Je suis heureux d'être un bon voisin et de discuter de la pratique canadienne, même si je ne suis pas expert en la matière.
Je commencerai par dire qu'en matière de budget, une bonne pratique n'est pas nécessairement une condition préalable à de bons résultats. Mon propre pays, les États-Unis, en est un exemple. Nous avons peut-être l'organisation budgétaire et législative la plus largement respectée au sein du Congrès et nous avons aussi les plus grands déficits du monde.
Sans vouloir lier les deux, il arrive souvent que la réforme budgétaire soit un substitut de politique. Or elle ne devrait jamais l'être. À la fin de mon exposé, je reviendrai sur la question de l'aide parlementaire ou de l'aide que l'on apporte à la préparation du budget parlementaire.
Je tiens à mentionner que tout ce qui a trait à un budget touche le cadre constitutionnel d'un pays — le rapport qui lie le gouvernement au Parlement, les parties au gouvernement, le système électoral. Il convient donc d'être prudent lorsque l'on importe d'un autre pays des pratiques qui pourraient ne pas convenir au sien. Cela est particulièrement vrai dans le cas du système de Westminster, dont fait partie le Canada, qui est à l'autre extrême du système du Congrès américain. Il faut donc faire attention de ne pas échanger des techniques qui pourraient s'avérer mal adaptées à un pays donné.
Cela dit, de mon point de vue d'observateur, le processus budgétaire canadien comporte quelques éléments qui méritent, je crois, qu'on s'y attarde. Le plus frappant d'entre eux est probablement l'écart qu'il y a entre le budget et le Budget principal des dépenses.
En fait, je suis un peu surpris de constater que ce que vous appelez le Budget principal des dépenses ne serait pas considéré comme tel par des dirigeants politiques. Le Budget principal des dépenses devrait être un énoncé de politique, si tant est qu'il s'agit d'un budget principal. Or il concerne davantage le travail du gouvernement qui se poursuit au quotidien que les changements apportés aux recettes ou aux politiques.
La question du calendrier est bien connue au Canada, à savoir que le Budget principal des dépenses précède, je crois, le dépôt du budget. En conséquence, le Budget supplémentaire des dépenses doit être déposé ultérieurement afin d'intégrer les changements de politiques recommandés par le gouvernement.
Il serait logique, et facile d'ailleurs, pour le gouvernement de modifier le calendrier afin de coordonner, voire de consolider, les prévisions budgétaires et le budget. En fait, le Royaume-Uni faisait à un moment donné une distinction entre le processus des prévisions budgétaires, qu'il appelait le « processus des dépenses » et le budget dont nous parlons, en particulier celui des recettes dans le cas du Royaume-Uni. Il figure désormais sur la même page. C'est une mesure que votre pays aurait intérêt à envisager.
Ce faisant, je ferai valoir que le fait d'avoir un processus divisé, par lequel les prévisions sont publiées à un autre moment que le budget, vous permet de restructurer l'ensemble du processus budgétaire. Je vous exhorterais donc, non seulement à les prévoir en même temps, mais à envisager que les deux séries différentes de mesures surviennent à des moments différents. La Suède est l'un des pays à avoir adopté avec succès la procédure qui consiste à diviser le processus budgétaire parlementaire en deux étapes distinctes, celle du cadre suivie bien après de celle des prévisions.
Le cadre relève de la politique, de la stratégie, des changements apportés aux recettes et aux programmes, des changements majeurs apportés aux prévisions et, le facteur le plus important de tous, de la prise en compte de l'environnement macro-économique, non seulement pour l'année correspondante aux prévisions, mais pour les trois à cinq ans à venir.
Si vous combinez stratégie et prévisions budgétaires, tableau d'ensemble et détail, il est fort à parier que l'un des deux, voire les deux, sera négligé. Le plus souvent, ce sont la stratégie et les politiques qui sont subordonnées aux détails du budget.
Des pays ont donc adopté un processus divisé par lequel, dans une première étape que j'appelle le cadre, ils ne s'intéressent pas au détail des prévisions budgétaires, mais plutôt à l'environnement économique, aux projections à moyen terme, aux grands changements de politiques du gouvernement, surtout par rapport au déficit, à la dette et à d'autres variables budgétaires clés.
