La procédure et les usages de la Chambre des communes
Sous la direction de Robert Marleau et Camille Montpetit

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23. Les projets de loi d’intérêt privé

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[1]: Les projets de loi privés remontent aux assemblées législatives de l’Angleterre médiévale, ce qui explique la procédure particulière qu’il faut suivre pour les adopter. Ainsi, aux débuts du Parlement, les lois spéciales au bénéfice de particuliers et les décrets judiciaires visant à redresser des torts personnels étaient fondés sur des pétitions et n’étaient pas faciles à distinguer sur le plan des principes ou de la forme. Lorsque les pétitions demandaient un redressement que le droit commun permettait, les parties étaient renvoyées aux tribunaux ordinaires. Mais si le particulier ou groupe était incapable d’obtenir un redressement des tribunaux de droit commun, une pétition était adressée au roi. Cette pétition était reçue et jugée suivant une procédure judiciaire plutôt que législative. Comme on le signale dans May, 1^re éd. (p. 301-302), « Des receveurs et vérificateurs des pétitions étaient nommés et une proclamation était faite afin d’inviter tous les gens à s’adresser aux receveurs. Ces postes étaient habituellement occupés par les greffiers de la chancellerie, puis par des conseillers à la cour de la chancellerie (et plus tard par des juges), qui siégeaient dans un endroit public où la population pouvait aller leur faire part de ses plaintes pour qu’ils les transmettent aux vérificateurs. Ces derniers étaient des prélats, des pairs ou des juges qui avaient le pouvoir de faire appel au lord chancelier, au lord trésorier et aux sergents de justice. Ces officiers étaient chargés d’examiner les pétitions; dans certains cas, les pétitionnaires devaient continuer à s’adresser aux tribunaux ordinaires alors que dans d’autres cas, les pétitions étaient transmises aux juges en tournée. Si le droit commun n’offrait aucun redressement, leur cas était soumis à la haute cour du Parlement […]. Sous Henri IV, le nombre des pétitions adressées à la Chambre des communes augmenta considérablement. Les cours d’équité avaient entre temps soulagé le Parlement de la majeure partie de ses responsabilités relatives au redressement des torts et les pétitions qui lui étaient adressées visaient davantage à obtenir l’adoption de projets de loi d’intérêt privé plutôt qu’un redressement équitable de torts personnels. Comme les premières pétitions étaient souvent de ce deuxième type, les ordres du Parlement y faisant suite ne pouvaient être considérés que comme des lois spéciales s’appliquant au niveau privé ou local. Lorsque les limites entre les pouvoirs judiciaire et législatif ont été définies, les pétitions demandaient plus souvent des redressements législatifs et étaient adressées au Parlement par l’entremise des Communes, mais le Parlement a toujours conservé cette ancienne fonction mixte, c’est-à-dire à la fois judiciaire et législative, pour l’adoption des projets de loi privés. »
[2]: Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 22 février 1971, p. 351.
