Monsieur le Président, je suis très contente de m'exprimer sur ce projet de loi extrêmement problématique. Je vais expliquer cela plus en détail dans mon discours.
Ce projet de loi est né à la suite du dépôt du rapport no 80 par le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, en décembre 2007, et qui avait conclu que:
[...] l’incorporation par renvoi de documents externes « avec leurs modifications successives » dans les règlements devrait, en l’absence d’une habilitation expresse, être considérée comme [inappropriée et] illégale.
En fait, le secrétaire parlementaire vient de nous confirmer que cette pratique d'adoption par incorporation dans les règlements se fait depuis toujours dans les ministères. Toutefois, nous avons ici un rapport qui dit que sans une loi qui le dit clairement, ces incorporations devraient être considérées comme inappropriées et illégales. Je vais lire le dernier article de ce projet de loi:
18.7 Est confirmée la validité de toute incorporation par renvoi conforme à l'article 18.1 qui a été effectuée avant l'entrée en vigueur de cet article.
Je vais expliquer aux gens qui me regardent aujourd'hui, et je sais qu'ils sont nombreux, ce que le gouvernement vient de faire et ce que le secrétaire parlementaire vient de nous confirmer. Ce dernier vient de valider l'illégalité des incorporations par renvoi en les rendant légales. Ces incorporations ont été faites sans pouvoir habilitant et sans loi habilitante, ce qui fait en sorte qu'on se retrouve peut-être malheureusement avec des centaines de milliers d'incorporations par renvoi. Je ne connais pas le nombre. Quelques milliers ont peut-être été faites sans pouvoir législatif. C'est quand même assez problématique.
On peut se demander quel est le but d'un projet de loi comme celui-ci. On sait que dans le budget des conservateurs, on a adopté un petit article, dans un gros budget de centaines de pages, qui rendait légal un acte illégal commis par la GRC. Ici, on vient de valider la légalité d'incorporations qui seraient considérées inappropriées et illégales par le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation. J'ai les conclusions du rapport. La première chose qui m'est venue à l'esprit est la question suivante: comment pourrait-on vraiment voter pour un projet de loi qui serait une modification rétroactive pour permettre des actes qui n'étaient pas permis avant l'adoption du projet de loi S-2? Je rappelle que ce projet de loi n'est pas encore adopté. Si des incorporations par renvoi sont encore faites aujourd'hui, selon ce projet de loi, elles ne sont pas légales et elles sont inappropriées. Alors, je tiens simplement à mettre cela sur la table et il faudra juger si c'est acceptable ou non. Toutefois, selon moi et selon le NPD, on ne peut pas permettre ce genre de modification rétroactive sans qu'il n'y ait une loi permettant d'adopter par renvoi des règlements.
C'était un peu le contexte de l'adoption du projet de loi S-2. On a dit qu'on avait un problème, qu'on n'avait pas de pouvoir réglementaire et qu'alors, on adopterait une loi qui va donner ce pouvoir réglementaire d'adopter par incorporation dans les règlements.
Dans son discours, le secrétaire parlementaire du ministre de la Justice a dit que ce projet de loi donne des balises et des indications sur les différents mécanismes d'adoption par renvoi. J'aimerais lui rappeler que j'ai posé la question à plusieurs témoins venus au Comité permanent de la justice et des droits de la personne.
Ils m'ont répondu clairement que ce projet de loi ne répondait malheureusement pas à leurs préoccupations et qu'il ne créait pas ces règles et ces directives pour l'adoption de règlements et d'incorporations par renvoi. J'ai le compte rendu des réunions du comité. Les témoins m'ont clairement dit qu'il fallait absolument que le Conseil du Trésor et le gouvernement adoptent le plus rapidement possible des directives et des règles directrices pour l'adoption de règlements et pour l'incorporation par renvoi. En effet, en ce moment, il n'y en a pas, et ce n'est pas le projet de loi S-2 qui change la donne. Il n'accorde que le pouvoir général d'adopter des règlements par renvoi. Il ne comprend pas de directives ni de balises.
