La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 19. Les comités pléniers - Étude des projets de loi en comité plénier

Étude des projets de loi en comité plénier

Une fois qu’un projet de loi a franchi la deuxième lecture, la Chambre peut ordonner son renvoi à un comité plénier et ce, soit en vertu du Règlement^[146], soit avec le consentement unanime de la Chambre^[147], soit par ordre spécial^[148].

Tous les projets de loi de crédits, soit ceux autorisant l’affectation de fonds du Trésor pour les dépenses du gouvernement, sont automatiquement renvoyés à un comité plénier^[149]. Ces projets de loi sont habituellement étudiés à la fin de la séance lors du dernier jour désigné de la période des subsides quand il ne reste que peu ou plus de temps pour le débat. Le Règlement prévoit que le Président de la Chambre interrompe les délibérations à ce moment‑là et mette aux voix, sans plus de débat, toutes les questions nécessaires pour mettre un terme à toutes les étapes de l’étude de tout projet de loi de crédits^[150]. Par conséquent, l’étape en comité est habituellement très brève et quelques minutes suffisent pour faire rapport, invariablement sans amendement, des projets de loi. Par le biais d’un ordre spécial, la Chambre procède parfois encore plus rapidement en faisant en sorte que ces projets de loi soient réputés adoptés à toutes les étapes^[151].

Souvent, un comité plénier étudiera des projets de loi non controversés ou qui portent sur des questions politiquement importantes, pour lesquels l’emploi du temps de la Chambre a déjà été décidé. De plus, avec le consentement unanime des députés ou par ordre spécial, la Chambre a déjà examiné en comité plénier des projets de loi urgents, par exemple pour mettre fin à une grève^[152]. Bon nombre de ces projets de loi franchissent deux étapes ou plus du processus législatif au cours de la même séance, du consentement unanime de la Chambre^[153].

Principes relatifs aux délibérations et règles du débat

Lorsque la Chambre se forme en comité plénier pour l’étude de projets de loi, la durée des interventions du premier ministre et du chef de l’Opposition n’est pas limitée^[154]. Les autres députés disposent quant à eux de 20 minutes pour faire un discours, poser des questions et obtenir des réponses et ce, à chaque fois qu’ils prennent la parole^[155]. Le président du comité doit faire respecter la limite de 20 minutes de manière à laisser au ministre ou au député parrainant le projet de loi la possibilité de répondre à une dernière question à l’intérieur de ce délai.

L’étude d’un projet de loi en comité plénier se fait à peu près de la même façon qu’en comité permanent, spécial ou législatif^[156]. Ainsi, l’étude du préambule et du titre (de même que de l’article 1 s’il se résume au titre abrégé de la loi) est reportée à plus tard^[157]. Chaque disposition, débattue séparément et suivant l’ordre numérique, fait l’objet d’une mise aux voix distincte. Habituellement, lorsque l’article 1 (ou l’article 2 si l’article 1 se résume au titre abrégé de la loi^[158]) est mis en délibération, le comité tient un débat général (semblable à celui qui est tenu en deuxième lecture) sur les principes et les détails du projet de loi. Une fois terminée l’étude de l’article 1 (ou de l’article 2), le débat doit porter strictement sur l’article mis en délibération^[159]. Cette procédure tend à raccourcir les débats sur les autres articles. Des amendements et des sous‑amendements peuvent être proposés. S’ils sont jugés recevables par le président, ils sont débattus et mis aux voix avant l’examen de l’article suivant^[160]. Une fois qu’un article a été étudié, le président demande si on doit l’adopter^[161]. L’article qui a fait l’objet d’une mise aux voix ne peut être débattu de nouveau durant l’étude d’un autre article. Les nouveaux articles, les annexes, les nouvelles annexes, l’article 1 (s’il se résume au titre abrégé de la loi), le préambule et le titre sont les derniers éléments qui sont étudiés^[162]. Comme pour les comités permanents, spéciaux ou législatifs, le comité peut décider de reporter ou de réserver l’étude de certains articles^[163].

Quand le comité plénier a terminé son étude, le président demande la permission de faire rapport. Cette permission est souvent accordée de manière automatique, mais il n’est pas rare qu’un vote soit tenu sur la motion^[164]. Une fois la permission accordée, la masse est replacée sur le Bureau, le Président reprend le fauteuil et le président du comité plénier fait rapport à la Chambre du projet de loi, avec ou sans amendement^[165]. Le rapport est alors reçu par la Chambre et le Président met immédiatement aux voix la motion portant adoption du projet de loi à l’étape du rapport^[166]. Aucun amendement ou débat n’est permis à cette étape^[167].