[3]: Bourinot, 4^e éd., p. 558-559. Voir Todd’s Private Bill Practice, 3^e éd., Ottawa: John Durie & Son, 1868, p. 1-2: « Le Parlement, en passant des bills privés, ne cesse point d’exercer ses fonctions législatives, mais en même temps ces dernières participent jusqu’à un certain degré du caractère judiciaire; en pareil cas, les parties intéressées sont de véritables demandeurs; tandis que, d’un autre côté, les individus qui craignent d’être lésés dans leurs droits comparaissent comme défendeurs en la cause. Les formalités en usage dans les tribunaux sont en grande partie observées lorsqu’il s’agit de l’examen des bills privés; certaines conditions sont exigées, et les intéressés à la passation du bill sont tenus d’en prouver l’accomplissement; puis s’ils l’abandonnent, et qu’il ne se trouve plus personne d’autre pour le mener à terme, il tombe, quelqu’important qu’il puisse paraître aux yeux de la Chambre. »
[4]: On a voulu ainsi faire en sorte que les mesures législatives d’intérêt privé soient présentées au Sénat. Si le projet de loi émane du Sénat, les seuls frais sont de 200 $ (art. 110 du Règlement du Sénat) au lieu de 500 $ (art. 134(2) du Règlement de la Chambre). Cette différence a été créée en 1934 lorsque le Règlement de la Chambre a été modifié afin de « libérer la Chambre basse de l’examen initial d’un grand nombre de projets de loi d’intérêt particulier en augmentant le nombre des mesures d’ordre privé dont la Chambre haute peut prendre l’initiative » (voir Débats, 30 juin 1934, p. 4490-4491). À partir de ce moment-là, la plupart des projets de loi privés ont été présentés au Sénat en premier. Depuis 1970, seulement six projets de loi privés ont vu le jour à la Chambre, dont le dernier en 1978: le projet de loi C-164, Loi constituant l’Unité, Banque du Canada, le 29 mars 1972 (Journaux, p. 232); le projet de loi C-264, Loi concernant le Synode de l’Est du Canada de l’Église Luthérienne d’Amérique, le 3 avril 1974 (Journaux, p. 94); le projet de loi C-1001, Loi faisant exception aux règles générales de droit en matière de mariage dans le cas de Richard Fritz et Marianne Strass, le 30 juillet 1975 (Journaux, p. 750); le projet de loi C-1002, Loi constituant Norbanque en corporation, le 20 décembre 1975 (Journaux, p. 977); le projet de loi C-1001, Loi constituant en corporation la Banque Continentale du Canada, le 14 juillet 1977 (Journaux, p. 1371); et le projet de loi C-1001, Loi concernant Bell Canada, le 12 avril 1978 (Journaux, p. 638).
[5]: Durant la troisième session de la 34^e législature (mai 1991 -septembre 1993), 9 projets de loi privés ont été étudiés, pour un total d’une heure et 54 minutes; durant la première session de la 35^e législature (janvier 1994 -février 1996), la Chambre a consacré une heure et 20 minutes à l’étude de 3 projets de loi privés. Voir les Statistiques concernant les travaux de la Chambre préparées par la Direction des journaux de la Chambre des communes.
[6]: Voir la Loi modifiant la Loi constitutive de la grande loge de l’Ordre bénévole et protecteur des Élans du Dominion du Canada, S.C. 1980-81-82-83, ch. 186; la Loi constituant en personne morale le Bouclier vert du Canada, S.C. 1992, ch. 56; la Loi modifiant la Loi constitutive de la Société Royale du Canada, S.C. 1992, ch. 58; la Loi modifiant le nom de l’Association médicale canadienne, S.C. 1993, ch. 48; et la Loi constituant en personne morale l’Association canadienne des congrégations luthériennes, S.C. 1994, ch. 49.
[7]: Voir la Loi modifiant et abrogeant la Loi refondue de l’Alliance Nationale, 1945, S.C. 1986, ch. 64; la Loi reconstituant la société E.G. Klein Limited et prévoyant sa prorogation sous le régime de la Loi sur les sociétés commerciales canadiennes, S.C. 1980-81-82-83, ch. 185; et la Loi reconstituant la société Yellowknife Electric Limited et prévoyant sa prorogation sous le régime de la Loi sur les sociétés commerciales canadiennes, S.C. 1987, ch. 56.
