15. Les débats spéciaux

La tradition veut que, au début d’une session, lorsque la Chambre revient du Sénat après le discours du Trône, une journée soit désignée pour discuter du discours. Le premier ministre présente une motion pour la tenue d’un tel débat plus tard dans la journée ou à la séance suivante de la Chambre ^[1] . Aucun préavis n’est requis et, bien qu’elle soit en général proposée et adoptée sans débat, la motion peut faire l’objet d’un débat et d’amendements ^[2] .

Le jour précisé dans la motion concernant l’étude du discours du Trône, un député d’arrière-ban du parti ministériel propose qu’une adresse soit envoyée au gouverneur général (ou, selon la personne qui aura prononcé le discours, au souverain ou à l’administrateur du gouvernement du Canada) pour « prier respectueusement Votre Excellence d’agréer nos humbles remerciements pour le gracieux discours qu’ Elle a adressé… ». En plus de permettre un débat de portée générale sur les politiques annoncées par le gouvernement dans le discours du Trône, cela donne aux députés l’occasion, rarissime, d’aborder tout sujet qui leur tient à cœur.

De 1867 à 1893, la motion sur l’Adresse en réponse au discours du Trône comportait habituellement plusieurs paragraphes, lesquels étaient examinés séparément. Pris globalement, ces paragraphes formaient une résolution qui était adoptée et renvoyée à un comité spécial. Celui-ci faisait ensuite rapport de l’Adresse à la Chambre qui, après adoption, se chargeait de la faire grossoyer (c’est-à-dire de la faire transcrire sur parchemin) et de la présenter au gouverneur général. Cette lourde procédure a été modifiée en 1893, lorsque la Chambre a adopté comme pratique d’étudier elle-même l’Adresse, qui prend la forme d’une présentation au gouverneur général ^[3] . Ce n’est qu’en 1903 que la motion sur l’Adresse en réponse a été ramenée à un court paragraphe de remerciements pour le discours du Trône ^[4] .

Après le discours du motionnaire, un deuxième député d’arrière-ban du parti ministériel (habituellement parlant la langue officielle qui n’est pas celle du motionnaire) obtient la parole pour traiter de la motion et l’appuyer. D’habitude, le motionnaire et l’appuyeur sont choisis parmi les députés élus le plus récemment ^[5] . Leurs interventions n’ont pas été suivies, dans le passé, par la période usuelle de questions et observations de 10 minutes et, lorsque l’appuyeur a terminé, le chef de l’Opposition ajourne normalement le débat ^[6] . D’habitude, le premier ministre ou un autre ministre — le leader parlementaire du gouvernement ou le président du Conseil privé le plus souvent — propose ensuite l’ajournement de la Chambre ^[7] .

Le Règlement prévoit six jours additionnels de débat sur la motion et sur tout amendement qui y est proposé ^[8] . Ces journées sont désignées par un ministre, habituellement le leader parlementaire du gouvernement, et ne sont pas nécessairement consécutives. Depuis 1955, le Règlement stipule que lorsque la reprise du débat sur la motion concernant l’Adresse figure à l’ordre du jour, ce point a priorité sur tous les autres travaux de la Chambre, sauf les affaires courantes ordinaires, les déclarations de députés et les questions orales ^[9] . Les affaires émanant des députés sont suspendues ces jours-là ^[10] .

Journée des chefs

Le premier jour de la reprise du débat est appelé la « journée des chefs ». Selon la tradition, le chef de l’Opposition parle le premier et propose un amendement à la motion principale. En temps normal, le premier ministre prend ensuite la parole, suivi du chef du deuxième parti d’opposition en importance, qui peut proposer un amendement à l’amendement. La parole est ensuite donnée à tour de rôle aux autres chefs des partis qui sont reconnus officiellement à la Chambre ^[11] , mais les chefs de partis qui détiennent moins de 12 sièges n’obtiennent pas automatiquement la parole ^[12] .

Bien que ce soit l’ordre traditionnel, aucune règle précise ne fixe l’ordre dans lequel les chefs de parti prennent la parole lors du débat sur l’Adresse. Au cours de ce débat en 1989, le chef du deuxième parti d’opposition en importance a pris la parole après le chef de l’Opposition, et le premier ministre a prononcé son discours le lendemain ^[13] . Lorsque, en 1991, le premier ministre ne s’est de nouveau pas levé pour prendre la parole après le discours du chef de l’Opposition, le leader parlementaire de l’opposition a porté plainte auprès du Président. Celui-ci a décrété que, à défaut de disposition en ce sens dans le Règlement, les députés ne sont pas tenus de respecter un ordre d’intervention particulier ^[14] . Le lendemain, le premier ministre s’est adressé à la Chambre, suivi immédiatement de la chef du deuxième parti d’opposition en importance.

Durée du débat sur l’Adresse

Jusqu’en 1955, la durée du débat sur l’Adresse en réponse n’était limitée d’aucune façon; le débat a ainsi varié d’un jour au nombre record de 28 ^[15] . La Chambre l’a alors limité pour la première fois en acceptant, selon les recommandations d’un comité spécial sur la procédure, de le restreindre à 10 jours et d’ajouter des séances en matinée (qui ne faisaient pas alors partie des séances normales) pour la durée du débat ^[16] . Cette durée a ensuite été ramenée à huit jours en 1960 ^[17]  et le Règlement a de nouveau été modifié en 1991 pour le limiter à six jours ^[18] .

À plusieurs reprises cependant la Chambre s’est prononcée sur la motion sans que le débat ait duré le nombre maximum de jours prévu par le Règlement ^[19]. Il est aussi arrivé qu’une prorogation ou une dissolution vienne interrompre le débat : en 1988, seuls le motionnaire et l’appuyeur ont pris la parole avant que la session ne prenne fin par la prorogation après seulement 11 séances, sans reprise du débat sur l’Adresse; en 1997, lorsque la session a pris fin quand le Parlement fut dissous pour des élections générales après 164 séances, la Chambre n’avait consacré que 5 des 6 jours prévus au débat sur l’Adresse ^[20].