Si les détails des dépenses ne sont pas publiés au cours de cette première étape du cadre, le gouvernement communique quand même, pour utiliser l'expression canadienne célèbre ou tristement célèbre, d'« enveloppe des dépenses » que l'on pourra utiliser pendant l'étape des prévisions — en d'autres termes, le montant des dépenses totales qui est ensuite divisé par secteur ou champ de politiques clé.
C'est là la première étape qui, dans certains pays, fait en fait l'objet d'un vote par le Parlement; dans d'autres, on se contente d'en discuter. Cette étape est présentée par le gouvernement et, en fonction du rôle que joue la législature, le Parlement en accuse réception ou en convient. Les ministères préparent ensuite leur budget conformément au cadre voté ou déposé.
Cela mène à la seconde étape, qui traite des prévisions et de l'affectation des dépenses autorisées. Selon la règle qui s'applique en l'occurrence, les prévisions doivent être conformes de deux façons au cadre qui a été précédemment établi. Premièrement, les détails des dépenses ne peuvent dépasser le montant total des crédits votés selon le cadre. Deuxièmement, les prévisions budgétaires doivent tenir compte des initiatives ou changements de politiques adoptés par le gouvernement.
Cette façon de procéder est très différente de celle qu'utilise actuellement Ottawa, mais elle est toutefois conforme à un système divisé et amène le Parlement à se pencher à deux moments différents de l'année sur les questions budgétaires. En un premier temps, il s'occupe de la stratégie et du tableau d'ensemble et, dans un deuxième temps, des détails des dépenses.
De mon point de vue d'observateur, il y a un autre aspect de la pratique canadienne qui était autrefois très courant dans le monde et qui persiste aujourd'hui encore dans de nombreux pays en développement, mais qui a pratiquement disparu dans d'autres pays avancés tels que le Canada. Je veux parler de la distinction que l'on fait entre les dépenses de fonctionnement et celles d'immobilisations. À une certaine époque, il était très courant dans le monde d'avoir deux budgets distincts; l'un pour les investissements du gouvernement et l'autre, pour les dépenses de fonctionnement courantes ou répétées.
Cette distinction a pour fondement historique que les deux séries de dépenses avaient des sources de financement différentes; l'une, les recettes courantes; l'autre, les emprunts. Une sorte de règle d'or voulait que le gouvernement ne puisse emprunter que pour financer les investissements. Et pour faire en sorte que cette règle soit respectée, on avait créé deux catégories, l'une pour le budget et l'autre pour les dépenses. Deux raisons principales expliquent la disparition de cette pratique dans les pays développés.
La première raison en est que dans la mesure où le gouvernement se soucie de sa position budgétaire, des principaux sous-ensembles — total des recettes, total des dépenses et total de la dette et du déficit —, il faut un relevé consolidé qui ne fasse pas de distinction entre les dépenses d'immobilisations et celles de fonctionnement.
La seconde raison en est que souvent, on ne fait pas de distinction entre les dépenses d'immobilisation et celles de fonctionnement parce qu'elles sont interchangeables, ce qui est le cas dans de très nombreux domaines des politiques gouvernementales. On peut ainsi concrétiser une politique par l'investissement — par exemple, en construisant des cliniques dans des régions rurales. Par contre, le gouvernement peut poursuivre le même but d'améliorer les services de santé dans les régions rurales en offrant des subventions aux médecins afin de les y attirer. Dans le premier cas de figure, il s'agit d'une dépense d'immobilisations; dans l'autre, d'une dépense de fonctionnement.
Plus vous privilégiez une option, par exemple la construction de cliniques, et moins vous aurez besoin de l'autre, et vice versa. Par conséquent, si vous voulez avoir une analyse solide des options stratégiques du gouvernement et des liens qu'il y a entre elles, il devient logique de fusionner les deux types de budget, sans oublier les données dont il faut disposer par rapport aux investissements.
Cela n'implique pas de retirer du budget les informations sur les investissements et les immobilisations, qui en constituent un chapitre. Reste à savoir ce que ce chapitre devrait être. Comment le cadre devrait-il être classé pour qu'y figurent à la fois les investissements et les dépenses de fonctionnement?