[8]: S.C. 1963, ch. 10. Cette loi autorisait uniquement le Sénat à dissoudre ou à annuler les mariages par résolution. Avant l’adoption de cette mesure, la partie de bonne foi souhaitant divorcer à Terre-Neuve ou au Québec (les tribunaux de ces provinces n’étaient pas autorisés à entendre les causes de divorce) devait adresser au Parlement une pétition introductive d’un projet de loi privé afin de dissoudre le mariage. La pétition soutenait qu’un délit conjugal avait été commis et demandait « réparation ». La plupart des pétitions étaient tout d’abord étudiées par le Comité sénatorial sur le divorce (où les frais d’un projet de loi privé étaient moins élevés que les frais imposés par la Chambre des communes). La majorité des projets de loi de divorce n’étaient pas contestés et étaient adoptés par les deux chambres sans problème. Toutefois, si un parlementaire s’interrogeait sur les raisons du divorce ou si les parties désiraient être entendues, le Comité permanent des projets de loi privés en général de la Chambre des communes avait le pouvoir de réexaminer la cause. L’auteur de la pétition et le défendeur, tous les deux représentés par un avocat, devaient comparaître devant le Comité qui fonctionnait alors comme un tribunal. La Chambre examinait le projet de loi après réception d’un rapport du Comité. Voir Dawson, p. 243. En 1968, la Loi sur le divorce (S.C. 1967-68, ch. 24) a créé des tribunaux de divorce dans ces deux provinces, et le Sénat n’est plus autorisé à dissoudre ou à annuler des mariages.
[9]: S.C. 1990, ch. 46.
[10]: S.C. 1974-75-76, ch. 33.
[11]: S.C. 1964-65, ch. 52.
[12]: S.C. 1953-54, ch. 48 et S.C. 1966-67, ch. 87.
[13]: May, 22^e éd., p. 857.
[14]: Voir la Loi constituant en personne morale le Bouclier vert du Canada, S.C. 1992, ch. 56.
[15]: Voir la Loi concernant l’acquisition, l’exploitation et l’aliénation du Tunnel Windsor-Détroit par la cité de Windsor, S.C. 1987, ch. 55.
[16]: Voir la Loi faisant exception aux règles générales de droit en matière de mariage dans le cas de Gerald Harvey Fudge et Audrey Marie Saunders, S.C. 1984, ch. 52.
[17]: Voir le projet de loi S-25, Loi concernant la Compagnie de la Baie d’Hudson (Journaux, 17 juin 1970, p. 1026; Débats, 5 octobre 1970, p. 8797-8800) et le projet de loi C-259, Loi prolongeant la durée du brevet relatif à un additif alimentaire (Journaux, 17 juin 1987, p. 1184; Débats, 18 juin 1987, p. 7346-7347). Contrairement à l’usage britannique, qui prévoit une catégorie mixte de projets de loi ayant des caractéristiques à la fois publiques et privées, la pratique parlementaire canadienne ne prévoit pas de projets de loi hybrides. Les projets de loi hybrides peuvent être définis comme des projets de loi publics dont l’effet sur les intérêts d’une personne ou d’un groupe est différent de ce qu’il est pour les intérêts d’autres personnes ou groupes de la même catégorie (May, 22^e éd., p. 554). Comme le Président Lamoureux l’a déclaré dans une décision rendue en 1971, « suivant notre Règlement et une pratique établie depuis longtemps, nous n’avons que deux genres de bills: les bills d’intérêt privé et les bills d’intérêt public ». Voir Journaux, 22 février 1971, p. 351; Débats, p. 3617-3629.
[18]: Voir les décisions rendues à ce sujet dans les Journaux du 22 février 1971, p. 352; et les Débats du 15 avril 1985, p. 3699-3700. Voir aussi les Débats du 2 février 1911, col. 3011-3013, où le Président statue qu’un projet de loi qu’un député souhaitait présenter comme projet de loi public constitue en fait un projet de loi privé et qu’il fallait donc suivre les règles régissant les projets de loi privés. Près de 65 ans plus tard, le Président a rendu une décision similaire lorsqu’un député a tenté de présenter un projet de loi intitulé Loi concernant la libération conditionnelle du D^r Henry Morgentaler sous forme de projet de loi public (voir Journaux, 23 octobre 1975, p. 795-796).
[19]: Voir May, 22^e éd., p. 853. Voir aussi Journaux, 22 février 1971, p. 352.
[20]: Journaux, 22 février 1971, p. 351.
