La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 20. Les comités - Historique

*   Précédents britanniques

Les comités du Parlement britannique existent sous une forme ou une autre depuis le XIVe siècle[4]. Les précurseurs des premiers comités parlementaires ont été les personnes chargées de vérifier et d’examiner les pétitions[5], et la première tâche des comités tels que nous les connaissons a été de rédiger des mesures législatives pour donner suite aux pétitions accueillies favorablement par la Couronne. Dès le milieu du XVIe siècle, les comités faisaient partie des rouages du système parlementaire, modifiant ou « améliorant » les mesures législatives dont la Chambre des communes avait approuvé le principe. Les comités avaient leurs propres salles de réunion au palais de Westminster et leurs usages revêtaient déjà un grand nombre de leurs caractéristiques modernes, notamment des règles plus souples pour régir les débats, le droit de nommer des sous‑comités et celui de convoquer des témoins. La Chambre a cependant toujours pris soin de conserver le contrôle et la responsabilité à l’égard des travaux qu’elle renvoyait aux comités.

À l’époque, on distinguait deux types de comités : les grands comités de 30 à 40 membres et les petits, qui en comptaient 15 au plus. Les grands comités, souvent composés de différentes classes de députés (selon la profession, la région et les fonctions), étaient chargés d’étudier les questions de fond. Au début, ils étaient toujours classés comme des comités « spéciaux », c’est‑à‑dire des entités créées pour une fin particulière et dissoutes aussitôt leur travail accompli. Avec le temps, certains de ces grands comités ont reçu des ordres de renvoi (ou mandats) qui valaient pour toute la durée d’une session. À titre de comités « permanents », ils étaient chargés d’un champ de responsabilité, comme l’étude d’une catégorie de projets de loi ou un domaine particulier des travaux de la Chambre[6]. Au milieu du XVIIe siècle, un système de comités permanents passablement élaboré était en place, et ce système est resté à peu près inchangé pendant les deux siècles qui ont suivi[7].

Les comités plus petits, auxquels n’étaient nommés que des députés expressément désignés par la Chambre, ont fini par s’appeler les comités « restreints » (« select » en anglais). Bien que n’importe quel député ait pu assister aux délibérations d’un comité restreint, seules les personnes nommées membres de ce comité par la Chambre pouvaient participer aux délibérations[8].

Par contre, dans les grands comités, il est devenu courant qu’on permette à tous les députés présents de prendre part aux échanges. Cette pratique autorisant tous les députés à prendre la parole dans ces comités a évolué, et on a commencé à parler de comités « généraux » ou de « grands » comités. Ultimement, la composition de ces comités est devenue identique à celle de la Chambre même, et ils ont été appelés « comités pléniers[9] ». Les grands comités sont devenus l’instance de prédilection pour étudier les « projets de loi de grande préoccupation et surtout les projets de loi levant des impôts ou autres recettes sur les contribuables […] pour qu’il soit possible de tenir des débats plus exhaustifs, car, dans un comité, les députés ont la liberté de parler d’une même question aussi souvent qu’ils le jugent nécessaire […][10] ».

Le Long Parlement révolutionnaire (1640‑1660)[11], qui a assumé tous les pouvoirs de l’administration et du gouvernement pour le Commonwealth, a écarté les grands comités et a gouverné au moyen de petits comités. Les comités pléniers semblaient « fort peu commodes », car ils accordaient à l’opposition des droits égaux de participation aux débats[12].

À la Restauration[13], le Parlement est revenu en 1661 aux grands comités pour les travaux les plus importants et, dès 1700, il était de pratique courante d’étudier les projets de loi en comité plénier après la deuxième lecture[14]. Au fil des ans, divers comités de réforme ont continué de proposer que les projets de loi soient de nouveau renvoyés aux petits comités, mais la Chambre a préféré la plus grande transparence que permettait le comité plénier.

