-major central, au service du Conseil. Son responsable s’appelle le secrétaire du Conseil du Trésor (McMenemy, p. 304-305). Depuis 1993, le secrétaire fait aussi fonction de contrôleur général du Canada. À ce titre, il est l’officiel fédéral responsable des normes de contrôle financier, des procédures de rapport et de l’évaluation des programmes des ministères et organismes fédéraux (McMenemy, p. 52).
[407] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 64(2).
[408] 
« Énoncé de responsabilité », Comptes publics du Canada 1998, p. 1.4.
[409] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 64(2); Loi sur le vérificateur général, L.R.C. 1985, ch. A-17, art. 6.
[410] 
« Introduction aux Comptes publics du Canada : Nature des Comptes publics du Canada », Comptes publics du Canada 1998, vol. II, partie I.
[411] 
Une société d’État a la structure d’une entreprise privée, mais elle est créée par une loi et appartient à l’État. Bien qu’elles fassent rapport au Parlement par l’entremise d’un ministre désigné à cet effet, les sociétés d’État ne sont pas sous l’autorité directe d’un ministre (McMenemy, p. 73).
[412] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 151-152. Comme les Comptes publics, ce rapport est habituellement déposé auprès du Greffier de la Chambre, et mention du dépôt est faite dans les Journaux. Voir, par exemple, Journaux, 20 janvier 1994, p. 43; 15 décembre 1994, p. 1074; 7 décembre 1995, p. 2222; 10 décembre 1996, p. 989; 11 décembre 1997, p. 396.
[413] 
McMenemy, p. 6-7. Un mandataire du Parlement est un fonctionnaire nommé, qui est responsable devant le Parlement de l’exécution de fonctions conférées par une loi. Pour la nomination et le mandat du vérificateur, voir la Loi sur le vérificateur général, L.R.C. 1985, ch. A-17, art. 3.
[414] 
Acte pour pourvoir à la meilleure audition des comptes publics, S.C. 1878, ch. 7, art. 11-56.
[415] 
Acte concernant le revenu public, l’opération des emprunts autorisés par le parlement, et l’audition des comptes publics, S.R. 1886, ch. 29, art. 21-59; Loi du revenu consolidé et de la vérification, 1931, S.C. 1931, ch. 27.
[416] 
Loi pourvoyant à l’administration financière du gouvernement du Canada, à la vérification des comptes publics et au contrôle financier des corporations de la Couronne, S.C. 1951, ch. 12, art. 65-75.
[417] 
Loi sur le vérificateur général du Canada, L.R.C. 1985, ch. A-17, art. 7(2)b) à e). En 1995, un rappel au Règlement a été invoqué à la Chambre à propos de la recevabilité du rapport annuel du vérificateur général au motif que le vérificateur avait outrepassé son mandat (défini dans la Loi sur le vérificateur général) en faisant des « déclarations tendancieuses » sur le rôle du Parlement relativement à la dette nationale (Débats, 18 octobre 1995, p. 15530-15532). Le Président Parent a répondu qu’il n’avait pas d’autorité en matière de droit et qu’il ne pouvait donc pas décider si le contenu du rapport était conforme ou non aux prescriptions de la loi et, par voie de conséquence, statuer que le rapport était irrecevable (Débats, 25 octobre 1995, p. 15812-15813).
[418] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 134(1) à (4). Outre la vérification financière annuelle des sociétés d’État, le vérificateur peut aussi faire des examens spéciaux pour vérifier que les systèmes et pratiques des sociétés d’État donnent une assurance raisonnable que les actifs sont protégés, que la gestion des ressources est économique et que les opérations se déroulent efficacement (Bureau du vérificateur général; Budget des dépenses 1998-1999; Partie III — Rapport sur les plans et les priorités, p. 5).
[419] 
Loi sur le vérificateur général, L.R.C. 1985, ch. A-17, art. 5 et 6; Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 64.
[420] 
Bureau du vérificateur général du Canada; Budget des dépenses 1998-1999; Partie III — Rapport sur les plans et les priorités, p. 5. Voir, par exemple, « Opinion du vérificateur général sur les états financiers du gouvernement du Canada », Comptes publics du Canada 1998, p. 1.5.
[421] 
Bureau du vérificateur général du Canada; Budget des dépenses 1998-1999; Partie III — Rapport sur les plans et les priorités, p. 5. La vérification de l’optimisation des ressources est parfois appelée vérification du rendement.
[422] 
Loi modifiant la Loi sur le vérificateur général, L.C. 1995, ch. 43. Cette loi crée le poste de commissaire à l’environnement et au développement durable au sein du Bureau du vérificateur général. (« Création du poste de commissaire à l’environnement et au développement durable », communiqué du Bureau du vérificateur général, 15 décembre 1995.)
[423] 