Si le projet de loi est adopté à l’étape du rapport, la motion de troisième lecture peut être proposée au cours de la même séance^[168]. Toutefois, si le projet de loi a franchi l’étape de la deuxième lecture au cours de la séance, la motion de troisième lecture ne peut être présentée qu’avec le consentement unanime de la Chambre puisque le Règlement exige que les trois lectures d’un projet de loi se fassent « en des jours différents^[169] ». Si la Chambre y consent, la motion de troisième lecture peut être proposée immédiatement, ce qui est la pratique habituelle^[170], ou plus tard au cours de la même séance. La troisième lecture peut aussi avoir lieu lors de la prochaine séance de la Chambre^[171].

Lors de l’étude d’une motion de troisième lecture, on ne peut présenter un amendement visant à renvoyer à un comité plénier un projet de loi qui a déjà été étudié par un comité permanent^[172]. Un amendement visant à renvoyer à un comité un projet de loi limite habituellement l’étude en comité à certaines dispositions ou à de nouveaux amendements^[173]. Parfois, il ne comporte aucune restriction^[174]. Une fois adoptée, cette motion devient une instruction à l’intention du comité^[175].

Attribution de temps

Le Règlement prévoit un mécanisme, appelé attribution de temps, pour limiter la durée des débats sur les projets de loi^[176]. L’attribution de temps permet au parti ministériel de négocier avec les partis de l’opposition en vue d’établir à l’avance un échéancier pour l’étude d’un projet de loi d’intérêt public à une ou plusieurs étapes du processus législatif, dont celle du débat en comité plénier. En l’absence d’entente entre les représentants de tous les partis ou entre la majorité des représentants des partis, le gouvernement peut également utiliser ce mécanisme pour déterminer, avec l’accord de la Chambre, une période de temps restante pour les délibérations en comité. Cette période ne peut toutefois être inférieure à un jour de séance. Dans ce cas précis, le gouvernement devra d’abord avoir donné un avis oral lors d’une séance antérieure de la Chambre. De plus, il devra se soumettre, avant la mise aux voix de la motion d’attribution de temps, à une période de questions et réponses d’au plus 30 minutes où il sera appelé à justifier le recours à cette mesure^[177].

L’attribution de temps à l’étape du comité plénier est rare^[178]. Les projets de loi qui y sont renvoyés peuvent porter sur des questions politiques importantes qui ont déjà donné lieu à des ententes sur l’aménagement du temps de la Chambre; le recours à l’attribution de temps n’est alors pas nécessaire. Aussi, la Chambre préfère souvent adopter des ordres spéciaux lui permettant de fixer rapidement des limites de temps précises pour l’examen de mesures législatives en comité plénier^[179]. Ces ordres sont habituellement négociés entre les partis avant d’être adoptés du consentement unanime des députés.

Motions d’instruction

Les motions d’instruction nous viennent d’un usage britannique qui a vu le jour dans la deuxième moitié du XIX^e siècle et qui a par la suite été intégré aux usages canadiens. C’est une procédure qui est rarement utilisée. Les instructions à un comité plénier saisi d’un projet de loi sont facultatives plutôt qu’impératives, c’est‑à‑dire que le comité peut décider d’exercer ou non le pouvoir qui lui est conféré par la Chambre et qu’il ne détient normalement pas^[180]. Mais si le comité souhaite lui‑même élargir ses pouvoirs, il doit demander à la Chambre de lui donner une instruction à cet égard^[181]. De nos jours, étant donné que la Chambre renvoie habituellement un projet de loi à un comité plénier pour en accélérer l’adoption, elle définit normalement les balises à l’intérieur desquelles les travaux du comité se dérouleront, au moyen d’un ordre spécial^[182].

Lorsque la Chambre souhaite donner une instruction à un comité plénier, une motion d’instruction peut être présentée sans préavis, immédiatement après la deuxième lecture d’un projet de loi et son renvoi au comité, mais avant que la Chambre ne se soit constituée en comité^[183]. Il est arrivé qu’une instruction à un comité plénier soit présentée sous forme de motion de fond, sous la rubrique « Motions » pendant les Affaires courantes, alors que le comité était déjà saisi d’un projet de loi^[184]. Une motion d’instruction peut faire l’objet d’un débat et d’amendements^[185].

Les députés ont déjà présenté des motions d’instruction demandant à un comité plénier de diviser un projet de loi^[186], de regrouper plusieurs projets de loi en un seul^[187], ou d’y insérer de nouvelles dispositions^[188]. Une motion d’instruction sera jugée irrecevable si elle cherche à conférer au comité des pouvoirs dont il dispose déjà comme celui d’amender un projet de loi^[189]. Plusieurs motions d’instruction peuvent être proposées successivement à un projet de loi renvoyé à un comité plénier, mais chacune d’entre elles est tout à fait distincte et indépendante^[190]. Une fois adoptée, la motion d’instruction devient un ordre de renvoi du comité.