*   Les comités des assemblées des deux Canadas et de la Province unie du Canada

Contrairement à la pratique du Royaume‑Uni au XIXe siècle, où la majorité des travaux des comités était confiée à des comités pléniers, les assemblées législatives du Haut et du Bas‑Canada renvoyaient régulièrement les projets de loi pour étude à des comités restreints[15]. En réalité, le système de comités permanents des deux Canadas, ainsi qu’il a évolué, s’apparentait davantage à la structure de comités des assemblées législatives coloniales américaines et du Congrès des États‑Unis qu’à celle du Parlement britannique[16]. Au cours des années 1830, un système de comités passablement évolué a fait son apparition.

En 1831, le Bas‑Canada a commencé à nommer un certain nombre de comités permanents, c’est‑à‑dire des comités ayant un mandat permanent, au début de chaque session. Un peu plus tard, en 1836, l’Assemblée du Haut‑Canada a nommé 12 comités restreints et permanents chargés d’à peu près tous les domaines d’activité du gouvernement, rompant avec la pratique usuelle qui voulait qu’on nomme des comités spéciaux ou ad hoc au gré des besoins[17].

Les comités donnaient aux députés des assemblées législatives une certaine indépendance par rapport à l’exécutif et traduisaient leur volonté de s’occuper plus directement des affaires du gouvernement. Pour cette raison, le Conseil exécutif du Haut‑Canada a arrêté de nommer des comités permanents après la rébellion de 1837[18]. De la même façon, le gouvernement de la Province unie du Canada (1841‑1866) a tout d’abord refusé de créer un système de comités permanents, soutenant que cela compromettrait le principe de gouvernement responsable[19].

*   Évolution du système de comités de la Chambre des communes

La Chambre des communes du nouveau Dominion du Canada a hérité de la Province du Canada les règles régissant ses comités. Elles étaient essentiellement identiques à celles appliquées à l’Assemblée législative du Bas‑Canada avant l’Acte d’Union, 1840[20]. Les efforts de réforme, tant avant qu’après la Confédération, ont continué de refléter la volonté de rendre l’Assemblée législative plus efficace ou encore l’interminable lutte en vue de modifier l’équilibre des pouvoirs entre l’assemblée législative et le pouvoir exécutif.

Dans le premier Règlement adopté en 1867, fort peu d’articles traitaient directement des comités permanents ou spéciaux. Le Règlement n’énumérait pas les comités qui devaient être mis sur pied, ne donnait aucune précision sur leurs pouvoirs, leur procédure ou l’autorité de la présidence. Il interdisait cependant à un député qui s’était prononcé contre la question renvoyée à un comité de faire partie de ce comité[21]. Cette règle, caractéristique de la pratique parlementaire britannique depuis au moins l’époque d’Elizabeth 1re, n’a été abrogée au Canada qu’en 1955[22].

De 1867 à 1906, la liste des comités permanents de la Chambre[23] était établie par l’adoption d’une motion à chaque session de chaque législature, d’habitude dans les premiers jours suivant le discours du Trône[24]. En 1906, la Chambre ajoutait pour la première fois au Règlement une liste des comités « permanents » qui devaient, selon la décision de la Chambre, être constitués à toutes les sessions, même si ces comités n’étaient actifs que lorsque la Chambre leur ordonnait expressément d’étudier une question donnée[25]. Les comités spéciaux et mixtes, dont le nombre et le mandat variaient d’une année à l’autre, étaient également établis dans le cours de chaque session. Également en 1906, la Chambre a créé un comité de sélection chargé de nommer les membres des comités permanents[26].

Vu la taille considérable de la plupart des comités dans les premières années de la Confédération (certains comptaient plus d’une centaine de membres) et la règle fixant le quorum à la majorité des membres, les grands comités avaient beaucoup de mal à rassembler assez de membres régulièrement pour pouvoir siéger et s’acquitter de leurs travaux[27]. C’est pourquoi, au fil des ans et malgré plusieurs variations, la taille des comités permanents a généralement diminué, si bien que, à la 26e législature (1963‑1965), le maximum de membres par comité permanent n’était pas supérieur à 15, et qu’à la 39législature (2006-2008), il était de 12[28]. Par ailleurs, le nombre de comités permanents de la Chambre a sensiblement varié depuis la Confédération : de dix qu’il était en 1867, il est passé à 25 en 1986, ramené à 17 au cours de la 36e législature (1997‑2000), et rehaussé à 24 durant la 39e législature (2006-2008)[29].