Comme l’indique le Règlement, toute journée inutilisée peut être ajoutée, si la Chambre donne son aval, au nombre des jours désignés de la période des subsides dont ils font partie, mais cette règle n’a jamais été appliquée depuis son entrée en vigueur en 1968 ^[21] .

Durée des interventions lors du débat sur l’Adresse

À l’exception du premier ministre et du chef de l’Opposition (leur temps de parole est illimité, mais leur intervention n’est pas suivie de questions et d’observations), les députés peuvent parler pendant au plus 20 minutes, et une période de questions et d’observations de 10 minutes peut ensuite s’engager ^[22] . La Chambre a parfois donné l’occasion à d’autres chefs de parti de parler pendant plus de 20 minutes sans période subséquente de questions et d’observations ^[23] . Tout député peut intervenir dans ce débat, mais l’ordre des intervenants suit l’ordre général de la représentation des partis à la Chambre. Une tendance soit à réduire la durée des interventions, y compris la période de questions et d’observations, soit à supprimer complètement celle-ci, s’est manifestée par moments au cours du débat afin de permettre au plus grand nombre possible de députés d’intervenir ^[24] .

Aux premiers temps de la Confédération, certains estimaient qu’on ne devrait pas chercher à modifier la motion sur l’Adresse en réponse au discours du Trône ^[25] . En 1873, les premiers amendements à la motion sur l’Adresse ont été proposés lorsqu’on a formulé une motion de blâme envers le gouvernement pour sa conduite dans le « scandale du Pacifique ». Bien qu’un sous-amendement l’ait par la suite transformée en vote de confiance à l’égard du gouvernement ^[26] , le Parlement a été prorogé à la suite d’un changement de gouvernement avant que les amendements ne soient mis aux voix. Des amendements ont de nouveau été proposés en 1893 et 1899 ^[27] . Au cours des 40 années qui ont suivi, des amendements ont souvent été proposés, mais pas de façon systématique. Ce n’est qu’à partir de la Seconde Guerre mondiale que la pratique de proposer des amendements à la motion sur l’Adresse s’est enracinée.

Jusqu’en 1955, le Règlement ne régissait aucunement la présentation des motions d’amendement ou leur mise aux voix. Comme pour tout amendement proposé à une motion, la question n’était mise aux voix que lorsque plus un seul député ne se levait pour demander la parole. Un nouvel article fixant la façon de disposer des propositions d’amendement a alors été adopté ^[28] .

Sans indiquer quand les amendements doivent être présentés ou même s’il en faut, le Règlement renferme des dispositions sur la mise aux voix de tous les amendements proposés avant que la Chambre ne se prononce sur la motion principale : le deuxième jour de la reprise du débat, la Chambre se prononce sur tout sous-amendement dont elle est saisie; elle fait de même, le quatrième jour du débat, pour tout amendement et sous-amendement qui subsistent. La présentation d’amendements pendant les deux derniers jours du débat est interdite.

Selon la pratique récente, le chef de l’Opposition propose un amendement le premier jour de la reprise du débat. En temps normal, un sous-amendement est ensuite proposé par le chef du deuxième parti en importance. Il n’est cependant pas rare qu’un autre député de ce parti s’en charge ^[29] .

La Chambre doit se prononcer sur le premier sous-amendement le deuxième jour désigné; le Président interrompt alors le débat 15 minutes avant l’heure habituelle d’ajournement pour le mettre aux voix ^[30] . Il est permis de proposer d’autres sous-amendements le troisième ou le quatrième jour. Le Président interrompt le débat 30 minutes avant l’heure habituelle d’ajournement le quatrième jour pour mettre aux voix tout amendement ou sous-amendement à l’étude ^[31] . Aucun autre amendement à la motion principale n’est autorisé les cinquième et sixième jours ^[32] . À moins que le débat ne soit déjà terminé, le Président interrompt enfin les délibérations 15 minutes avant l’heure habituelle d’ajournement le sixième jour pour mettre aux voix toutes les questions nécessaires afin de pouvoir statuer sur la motion principale ^[33] . Depuis qu’à la suite des modifications de 1991 le Règlement limite le débat sur le discours du Trône à six jours, la Chambre s’est prononcée à trois reprises sur un sous-amendement le deuxième jour et sur un sous-amendement et un amendement le quatrième jour ^[34] .

Étant donné la nature générale de la motion, la règle de la pertinence ne s’applique pas rigoureusement à l’amendement proposé (contrairement aux sous-amendements). La jurisprudence indique toutefois qu’un amendement doit ajouter un élémen distinct, tandis qu’un sous-amendement doit, pour être pertinent, viser l’amendement sans rien soulever de nouveau ^[35] . Un sous-amendement qui aurait pour résultat, en y ajoutant des mots, de faire de l’amendement une motion de défiance envers l’Opposition officielle a été jugé irrecevable parce que « les votes de confiance ne sont dirigés que vers le gouvernement du jour ^[36]  ». Le Président a jugé irrecevables des amendements qui ne lui semblaient pas contester directement les politiques gouvernementales ^[37]  ou qui visaient à augmenter les dépenses, ce qui exige une recommandation royale ^[38] . Un amendement semblable à un autre sur lequel la Chambre s’était déjà prononcée au cours du débat a également été rejeté ^[39] .

L’Adresse en réponse au discours du Trône a été modifiée par un amendement en deux occasions seulement. Dans chaque cas, l’amendement d’un député de l’opposition avait été modifié par un sous-amendement proposé par un député du parti ministériel ^[40] .