[146] Art. 73(4) du Règlement. Voir aussi le chapitre 16, « Le processus législatif ».

[147] Voir, par exemple, Journaux, 20 juin 1994, p. 617‑618; 17 avril 1997, p. 1485‑1486. Il est arrivé à quelques reprises que deux résolutions ou projets de loi d’intérêt public soient, avec le consentement unanime de la Chambre, renvoyés à un comité plénier et étudiés ensemble au cours de la même séance (Journaux, 29 juin 1934, p. 565; 23 mars 1942, p. 182‑183; 26 mai 1954, p. 658; 9 mars 1978, p. 468).

[148] Par exemple, en 1988, la Chambre a adopté une motion visant à suspendre certains articles du Règlement pour la durée de la première session de la 34^e législature, notamment les dispositions concernant l’étude des projets de loi en comité. Cet ordre précisait également que le projet de loi C‑2, Loi de mise en oeuvre de l’Accord de libre‑échange entre le Canada et les États‑Unis d’Amérique, devrait être renvoyé à un comité plénier après la deuxième lecture (Journaux, 16 décembre 1988, p. 46‑49). En 2001, la Chambre a adopté un ordre spécial concernant le projet de loi C-28, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada, la Loi sur les allocations de retraite des parlementaires et la Loi sur les traitements, afin de prévoir trois journées distinctes pour sa deuxième lecture d’abord, son étude en comité plénier et à l’étape du rapport, et enfin sa troisième lecture (Journaux, 4 juin 2001, p. 475).

[149] Art. 73(4) du Règlement. Toute motion portant adoption d’un budget des dépenses ou des crédits provisoires qui est agréée par la Chambre devient un ordre de celle-ci en vue de la présentation d’un ou de plusieurs projets de loi de crédits. Voir l’article 81(21) du Règlement ainsi que le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[150] Art. 81(17) et (18) du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 14 juin 2005, p. 7160.

[151] Voir, par exemple, Journaux, 9 décembre 2004, p. 333.

[152] Voir, par exemple, le cas du projet de loi C-29, Loi concernant la rémunération du secteur public fédéral et modifiant une loi en conséquence (Journaux, 17 septembre 1991, p. 354‑355; 30 septembre 1991, p. 414, 417‑419), et du projet de loi C‑74, Loi concernant la supervision du débardage et des opérations connexes dans les ports de la côte ouest (Journaux, 15 mars 1995, p. 1219‑1222).

[153] Voir, par exemple, l’ordre spécial adopté en octobre 2000 au sujet du projet de loi C-45, Loi concernant l'octroi d'une aide financière supplémentaire pour les services de santé, les appareils médicaux et les techniques de communication et d'information en matière de santé, le développement de la petite enfance et autres services sociaux et modifiant la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, où la Chambre prévoyait une période d’une quinzaine de minutes pour l’étude en comité plénier. Au terme de ladite période, le projet de loi, avec tout amendement éventuellement adopté en comité, était réputé avoir franchi toutes les étapes restantes, y compris la troisième lecture et l’adoption (Journaux, 19 octobre 2000, p. 2080-2081).

[154] Art. 101(3) du Règlement.

[155] Art. 101(3) du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 26 mai 1982, p. 17802; 8 mars 1983, p. 23550; 30 septembre 1991, p. 2946; 21 mars 1996, p. 1068. Il peut arriver que le président du comité plénier suggère un temps d’intervention moindre aux députés et ce, en vue de permettre au plus grand nombre d’entre eux de prendre la parole. Voir, par exemple, Débats, 6 juin 2001, p. 4716. Des règles de débat différentes s’appliquent si le projet de loi a fait l’objet d’une motion de clôture; voir la section intitulée « Clôture » du présent chapitre.

[156] Pour plus d’information sur l’étude de projets de loi par les comités permanents, législatifs et spéciaux, voir le chapitre 16, « Le processus législatif », et le chapitre 20, « Les comités ».

[157] Cette pratique remonte aux débuts de la Confédération, alors qu’on reportait l’étude du préambule et que chacune des dispositions était étudiée dans l’ordre où elle se présentait, le préambule et le titre étant examinés en dernier. Voir Constitutions, Règles et Règlements de la Chambre des communes du Canada, 1868, règle n^o46.