S'offrent alors deux grandes options, dont l'une est largement pratiquée et l'autre, largement recommandée. La première consiste en un classement par unité organisationnelle. Dans la mesure où une organisation assume à la fois les coûts de fonctionnement et ceux d'immobilisations, les deux coûts devraient être combinés dans son budget.
L'autre solution est ce que nous appelons un budget ou une structure de programme. Si les dépenses de fonctionnement et d'immobilisations contribuent au même objectif, elles devraient être inscrites dans le même programme, quel que soit l'endroit où se situe l'organisation. En d'autres termes, un budget de programme ne tiendra pas compte, dans certains cas, des limites organisationnelles ou ministérielles. La raison pour laquelle cette approche est hautement recommandée, mais rarement adoptée, est que le gouvernement souhaite, en plus d'élaborer de solides politiques qui exigent que les dépenses d'immobilisations et de fonctionnement contribuent au même objectif… Le gouvernement vise un autre but dans la gestion de ses finances, à savoir la responsabilisation.
Dans presque tous les cas, la responsabilisation suppose que l'organisation qui a procédé à la dépense ou mené l'activité qui en a fait l'objet puisse en rendre compte. C'est une pratique profondément ancrée dans la tradition de Westminster et à laquelle il pourrait être très difficile de renoncer.
Cette façon de procéder est appelée dans de nombreux pays budget de programme, mais le programme n'est qu'un simple écran à une instance organisationnelle. Un exemple qui me vient spontanément à l'esprit est celui d'un bureau des ressources en eau, qui est une unité organisationnelle, mais que l'on désignerait au lieu de cela comme programme de la qualité de l'eau. Les limites du programme et celles du bureau sont identiques et ce que vous avez désigné comme budget de programme n'est en réalité qu'un budget administratif et organisationnel.
Quelle que soit la solution que vous adoptez, vous auriez intérêt à réexaminer le lien qu'il y a entre le budget de fonctionnement et le budget d'immobilisations.
Cela m'amène au troisième point que je souhaite aborder, qui est celui du rôle du Parlement et, facteur encore plus important, de la façon dont on devrait aider celui-ci à jouer ce rôle de façon responsable et informée.
On constate aujourd'hui dans le monde, pas dans tous les pays cependant et encore moins dans ceux qui sont régis par le système de Westminster, u ne fausse tendance à élargir les capacités du Parlement à revoir et même à modifier le budget du gouvernement. Rappelez-vous ce que je vous ai dit au début de l'exposé, à savoir que la marge de manoeuvre qu'on laisse au Parlement pour modifier le budget participe d'un enjeu constitutionnel.
Dans de plus en plus de pays qui ne sont pas régis par le système de Westminster, on constate un large accroissement des amendements déposés au Parlement, aboutissant à l'adoption de certains sous-amendements. Mais la plupart des amendements sont spécifiques et détaillés, et s'inscrivent dans l'enveloppe budgétaire du gouvernement. C'est là un point très important.
Un pays qui élargit les pouvoirs discrétionnaires du Parlement sur le budget doit impérativement soumettre ce dernier à certaines contraintes. En effet, un Parlement qui pourrait mener une action sans limite sur le budget pourrait mettre en péril les finances du pays.
Je n'ai pas l'impression que le Canada se dirige dans cette voie et qu'il va d'ailleurs rompre de façon fondamentale avec la tradition de Westminster. Il s'agit donc plutôt pour lui d'informer le Parlement plutôt que de lui donner d'autres pouvoirs qui lui permettraient d'apporter des changements significatifs au budget du gouvernement. Informer le Parlement signifie que celui-ci demande des comptes au gouvernement en débattant sans entrave des options contenues dans le budget, des prévisions budgétaires déposées, des hypothèses économiques et programmatiques qui les sous-tendent et de la viabilité à long terme de la position du gouvernement. Tout cela est clairement conforme au rôle que joue votre comité.
Dans vos remarques liminaires, monsieur le président, vous avez indiqué en fait que vous étiez député de l'opposition. Cela m'a rappelé le rôle historique que jouent depuis plus d'un siècle et peut-être même deux les comités des comptes publics pour demander des comptes au gouvernement, à savoir que c'est l'opposition qui présiderait ce comité, que ce dernier fonctionnerait de façon non partisane et entendrait les témoignages du gouvernement.
