La procédure et les usages de la Chambre des communes
Sous la direction de Robert Marleau et Camille Montpetit

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5. La procédure parlementaire

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[51]: Voir, par exemple, Journaux, 27 juin 1985, p. 910-919, et Débats, 27 juin 1985, p. 6325-6327. Cette motion du gouvernement, adoptée à l’unanimité, était inspirée du premier rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes, présenté le 20 décembre 1984 (Journaux, p. 211).
[52]: Voir, par exemple, Journaux, 7 février 1994, p. 112-120; 12 juin 1998, p. 1027-1028.
[53]: Pour des exemples de modifications adoptées à l’unanimité, sans débat, voir Journaux, 10 octobre 1997, p. 107; 10 mars 1998, p. 549; 30 novembre 1998, p. 1327.
[54]: Entre autres : l’adoption de la clôture en 1913 (Journaux, 23 avril 1913, p. 546-548), les dispositions visant l’attribution du temps en 1969 (Journaux, 24 juillet 1969, p. 1393-1402) et une série de modifications à la procédure en 1991 (Journaux, 11 avril 1991, p. 2898-2932). Dans les exemples de 1969 et 1991, on a imposé la clôture pour mettre fin au débat et forcer la Chambre à prendre une décision. En 1913, on a posé la question préalable, ce qui a eu pour effet d’exclure les amendements et de limiter le débat sur la motion principale.
[55]: Voir, par exemple, Journaux, 9 avril 1997, p. 1366-1368.
[56]: Voir les Journaux du Sénat, 3 juin 1903, p. 156, et les Journaux de la Chambre des communes, 11 juin 1903, p. 270; 10 octobre 1903, p. 644.
[57]: Voir, par exemple, Journaux, 29 novembre 1982, p. 5400.
[58]: Au sujet d’une motion portant adoption d’articles provisoires en 1982, le président du Conseil privé a résumé ainsi la nature de la réforme proposée : « Je voudrais inviter tous les parlementaires à faire de cette expérience un succès, et non pas à chercher les anomalies ou les failles dans le projet proposé, parce qu’il est imparfait, nous le reconnaissons. Et je pense que nos amis d’en face et les membres du Comité le reconnaissent également. Il y a des lacunes dans les règlements suggérés à cette Chambre, il y a des points obscurs, et je pense que pour un esprit destructeur il serait très simple, il serait voire enfantin d’empêcher l’expérience d’être positive, d’être concluante. J’en appelle donc à la bonne foi de tous les députés, et je veux les assurer de la bonne foi du gouvernement dans la mise en application des changements suggérés. J’en appelle à la bonne foi, dis-je, de tous les parlementaires pour que cette expérience soit menée à terme et qu’elle résulte effectivement dans des changements permanents peut-être ajustés » (Débats, 29 novembre 1982, p. 21072).
[59]: À titre d’exemple, de 1867 à 1876, on proposait à titre d’ordre sessionnel au début de chaque session l’actuel article 23 du Règlement, concernant la corruption dans les élections, avant de le transformer finalement en article permanent. Voir Débats, 10 février 1876, p. 3.
[60]: Voir Journaux, 2 février 1994, p. 96.
[61]: L’article 86.1 du Règlement concernant le rétablissement de projets de loi d’initiative parlementaire, adopté en novembre 1998, correspond essentiellement à l’ordre spécial adopté en mars 1996 (voir Journaux, 4 mars 1996, p. 34-35; 30 novembre 1998, p. 1327-1329).
[62]: Par exemple, l’article 53 du Règlement stipule ce qui suit : « Au sujet de toute question que le gouvernement juge de nature urgente, un ministre de la Couronne peut, à tout moment où l’Orateur occupe le fauteuil, présenter une motion en vue de la suspension de tout article du Règlement ou de tout ordre de la Chambre ayant trait à la nécessité d’un préavis de même qu’aux heures et jours de séance. »
[63]: Normalement, une motion visant à passer outre aux dispositions du Règlement est libellée comme suit : « Que, nonobstant tout article du Règlement et toute pratique normale de la Chambre […] ». Voir Journaux, 22 juin 1994, p. 657; 8 juin 1998, p. 947-948; 2 février 1999, p. 1457.
[64]: Art. 71 du Règlement. Voir Journaux, 1^er octobre 1997, p. 56; 24 novembre 1997, p. 249; 28 mai 1998, p. 902.
[65]: Par exemple, en juin 1998, la Chambre a adopté un ordre spécial afin d’annuler un ordre spécial déjà adopté et, ce faisant, rétablir les dispositions du Règlement. La motion se lisait comme suit : « Que, nonobstant l’ordre spécial du lundi 9 février 1998, la durée des discours et la rotation entre les partis durant l’étude des travaux des subsides le mardi 9 juin 1998 seront telles que prévues dans le Règlement et dans la pratique habituelle de la Chambre lorsqu’elle étudie les Ordres émanant du gouvernement » (Journaux, 8 juin 1998, p. 948).