Immédiatement après l’adoption de la motion sur l’Adresse en réponse au discours du Trône, la Chambre adopte, sans débat ni amendement, une motion priant les Présidents de la Chambre des communes et du Sénat, une fois l’Adresse grossoyée (transcrite sur parchemin), de la présenter en personne au gouverneur général ^[41] . Habituellement, les Présidents sont accompagnés de quelques députés invités (dont le motionnaire et l’appuyeur de l’Adresse, ainsi que les leaders parlementaires et les whips des différents partis) et les Greffiers des deux chambres.

Le Règlement exige un débat spécial d’un jour sur le Règlement et la procédure de la Chambre et de ses comités au début de chaque législature ^[42] . C’est sur la recommandation d’un comité spécial d’examen de la procédure, qui jugeait bon de donner aux députés l’occasion de s’exprimer à ce sujet, que la Chambre a adopté cette mesure en 1982 ^[43] .

Le Règlement prévoit un débat automatique sur la motion voulant « Que cette Chambre prenne en considération le Règlement et la procédure de la Chambre et de ses comités » lors d’un jour désigné par un ministre entre le 60^e et le 90^e jour de séance de la première session d’une législature. Si aucun jour n’est désigné, le débat a lieu le 90^e jour de séance ^[44] .

Après l’adoption de cet article du Règlement en 1982, la première fois que l’occasion s’est présentée de tenir un tel débat sur les règles et procédures de la Chambre, en 1984, la Chambre a toutefois convenu à l’unanimité, bien avant le soixantième jour, de suspendre l’article en question ^[45] . L’occasion de tenir un tel débat s’est de nouveau présentée en 1988, mais la première session de la 34^e législature s’est terminée après seulement 11 jours de séance, coupant ainsi court à l’application de l’article 51. En 1994, lors de la première session de la 35^e législature, la Chambre a convenu de suspendre cet article en même temps qu’elle adoptait plusieurs modifications au Règlement et renvoyait plusieurs questions de procédure au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ^[46] . Un premier débat a donc eu lieu aux termes de cet article en 1998, lors de la première session de la 36^e législature ^[47] .

Le débat sur la motion a priorité sur tout le reste et dure au maximum un jour de séance; à moins qu’il ne se termine plus tôt, les délibérations sur la motion prennent fin à l’heure normale d’ajournement quotidien ^[48] . La motion est réputée avoir été proposée ^[49]  et, pour favoriser une large participation, aucun député ne peut prendre la parole plus d’une fois ni pendant plus de 10 minutes ^[50] .

Le Règlement donne aux députés l’occasion d’examiner immédiatement une question urgente en proposant une motion d’ajournement qui peut faire l’objet d’un débat. Un député peut demander au Président l’autorisation de « proposer l’ajournement de la Chambre en vue de la discussion d’une affaire déterminée et importante dont l’étude s’impose d’urgence ^[51]  ». Il doit cependant s’agir d’une question qui se rapporte « à une véritable urgence ^[52]  » et, si le Président accueille la demande, la Chambre peut renoncer au préavis habituel de 48 heures pour en débattre sans tarder.

Jusqu’au tournant du siècle, tout député pouvait, à pratiquement n’importe quel moment des délibérations, lancer la discussion sur un nouveau sujet en proposant une motion d’ajournement de la Chambre. Comme ce genre de motion pouvait être proposée n’importe quand et devait toujours faire l’objet d’un débat, il en résultait une interruption des travaux de la Chambre qui perturbait souvent le programme de toute la journée. En 1906, le gouvernement a décidé de remédier à la situation par l’adoption d’une nouvelle règle, l’ancêtre de l’article actuel du Règlement, selon laquelle seules les motions d’ajournement portant sur des affaires déterminées et dont l’étude s’impose d’urgence pourraient faire l’objet d’un débat ^[53] .

De 1906 à 1968, une fois acceptées, les motions demandant un débat d’urgence étaient examinées immédiatement. Les autres travaux étaient alors mis de côté. En décembre 1968, la Chambre a modifié la règle de façon à ce que le débat commence à 20 heures (15 heures le vendredi) lorsque la question est mise à l’étude le jour même ^[54] . En plus de perturber les travaux habituels de la Chambre, cela occasionnait toujours un conflit. Après l’abolition, en 1982, des séances normales de travail en soirée ^[55] , le conflit entre les débats d’urgence et les travaux courants de la Chambre a été éliminé sauf le vendredi.

Comme un Président l’a fait remarquer, un débat d’urgence doit porter sur un sujet « présentant un intérêt immédiat pour toute la population ^[56]  ». Il s’ensuit que des problèmes chroniques, comme la situation économique, le chômage et les affaires constitutionnelles, ont été rejetés le plus souvent, tandis qu’on jugeait que des sujets comme les arrêts de travail et les grèves, les catastrophes naturelles, ainsi que les crises et événements internationaux exigeaient une attention immédiate. D’autres sujets comme la pêche, l’exploitation forestière, l’agriculture et le commerce des fourrures ont été jugés acceptables à divers moments; plusieurs débats d’urgence ont porté, par exemple, sur des questions relatives aux céréales depuis 1968, et il y a eu quatre débats d’urgence sur l’industrie canadienne de la pêche depuis 1984. Les questions jugées très partisanes ne sont pas agréées aussi volontiers ^[57].

Qu’il soit simple député ou ministre ^[58] , tout député qui désire proposer l’ajournement de la Chambre afin de discuter d’une question précise et importante sur laquelle il est urgent de se pencher doit en aviser le Président par écrit au moins une heure avant de se lever à la Chambre pour en faire la demande officiellement ^[59] . À la fin des affaires courantes ordinaires ^[60] , tout député qui en a prévenu le Président peut se lever pour demander l’autorisation de proposer l’ajournement de la Chambre afin de débattre du sujet précisé dans l’avis ^[61] . Le député fait alors une brève déclaration, qui se résume d’habitude à lire simplement le texte de la demande déposée auprès du Président ^[62] . La présentation ne doit s’accompagner d’aucune discussion ou argumentation ^[63]  car, comme un Président l’a souligné, un long exposé risque de provoquer un débat ^[64] . À l’occasion, toutefois, un député sera autorisé à étoffer sa demande si la présidence indique qu’un supplément d’information pourrait l’aider à prendre sa décision ^[65] .