Malgré le fait qu’une structure de comités permanents fut instituée à la Confédération, pendant les 100 premières années, la plupart des comités ne se réunissaient pas d’une session à l’autre et la plupart des travaux de la Chambre se faisaient sur le parquet même de la Chambre, souvent en comité plénier[30]. À maintes reprises, la Chambre a envisagé de renforcer le rôle des comités permanents, surtout pour l’étude des budgets des dépenses. À plusieurs occasions, les députés ont exprimé des inquiétudes parce que les budgets des dépenses ne faisaient pas l’objet d’une étude détaillée à la Chambre et ils ont avancé l’idée que l’étude serait plus efficace si les prévisions de dépenses étaient tout d’abord renvoyées pour examen à des comités permanents ou spéciaux. Une proposition à cet effet a été transmise à un comité spécial en février 1925[31]. Le comité n’a pas retenu la proposition, mais on a continué de soulever la question à la Chambre. En juillet 1955, la Chambre adoptait une motion permettant de retirer au Comité des subsides[32] l’étude des budgets des dépenses pour la confier à des comités permanents ou spéciaux[33]. En 1958, la Chambre ajoutait un Comité permanent des prévisions de dépenses[34]. En 1964, un Comité spécial de la procédure et de l’organisation proposait également que le budget principal des dépenses soit automatiquement renvoyé, dès son dépôt, aux comités permanents[35].

En 1965, le Règlement a été modifié de façon provisoire pour permettre aux comités permanents d’examiner les prévisions de dépenses[36], mais ce n’est qu’en 1968 que la Chambre a accepté une restructuration et une réorientation permanentes du système de comités. Aux termes des nouvelles dispositions du Règlement, le budget principal des dépenses était déposé et renvoyé aux comités permanents au plus tard le 1er mars de chaque année, le rapport des comités devant être présenté à la Chambre (ou réputé présenté à la Chambre) au plus tard le 31 mai. En outre, il était prévu que tous les projets de loi (autres que ceux découlant des motions de subsides et des voies et moyens) seraient étudiés par un comité permanent après la deuxième lecture[37].

En 1982, la Chambre a de nouveau mis sur pied un comité spécial chargé de revoir le Règlement[38] et a mis en oeuvre de façon provisoire plusieurs de ses recommandations. Parmi les modifications les plus importantes figurent celles prévoyant le renvoi d’office des rapports annuels des ministères, organismes et sociétés d’État aux comités permanents et autorisant les comités à entreprendre de leur propre initiative des études ou enquêtes fondées sur l’information fournie dans ces rapports[39]. Au début de la législature suivante (1984‑1988), la Chambre a accepté de conserver les modifications provisoires[40] et a chargé un autre comité spécial (le Comité McGrath) d’étudier l’efficacité de tous les aspects de la procédure et de l’administration de la Chambre[41]. Ce Comité a recommandé d’élargir la portée des mandats des comités, de leur accorder un large pouvoir leur permettant d’étudier, pour en faire rapport à la Chambre, toute question se rapportant aux ministères qui relèvent de leur compétence; de créer une structure de comités qui correspond autant que faire se peut à la structure de l’administration publique[42]; et d’établir un comité de liaison regroupant les présidents de tous les comités permanents et les présidents ou vice‑présidents appropriés des comités mixtes, chargé d’attribuer les budgets aux comités[43]. Des modifications provisoires apportées au Règlement en 1986 ont repris la majorité des recommandations du Comité concernant les comités, et ces modifications ont été rendues permanentes l’année suivante[44].

Il y a eu d’autres modifications d’importance dans le domaine des comités depuis les réformes du Comité McGrath. En avril 1991, la Chambre a convenu d’autoriser les comités à diffuser leurs délibérations dans le cadre de lignes directrices arrêtées par le Comité permanent de la gestion de la Chambre[45]. En 1994, le Règlement a de nouveau été modifié pour autoriser la Chambre à charger un comité d’élaborer un projet de loi et de le déposer, et à renvoyer des projets de loi à un comité avant la deuxième lecture[46]. Le but visé par ces modifications était de donner aux députés l’occasion de participer à l’élaboration d’une politique avant que le gouvernement n’arrête sa position sur une initiative législative donnée[47].