Peut-être que ce système est suffisant et il a certainement perduré bien longtemps. Mais moi qui vis à des centaines de kilomètres d'Ottawa, je me dis que si le Canada a créé il y a de cela des années un poste de directeur parlementaire du budget, c'est qu'il n'était pas sûr que le seul fait d'avoir un comité présidé par l'opposition soit suffisant pour demander des comptes au gouvernement et permettre un débat informé. Si cela avait été suffisant, on n'aurait pas ressenti le besoin de créer un tel poste.
Ce faisant, le Canada a suivi une pratique largement répandue dans le monde et qui consiste à créer au Parlement des postes lui permettant de mieux assumer ses fonctions liées au budget. Il faut remarquer toutefois que, dans la plupart des pays, ces postes sont créés au sein de comités pour étudier les prévisions budgétaires, proposer des options et contester, le cas échéant, les hypothèses avancées. Comme il s'agit de postes créés au sein de comités, leur action est peu visible et est assujettie au processus des comités en vigueur au Parlement.
Dans un nombre restreint de pays, dont les États-Unis, le Mexique et la Corée, on ne s'est pas servi de la structure des comités comme moyen principal d'améliorer le travail budgétaire du Parlement. On a préféré créer pour ce faire un organisme distinct et indépendant. C'est le cas en Grande-Bretagne où cet organisme n'est pas officiellement rattaché au Parlement, mais conseille ce dernier.
Cet organisme a souvent pour mandat d'examiner les prévisions budgétaires pour voir si elles sont fiables. Le travail budgétaire clé que l'on mène aujourd'hui dans le monde ne consiste pas simplement à déterminer s'il faut dépenser l'argent, mais à vérifier si les hypothèses sous-jacentes à ces prévisions sont solides et fiables.
Et n'oublions pas ce que sont ces hypothèses. Si la table qui est là-bas représente la ligne de flottaison, tout ce qui est au-dessus représente le budget et les prévisions. Ils sont ouverts et transparents. Ils peuvent être étudiés et publiés. Tout ce qui est au-dessous représente les hypothèses. Les hypothèses ne sont pas transparentes. Elles ne sont pas visibles. Mais les chiffres que l'on voit au-dessus de la table dépendent des hypothèses qui se trouvent au-dessous et qui sont très peu éclairées. Et c'est là qu'intervient la difficile tâche — et peut-être la tâche la plus importante d'un Parlement d'aujourd'hui — lorsqu'il s'occupe du budget.
Quant aux recettes, elles dépendent de différents facteurs et sont fonction du rendement économique du gouvernement. Or, ce rendement ne peut être connu d'avance et n'est fondé que sur des hypothèses, sur lesquelles doit se pencher le Parlement.
Et qu'en est-il de la viabilité à long terme du budget? La réponse à cette question est critique pour la marche à suivre et la santé budgétaire et économique de votre pays. Mais cette réponse repose sur une foule d'hypothèses.
Et qu'arrive-t-il lorsque le gouvernement adopte un changement d'orientation? On veut en connaître les conséquences à moyen terme sur le budget. En effet, un changement n'entraîne que des coûts modestes la première année, mais qui peuvent s'accélérer par la suite. Le gouvernement a-t-il communiqué tout ce qu'il savait à ce sujet? Utilise-t-il des estimations fiables?
L'une des raisons pour lesquelles les hypothèses gisent au-dessous de la ligne de flottaison, au-dessous de la table, est que la lumière ne leur convient pas. Très souvent, les hypothèses… Comment les décrire? Les a-t-on établies à la va-vite? Sur la base de devinettes? Elles sont quelquefois le résultat de manipulations politiques, et même si elles ne le sont pas, la meilleure réaction que l'on peut avoir à leur sujet est de prendre une différente série d'hypothèses, de les soumettre à une analyse critique et de les mettre à l'épreuve pour voir si elles tiennent la route.
Le Parlement peut tirer profit d'un tel exercice et je conseillerais vivement au comité de l'envisager, que ce soit dans le cadre des fonctions assumées par le directeur parlementaire du budget, ou dans un cadre plus large — je ne connais pas suffisamment bien la situation pour être plus précis.