Lorsqu’il reçoit plus d’un avis, le Président donne la parole aux députés dans l’ordre où les demandes lui sont parvenues ^[66] . Si l’on n’atteint pas, dans les affaires à l’ordre du jour, la période réservée à l’audition des demandes, ou si la Chambre décide de passer à autre chose en adoptant, par exemple, une motion visant à passer à l’ordre du jour pendant les affaires courantes, la présidence ne peut pas entendre les demandes de débats d’urgence. Ces demandes doivent être représentées à la prochaine séance à moins que la Chambre n’autorise, par consentement unanime, le Président à les entendre à un autre moment durant la séance ^[67] .

Il est bien important de déposer l’avis de motion au bon moment. En une occasion, le Président a prié un député qui s’était levé pour présenter une motion dont il avait donné avis quelques jours plus tôt d’en redonner avis ^[68] . Même si la Chambre peut, par consentement unanime, autoriser un député à présenter une motion dont avis n’a pas été donné le jour même ^[69] , la présidence a exprimé des réserves au sujet du report des avis de motion. Un Président a maintenu qu’une question qui exige des mesures urgentes un jour n’exigera pas nécessairement la même attention le lendemain ou peut, au contraire, devenir encore plus critique, ce qu’il faut laisser au motionnaire le soin de déterminer ^[70] . À une occasion, les avis de motion ont été déposés pendant une longue interruption des travaux de la Chambre et ont été pris en considération à la fin des affaires courantes ordinaires le premier jour où la Chambre a repris ses travaux ^[71] .

Après avoir entendu une demande de débat d’urgence, le Président décide, sans discussion aucune, si la question est suffisamment déterminée et importante pour justifier son étude urgente à la Chambre ^[72] . Il se fonde sur le Règlement, les textes faisant autorité et la pratique, pour décider s’il y a lieu ou non d’autoriser la demande.

Le Président n’est pas tenu de motiver sa décision d’accueillir ou de rejeter une demande de débat d’urgence ^[73] . Il arrive cependant que des raisons soient données, même si la présidence cherche à s’en garder pour éviter d’ajouter à la jurisprudence qui est elle-même susceptible de susciter un débat à la Chambre ^[74] .

Critères de décision

Bien que le Règlement lui laisse passablement de latitude pour décider si une question doit être portée d’urgence devant la Chambre, le Président doit tenir compte de certains critères. Pour décider si une question a trait à une urgence réelle dont il ne serait pas possible de saisir la Chambre dans un délai raisonnable par d’autres moyens, comme à l’occasion d’un jour réservé aux travaux des subsides ^[75] , le Président prend dûment en considération, outre l’importance et la nature précise de la question ^[76] , la mesure dans laquelle celle-ci relève des responsabilités administratives du gouvernement ou pourrait relever de la compétence ministérielle ^[77] .

Le Président vérifie ensuite si la demande répond à d’autres critères. La motion proposée doit porter sur une seule question ^[78] . La motion d’ajournement de la Chambre en vue d’un débat d’urgence ne saurait relancer la discussion sur une question qui a déjà fait l’objet de pareils débats au cours de la même session ^[79]  ni soulever une question de privilège ^[80] . Elle ne peut, d’autre part, porter sur une question qui exige normalement, pour faire l’objet d’un débat, une motion de fond dont avis a été donné et sur laquelle la Chambre doit se prononcer ^[81] .

D’autres conditions découlant de décisions antérieures sont également examinées. La présidence a établi comme principe que, en temps normal, le sujet proposé ne doit pas être uniquement d’intérêt local ou régional, se rapporter uniquement à un groupe ou à une industrie en particulier ^[82] , ni concerner l’administration d’un ministère du gouvernement ^[83] . Des demandes de débat sur des situations chroniques ^[84] , sur des questions découlant des travaux de la session en cours ^[85]  ou des délibérations du Sénat ^[86] , sur des questions dont des tribunaux ou d’autres organismes administratifs sont saisis ^[87]  et sur des motions de défiance ou de censure ^[88]  ont été rejetées. La présidence a par ailleurs décrété qu’il ne saurait y avoir de débat d’urgence sur l’interprétation d’un article du Règlement ^[89]  et que ce mécanisme ne saurait « servir de véhicule pour exposer les déclarations et les allégations faites en dehors de la Chambre par des organismes ou des personnes qui ne doivent pas y répondre de leurs actes ^[90]  ». Un Président a décrété par ailleurs qu’on ne peut pas se servir des dispositions relatives aux débats d’urgence pour discuter de choses « qui, dans un programme législatif de la Chambre des communes et au cours de l’étude normale des textes législatifs, peuvent être présentées à la Chambre sous forme de modifications à des lois existantes ou lui seront de toute façon présentées sous une forme différente ^[91]  ».

Dans un cas exceptionnel, un débat d’urgence a toutefois été autorisé à cause « de la révélation soudaine et imprévue d’événements qui, faute d’intervention, pourrait précipiter l’adoption de mesures que l’on pourrait incontestablement qualifier d’urgentes ^[92]  ».

Si la Chambre manifeste le désir de tenir un débat d’urgence, le Président peut enfin en tenir compte pour acquiescer à une demande en ce sens ^[93] . La présidence a de même autorisé périodiquement des débats d’urgence sur des questions qui n’étaient pas nécessairement urgentes au sens de l’article du Règlement, mais dont le calendrier parlementaire empêchait de discuter en temps opportun ^[94] .

La responsabilité de décider si une question constitue un sujet acceptable de débat d’urgence est parfois retirée à la présidence. Il est arrivé que la Chambre décide elle-même, à l’unanimité, de tenir un débat d’urgence, parfois au moyen d’un ordre spécial ^[95] . En une occasion notable, le Président n’a pas eu à rendre de décision sur plusieurs demandes semblables, la Chambre ayant, plus tard au cours de la séance, donné son consentement unanime à la présentation d’un projet de loi sur le même sujet et décidé de passer immédiatement au débat sur la motion visant la deuxième lecture du projet de loi ^[96] .