En 2002, la Chambre créait un nouveau comité permanent : celui des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires[48]. La Chambre donnait ainsi suite à certaines des recommandations contenues dans un rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre intitulé : « L’étude des crédits : boucler la boucle du contrôle[49] ». Ce dernier plaidait en faveur de la création d’un comité chargé de surveiller et revoir le processus entourant l’examen des crédits budgétaires par les comités parlementaires. Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires s’est vu donné un mandat de large portée qui comprend notamment l’étude de l’efficacité, de l’administration et du fonctionnement des ministères et organismes centraux du gouvernement.

Toujours en 2002, le Sénat faisant savoir à la Chambre qu’il ne participerait plus au Comité mixte permanent des langues officielles, la Chambre a créé son propre comité sur la question[50]. De plus, la procédure reliée au mode de désignation des présidents et vice-présidents de comités permanents et spéciaux a été modifiée : s’il y a plus d’un candidat à un de ces postes, l’élection se fait par scrutin secret. Auparavant, il fallait le consentement unanime des membres d’un comité pour procéder ainsi. Du même souffle, la Chambre codifiait une pratique de longue date voulant que, sauf exceptions, les présidents des comités permanents soient membres du parti ministériel et que leurs premier et deuxième vice-présidents soient respectivement un député de l’Opposition officielle et un député d’un autre parti d’opposition[51].

En 2005, des changements importants ont été apportés à la procédure reliée au débat entourant l’adoption des rapports de comités permanents ou spéciaux par la Chambre. Cette dernière a notamment limité ces débats à un maximum de trois heures[52]. En 2007, elle adoptait un tout nouvel article du Règlement prévoyant la suspension des travaux des comités lorsqu’elle convoque ses députés pour un vote par appel nominal[53].

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[4] Pour une description complète de l’évolution des comités du Parlement britannique, voir Redlich, J., The Procedure of the House of Commons: A Study of its History and Present Form, vol. II, traduction de A.E. Steinthal, New York : AMS Press, 1969 (réimpression de l’éd. de 1908), p. 203‑214.

[5] Pour plus d’information, voir le chapitre 22, « Les pétitions d’intérêt public ».

[6] Pour la première fois, en 1571, des comités de cette nature ont été nommés pour « les subsides », les griefs et pétitions, la religion et les élections contestées. À compter de 1592, un seul comité sessionnel étudiait les questions d’élection et de privilège. En 1621, la Chambre a mis sur pied un grand comité permanent du commerce et un autre chargé de l’administration de la justice. Ces comités, avec les comités de la religion et des griefs et le comité restreint des privilèges et élections, plus petit, ont constitué le système de comités permanents tel qu’il allait exister pendant deux siècles (Redlich, p. 206‑208).

[7] Redlich, p. 208.

[8] Redlich, p. 207.

[9] Pour plus d’information sur l’évolution des comités pléniers, voir le chapitre 19, « Les comités pléniers ». En 1628, tous les comités permanents, sauf celui des privilèges, étaient devenus des comités pléniers. Le Comité des privilèges est resté un comité restreint (Redlich, p. 209).

[10] Scobell cité dans Redlich, p. 208.

[11] Le Long Parlement a siégé pendant la période de la Guerre civile et du Commonwealth en Grande‑Bretagne. Voir Davies, G., The Oxford History of England: The Early Stuarts, 1603-1660, Oxford : Clarendon Press, 1938 (réimpression de l’éd. de 1937), p. 97, 172.

[12] Redlich, p. 210.

[13] Charles II a été réinstallé sur le trône de Grande‑Bretagne en 1660. Voir Davies, p. 256‑258.

[14] Redlich, p. 210‑211.

[15] Pour avoir une description plus étoffée des comités au cours de cette période, voir O’Brien, G., « Pre-Confederation Parliamentary Procedure: The Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada, 1792-1866 », thèse de doctorat, Carleton University, 1988, p. 103.

[16] O’Brien, p. 106.

[17] O’Brien, p. 105.