Je vais faire un résumé très rapide de ce qu'est l'incorporation par renvoi. Il s'agit d'une technique de rédaction de règlements ou de lois qui fait un renvoi à un autre texte législatif afin d'éviter de devoir tout le recopier dans les projets de loi. Je concède que nous économisons du papier en faisant cela. Cette technique est utilisée pour incorporer des textes législatifs, par exemple, des règlements, des taux, des textes d'autres législations, provinciales ou fédérales, ou encore des textes législatifs d'autres gouvernements, donc d'autres États.
Il y a deux types d'incorporation par renvoi. Il y a le renvoi statique, qui signifie que lorsqu'on fait un renvoi à un règlement, c'est le règlement tel qu'il est en date de l'adoption du document qui est valide, sans les modifications qui seront adoptées ultérieurement.
Il y a aussi le renvoi dynamique, ou ouvert, qui incorpore de facto toutes les modifications à d'autres règlements incorporés. Cela signifie que, si on incorpore le règlement d'un autre pays, comme les États-Unis — le secrétaire parlementaire du ministre de la Justice a parlé de commerce international —, et que ce pays adopte des modifications à son règlement, le nôtre sera également changé. Les gouvernements changent, et on ne sait pas exactement quelles modifications un nouveau gouvernement va adopter, mais ces modifications vont êtres incluses de facto dans la loi canadienne.
Cela veut dire que ces modifications ne seront jamais soumises à l'examen des parlementaires. C'est problématique. Les Canadiens, qui sont censés connaître la loi, et les parlementaires, qui sont censés étudier la loi, ne pourront pas le faire. Ils ne seront pas nécessairement au courant des modifications adoptées dans les centaines de milliers de règlements de différentes législations et de différents pays. De plus, les incorporations par renvoi ne sont même publiées obligatoirement dans la Gazette du Canada.
C'est quand même assez problématique parce que tous les règlements adoptés par le gouvernement doivent absolument, avant de devenir lois ou règlements effectifs, être publiés dans la Gazette du Canada pour empêcher les abus. Le problème, c'est que l'article 18.4 confirme que les exigences d'enregistrement et de publication des règlements prévues dans la Loi sur les textes réglementaires ne s'appliquent pas aux documents incorporés par renvoi. Ceux-ci ne sont donc pas obligatoirement publiés dans la Gazette du Canada. On est en train de créer une exception. Habituellement, comme je l'ai dit, toutes les lois et tous les règlements doivent être publiés dans la Gazette du Canada. Toutefois, l'article 18.4 confirme que l'incorporation par renvoi n'y sera pas obligatoirement publiée.
Il y a là un double standard. Je lis dans les pensées des députés du gouvernement conservateur, qui diront que cela a déjà été publié. Or le problème n'est pas là. Cela a peut-être déjà été publié comme tel, mais on ne disait pas que cela s'appliquait à une autre loi ou à un autre règlement. Le problème, ce n'est pas que le règlement a déjà été publié. L'important, c'est de savoir que l'application de ce règlement à un autre règlement ne sera jamais publié. Alors, comment est-on censé savoir qu'est-ce qui s'applique à quoi, si ce n'est pas publié dans la Gazette du Canada? Cela est très problématique.
Si on ne peut pas savoir qu'est-ce qui s'applique à quoi, et si ce n'est pas publié dans la Gazette du Canada, quel est le critère d'accessibilité des conservateurs? Pensent-ils que tout le monde devrait savoir comment aller chercher l'information sur Internet? Si c'est le cas, je leur rappelle que c'est souvent sur le site Web de la Gazette du Canada, justement, que l'on fait des recherches pour savoir quel règlement s'applique à quelle loi ou quel règlement par incorporation s'applique à quel règlement.