Le Président diffère dans bien des cas sa décision sur une demande de débat d’urgence pour y revenir plus tard dans la journée; il interrompt alors les travaux de la Chambre pour annoncer sa décision ^[97] . Dans un cas exceptionnel, le Président n’est revenu en Chambre pour rendre sa décision que le lendemain ^[98] .

Le Règlement interdit la présentation de plus d’une motion d’ajournement de la Chambre en vue d’un débat d’urgence au cours d’une même séance ^[99] ; il est toutefois possible de déposer plus d’un avis de motion, auquel cas il appartient au Président de déterminer lequel est recevable, le cas échéant. Si plusieurs demandes de débat d’urgence sur un même sujet sont présentées au cours d’une même séance et jugées recevables, le Président autorise l’auteur du premier avis de motion jugé recevable à proposer l’ajournement de la Chambre ^[100] .

Le Règlement stipule qu’un débat d’urgence doit se tenir entre 20 heures et minuit le jour où une demande en ce sens est accueillie, à moins que le Président n’ordonne que la motion soit examinée à une heure qu’il reste à préciser le jour de séance suivant ^[101] . La Chambre a également adopté périodiquement des ordres spéciaux fixant l’heure d’un débat d’urgence ^[102] . Dans un cas, une demande de débat d’urgence a été accordée à un moment où la Chambre avait prolongé ses heures de séance en juin ^[103] .

Lorsqu’un débat d’urgence est prévu pour 20 heures, la séance est suspendue à l’heure normale d’ajournement; la Chambre reprend ses travaux à 20 heures et le député dont la demande a été autorisée propose « Que cette Chambre s’ajourne maintenant ^[104]  ». Lorsqu’un débat d’urgence est prévu pour 20 heures les lundi, mardi, mercredi et jeudi, les délibérations sur la procédure normale d’ajournement sont éliminées puisque la motion dont la Chambre est saisie est identique. Il est toutefois arrivé que, par consentement unanime, cette procédure soit suivie; dans ces cas, après le débat sur la motion d’ajournement, celle-ci a été réputée retirée et la séance suspendue jusqu’à 20 heures ^[105] . Il est aussi arrivé à l’occasion, par consentement unanime, que la séance soit suspendue avant l’heure habituelle d’ajournement afin de permettre aux députés de se préparer pour le débat d’urgence ^[106] .

Les débats d’urgence se tiennent habituellement en dehors des heures de séance normales, sauf le vendredi. Le Règlement donne toutefois la priorité aux débats d’urgence le vendredi ou lorsque le Président en fixe l’heure pendant les heures normales de la séance suivante. Il appartient alors au Président de décider quand toute question laissée de côté en vue du débat d’urgence sera reprise ou mise aux voix ^[107] .

Le vendredi, les débats d’urgence commencent dès que le Président juge la demande recevable ^[108] . Si la demande est présentée et accueillie immédiatement après les affaires courantes, le débat commence à environ 12 h 15 et se poursuit jusqu’à 16 heures, heure à laquelle la motion « Que cette Chambre s’ajourne maintenant » est réputée adoptée. Lorsqu’un débat d’urgence se tient le vendredi, où l’heure habituelle d’ajournement est 14 h 30, environ deux heures ou deux heures et demie de travaux de la Chambre sont donc déplacées. Depuis l’entrée en vigueur de cet article du Règlement en 1987 ^[109] , aucun débat d’urgence n’a eu lieu le vendredi, mais le Président a dans deux cas reporté un tel débat à 20 heures le lundi suivant ^[110] .

Au cours d’un débat d’urgence, aucun député ne peut prendre la parole pendant plus de 20 minutes ^[111]  et il n’y a pas de période de questions et observations ^[112] . Toutefois, pour permettre au plus grand nombre possible de députés de participer, la durée des interventions a souvent été réduite par consentement unanime à 10 ou 15 minutes ^[113] . Les règles établies pour les débats s’appliquent aux débats d’urgence ^[114]. Une motion d’ajournement de la Chambre pour discuter d’une question importante dont l’étude s’impose d’urgence ne peut, comme toute autre motion d’ajournement, faire l’objet d’amendements ^[115] .

Comme mentionné plus haut, une fois lancé, un débat d’urgence a priorité sur tout le reste. Du lundi au jeudi, le débat ne devrait, s’il se tient après l’heure d’ajournement habituelle, causer aucun conflit. S’il a lieu un vendredi, en plus des quelque 90 minutes réservées aux affaires émanant du gouvernement, le débat supplante également une heure des affaires émanant des députés. En effet, le Règlement interdit expressément toute interruption pour les affaires émanant des députés ^[116] .

Comme la motion visant la tenue d’un débat d’urgence est libellée simplement « Que cette Chambre s’ajourne maintenant », la Chambre n’a pas à prendre de décision sur le sujet débattu à la fin du débat ^[117] . À minuit (16 heures le vendredi) ou lorsqu’aucun député ne se lève pour prendre la parole, la motion est déclarée adoptée par le Président et la Chambre s’ajourne jusqu’au jour de séance suivant ^[118] . Si le débat se tient pendant les heures de séance normales de la Chambre et prend fin avant l’heure d’ajournement habituelle, la motion est réputée retirée et la Chambre passe à d’autres questions ^[119] .

Le Règlement autorise un député, dans l’heure qui précède l’heure normale d’ajournement du débat, c’est-à-dire entre 23 heures et minuit (15 heures et 16 heures le vendredi), à présenter une motion en vue de poursuivre le débat au-delà de minuit (16 heures le vendredi) ^[120] . Si moins de 15 députés se lèvent pour signifier leur opposition, la motion est réputée adoptée. Un petit nombre seulement de débats ont été prolongés au-delà de minuit en application du Règlement ^[121] , alors que plusieurs ont été prolongés par consentement unanime ^[122] .