Loi sur le vérificateur général, L.R.C. 1985, ch. A-17, art. 11. Pour entreprendre une vérification qui n’entre pas dans le mandat légal du Bureau, le vérificateur doit obtenir une telle autorisation. Le pouvoir prévu à l’article 11 est conféré par décret.
[424] 
Loi sur le vérificateur général, L.R.C. 1985, ch. A-17, art. 7(2).
[425] 
Loi modifiant la Loi sur le vérificateur général (rapports), L.C. 1994, ch. 32.
[426] 
Du lundi au jeudi, la période réservée aux « Déclarations de députés » est à 14 h et le vendredi, à 11 h (art. 30(6) du Règlement). Voir, par exemple, Journaux, 7 octobre 1997, p. 85; 2 décembre 1997, p. 314; et 28 avril 1998, p. 711.
[427] 
Art. 108(3)e) du Règlement.
[428] 
Un « huis clos » est une séance d’information qui a lieu immédiatement avant la présentation d’un document important, comme le Budget ou le rapport du vérificateur général. Comme le contenu du document est confidentiel jusqu’à son dépôt à la Chambre, il n’est pas permis de le sortir de la salle où se tient le huis clos avant qu’il soit déposé. Les députés sont libres de quitter la salle à tout moment, mais ils doivent s’engager à ne pas accorder d’entrevues et à ne pas divulguer le contenu du rapport avant son dépôt. Le personnel de recherche des députés peut aussi assister au huis clos, mais il doit être parrainé par un député et doit demeurer dans la salle jusqu’au moment du dépôt du rapport. Le 27 novembre 1978, un député a prétendu que les conditions de participation au huis clos violaient ses privilèges parlementaires. (Voir Débats, 27 novembre 1978, p. 1514-1517.) Le Président a statué alors — et chaque fois depuis — que les huis clos ne sont pas une obligation faite aux députés pour participer aux délibérations de la Chambre ou des comités; l’accès ou non à un huis clos ne saurait justifier une question de privilège. (Voir la décision du Président Jerome, Débats, 27 novembre 1978, p. 1518-1519; les décisions du Président Sauvé, Débats, 25 février 1981, p. 7670 et 26 février 1981, p. 7714; et la décision du Président Parent, Débats, 6 mars 1997, p. 8693.) Par ailleurs, on ne saurait interdire à un député de quitter la salle d’un huis clos. (Voir la décision du Président Jerome, Débats, 27 novembre 1978, p. 1515.)
[429] 
Loi sur le vérificateur général, L.R.C. 1985, ch. A-17, art. 7(1), 8(1) et 19(2). Le droit de présenter plusieurs rapports est conféré par la Loi modifiant la Loi sur le vérificateur général (rapports), L.C. 1994, ch. 32. Le Bureau du vérificateur général voit cette autorisation comme l’occasion de fournir au Parlement une information plus actuelle et pertinente. Le vérificateur général s’efforce de remettre ses rapports un mois avant une période prévue d’ajournement de la Chambre et au plus tôt deux semaines après la rentrée de la Chambre (« Avant-propos », Rapport du vérificateur général du Canada, mai 1995, p. 5).
[430] 
Loi sur le vérificateur général, L.C. 1994, ch. 32, art 2(4) et (5).
[431] 
Voir, par exemple, le rapport de 1995, Journaux, 11 mai 1995, p. 1463; 5 octobre 1995, p. 2002; 21 novembre 1995, p. 2136; et le rapport de 1996, Journaux, 7 mai 1996, p. 307; 26 septembre 1996, p. 683; 26 novembre 1996, p. 918. En 1997, l’élection générale a retardé le dépôt du volume du printemps, de sorte que les volumes d’avril et d’octobre ont été déposés à l’automne comme le Volume 1. Le Volume 2 a été déposé en décembre (Journaux, 7 octobre 1997, p. 85; 2 décembre 1997, p. 314).
[432]
Les chapitres sont numérotés par ordre de parution pour l’année en cours, et non par volume.
[433] 
Art. 108(3)e) du Règlement. Voir également le chapitre 20, « Les comités ».
[434] 
C’est dans le discours du Trône de 1958 qu’a été pris l’engagement de faire présider le Comité des comptes publics par un député de l’Opposition officielle (voir Débats, 12 mai 1958, p. 7). Voir également les observations du premier ministre, John Diefenbaker, Débats, 13 mai 1958, p. 35. Voir aussi Ward, p. 218-219.

Veuillez noter —

Comme les règles et les usages de la Chambre des communes sont sujets à changement, nous tenons à préciser que la version en ligne ici présentée correspond à l’édition de janvier 2000 de l’ouvrage imprimé. Par conséquent, l’évolution des usages et les modifications apportées au Règlement depuis n’y sont pas illustrées. Les annexes, elles, sont cependant à jour et vont jusqu’à la fin de la 38e législature, en novembre 2005.

Afin de vous assurer des règles et usages en vigueur, veuillez consulter la plus récente version du Règlement sur le site Web du Parlement du Canada.

Pour en savoir plus sur les procédures de la Chambre des communes, prière de communiquer avec la Direction des recherches pour le Bureau au (613) 996-3611 ou bien envoyer un courriel à trbdrb@parl.gc.ca.