[66]: Art. 56.1 du Règlement. Pour de plus amples renseignements, voir le chapitre 14, « La limitation du débat ».
[67]: Art. 10 du Règlement. L’origine de cet article remonte aux règles de l’Assemblée législative du Bas-Canada, en 1793 : « Que l’Orateur fera observer l’ordre et le décorum, et décidera toutes questions d’ordre, sauf appel à la Chambre » et « Quand l’Orateur sera requis d’expliquer un point d’ordre ou de pratique, il doit citer la règle applicable au cas, sans argument ni commentaire ».
[68]: Bien qu’il n’y ait pas eu de compilation systématique des décisions des Présidents depuis 1867, on publie depuis 1966 un recueil de décisions choisies pour chacun. Il y a dans cette collection des décisions des Présidents Lamoureux, Jerome, Sauvé, Francis, Bosley et Fraser.
[69]: Voir Débats, 1^er mars 1966, p. 1939-1940; 1^er décembre 1986, p. 1647; 16 juin 1994, p. 5437-5440; 16 mars 1998, p. 4902-4903.
[70]: Voir Débats, 2 février 1982, p. 14899; 16 novembre 1982, p. 20702-20703; 12 octobre 1983, p. 27944 27945.
[71]: Voir Débats, 2 mai 1995, p. 12072-12074; 23 avril 1998, p. 6035-6037; 3 décembre 1998, p. 10826-10831.
[72]: Pour de plus amples renseignements, voir le chapitre 7, « Le Président et les autres présidents de séance de la Chambre ».
[73]: Art. 10 du Règlement.
[74]: Voir le chapitre 7, « Le Président et les autres présidents de séance de la Chambre ».
[75]: En 1987, au sujet de la recevabilité d’une motion proposée pendant les Affaires courantes, le Président a statué qu’elle était recevable, mais a ajouté que sa décision ne devrait pas être « considérée comme un précédent immuable et que la présidence pourrait, dans d’autres circonstances, juger une telle motion irrecevable » (Débats, 14 avril 1987, p. 5119-5124). Pour d’autres exemples, voir Débats, 1^er octobre 1987, p. 9528; 16 octobre 1987, p. 10091-10092; 14 mars 1988, p. 13685; 17 février 1999, p. 12046.
[76]: Débats, 14 avril 1987, p. 5121.
[77]: Dans la préface de 1781 à la première édition de son recueil de précédents du Parlement britannique (Collection of Precedents), Hatsell écrit : « Il est inutile de rappeler au lecteur que cet ouvrage, de même que l’ancien ‘Cases of Privilege of Parliament’, doivent être considérés uniquement comme des index qui le renvoient aux Journaux en général et aux autres dossiers historiques; ce n’est qu’à partir de là qu’on peut développer une parfaite connaissance du droit et des délibérations du Parlement » (Hatsell, 1971, p. v). Joseph Redlich écrit : « Ce n’est pas par hasard qu’on a commencé, à partir de la fin du seizième siècle, à compiler avec de plus en plus de soin et de minutie les journaux de la Chambre. Les Communes voulaient à tout prix garder trace de la pratique suivie dans chaque cas particulier et, par-dessus tout, préserver pour le bénéfice des générations futures les précédents quant à la procédure et aux privilèges » (Redlich, vol. I, p. 44).
[78]: Dans une décision datant de 1991, le Président Fraser l’a exprimé de façon très claire : « La présidence n’a pas pour rôle d’interpréter les questions d’ordre constitutionnel ou juridique. » Voir Débats, 9 avril 1991, p. 19233-19234. Voir également Débats, 8 juillet 1969, p. 10955 et 1^er octobre 1990, p. 13620.
[79]: Bien qu’il appartienne à la Chambre de déterminer en quoi consiste une « bonne » règle, une bonne procédure doit être obligatoire et « avoir un effet exécutoire sur les personnes ou partis auxquels elle s’applique »; elle doit être « prévisible, c’est-à-dire que la Chambre ne devrait être saisie d’aucune affaire sans préavis adéquat »; enfin, elle doit être « claire et facilement compréhensible pour tous les intéressés, y compris ceux chargés de son interprétation et de sa mise en vigueur » (Griffith et Ryle, p. 172-174).
[80]: Dans une décision concernant le recours à l’article 39(6) du Règlement, relatif aux questions écrites, le Président Fraser a émis l’opinion que l’article en question avait peut-être « survécu tout ce temps sans modification parce qu’on n’y a pas fait appel durant les soixante dernières années; que son utilisation dans le contexte actuel ne correspondrait peut-être pas à l’intention de ses auteurs; et qu’il n’est plus adapté aux conditions de fonctionnement de la Chambre des communes actuelle ». Il a poursuivi en disant que de nouveaux éléments « récemment incorporés dans [le] Règlement […] ont pratiquement éliminé le genre d’abus » auquel on voulait remédier par l’article 39(6). Voir Débats, 14 juin 1989, p. 3023-3026, et en particulier p. 3025.