[21]: Edward P. Hartney, Manual of Private Bill Practice of the Parliament of Canada, Ottawa: Maclean, Roger & Co., 1882, p. 2.
[22]: Lors de la première législature, la Chambre des communes a adopté les règlements et la pratique en matière de législation privée dans la Province du Canada (aucune pratique n’a été clairement définie pour les projets de loi privés dans les assemblées législatives de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick). Voir Todd, 3^e éd., p. V.
[23]: Selon un principe énoncé devant un comité spécial de la Chambre des communes britannique en 1832, on ne devrait présenter une pétition au Parlement que s’il n’y a aucune autre façon d’obtenir réparation d’un tort. Ce principe a été observé depuis par le Parlement canadien. Voir Beauchesne, 4^e éd., p. 344. Voir aussi le chapitre 22, « Les pétitions d’intérêt public ».
[24]: Une pétition ne peut être présentée que par l’intermédiaire d’un sénateur ou d’un député. Voir Beauchesne, 4^e éd., p. 262. Même lorsqu’un projet de loi privé est présenté en premier au Sénat, les personnes souhaitant obtenir son adoption transmettent une pétition à la Chambre des communes également. La personne ou l’entreprise qui souhaite faire adopter un projet de loi privé est appelé le requérant, le pétitionnaire ou le promoteur d’un projet de loi. Fait exceptionnel, en 1989, un député a agi comme requérant d’un projet de loi privé visant la constitution en société d’un service national de transport ferroviaire de voyageurs et un autre député a agi comme parrain. Comme la pétition introductive du projet de loi n’avait pas été déposée dans le délai prescrit, les deux députés ont été invités à comparaître devant le Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés. Lors de la séance, il a été fait lecture d’une lettre du parrain dans laquelle le requérant renonçait au projet de loi (voir Journaux, 29 septembre 1989, p. 555; 2 octobre 1989, p. 562; 5 octobre 1989, p. 579; Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés, Procès-verbaux et témoignages, 24 octobre 1989, fascicule n^o 9, p. 3-5).
[25]: Bourinot, 4^e éd., p. 581.
[26]: Art. 36 et 131 du Règlement.
[27]: Art. 131(3) du Règlement. Il est parfois arrivé que le nom du parrain d’un projet de loi privé soit changé avec le consentement unanime de la Chambre (voir Journaux, 30 septembre 1988, p. 3652).
[28]: Art. 131(2) du Règlement.
[29]: Art. 131(1) du Règlement.
[30]: Art. 134(1) du Règlement.
[31]: Art. 136(1) du Règlement. Les articles 136(2) à (5) du Règlement énoncent les règles relatives à la rédaction d’un projet de loi privé (voir la partie traitant de la forme d’un projet de loi privé). C’est en 1890, à la suite de modifications au Règlement adoptées en juin 1887, qu’on rencontre pour la première fois dans le texte du Règlement le terme « examinateur » en regard de la procédure relative aux projets de loi privés (Journaux, 17 juin 1887, p. 313-314; 23 juin 1887, p. 413-414). La version de 1890 du Règlement énonce que l’examinateur soumettra un rapport au Comité du Règlement dans lequel il précisera qu’il a examiné le projet de loi et qu’il a « annoté en marge de chaque article toute déviation des prescriptions contenues dans le bill-modèle » avant que le projet de loi soit étudié par le Comité. De plus, l’examinateur devait réviser et certifier tous les projets de loi privés adoptés par le Comité et les rapports à ce sujet avant qu’ils soient présentés à la Chambre « afin d’assurer l’uniformité ». Voir Règles, Ordres et Règlement de la Chambre des communes du Canada, 1890, règle n^o59A.
[32]: Voir Journaux, 18 décembre 1963, p. 697. Voir également Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés, Procès-verbaux et témoignages, 24 octobre 1989, fascicule n^o 9, p. 4-5 où le parrain d’un projet de loi privé informe le comité étudiant la pétition présentée en retard par le promoteur que ce dernier ne souhaite plus l’adoption de son projet de loi.