[158] Dans son 13^e rapport, le Comité spécial de la procédure et de l’organisation a recommandé que l’étude de l’article 1 soit remise à plus tard lorsqu’il ne contient que le titre abrégé (Journaux, 7 octobre 1964, p. 771‑773). La recommandation a été adoptée à titre provisoire le 9 octobre 1964 (Journaux, p. 777‑780) et les changements provisoires ont été maintenus durant la 27^e législature (1966‑1968) (Journaux, 21 janvier 1966, p. 34; 26 avril 1967, p. 1769‑1774). Des changements permanents au Règlement ont été adoptés en décembre 1968 (Journaux, 20 décembre 1968, p. 554‑562, et en particulier p. 560).

[159] Voir, par exemple, Débats, 30 septembre 1991, p. 2968‑2969; 6 juin 2001, p. 4727.

[160] Voir, par exemple, Débats, 24 novembre 1997, p. 2105‑2113; 19 octobre 2000, p. 9287. Il est arrivé une fois qu’un comité plénier s’entende pour proposer des amendements à l’une ou l’autre des dispositions du projet de loi à l’étude au moment de l’examen de l’article 2. Un débat général a alors été tenu sur tous les amendements, mais ceux‑ci n’ont été mis aux voix qu’à la mise en délibération de chacune des dispositions (Débats, 15 mars 1995, p. 10559, 10561). Aussi, il peut arriver que la Chambre adopte un ordre spécial prescrivant le report de tout vote demandé durant les délibérations à une heure butoir spécifique. Voir, par exemple, Journaux, 4 juin 2001, p. 475; Débats, 6 juin 2001, p. 4731-4738.

[161] Du consentement unanime, on a déjà permis au président de regrouper plusieurs articles afin de les étudier en même temps et d’accélérer les travaux. Voir, par exemple, Débats, 20 avril 1994, p. 3291, 3294; 25 mai 1994, p. 4416.

[162] Voir, par exemple, Débats, 6 octobre 1998, p. 8854‑8855; 6 juin 2001, p. 4738.

[163] Voir, par exemple, Débats, 24 novembre 1997, p. 2107, 2112.

[164] Voir, par exemple, Débats, 30 septembre 1991, p. 2996‑2997.

[165] Dans la pratique, si la personne qui a présidé le comité plénier prend le fauteuil à titre de Président de la Chambre, elle précise simplement, pour la forme, qu’un autre député a présenté le rapport du comité plénier.

[166] Art. 76.1(12) du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 2 décembre 1997, p. 2618; 14 juin 2005, p. 7160-7161.

[167] Voir, par exemple, Journaux, 20 avril 1994, p. 375‑376; 20 juin 1994, p. 617‑618; 12 mars 1997, p. 1262. Cet usage diffère beaucoup de celui suivi pour l’adoption des rapports sur des projets de loi d’intérêt public des comités permanents, spéciaux ou législatifs. Le Règlement exige que tous les projets de loi étudiés par un comité soient mis en délibération à l’étape du rapport. Lorsqu’un comité permanent, spécial ou législatif fait rapport d’un projet de loi d’intérêt public qui lui a été renvoyé après la deuxième lecture, l’étape du rapport ne peut commencer avant le deuxième jour de séance suivant la présentation du rapport; ce n’est pas avant trois jours de séance pour une mesure législative renvoyée en comité avant la deuxième lecture. Voir les articles 76(1) et 76.1(1) du Règlement. Au début de la Confédération, le président du comité plénier faisait rapport sur les amendements et la Chambre les recevait immédiatement. Voir Constitutions, Règles et Règlements de la Chambre des communes du Canada, 1868, règle n^o47. À l’époque, les règles prévoyaient un débat et la possibilité de présenter des amendements avant la troisième lecture. Si le projet de loi n’avait pas été amendé en comité, on ordonnait alors sa troisième lecture à un moment choisi par la Chambre. Ce n’est qu’en 1955 que le Règlement a été modifié de façon à ce que la Chambre reçoive un rapport du président d’un comité plénier et se prononce immédiatement sur la motion portant adoption des amendements (Journaux, 12 juillet 1955, p. 932‑933).

[168] Art. 76.1(11) du Règlement.

[169] Art. 71 du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 24 février 1969, p. 738‑739.

[170] Voir, par exemple, Débats, 20 avril 1994, p. 3291; 18 juin 1996, p. 4039; Journaux, 11 décembre 2007, p. 295-296, Débats, p. 2078.

[171] Voir, par exemple, Débats, 21 décembre 1988, p. 589; 30 septembre 1991, p. 2998; 4 mai 2001, p. 363.