[81]: Par exemple, au cours des dernières années, il y a eu un certain nombre de rappels au Règlement et de questions de privilège concernant des écarts entre les comptes rendus imprimés et les comptes rendus électroniques officiels. Dans un cas, le Président a jugé que la différence entre les versions imprimée et électronique du hansard était attribuable à une erreur de rédaction et ne ressortissait pas aux privilèges; toutefois, il a aussi indiqué que, comme la Chambre n’avait jamais arrêté le statut du hansard électronique, il convenait de soumettre la question à l’examen du Comité permanent des élections, des privilèges et de la procédure. Voir Débats, 6 juin 1986, p. 14055-14056. Le Président a également rendu une décision sur l’utilisation des téléphones cellulaires à la Chambre; voir Débats, 27 avril 1993, p. 18495.
[82]: Wilding et Laundy, p. 570.
[83]: Débats, 6 novembre 1986, p. 1153.
[84]: Souvent, du consentement unanime, la Chambre convient de procéder d’une façon qui serait normalement jugée inadmissible par le Président (voir Débats, 1^er octobre 1997, p. 9528; 14 mars 1988, p. 13685). À l’occasion, le Président rend une décision incompatible avec des décisions passées, mais qui ne doit pas devenir un précédent (par exemple, voir la décision du Président Fraser dans Débats, 14 avril 1987, p. 5119-5124, et en particulier p. 5120-5122).
[85]: May distingue entre les pratiques moderne et ancienne et décrit de la façon suivante le rapport qui les unit : « La fonction de la pratique moderne, outre l’application des règles de l’usage ancien dans des contextes nouveaux, est d’apporter un complément aux articles du Règlement et de les harmoniser entre eux de même qu’avec l’ensemble de la pratique » (May, 22^e éd., p. 5).
[86]: Peu de temps après leur établissement, les assemblées du Bas et du Haut-Canada décidèrent de s’en remettre à la pratique britannique dans les situations imprévues. Voir les Journaux du Bas-Canada, 22 décembre 1792, p. 49, et 16 janvier 1793, p. 124, ainsi que les Upper Canada Journals, 22 juin 1802, p. 286.
[87]: En ce qui concerne l’influence américaine dans le Haut-Canada, O’Brien explique : « Le Manuel de Jefferson, rebaptisé Manuel de Thomson, devint le principal guide de procédure de l’Assemblée en 1828. Le Président ne portait pas de perruque, comme en Grande-Bretagne, mais plutôt un bicorne. » D’autres éléments témoignent de l’influence américaine, entre autres l’utilisation de pages dans la Chambre, le vote par appel nominal et les pupitres des députés (O’Brien, p. 114; voir également p. 62-64 et 407-408). Il importe de noter qu’en 1793, lorsque l’Assemblée du Bas-Canada adopta 71 articles pour son Règlement, la Chambre britannique n’en comptait que six pour les affaires d’intérêt public, dont un seul fut adopté tel quel par l’Assemblée. Les articles en question ne furent pas copiés à partir d’une source quelconque; ils furent plutôt inspirés de textes faisant autorité comme les Precedents (britannique) de Hatsell, le Manual (américain) de Jefferson et la Lex Parlementaria (britannique) de Petyt (voir O’Brien, chapitre 3, note 40).
[88]: Jusqu’en 1986, l’article 1 du Règlement se lisait comme suit : « Dans tous les cas non prévus par le présent Règlement ni par des ordres de session ou autres, la Chambre suit, en tant qu’ils lui sont applicables, les usages et coutumes de la Chambre des communes du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, alors en vigueur. »
[89]: Art. 1 du Règlement.
[90]: Art. 1 du Règlement. En mars 1998, dans le cadre d’une décision sur une question de privilège, le Président Parent a déclaré : « J’ai soigneusement pris connaissance de la pratique en cette Chambre, de celle d’autres assemblées législatives au Canada, de celle de la Chambre des communes du Royaume-Uni et de celle d’autres parlements de type britannique. » Voir Débats, 16 mars 1998, p. 4902.
[91]: Voir le chapitre 11, « Les questions ».
[92]: La répartition du temps de parole entre deux députés constitue une bonne illustration d’une pratique qui s’est muée en article du Règlement sans que le Président n’ait eu beaucoup à intervenir. Voir Débats, 14 mars 1991, p. 18439. On a adopté le 11 avril 1991 (Journaux, p. 2910) l’article 43(2) du Règlement.
[93]: Voir le Comité spécial de la procédure et de l’organisation, troisième rapport, adopté le 7 mai 1964 (Journaux, p. 297, et Débats, p. 3007-3010, en particulier les observations de Stanley Knowles).
[94]: Voir l’article 44.1 du Règlement, adopté par la Chambre le 11 avril 1991 (Journaux, p. 2910-2911). Pour des renseignements historiques sur l’ancienne pratique du pairage, voir Dawson, p. 188-190.
[95]: Loi constitutionnelle de 1982, L.R.C. 1985, Appendice II, n^o 44, partie V.
[96]: Art. 1 du Règlement.