[18] O’Brien, p. 107‑108.

[19] O’Brien, p. 301‑302. Pour plus d’information sur le principe de gouvernement responsable, voir le chapitre 1, « Les institutions parlementaires ».

[20] L’Acte d’Union, 1840 a réuni le Haut‑Canada et le Bas‑Canada en une seule Province du Canada (L.R. 1985, Appendice II, no 4).

[21] Le député devait s’être déclaré opposé au principe plutôt que mécontent de certains aspects. Voir Redlich, p. 205.

[22] Journaux, 12 juillet 1955, p. 930‑931.

[23] Pendant toute cette période, la liste des comités permanents est restée à peu près inchangée. Elle comprenait les comités suivants : privilèges et élections; lois expirantes; chemins de fer, canaux et télégraphes; bills privés; ordres permanents; impressions; comptes publics; banques et commerce; et immigration et colonisation (appelé par la suite agriculture et colonisation). De 1867 à 1906 aussi, la Chambre acceptait toujours, par l’adoption de motions distinctes, la formation de comités mixtes permanents de la Bibliothèque du Parlement et des impressions du Parlement. Voir Journaux, 19 novembre 1867, p. 21‑22; 4 décembre 1867, p. 48; 14 avril 1887, p. 5‑6; 14 mars 1906, p. 46.

[24] En 1867, 1883 et 1891, le discours du Trône a été lu le deuxième jour de séance (Journaux, 7 novembre 1867, p. 5; 9 février 1883, p. 15; 30 avril 1891, p. 5). Dans tous les autres cas, les comités ont été établis dès le premier jour de la session.

[25] À l’époque, les mesures législatives étaient étudiées par un comité plénier. Pour plus d’information, voir le chapitre 19, « Les comités pléniers ».

[26] Auparavant, la composition des comités permanents était arrêtée par un comité spécial, qui en faisait rapport, « formé d’hommes de premier plan du ministère et de l’opposition ». Les députés avaient généralement un ou deux jours pour étudier les listes avant d’approuver le rapport, mais il était souvent nécessaire de demander l’approbation immédiate pour que le Comité permanent des Ordres permanents puisse étudier les pétitions de projets de loi d’intérêt privé, pétitions qui ne pouvaient être reçues que pendant une période limitée après le début de la session. La liste des membres comprenait les comités établis régulièrement depuis la Confédération, à l’exception du Comité des lois expirantes, qui est disparu, et des comités de la Bibliothèque du Parlement et sur les Débats de la Chambre, qui se sont ajoutés (Bourinot, J.G., Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 2e éd., rev. et augm., Montréal : Dawson Brothers, Publishers, 1892, p. 493‑494. Voir, par exemple, Journaux, 21 janvier 1884, p. 22; 12 mars 1903, p. 22).

[27] En 1887, le Comité permanent des chemins de fer, des canaux et des lignes de télégraphe comptait 147 membres et son quorum, aux termes du Règlement, était donc de 74. Le Comité permanent des banques et du commerce avait, quant à lui, 104 membres et, aux termes du Règlement, un quorum de 53. Cette année‑là, la Chambre comptait 215 députés (Journaux, 18 avril 1887, p. 17‑19).

[28] En 1927, les dispositions du Règlement sur les comités ont été révisées. Le nombre de membres de chaque comité permanent a été en gros divisé par deux et c’est le Règlement qui le fixait. Le quorum de chaque comité était arrêté individuellement. Voir, par exemple, Journaux, 22 mars 1927, p. 320‑323. D’autres modifications, en décembre 1968 (Journaux, 20 décembre 1968, p. 554‑579), ont fixé le nombre de membres des comités entre 20 et 30 députés, à l’exception du Comité de la procédure, limité à 12 membres. Lors de la 36législature (1997-2000), le maximum de membres par comité permanent a été fixé de 16 à 18 membres. Cela avait permis à ces comités de mieux refléter la composition de la Chambre qui comptait alors cinq partis (Journaux, 23 septembre 1997, p. 12‑13; 1er octobre 1997, p. 56).