Alors, si ce n'est pas publié dans la Gazette du Canada, où cela sera-t-il publié? Cela sera-t-il publié sur le site du ministère? Si c'est cela, leur critère d'accessibilité, j'espère qu'aucun frais n'y sera relié, car l'accès à la Gazette du Canada est gratuit. Y aura-t-il donc des frais? Cela sera-t-il traduit dans les deux langues officielles?
En tous cas, je l'espère fortement, parce que les États-Unis ne sont pas soumis à un critère de bilinguisme. Si nous incorporons par renvoi des règlements des États-Unis, j'espère que le gouvernement s'assurera que ces règlements seront traduits en français et en anglais pour tous les Canadiens et Canadiennes.
Dans une lettre envoyée par le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, on soulève quelques préoccupations que j'ai soulevées lors de l'étude en comité et auxquelles le gouvernement n'a pas répondu, malheureusement. En général, l'incorporation par renvoi à caractère évolutif de documents administratifs produits à l'interne par le gouvernement fédéral ne devrait pas être permise dans les règlements fédéraux.
Pourquoi? On explique que, lorsque les documents sont incorporés par renvoi par l'autorité réglementante elle-même, il y a risque d'abus et de créer tout un système de passe-droit, qui fera en sorte que les incorporations par renvoi et les modifications à la réglementation ne seront pas soumises à l'examen des parlementaires. C'est très problématique.
Que quelques milliers de règlements soient incorporés par renvoi chaque année, sans que les parlementaires en soient avisés et sans que ces règlements soient soumis à l'examen d'un comité parlementaire, je trouve cela très problématique. Cela démontre que le fait de créer un chemin parallèle d'adoption et d'abus potentiels en utilisant l'incorporation par renvoi n'inquiète pas du tout les conservateurs.
D'ailleurs, c'est seulement lorsque ce serait jugé essentiel et fondamental que cela devrait être permis, et cela devrait être indiqué clairement dans une loi habilitante, pas dans le projet de loi S-2. Celui-ci est une loi habilitante générale concernant le pouvoir général d'adopter des mesures par incorporation, pas un pouvoir précis accordé à un ministère ou à un organisme ministériel, par exemple.
Pour les conservateurs, ce n'est pas grave. Ils vont tout simplement adopter le projet de loi S-2 et créer un pouvoir général qui s'applique à tous les ministères et organismes ministériels. Ainsi, ils n'auront pas besoin d'inclure cela dans des lois habilitantes précises. C'est ce que fait le projet de loi S-2.
Par exemple, le projet de loi parle du pouvoir d'incorporer par renvoi des taux, des nombres et des indices, entre autres, par un organisme autre que l'autorité réglementante. Par contre, on ne sait pas de quel organisme il s'agit. On parle de personnes ou d'organismes autres que l'autorité réglementante. Cela peut-il être des fonctionnaires ou des agents de la paix? Je ne sais pas.
Généralement, quand on adopte une loi, on veut que ce soit clair. Qu'est-ce qu'une personne ou un organisme autre que l'autorité réglementante?
D'ailleurs, dans les débats sur le projet de loi S-2 au Sénat, cela a été relevé à plusieurs reprises. Il a été dit que ce n'était pas assez clair et qu'il fallait adopter des lignes directrices. Malheureusement ce n'est pas le projet de loi S-2 qui va changer cela, parce qu'il n'adopte pas des lignes directrices déterminant qui peut vraiment utiliser ce nouveau pouvoir ou qui est une personne ou un organisme autre que l'autorité réglementaire. Comme je l'ai déjà dit, cela a d'ailleurs été soulevé à plusieurs reprises dans les études au Sénat.
Le renvoi successif de législations étrangères est un autre problème. D'ailleurs, encore une fois, dans le rapport et dans la lettre envoyés au ministre, le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation dit clairement qu'il estime que l'incorporation par renvoi évolutif de législations étrangères ne devrait jamais être permise non plus.