Il est arrivé que la Chambre veuille s’exprimer sur le thème d’un débat d’urgence par l’adoption d’une motion ou d’une résolution. En 1970, la Chambre a tenu un débat d’urgence sur le conflit nigérian-biafrais; selon un ordre spécial donné plus tôt au cours de la séance, le débat a été interrompu à 22 h 30, la Chambre a adopté une motion sur le même sujet puis elle a ajourné sans mettre la question aux voix ^[123] . En 1983, après un débat d’urgence sur l’incident de l’avion civil sud-coréen abattu par l’Union soviétique, la motion d’ajournement de la Chambre a été réputée retirée, la Chambre a adopté une résolution dénonçant les actes du gouvernement soviétique, puis elle a ajourné par consentement unanime jusqu’au jour de séance suivant ^[124] . En 1989, un débat d’urgence sur le massacre de la Place Tiananmen à Beijing, en Chine, a été interrompu pour permettre à la Chambre d’adopter une résolution condamnant cet acte ^[125] .

La Chambre peut suspendre certains articles du Règlement à l’égard de toute question que le gouvernement juge urgente, mais seulement dans des conditions bien déterminées ^[126] . Un ministre peut notamment proposer une motion (en tout temps où le Président occupe le fauteuil) en vue de suspendre l’application du Règlement concernant la nécessité d’un préavis et l’horaire des séances. En présentant sa motion, le ministre donne les raisons qui expliquent l’urgence de la situation. Une fois que la motion a été appuyée, le Président la soumet à la Chambre. Ce faisant, il peut permettre jusqu’à une heure de débat ininterrompu, auquel cas les affaires dont la Chambre est alors saisie sont laissées de côté temporairement et un débat « spécial » s’engage sur la motion. Si aucun député ne se lève, le Président met immédiatement la question aux voix ^[127] .

Lorsqu’il propose de suspendre le Règlement, le ministre doit informer la Chambre des raisons qui expliquent l’urgence de sa motion ^[128] . Une fois que la motion est dûment présentée et appuyée, le Président en saisit la Chambre ^[129] .

De telles motions n’ont été proposées que rarement. En 1991, une motion a été proposée visant à suspendre l’application du Règlement concernant les heures de séance de la Chambre afin que celle-ci siège pendant trois soirées jusqu’à 22 heures pour faire franchir toutes les étapes à une mesure de retour au travail. La motion a été retirée après discussion lorsque plus de 10 députés se sont levés pour indiquer leur opposition ^[130] . En 1992, une motion a été adoptée qui demandait de renoncer au préavis de 48 heures requis pour entreprendre l’étude à l’étape du rapport d’un projet de loi prévoyant des référendums sur la Constitution ^[131] . En mars 1995, la Chambre a adopté sans débat une motion lui demandant de renoncer au préavis de 48 heures requis pour déposer un projet de loi destiné à mettre fin à un arrêt de travail et fixant les heures de séance pour en discuter ^[132] . Plus tard au cours du même mois, une motion semblable a été discutée et réputée retirée lorsque plus de 10 députés se sont levés pour s’y opposer ^[133] . En juin 1999, une motion proposant que la Chambre continue de siéger, pour étudier un projet de loi et pour suspendre le préavis requis pour une motion de clôture, a été débattue et rétirée lorsque plus de 10 députés se sont levés pour s’y opposer ^[134] .

Les débats sur les motions de ce genre durent au plus une heure et ne peuvent être interrompus ou ajournés par d’autres travaux ou ordres de la Chambre ^[135] . Les députés ne peuvent prendre la parole qu’une fois et ce, pendant au plus 10 minutes ^[136] . Aucun amendement n’est permis, à moins d’être proposé par un ministre autre que le motionnaire ^[137] .

Lorsque le débat est terminé, ou au bout d’une heure, selon le cas, le Président met la motion aux voix et doit, ce faisant, demander aux députés qui s’y opposent de se lever ^[138] . Si au moins 10 députés se lèvent pour s’y opposer, la motion est réputée retirée ^[139] ; autrement, la motion est adoptée ^[140]  et devient un ordre de la Chambre restreint aux délibérations qui y sont précisées ^[141] .

Au cours des dernières années, plusieurs motions invitant la Chambre à « prendre note » de certains éléments ont fait l’objet de débats à la Chambre. Un ministre propose une motion où figure l’expression « Que la Chambre prenne note de » ou « Que la Chambre prenne en considération » pour solliciter l’avis des députés sur un aspect donné de la politique gouvernementale. Comme le premier ministre l’indiquait à la Chambre le 25 janvier 1994, ces débats permettent aux députés de participer à la formulation de la politique gouvernementale, et de donner leur opinion avant que le gouvernement ne prenne une décision ^[142] . Ces motions ne sont habituellement pas mises aux voix.

Depuis le début de la 35^e législature en 1994, il y a eu beaucoup de débats de ce genre; ils portaient pour la plupart sur les engagements du Canada en matière de maintien de la paix à divers points chauds du globe ^[143]  et sur la politique budgétaire du gouvernement ^[144] . D’autres ont porté sur les essais du missile de croisière, le NORAD, la violence contre les femmes, la réforme des programmes canadiens de sécurité sociale, et la guerre au Kosovo ^[145] .

Un ministre peut amorcer un débat exploratoire en donnant l’habituel avis de 48 heures avant de pouvoir proposer une motion de fond à la Chambre. Une fois inscrite au Feuilleton sous la rubrique des affaires émanant du gouvernement, la motion est mise en délibération au moment choisi par le gouvernement pendant la période réservée aux ordres émanant du gouvernement. À plusieurs reprises, il est cependant arrivé que l’on renonce à l’exigence du préavis de 48 heures lorsque la Chambre a adopté à l’unanimité un ordre spécial invitant ses membres à « prendre note » et précisant les règles du débat ^[146] . Dans bien des cas, la séance a été prolongée afin que le débat puisse avoir lieu après l’heure habituelle d’ajournement ^[147] .