[29] Journaux, 7 novembre 1867, p. 5; 6 février 1986, p. 1656‑1657; 4 novembre 1987, p. 1831; 23 septembre 1997, p. 12‑13; 5 avril 2006, p. 19-21.

[30] Franks, C.E.S., The Parliament of Canada, Toronto : University of Toronto Press, 1987, p. 162‑163. Voir aussi le chapitre 19, « Les comités pléniers ».

[31] Journaux, 25 février 1925, p. 66.

[32] Le Comité des subsides était, de 1867 à 1968, un comité composé de tous les députés de la Chambre. Il examinait toutes les demandes de crédits budgétaires (crédits provisoires, budget principal et supplémentaire des dépenses). Pour plus d’information, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[33] Journaux, 12 juillet 1955, p. 881, 926‑927.

[34] Journaux, 30 mai 1958, p. 71.

[35] Journaux, 14 décembre 1964, p. 985‑996.

[36] Journaux, 11 juin 1965, p. 229‑230.

[37] Journaux, 20 décembre 1968, p. 554‑579.

[38] Le Comité spécial du Règlement et de la procédure (Journaux, 31 mai 1982, p. 4892‑4893). Ce comité, présidé par Tom Lefebvre, est couramment désigné comme le Comité Lefebvre.

[39] Troisième rapport du Comité spécial du Règlement et de la procédure (réforme parlementaire et modifications du Règlement), Procès‑verbaux et témoignages, 4 novembre 1982, fascicule no 7, p. 3‑41; Journaux, 5 novembre 1982, p. 5328; 29 novembre 1982, p. 5400.

[40] Journaux, 7 décembre 1984, p. 164.

[41] Le Comité spécial de la réforme de la Chambre des communes (Journaux, 5 décembre 1984, p. 153‑154). Ce comité était présidé par James McGrath, d’où sa désignation courante.

[42] Troisième rapport du Comité spécial de la réforme de la Chambre des communes, p. 18‑29, présenté à la Chambre le 18 juin 1985 (Journaux, p. 839).

[43] Troisième rapport du Comité spécial de la réforme de la Chambre des communes, p. 24‑27, présenté à la Chambre le 18 juin 1985 (Journaux, p. 839).

[44] Journaux, 6 février 1986, p. 1644‑1666; 11 février 1986, p. 1696; 13 février 1986, p. 1710; 1er juin 1987, p. 968‑980; 2 juin 1987, p. 984‑997; 3 juin 1987, p. 1002‑1028.

[45] Journaux, 11 avril 1991, p. 2905‑2932, et en particulier p. 2929.

[46] Journaux, 7 février 1994, p. 112‑118; art. 68 et 73 du Règlement.

[47] Débats, 7 février 1994, p. 957‑962. Il était déjà arrivé auparavant que des comités soient autorisés par leur ordre de renvoi à rédiger des propositions législatives ou à présenter un projet de loi. Voir, par exemple, le Comité mixte spécial chargé du projet de loi C‑43, Loi sur les conflits d’intérêts chez les parlementaires; Journaux, 22 novembre 1991, p. 717‑718.

[48] Journaux, 27 mai 2002, p. 1431-1432.

[49] Le 51e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 10 décembre 1998 (Journaux, p. 1435). La Chambre avait ultérieurement demandé au gouvernement de mettre tout en œuvre pour actualiser les recommandations contenues dans ce rapport (Journaux, 12 mars 2002, p. 1167-1168).

[50] Journaux, 10 octobre 2002, p. 59 (message du Sénat); 7 novembre 2002, p. 181-182 (création du Comité permanent des langues officielles de la Chambre des communes).

[51] Journaux, 5 novembre 2002, p. 162-164. Pour plus d’information, voir « Modes de désignation » dans la section intitulée « Composition, dirigeants et personnel des comités » du présent chapitre.

[52] À l’origine, cela était compris dans diverses modifications provisoires au Règlement (Journaux, 18 février 2005, p. 451-455) qui ont par la suite été rendues permanentes (17e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 20 octobre 2006 (Journaux, p. 556) et adopté le 25 octobre 2006 (Journaux, p. 577-579)).

[53] Le 48e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre et adopté le 9 mai 2007 (Journaux, p. 1376, 1378).

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