Il continue d'expliquer que le caractère évolutif de lois d'incorporation par renvoi de lois fédérales, provinciales ou de législations étrangères soustrait ces modifications à l'examen des parlementaires. Je ne l'invente pas. C'est dans un rapport et dans une lettre du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation. Celui-ci donne des exemples, comme le fait que la perspective d'interdire l'incorporation par renvoi de législations étrangères existe déjà en Ontario, en Australie, en Nouvelle-Galles du Sud, en Australie méridionale et dans les territoires de la capitale d'Australie.
Il y a donc déjà des pays du Commonwealth qui disent que l'incorporation par renvoi de législations étrangères ne devrait jamais être successive ni incluse, parce que cela soustrait à l'examen des parlementaires des modifications qui pourraient se faire dans la loi. On ne peut permettre que des modifications à la loi canadienne soient incorporées dans la loi sans qu'il n'y ait eu un débat à la Chambre des communes. C'est clair. Toutes les modifications à des réglementations doivent être soumises à la Chambre. C'est clair, c'est comme ça qu'un Parlement fonctionne. C'est une législation.
Le rapport du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation parle également de la possibilité qu'un tel pouvoir ne doive nécessairement pas être appliqué sans lignes directrices. Par exemple, on peut lire dans le rapport que l'autorité en question qui rédige le texte du règlement proprement dit ou qui décide d'incorporer des documents par renvoi doit agir dans les limites claires du pouvoir qui lui est conféré par la loi. La promulgation de dispositions générales régissant l'incorporation par renvoi pourrait soulever des questions quant à savoir si elles sont censées constituer des pouvoirs autonomes ou si elles sont assujetties aux conditions de la loi habilitante en vertu de laquelle l'autorité réglementaire prend le règlement par incorporation de documents par renvoi.
En fait, on dit ici que l'adoption du projet de loi S-2, qui est un pouvoir général d'adoption par incorporation, pourrait malheureusement ne pas respecter les conditions et les directives. Comme ces dernières n'existent pas, c'est un peu difficile. Toutefois, cela pourrait faire en sorte que cela ne respecte pas les conditions de la loi habilitante qui fait partie du ministère ou de la loi habilitante de l'organisme.
C'est donc très problématique. Je pense que tous les députés devraient réfléchir avant de laisse des centaines de pages de réglementation échapper à l'examen du Parlement. Je leur demande de voter contre ce projet de loi.
Mr. Speaker, I am very pleased to speak to this extremely problematic bill. I will provide more details in my speech.
This bill stems from the tabling of the 80th report of the Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations in December 2007. The committee found that:
...the incorporation by reference of external material into regulations “as amended from time to time” should, in the absence of clear authority, be seen to be [inappropriate and] illegal.
In fact, the parliamentary secretary just confirmed that incorporation by reference is a long-standing practice in the departments. However, we have a report here that says that without a clear law to that effect, these incorporations should be considered inappropriate and illegal. I will read the last clause of the bill:
18.7 The validity of an incorporation by reference that conforms with section 18.1 and that was made before the day on which that section comes into force is confirmed.
I will explain to those watching today—I know many people are—what this government has just done and what the parliamentary secretary has just confirmed to us. The parliamentary secretary just acknowledged that incorporation by reference is currently illegal, but now he is making it legal. Material was incorporated by reference without enabling power and without enabling legislation, which means that, unfortunately, we could have hundreds of thousands of incorporations by reference. I do not know exactly how many. Thousands of incorporations by reference may have been done without legislative authority. That is a problem.