Sauf indication contraire dans un ordre spécial ^[148] , les règles normales concernant la durée des interventions, du débat et des amendements ^[149]  s’appliquent. La Chambre a toutefois convenu plusieurs fois, à l’unanimité, de siéger au-delà de l’heure habituelle d’ajournement pour poursuivre le débat ^[150] . Dans chaque cas, l’ordre spécial stipulait qu’aucune motion dilatoire ou intervention visant à signaler l’absence de quorum ne serait permise.

La pratique a voulu jusqu’ici que le débat sur ce genre de motion dure un jour de séance, pendant soit les heures normales, soit la prolongation de la séance. Il n’est arrivé que trois fois à la Chambre de reprendre un débat exploratoire un jour de séance suivant ^[151]. À une exception près, aucune décision n’a été prise sur une motion proposant ce genre de débat ^[152] . La motion reste au Feuilleton à la rubrique des affaires émanant du gouvernement ^[153] .

Le Parlement a jugé bon, dans plusieurs mesures législatives, d’exiger des débats spéciaux. Ces débats constituent une forme de surveillance et d’examen parlementaires de dispositions législatives particulières. Dans certains cas, celles-ci laissent une certaine latitude; dans d’autres, elles sont exécutoires ^[154] .

Les débats exigés par la loi peuvent se classer en deux grandes catégories, bien que les procédures relatives aux débats soient similaires. La première catégorie requiert l’examen global d’une loi ou l’examen d’un de ses éléments. La seconde, qui est la plus commune, prévoit un débat en vue de ratifier, de révoquer ou de modifier un décret, un règlement, une déclaration, une proclamation, une instruction ou tout autre instrument de décrets-lois qui découle de la loi en question. Les règlements pris en vertu de certaines de ces lois le sont sous réserve d’une résolution affirmative du Parlement, ce qui oblige les deux chambres à les adopter, selon toute vraisemblance après débat, avant qu’ils n’entrent en vigueur ^[155] . À l’inverse, les règlements qui doivent faire l’objet d’une résolution négative du Parlement restent en vigueur tant qu’ils n’ont pas été révoqués par une résolution des deux chambres, vraisemblablement après débat également ^[156] .

Depuis les années 1960, il y a eu plusieurs débats de ce genre. En 1971, par exemple, la Chambre a adopté, après délibérations, une motion portant création du ministère d’État chargé des Sciences et de la Technologie en vertu de la Loi de 1970 sur l’organisation du gouvernement ^[157] . En 1974, la Chambre a discuté d’une motion priant le ministre des Affaires des anciens combattants de proroger la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants dont la date d’expiration était le 31 mars 1975 ^[158] . Un autre a eu lieu en 1977 pour tenter de devancer la date d’expiration de la Loi anti-inflation ^[159] . Deux autres se sont produits coup sur coup à la fin de 1980 lorsque des députés ont tenté de faire révoquer deux proclamations déposées par le gouvernement à l’égard de la Loi sur l’administration du pétrole : l’une avait trait au règlement limitant la hausse des prix de diverses qualités et variétés de pétrole, l’autre, au règlement fixant le prix du gaz naturel ^[160] . Un autre s’est déroulé en 1985 lorsque des députés ont invoqué une disposition de lam Loi sur le transport du grain de l’Ouest pour proposer une motion visant à utiliser une journée réservée au gouvernement pour examiner un rapport provisoire sur la Loi et toute question en suspens intéressant les agriculteurs de l’Ouest ^[161] . L’adoption par la Chambre, en vertu de la Loi référendaire, d’une motion portant approbation de la question référendaire a donné lieu à un autre débat prescrit en septembre 1992 ^[162] . Le dernier débat du genre a eu lieu en décembre 1992 lorsque des députés ont voulu modifier le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant les navires (Haïti) conformément aux dispositions de la Loi sur les mesures économiques spéciales visant à modifier ou annuler les décrets ou règlements concernant les programmes de sanctions économiques ^[163] .

Jusqu’en 1986, la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales renfermait des dispositions permettant aux députés de discuter à la Chambre de leurs objections à tout rapport d’une Commission de délimitation des circonscriptions électorales. Quatre débats ont eu lieu en vertu de ces dispositions, soit en 1966, 1973, 1976 et 1983 ^[164] . À la suite d’une modification apportée en 1986, ces rapports sont maintenant déposés à la Chambre et renvoyés automatiquement à un comité parlementaire chargé des questions électorales ^[165] . Les objections sont adressées au comité qui les examine.

Le déclenchement des débats prescrits par des textes législatifs dépend des dispositions de chacun. Pour ceux qui autorisent un débat, l’initiative peut être prise par un ministre qui, dans les limites de temps établies, adresse au Président un avis de motion visant la ratification d’un décret, d’un règlement, d’une déclaration, d’une proclamation, d’une instruction ou de tout autre instrument de décrets-lois pris conformément à la loi ^[166] .

Il faut habituellement, pour engager un débat en vue de révoquer de tels instruments, adresser au Président un avis de motion signé par un nombre minimal de députés ou de sénateurs ^[167] . Lorsqu’un texte législatif exige la tenue d’un débat sur l’utilisation d’un instrument de délégation du pouvoir législatif, les dispositions applicables stipulent habituellement qu’une motion de ratification signée par un ministre doit être déposée devant le Parlement dans un délai donné ^[168] .

