Merci, monsieur le président. Bonjour à tous les membres du Comité.
Je me nomme David Wright. Je suis professeur adjoint à la faculté de droit de l'Université de Calgary. Je vous remercie de votre invitation à venir témoigner sur le sujet d'aujourd'hui.
Permettez-moi de dire, d'entrée de jeu, qu'il est réconfortant de parler de climat avec vous, parce que le temps, ici, à Calgary, est absolument pourri, avec des précipitations solides et des températures à un seul chiffre. Aujourd'hui, il est donc préférable de seulement s'occuper de climat.
Pour la placer dans son contexte, ma recherche est axée sur le droit de l'environnement et des ressources naturelles, compte tenu, particulièrement, du changement climatique. Je suis professeur, mais également avocat. On m'a invité à faire partie des barreaux de la Nouvelle-Écosse, du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest.
J'ai également fait partie du Commissariat fédéral à l'environnement et au développement durable pendant cinq ans, de 2011 à 2016, ce qui me fait remarquer, avec un intérêt certain, le souffle nouveau que donne le projet de loi C-12 au rôle du commissaire.
Sur ce projet de loi, je dirai d'abord qu'il représente un grand pas en avant dans le droit et les politiques du climat au Canada, dont la cohérence, dont le besoin se faisait grandement sentir, sera plus grande grâce à lui. Mais, visiblement, on peut encore faire mieux.
Mes courtes remarques préliminaires s'attacheront à trois points: le partage des compétences entre Ottawa et les provinces; la justiciabilité; le rôle de la commission.
Sur le plan pratique du partage des compétences, vous savez tous que notre constitution est silencieuse sur les questions d'environnement, y compris le changement climatique, ce qui aboutit à un chevauchement de compétences entre les provinces et le gouvernement fédéral. Le gouvernement fédéral possède amplement de compétences pour agir contre le changement climatique, qu'il exerce actuellement d'un certain nombre de façons, notamment par la tarification du carbone, comme en témoigne l'arrêt de la Cour suprême d'il y a à peine quelques semaines.
Le gouvernement fédéral occupe également une position avantageuse pour la coordination de l'action de tous les détenteurs de compétences dans la fédération. Mais, comme le ministre vous l'a fait remarquer dans sa déclaration préliminaire, lundi dernier, le gouvernement fédéral ne peut pas imposer un programme de décarbonation. Par exemple, il ne peut pas obliger les provinces à adopter des objectifs précis de réduction des émissions.
À proprement parler, un projet de loi de responsabilisation en matière de climat ne peut pas aller plus loin que de détailler ce que toute la fédération peut faire pour honorer les engagements de réduction des émissions du Canada. Il est manifeste que le projet de loi C-12 a été soigneusement rédigé, compte tenu de ces contraintes constitutionnelles et de ces compétences alors que ses dispositions se focalisent presque entièrement sur les mesures fédérales. Mais, même avec ces contraintes, on peut l'améliorer de plusieurs manières tout en continuant de respecter les compétences de chacun.
D'abord, on devrait l'amender pour faire des renseignements sur les mesures entreprises par les provinces et les territoires un élément obligatoire du plan de réduction des émissions exigé à l'article 10 — ce sur quoi je pourrai m'étendre pendant la période de questions.
Ensuite, et semblablement, je propose d'ajouter des obligations explicites de production de rapports d'avancement des travaux et d'évaluation qui englobent la contribution des provinces et des territoires pour réduire les émissions gazeuses en question. Précisons que ça n'imposerait aucune obligation aux provinces, seulement celle de rassembler l'information à l'administration fédérale. Il est certain que la Constitution ou le partage des compétences n'empêchent aucunement cette activité. Encore une fois, je pourrai expliquer, en réponse à vos questions, ce qui motive cette proposition.
Sur la justiciabilité, la question centrale est vraiment la mesure dans laquelle le projet de loi C-12 englobe la responsabilité ou l'invite grâce à un examen judiciaire et un recours, en plus de la responsabilité manifeste d'ordre politique, parlementaire et public mêlée au régime proposé. Bref, vu la forme actuelle du projet de loi, c'est une source d'imprévisibilité. La question centrale à laquelle votre comité doit répondre ainsi que ceux qui sont déterminés à revoir le projet de loi — et je ne vous envie certainement pas de faire ce travail, ligne par ligne, la semaine prochaine —, c'est dans quelle mesure on devrait gérer cette imprévisibilité et on peut la gérer.
Autrement dit, il est assez simple de dissiper l'ambiguïté par une disposition explicite qui propose une révision judiciaire et des recours pour toutes les obligations découlant de la loi, et il paraît que votre comité a reçu plusieurs propositions à ce sujet. Je recommande cette option assez simple. Elle supprimerait toutes les inquiétudes qu'on entretiendrait au sujet de la justiciabilité, dont vous entendez parler.