One has to wonder what the purpose of such a bill is. We know that the Conservatives' budget contained a small provision—hidden in a large budget that is hundreds of pages long—that legalized an illegal act committed by the RCMP. Here, the Conservatives are legalizing incorporations by reference that the Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations would consider inappropriate and unlawful. I have here the findings of the report. The first thing that came to mind was the following question: how can we really vote for a bill that would make retroactive amendments to allow actions that were not allowed before Bill S-2 was passed? I would like to remind members that this bill has not yet passed. In accordance with this bill, incorporation by reference is unlawful and inappropriate right now. I would simply like to put that out there, and members will have to decide whether it is acceptable or not. However, in my opinion and in the opinion of the NDP, this sort of retroactive amendment cannot be allowed without a law that allows regulations to be incorporated by reference.
That is some of the background behind Bill S-2. The government said that there was a problem because it did not have regulatory power so it was going to pass a law that would give it this regulatory power to incorporate regulations by reference.
In his speech, the Parliamentary Secretary to the Minister of Justice said that this bill gives guidance and direction with regard to the various incorporation by reference mechanisms. I would like to remind him that I asked this question to a number of witnesses who appeared before the the Standing Committee on Justice and Human Rights.
These witnesses clearly told me that the bill unfortunately did not address their concerns and that it did not create rules and guidelines for making regulations and incorporations by reference. I have the minutes of the meeting. The witnesses clearly told me that Treasury Board and the government must adopt directives and guidelines as quickly as possible for making regulations and for incorporations by reference. There are currently none, and Bill S-2 does not change that. All it does is grant the general authority to make regulations by reference. It does not include directives or guidelines.
I will give a very quick overview of incorporation by reference. It is a technique for drafting laws or regulations that refer to another piece of legislation, in order to avoid having to recopy everything in the bills. I will concede that we save a lot of paper by doing this. This technique is used to incorporate legislative texts, for example, regulations, rates, texts from other jurisdictions—provincial or federal—or other legislative texts from other governments, meaning other states.
There are two types of incorporation by reference. There is static incorporation, which means that when a reference is made to a regulation, the reference is made to the regulation as it exists at the time the legislation is passed, without any amendments that are made in the future.
There is also dynamic, or open, incorporation, which automatically incorporates changes to other incorporated regulations. This means that if we incorporate regulations from another country, like the United States—the Parliamentary Secretary to the Minister of Justice mentioned international trade—and that country amends its regulations, ours will also be changed. Governments change and we have no way of knowing what kind of amendments a new government might make, but these amendments will automatically be made to Canadian laws.
This means that these amendments will never be reviewed by parliamentarians. That is a problem. Canadians, who are supposed to know the law, and parliamentarians, who are supposed to study it, will not be able to do so. They will not necessarily be aware of all of the changes made to the hundreds of thousands of regulations pertaining to legislation in other countries. In addition, incorporations by reference will not even have to be published in the Canada Gazette.
That is a big problem because all of the government's regulations must be published in the Canada Gazette before coming into effect, to prevent abuses. The problem is that clause 18.4 states that the requirements in the Statutory Instruments Act for registration and publication of regulations do not apply to documents incorporated by reference. That means they do not have to be published in the Canada Gazette. The government is creating an exception. Usually, as I said, all laws and regulations have to be published in the Canada Gazette. However, clause 18.4 confirms that documents incorporated by reference will not have to be published.
There is a double standard here. I can imagine what the Conservatives are thinking. They will say that this has already been published, but that is not the problem. Perhaps it has already been published as it stands, but it did not say that it would apply to another law or another regulation. The problem is not that the regulations have already been published. What matters is knowing that the application of the regulation to another regulation will never be published. How, then, is anyone supposed to know what anything applies to, if it is not published in the Canada Gazette? That is very problematic.
If we cannot figure out what anything applies to, and it is not published in the Canada Gazette, what is the Conservatives' idea of accessibility? Do they think that everyone should just know how to find that information online? If so, I would remind them that the Canada Gazette website is usually where people look up which regulation applies to which law or which regulation by incorporation applies to which regulation.
If it is not published in the Canada Gazette, then where? Will it be posted on the department's website? If that is what they mean by accessibility criteria, then I hope there will be no fees involved because the Canada Gazette can be accessed for free. Will there be fees? Will it be translated in both official languages?