[33]: Bourinot, 4^e éd., p. 581. Aucun député ou fonctionnaire de la Chambre n’est autorisé à s’occuper d’affaires privées soumises à la Chambre contre rémunération (Bourinot, 4^e éd., p. 582).
[34]: Art. 146(1) du Règlement.
[35]: Art. 146(3) du Règlement. Avant 1927, les agents parlementaires n’étaient pas tenus de payer ce droit sessionnel de 25 $. Cette année-là, le Comité spécial institué pour réviser le Règlement de la Chambre des communes présenté un rapport (voir Journaux, 15 mars 1927, p. 233-284), qui sera adopté par la Chambre, dans lequel on recommande qu’un agent parlementaire paie un droit de 25 $ pour chaque session au cours de laquelle il s’occupe d’affaires soumises à la Chambre. Voir Journaux, 22 mars 1927, p. 316-368, en particulier p. 366-367; Débats, p. 1428-1430. Voir aussi Règlement de la Chambre des communes, 1927, article 119(3).
[36]: Art. 146(4) du Règlement.
[37]: La Gazette du Canada est une publication périodique officielle.
[38]: Cet avis, qui paraît dans la Partie I de la Gazette du Canada, reproduit l’article 130 du Règlement. On y précise également qu’on peut obtenir d’autres renseignements auprès du Bureau des affaires émanant des députés de la Chambre des communes. Voir, par exemple, la Gazette du Canada, Partie I, 27 septembre 1997, p. 3097-3098.
[39]: Art. 129 du Règlement. Voir la Gazette du Canada, Partie I, 25 avril 1998, p. 920. Avant le 23 mars 1990, date d’adoption de cette disposition (voir Journaux, 23 mars 1990, p. 1397), le Greffier faisait publier les dispositions du Règlement relatives aux projets de loi privés chaque semaine dans la Gazette (voir la Gazette du Canada, Partie I, 7 janvier 1989, p. 18-26). Après les six premières semaines, l’avis indiquait également que le délai pour le dépôt des pétitions était expiré. Voir la Gazette du Canada, Partie I, 6 janvier 1990, p. 5-13.
[40]: Art. 130(1) et (3) du Règlement. Lorsque la demande provient d’un résident du Québec ou du Manitoba, l’avis doit être publié en anglais dans un journal anglais et en français dans un journal français, ainsi qu’en anglais et en français dans la Gazette du Canada. La preuve que l’avis en question a été dûment publié est établi par l’envoi d’une déclaration sous serment (affidavit) au Greffier de la Chambre.
[41]: Art. 130(1) du Règlement.
[42]: Art. 130(2) du Règlement.
[43]: Art. 130(3) du Règlement. Il est arrivé, après qu’un certain nombre de projets de loi privés ne purent être adoptés en raison de la dissolution du Parlement, que les requérants tentent de soumettre les mêmes projets de loi à la Chambre au cours de la législature suivante sans faire tout d’abord publier les avis requis. Cette question a alors été soumise au Comité permanent des ordres permanents qui a recommandé dans son premier rapport de suspendre l’application de la règle concernant les avis; le rapport a par la suite été adopté par la Chambre. Voir Journaux, 9 février 1927, p. 88; 18 février 1927, p. 134-135.
[44]: Art. 141(2) du Règlement. On a parfois suspendu l’application de ces dispositions (voir Journaux, 16 mars 1978, p. 499 (projet de loi de la Chambre); Journaux, 17 juillet 1980, p. 396 (projet de loi du Sénat)).
[45]: Art. 145 du Règlement.
[46]: Art. 142 du Règlement.
[47]: Art. 144 du Règlement.
[48]: Bourinot, 4^e éd., p. 599.
[49]: Voir Beauchesne, 6^e éd., p. 297.
[50]: Beauchesne, 4^e éd., p. 344-345.