Une fois qu’a été donné l’avis conformément au Règlement de la Chambre et qu’il est paru au Feuilleton sous la rubrique « Ordre statutaire ^[169]  », le débat doit se tenir dans le délai fixé par le texte législatif en cause. En 1974, par exemple, le débat sur la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants devait avoir lieu dans un délai de 15 jours et la Chambre a adopté une motion fixant les dates du débat ^[170] . En 1977, le débat exigé par la Loi anti-inflation devait se dérouler dans un délai de 15 jours après le dépôt de l’avis ^[171] , tandis qu’en 1980 le débat requis par la Loi sur l’administration du pétrole devait se tenir dans un délai de 4 jours de séance ^[172] . Il semble que dans les deux cas les dates du débat ont été fixées après consultation de tous les partis. En 1985, le Président a fixé la date du débat en application du paragraphe 62(6) de la Loi sur le transport du grain de l’Ouest qui stipule que le débat doit se tenir dans les 60 jours du dépôt de l’avis ^[173] . En septembre 1992, le débat sur le texte de la question référendaire s’est déroulé, en application de la Loi référendaire, 24 heures après le dépôt de l’avis de motion ^[174] . En décembre 1992, après l’inscription au Feuilleton d’une motion en vue d’un débat conformément à la Loi sur les mesures économiques spéciales, la présidence a été appelée à rendre une décision sur sa recevabilité. L’ayant jugée recevable, le Président a décidé que, aux termes de la Loi, la Chambre devait l’étudier dans les six jours de séance suivants ^[175] . La Chambre a convenu de tenir le débat plus tard dans la journée ^[176] .

Durée du débat

Lorsqu’un texte législatif exige un débat, il en fixe habituellement la durée, qu’il s’agisse d’un ou plusieurs jours de séance ou de seulement quelques heures. La Chambre a, à quelques reprises, adopté des motions en vue d’ajouter des précisions ^[177]. Le paragraphe 1(3) de la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants stipulait, par exemple, que le débat devait s’étaler sur deux jours sans interruption conformément au Règlement de la Chambre; la Chambre a cependant adopté une motion fixant les jours du débat et suspendant les affaires émanant des députés le premier jour ^[178] . Les débats tenus aux termes de la Loi anti-inflation et de la Loi sur l’administration du pétrole ont duré quatre et trois jours respectivement conformément à leurs dispositions respectives ^[179] . Comme le paragraphe 62(6) de la Loi sur le transport des grains de l’Ouest stipule que le rapport doit faire l’objet d’un débat sans interruption pendant « une période qui ne dépasse pas la durée des heures normales de travail de la Chambre ce jour-là », la Chambre a adopté une motion en ce sens ^[180] . La motion précisait en outre que l’ordre serait le premier point à l’ordre du jour. Le débat tenu en vertu de la Loi référendaire en septembre 1992 a nécessité deux jours de séance. La Loi stipule que la motion doit être mise aux voix avant la fin du troisième jour de séance consacré à ce débat ^[181] . La Chambre a adopté, par consentement unanime, une motion visant à disposer de la motion après deux jours de débat ^[182] . La longueur du débat prescrit de 1992 fut établie selon le paragraphe 7(4) de la Loi sur les mesures économiques spéciales qui limite le débat à une durée maximale de trois heures, à moins que la Chambre ne le prolonge avec le consentement unanime des députés. En l’occurrence, la Chambre a adopté un ordre spécial mettant un terme au débat après seulement deux heures ^[183] .

La Loi sur les mesures d’urgence présente, au sujet de la durée du débat qu’elle prescrit, une exception notable. Elle n’impose de durée limite ni au débat sur une motion de ratification ou de prorogation d’une déclaration de situation de crise, ni au débat sur une motion d’abrogation ou de modification d’un règlement ou d’un décret. La loi stipule simplement que le débat doit se poursuivre sans interruption jusqu’à ce que la Chambre soit prête à se prononcer ^[184] .

Durée des interventions

Sauf indication contraire dans le texte législatif applicable, la durée des discours pendant un débat prescrit est déterminée par le Règlement de la Chambre ^[185] . Deux exceptions se sont produites : en 1977 et 1985, la Chambre a adopté des motions limitant la durée des discours ^[186] .

La plupart des textes législatifs qui exigent un débat à la Chambre stipulent également que le débat sera ininterrompu. À l’exception de la Loi sur l’administration du pétrole ^[187], les lois aux termes desquelles la Chambre a tenu des débats prescrits précisaient que le débat serait ininterrompu. En 1977, le débat sur la motion présentée en vertu de la Loi anti-inflation, qui s’est étendu sur quatre jours, a été interrompu à trois reprises pour le débat sur la motion d’ajournement, après quoi la motion d’ajournement a été réputée retirée et le débat a repris selon l’ordre de la Chambre adopté le 30 mai 1977 ^[188] . En 1985, le débat tenu aux termes de la Loi sur le transport du grain de l’Ouest a été interrompu pour permettre au ministre des Finances de faire une déclaration en vertu d’un ordre de la Chambre ^[189] .

Un débat prescrit prend fin conformément aux dispositions de la loi applicable. En général, si le débat n’est pas déjà terminé, le Président doit interrompre les délibérations à la fin d’un jour de séance donné ou d’une heure prescrite et mettre la motion aux voix ^[190] . Si une motion de ratification est adoptée par la chambre devant laquelle elle a été déposée, la mesure législative exigera normalement qu’un message soit adressé à l’autre chambre pour demander son agrément. Une fois que la motion est adoptée par l’autre chambre, le règlement ou le décret se trouve ratifié, modifié ou abrogé ^[191] . Si une motion d’abrogation n’est pas adoptée par la chambre devant laquelle elle a été déposée ou par la chambre à laquelle elle a été adressée pour obtenir son agrément, le règlement ou le décret entre en vigueur ou demeure inchangé selon le cas ^[192] .

En temps normal, toutes les motions présentées et étudiées pour satisfaire une exigence législative sont mises aux voix à la fin du débat ^[193] . En 1985, les délibérations ont pris fin à l’heure habituelle d’ajournement, et ni la motion, ni l’amendement qui y était proposé n’a été mis aux voix ^[194] .