Mais vous avez déjà une organisation en place, celle du directeur parlementaire du budget, qui est très réputée à l'étranger et que vous pourriez avoir intérêt à étoffer. Je crois savoir qu'elle collabore étroitement avec les comités et que ce n'est donc pas une organisation laissée à elle-même. C'est quelque chose que votre comité pourrait envisager.
Voilà les commentaires que j'avais à faire. Je serai heureux de répondre à vos questions ou d'aborder d'autres sujets sur lesquels je pourrais vous être utile.
Merci.
It's a pleasure to be a good neighbour and to discuss the Canadian practice, even though I'm not an expert on it.
I want to begin by indicating that good practice is not necessarily a precondition for good budget outcomes. My own country, the United States, is an example of this. We have perhaps the most widely respected legislative budget organization in the Congressional Budget Office. We also have the largest deficits in the world.
I don't want to correlate the two, but I do want to caution that often budget reform is a substitute for budget policy, and it should never be a substitute. Near the end of my remarks, I'll get back to the issue of parliamentary assistance or staff assistance for parliamentary budget work.
I do want to mention that anything that deals with a budget touches the constitutional framework of a country—the relationship between government and Parliament, between the parties and government, the electoral system. Therefore, one has to be guarded in importing from another country practices that may not be well suited in your own country. This is particularly the case because the Westminster system, of which Canada is a member, is at polar ends from the American congressional system. One has to be wary about exchanging techniques when they may ill fit a particular country.
Having said this, I do want to mention that from a distance, my own distance, there are a few matters of Canadian budgeting that I think deserve some attention. Perhaps the most obvious is the disconnect between the budget and the main estimates.
As a matter of fact, I'm kind of puzzled that what you call the main estimates are not what political leaders would regard as the main estimates. The main estimates should be a statement of policy, if they're truly the main ones, and yet here they deal more with the ongoing work of government, that which is being continued, rather than with revenue changes and with policy changes.
The timing issue is well known in Canada, and that is that the main estimates, I believe, precede the tabling of the budget, and consequently the additional estimates, or supplementary estimates, have to be tabled later in the year to incorporate the policy changes recommended by government.
It would be a reasonable step, not a difficult step, for government to change the timing to coordinate, indeed to consolidate, the estimates and the budget. At one time, in fact, the United Kingdom had a distinction between the estimates process, which they called the “spending process”, and the budget we talk of, particularly with revenues in the U.K. case. Now they have been brought together on the same page, as it were. I think that is something that your own country should well consider.
In doing so, I would urge that the fact that you have a divided process, with estimates coming at one time and the budget at another time, allows you to restructure your entire budget process—not only that they are timed together; that indeed the two different sets of actions occur at different times. This is something that I would urge you to consider. Sweden is among the countries that have successfully introduced the procedure: that is, dividing parliamentary budgetary work into two discrete stages, a framework stage followed much later by an estimates stage.
The framework stage is a matter of policy, of strategy, of changes to revenues and to programs, of major changes to the estimates, and, most importantly, looking ahead to the macroeconomic environment, not only for the year for which estimates are being voted but also three to five years or more ahead.
If you combine strategy and estimates, the big picture and the detail, the likelihood is that one or both of them will be neglected. More often than not, it's the strategy, the policy, that is subordinated to the specifics of the budget.
So what a number of countries have introduced is a divided process in which at the first stage, which I label the framework stage, they do not delve into the details of the estimates. Instead, what they do is look at the economic environment, projections over the medium term, major policy changes by government, particularly with respect to the deficit, the debt, and other key fiscal variables.
While spending details are not tabled during this first framework stage, the government does provide, to use a famous or infamous Canadian term, the “spending envelope” that would be available during the estimates stage—in other words, what will be total expenditure, and that's divided by key sectors or policy arenas.
That's the first stage, and in some countries it's actually voted by parliament; in other countries it's merely discussed by parliament. It's presented by government, and depending on the role of the legislative branch, it either would be recognized by parliament or agreed by parliament. After this occurs, government ministries prepare their budgets consistent with the voted or tabled framework.