In any case, I sincerely hope so because the United States is not subject to bilingualism requirements. If we incorporate U.S. regulations by reference, I hope that the government will ensure that these regulations are translated into French and English for all Canadians.
A letter sent by the Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations raises some concerns that I raised in committee and for which the government has not provided a response, unfortunately. Generally, ambulatory incorporation by reference of administrative documents produced internally by the federal government should not be allowed in federal regulations.
Why not? When documents are incorporated by reference by the regulatory authority itself, there is a risk of abuse and of creating a system where that authority has a free pass to incorporate by reference and make changes to the regulations without submitting the material for review by parliamentarians. That is very problematic.
Several thousand regulations could be incorporated by reference every year, without parliamentarians being notified and without these regulations being subject to review by a parliamentary committee. I find that very problematic. That shows that the Conservatives are not at all concerned about creating a parallel means of making regulations and opening the door to abuse by using incorporation by reference.
Only when this is deemed to be essential should it be permitted, and that should be clearly indicated in the enabling legislation, not in Bill S-2. This is general enabling legislation concerning the general authority to adopt measures by incorporation, not a specific power given to a department or departmental agency, for example.
It is no big deal for the Conservatives. They will just pass Bill S-2 and create a general power that applies to all departments and departmental agencies. That way, they will not have to include it in specific enabling legislation. That is what Bill S-2 does.
For example, the bill talks about the power to incorporate by reference rates, numbers and indices established by, for example, a body other than the regulation-making authority. However, we do not know what body is being referred to. The bill refers to persons or bodies other than the regulation-making authority. Could that be public servants or peace officers? I do not know.
When we pass a law we generally want it to be clear. What is a person or body other than the regulation-making authority?
This came up a number of times in the debates on Bill S-2 in the Senate. It was said that the bill was not clear enough and that guidelines were necessary. Unfortunately Bill S-2 will not fix that because it does not include guidelines as to who can use this new power or who or what is considered a person or body other than the regulation-making authority. As I already said, this came up a number of times during the Senate's studies.
Incorporation by reference of foreign legislation, as amended from time to time, is another problem. Once again, in the report and in the letter sent to the minister, the Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations clearly stated that ambulatory incorporation by reference of foreign legislation should not generally be permitted.
It goes on to explain that with ambulatory incorporation by reference of federal, provincial or foreign legislation, parliamentarians do not have the option of reviewing the amendments. I am not making this up. It was in a report and in a letter from the Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations. The committee provides some examples, such as the fact that Ontario, Australia, New South Wales, South Australia and the Australian Capital Territory have all prohibited the incorporation by reference of foreign legislation.
There are already some Commonwealth countries that say that foreign legislation should never be incorporated by reference, especially not as amended from time to time, because parliamentarians then do not have the opportunity to examine any amendments that may be made to the law. We cannot allow amendments to be incorporated into Canadian laws without debating them in the House of Commons. That is clear. Any amendments to regulations must be put before the House. That is clear. That is how a parliament works. It is a legislature.
The report of the Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations also talks about how such power should not necessarily be exercised without guidelines. For example, the report indicates that the regulation-maker who drafts the actual text of the regulations or who decides to incorporate material by reference must act within the clear limits of the authority bestowed upon him by law. The enactment of general provisions governing incorporation by reference could raise questions about whether those provisions constitute autonomous authority or whether they are subject to the conditions of the enabling legislation under which the regulation-maker makes a regulation by incorporating a document by reference.
It says here in the report that the passage of Bill S-2, which is a general authority for incorporation by reference, unfortunately may not meet the conditions and guidelines. Since no such conditions exist, that is a bit difficult. However, that could mean that this does not meet the conditions of the enabling legislation that falls within the purview of a department or agency.
That is very problematic. I think all members need to think about this before they allow hundreds of pages of regulations to evade parliamentary scrutiny. I am asking members to vote against this bill.