La procédure et les usages de la Chambre des communes

L’examen systématique des décrets‑lois par le Parlement est relativement récent. Au début de la Confédération cet examen se résumait à obtenir l’information nécessaire, au moyen d’adresses portant dépôt de documents, à laquelle le Parlement pouvait donner suite s’il le jugeait bon^[2]. Ce manque de surveillance suivie est peut‑être compréhensible puisque, pour reprendre l’expression d’un expert, « sauf pendant la période de guerre allant de 1914 à 1919, on ne saurait dire qu’avant 1939 le champ d’activité du gouvernement fédéral était tel que le Parlement manquait de temps pour tenir l’exécutif à l’oeil^[3] ». Il ne faut pas en conclure qu’il y avait peu de décrets‑lois. En réalité, le nombre de règlements et de décrets était suffisant pour justifier en 1889 la publication d’un ouvrage de 1126 pages, en deux volumes, The Consolidated Orders in Council of Canada^[4]. En 1914, le Parlement adopte la Loi sur les mesures de guerre, un cas qui fait figure d’extrême dans la délégation de pouvoirs législatifs au Cabinet. Cette loi autorise le gouverneur en conseil à proclamer l’état de guerre, d’invasion ou d’insurrection réel ou appréhendé et « de faire de temps à autre tels ordres et règlements qu’il peut, à raison de l’existence réelle ou appréhendée de la guerre, d’une invasion ou insurrection, juger nécessaires ou à‑propos pour la sécurité, la défense, la paix, l’ordre et le bien‑être du Canada^[5] ». Lorsque la Seconde Guerre mondiale éclate, le nombre de décisions à prendre rapidement est considérable et le pouvoir de prendre des décisions réglementaires est donc donné de plus en plus aux ministres, ministères, conseils et autres organismes de la Couronne^[6]. C’est à cette période qu’a d’abord fait surface l’idée de déposer périodiquement à la Chambre les décrets en conseil ayant effet de loi et de les renvoyer à un comité parlementaire pour examen puisque le Parlement a pour rôle d’appuyer et de régir l’exécutif de manière à ce qu’il demeure responsable^[7].

L’après‑guerre est marqué par l’expansion de l’appareil gouvernemental et le recours croissant aux décrets pour gérer les affaires publiques. Bien que la pratique de déposer les règlements à la Chambre soit maintenue après la guerre, le « gouvernement par décrets » suscite beaucoup de critiques. La Loi sur les règlements adoptée en 1950 exige que tous les décrets, ordonnances, règlements et proclamations, faits ou émis en vertu de pouvoirs législatifs délégués par le Parlement, soient publiés et déposés à la Chambre de manière systématique et uniforme^[8]. Même si le Bureau du Conseil privé examine les règlements et décrets pour en assurer l’uniformité et la clarté, aucune disposition de cette loi ne vise à tenir l’exécutif responsable devant le Parlement des décrets‑lois qu’il prend.

En 1964, le Comité spécial de la procédure et de l’organisation recommande de charger un comité parlementaire d’examiner les règlements pris en vertu d’une délégation de pouvoirs législatifs et de signaler au Parlement tout règlement ou instrument qui, à son avis, outrepasse le pouvoir délégué par la loi^[9]. Sa recommandation n’a cependant pas de suite. En 1968, le Comité spécial sur les instruments statutaires reçoit comme mandat de « faire rapport sur les procédures de révision, par la Chambre, des actes établis en vertu d’une loi quelconque du Parlement du Canada^[10] ». Après un examen approfondi de la Loi sur les règlements et des procédures d’examen d’autres parlements du Commonwealth, le comité présente à la Chambre son troisième rapport en octobre 1969^[11]. En plus de reprendre sa recommandation de charger un comité parlementaire d’examiner les décrets‑lois, il préconise plusieurs amendements à la Loi sur les règlements et de nouvelles procédures pour la rédaction des pouvoirs et la publication des règlements. En 1970, le gouvernement annonce les suites qu’il entend donner au rapport, à savoir le remplacement de la Loi sur les règlements par la Loi sur les textes réglementaires, la publication de nouvelles directives du Cabinet sur la rédaction et la publication des règlements et la modification du Règlement de la Chambre en vue de créer un comité d’examen^[12].