This leads to the second stage, which deals with the estimates and appropriation of authorized expenditure. The obvious rule in this case is that the estimates have to be consistent in two ways with the framework that was previously established. The first is with respect to the totals—the details cannot exceed the amount of money voted in a framework. Secondly, with respect to policy initiatives or changes taken by government, those should also be reflected in the estimates.
This would be a significant departure from the situation that currently prevails in Ottawa, but it would be consistent, however, with the fact that you have a divided system, and it would engage Parliament at two different times in the year on budgetary matters, one dealing with strategy and the big picture, the other with the specifics of expenditure.
Now, there's another aspect of Canadian practice that to my distant eye was once quite common around the world. It's still common in many developing countries, but it has virtually disappeared from advanced countries such as Canada. That is the distinction between operating and capital expenditure. At one time it was common around the world that there were actually two separate budgets. We often called them divided budgets: one dealing with the investments of government and the other with current or operating recurring expenditure.
The historical basis for this distinction is that the two sets of expenditure had different sources of funding. One was out of current revenue, and the other was often out of borrowed funds—a kind of golden rule that government can borrow only for finance investment. And to ensure compliance with this rule, they divided the budget and the expenditure into these two categories. For two main reasons, this practice has disappeared from developed countries.
The first reason is that to the extent that government is concerned about its fiscal position, the key aggregates—total revenue, total expenditure, total debt and deficit—you have to have a consolidated picture that does not separate between capital expenditure and operating expenditure.
The second reason is that capital and operating expenditures often are not distinct but are interchangeable with one another. In so many areas of government policy they're actually substitutes. One can proceed down a policy course of action through investment—for example, building clinics in rural areas. That would be in the capital budget. On the other hand, government can seek the same aim to improve health services in rural areas by subventing physicians to practise in rural areas. One is in the capital budget, one is in the operating budget.
The more you do one, for example, building clinics, the less you may need of the other, or vice versa. Consequently, if you want to have a robust analysis of the policy options of government and the connections among them, it makes a lot of sense to merge the two types of budgets, keeping in mind that you still must have sufficient data on the investment position of government.
This doesn't mean that you remove investment and capital information from the budget. It means, however, that they are within one umbrella of the budget. The question then becomes what should that umbrella be. What should be the classification or the framework within which you see both investment and operating expenditure?
There are two main possibilities. One is widely practised. The other is widely recommended. The widely practised one is by organizational units. To the extent that an organization bears both operating and capital costs, they should be combined in that entity's budget.
The alternative is what we call a program budget, or program structure. To the extent that operating and capital expenditure contribute to the same objective, they should be located within the same budgetary program, regardless of organizational location. In other words, a program budget, in some cases, will ignore organizational or ministerial boundaries. This is precisely why the program budget approach is highly recommended but is rarely practised, because to the extent that government, in addition to wanting to make robust policy, which would require that you see capital and operating expenditure contributing to the same objective...government has another purpose in managing its finances, and that is maintaining accountability.
Accountability in almost every case requires that the organization responsible for the expenditure and the activity financed by the expenditure should be in the dock, so to speak. It should be the accountable party. This is deeply embedded in Westminster tradition, and it's something that may be very difficult to surrender.
In fact, many countries call it a program budget, but the program is simply a veneer for organizational entities. To give an example that comes immediately to mind, you may have a bureau of water resources, which is an organizational unit, but instead you label it as a water quality program. The boundaries of the program and the boundaries of the bureau are identical, so in effect you've labelled it a program budget, but it really is an administrative, organizational budget.
Regardless of the way you go, I would think it is worth reconsidering the connection between the operating and the capital budget.
That leads to the third issue that I would like to discuss, which is what should parliament's role be, and more important, how should parliament be assisted to carry out that role responsibly and in an informed manner?
There is a mock trend around the world, not in every country, and certainly less so in Westminster countries than elsewhere, to enlarge the capacity of parliament to review and even to amend the government's budget. Keep in mind what I said at the outset, that the extent to which you want parliament to be able to amend the budget rises to a constitutional issue.
The practice in a growing number of non-Westminster countries is for a vast increase in the volume of amendments tabled in parliament and some subset of them being adopted, but most of the amendments are specific, detailed. They are within the government's fiscal envelope. This is very important.