[172] Voir Débats, 9 mars 1999, p. 12645‑12646. Pour un exemple d’un projet de loi qui a été étudié par un comité permanent et renvoyé à un comité plénier du consentement unanime, voir Journaux, 11 février 1977, p. 464; 25 juillet 1977, p. 1441. Pour plus d’information, voir le chapitre 16, « Le processus législatif ».

[173] Voir, par exemple, Journaux, 3 avril 1882, p. 248‑249; 27 mars 1933, p. 343‑344; 25 avril 1952, p. 231‑232; 27 juin 1952, p. 604‑605; 1^er mars 1962, p. 182‑183; 25 juillet 1977, p. 1441.

[174] Voir, par exemple, Journaux, 17 février 1928, p. 82; 10 avril 1957, p. 445.

[175] Une instruction est une directive de la Chambre à un comité qui a déjà reçu un ordre de renvoi; elle oriente les travaux du comité ou lui confère des pouvoirs additionnels. Pour plus d’information, voir le chapitre 16, « Le processus législatif », et le chapitre 20, « Les comités ».

[176] Art. 78 du Règlement. Pour plus d’information sur l’attribution de temps, voir le chapitre 14, « La limitation du débat ». Dans le cas des projets de loi, un autre mécanisme de limitation du débat, la clôture, peut aussi être imposée. Pour plus d’information à ce sujet, voir la section intitulée « Clôture » du présent chapitre, et le chapitre 14, « La limitation du débat ».

[177] Art. 67.1 du Règlement.

[178] De 1971 à 1997, on a eu recours huit fois à la procédure d’attribution de temps à l’étape de l’étude en comité plénier. Dans six de ces cas, le débat était déjà amorcé en comité plénier lorsqu’un ministre a informé la Chambre que, devant l’impossibilité d’en arriver à une entente sur un échéancier, il donnait avis qu’une motion d’attribution de temps serait proposée à la prochaine séance de la Chambre (Débats, 1^er décembre 1971, p. 10046‑10047; 28 janvier 1977, p. 2495‑2496; 2 décembre 1977, p. 1498; 12 juin 1978, p. 6298; 5 décembre 1979, p. 2040; 14 mars 1983, p. 23750). À la séance suivante, le ministre proposait une motion d’attribution de temps pendant les Affaires courantes (Débats, 2 décembre 1971, p. 10076‑10077; 31 janvier 1977, p. 2534; 5 décembre 1977, p. 1545; 13 juin 1978, p. 6355; 7 décembre 1979, p. 2148; 15 mars 1983, p. 23798). Dans les deux autres cas, la motion d’attribution de temps proposée visait à mettre un terme au débat sur un projet de loi à toutes les étapes, y compris à l’étape de l’étude en comité plénier, au cours de la même séance (Journaux, 27 juin 1980, p. 310, 312; 15 mars 1995, p. 1219‑1223).

[179] Voir, par exemple, l’ordre spécial adopté en juin 2001 au sujet du projet de loi C-28, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada, la Loi sur les allocations de retraite des parlementaires et la Loi sur les traitements, où la Chambre prévoyait notamment une journée de séance pour son étude en comité plénier (Journaux, 4 juin 2001, p. 475). Voir aussi, par exemple, Débats, 30 septembre 1991, p. 2902‑2904; 10 juin 1998, p. 7941.

[180] Bourinot, 4^e éd., p. 395, 517. Une instruction impérative précise les mesures qu’un comité doit prendre. Pour plus d’information, voir le chapitre 16, « Le processus législatif ».

[181] Bourinot, 4^e éd., p. 398.

[182] Voir, par exemple, Journaux, 30 mars 1984, p. 324; 2 décembre 1997, p. 313‑314; 4 juin 2001, p. 475.

[183] Voir, par exemple, Journaux, 19 mars 1948, p. 268; 30 juillet 1956, p. 942‑943.

[184] Journaux, 15 avril 1920, p. 144.

[185] Le débat sur la motion d’instruction doit porter sur l’instruction même et non sur le contenu du projet de loi. Les amendements doivent être rédigés de manière à ce que la question conserve la forme et l’effet d’une instruction s’ils sont adoptés (May, 22^e éd., p. 518‑519).

[186] Journaux, 19 mars 1948, p. 269 (motion rejetée); 30 juillet 1956, p. 942‑943 (motion rejetée).

[187] Journaux, 15 avril 1920, p. 144 (motion adoptée).

[188] Journaux, 15 mars 1948, p. 255 (motion rejetée).

[189] Bourinot, 4^e éd., p. 513. Voir, par exemple, Journaux, 2 mai 1872, p. 79; 23 mai 1956, p. 598‑603.

[190] Beauchesne, 6^e éd., p. 211.