To the extent that a country enlarges parliamentary discretion with respect to the budget, it is urgent that Parliament be subject to some fiscal constraint in terms of what it does. The combination of an open-ended parliamentary work on the budget without a constraint is something that can lead to fiscal damage to the country.
My own sense is that this is not where Canada is right now. Canada is not going to break away in a fundamental way from its Westminster legacy. Consequently, the issue becomes one of informing parliament rather than empowering parliament. Empowering parliament would mean that parliament can make significant changes to the government's budget. Informing parliament means that what parliament does is to hold government to account by having a robust debate on the options in the budget, the estimates tabled, the economic and programmatic assumptions that underlie those estimates, and the longer-term sustainability of the government's position. This clearly is consistent with the role that your committee has.
In fact, in your opening remarks, Mr. Chairman, when you indicated that you are a member of the opposition, it brought to mind the historical role of public accounts committees, in which that was the basic mechanism for well over a century, perhaps two centuries, for holding government to account: that opposition would chair the public accounts committee, the committee would operate on a non-partisan basis, take evidence from government, and thereby hold government to account.
Perhaps this system is sufficient. It's certainly survived a long time. But the fact that Canada a number of years ago established a Parliamentary Budget Officer tells me, hundreds of kilometres away from Ottawa, that at least there was unease in Ottawa about whether simply having a committee chaired by the opposition was sufficient to hold government to account and to allow for informed debate. After all, if it was sufficient, there would be no need to establish a Parliamentary Budget Officer.
Canada, in so doing, was following a trend that is quite widespread around the world, and that is staffing up parliament to be able to better perform its budget-related responsibilities. In most countries, however, I should note that the staffing occurs at the committee level, so that the additional staffing that is available to parliament to review the estimates, to offer options, to challenge the assumptions when it's appropriate—these are committee staffings, and therefore it has a low profile and is subordinate to the committee process in parliament.
In a small number of countries, including the United States, Mexico, and Korea, rather than relying on the committee structure as the main means for improving parliamentary budgetary work, a separate and independent office has been established. This has been done in Britain. In Britain it's not formally attached to Parliament, but it advises Parliament.
The role often is to review the estimates to see whether they are reliable. The key budget work today around the world is not simply whether the money should be spent, but are the assumptions underlying the estimates robust? Are they reliable?
Now keep in mind what assumptions are. If the table over here is the waterline, everything above the table is the budget and the estimates. They are open and transparent. They can be reviewed and published. Everything below the table line is assumptions. The assumptions are not transparent. They are not visible. But the numbers above the table are dependent on the assumptions below the table, and there's very little sunlight in government around those assumptions. This becomes the difficult task—and perhaps the most important modern task for Parliament—in dealing with a budget.
On the revenue side, clearly, the revenues are driven. They are a function of the economic performance of government. The future economic performance of government can never be known; it can only be assumed. That is the assumption; that is something parliament has to invest in.
What about the sustainability of the budget over a long term? That's critical to the future course and the future fiscal and economic health of your country. That rests on a bed of assumptions.
What about a government introducing a policy change? You want to know over the medium term what would be the budget implications of that policy change. After all, the first-year cost of a policy change usually is quite minimal, quite modest, but it cascades and enlarges in the future. Has the government been forthcoming? Is it using reliable estimates?
One of the reasons why assumptions lie below the waterline, below the table, is that they do not do well in sunlight. Very often, assumptions.... How do we describe them? The back of an envelope, right? Guesswork, okay? Sometimes they're politically massaged, but even when they're not politically massaged, the best thing you can do about assumptions is just to say this: let's assume a different set of assumptions, let's do a critical sensitivity analysis, and let's—to use a modern term—stress-test the assumptions to see whether they can stand the light of day.
I think this is something that parliament can benefit from. I think this is likely to be something that I would urge your committee to consider, whether in the context of the PBO, the Parliamentary Budget Officer, or in a larger framework—I don't know enough about the situation.
But I do think that you have an organization already, the PBO, which in international quarters is widely regarded, and building on it I think would be helpful. My understanding is that while it's a parliamentary budget office, it works closely with committees so that it's not a completely adrift entity. I would think that's something your committee might wish to consider.
These are some of the thoughts I have. I would invite questions or venturing into other areas where you think I might be of assistance.
Thank you.