À partir de ce point, cependant, les choses se compliquent — les solutions de rechange sont compliquées — et il s'agit réellement d'introduire des amendements de dispositions précises pour, au moins, réduire les motifs pour lesquels un tribunal pourrait trouver la loi, en tout ou en partie, susceptible d'être portée devant les tribunaux. Comme vous le savez peut-être, une cour fédérale a rendu un jugement sur ce point, qui concernait la Loi de mise en oeuvre du Protocole de Kyoto, jugement confirmé par la Cour fédérale d'appel.
Dans le souci d'aller plus vite, je n'entrerai pas dans les détails — c'est à voir pendant la période des questions —, mais le résultat est vraiment que les devoirs énoncés dans le projet de loi doivent l'être dans un langage clair et contraignant, qui donne aux tribunaux des critères juridiques objectifs à appliquer. Le projet de loi s'en acquitte assez bien, mieux que la Loi sur la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto, mais on pourrait faire mieux dans plusieurs dispositions.
Enfin, en guise de conclusion dans les quelques secondes qui me restent, une caractéristique appréciée du projet de loi C-12 est d'apporter un souffle nouveau au rôle de supervision indépendante du commissaire.
Le commissariat est un organisme puissant, crédible, capable de beaucoup, qui peut profiter et contribuer beaucoup au régime proposé de transparence et de responsabilité. J'ai quelques petites idées à ce sujet, mais relativement à l'article 24.
Bref, d'après moi, le projet de loi C-12, s'il était adopté, constituerait une étape importante et louable pour améliorer la cohérence de l'ensemble du droit et des politiques canadiennes en matière de climat. Mais, son architecture actuelle risque de ne pas lui permettre de résister entièrement aux vents changeants de la politique — et c'est en réalité l'intention de cette initiative. Voilà pourquoi, dans sa version actuelle, le projet de loi risque de décevoir les attentes.
Merci, monsieur le président.
Thank you, Mr. Chair. Good afternoon to all members of the committee.
My name is David Wright. I am an assistant professor with the faculty of law at the University of Calgary. Thanks so much for the invitation to speak to you today on this topic.
Let me begin by saying that it's refreshing to speak about climate with you today, because the weather in Calgary is absolutely putrid, with solid-state precipitation and single digits. It's better just to focus on climate today.
By way of background, my research is focused on environmental and natural resources law, with an emphasis on climate change. I'm a professor, but also a lawyer. I have been called to the bars of Nova Scotia, Nunavut and the Northwest Territories. I've been engaged in this field of climate law policy for about 15 years or so.
I was also with the office of the federal commissioner of the environment and sustainable development for five years, from 2011-16, and so I note with interest the revived role of the commissioner set out in Bill C-12.
Turning to Bill C-12, I'll begin by saying that in my view the bill represents a significant step forward in Canadian climate law and policy, and provides a much-needed basis for better coherence across the law and policy landscape. However, there are clearly areas for improvement.
My brief opening comments to you today will focus on three areas: one, federal-provincial jurisdiction; two, justiciability; and three, the role of the commission.
On jurisdiction, in practical terms, as you all know, Canada's Constitution is silent with respect to environmental matters, including climate change, and that results in overlapping jurisdictions between federal and provincial governments. The federal government has ample jurisdiction to act on climate change and to address climate change, and presently exercises that in a number of ways, including carbon pricing, as the Supreme Court spoke to just weeks ago.
The federal government also occupies a unique vantage point with respect to coordinating all jurisdictions of the federation. However, as the minister noted in his opening remarks to this committee on Monday, the federal government can't impose a top-down decarbonization agenda. It cannot, for example, compel provinces to take on any specific emissions reduction targets.
As such, a climate accountability statute like this can go only so far in terms of detailing what the entire federation can do to achieve Canada's emissions reduction commitments. It's clear that Bill C-12 was carefully drafted with a view to these constitutional and jurisdictional constraints, while the provisions focus almost entirely on federal measures. However, even with these constraints, in my view Bill C-12 can be improved in several ways and still respect the jurisdictional lanes.
First, the bill ought to be amended to make information about measures undertaken by provinces and territories a mandatory part of the emissions reduction plan required under section 10—and I can elaborate on that in the Q and A.
Second, and similarly, I suggest adding explicit mandatory requirements for the progress reports and assessment reports that include contributions of the provinces and territories to bring those gas emission reductions. To be clear, those suggestions would impose no obligation on provinces, just information gathering activities on the part of the federal government. There's certainly no jurisdictional or constitutional barrier to that. Again, in the Q and A, I can get into the rationale behind those suggestions.
On justiciability, the key question here, really, is the extent to which Bill C-12 includes or invites accountability through judicial scrutiny and remediation, in addition to the obvious political, parliamentary and public accountability woven into the proposed regime. In short, there's unpredictability on this front given the bill's present form. The key question for this committee and for those engaged in revising the bill—and I don't envy you your line-by-line task next week—is the extent to which such unpredictability ought to be managed and the extent to which it can be managed.
Here's what I mean. It's fairly simple to clear this up by including an explicit provision that provides for judicial review and remedies with respect to any obligations under the act, and I understand that the committee has received several proposals on this. It's a relatively straightforward option. I recommend it. It would virtually eliminate the justiciability concerns that you've been hearing about.
From there, though, things get a little more complex—the alternatives are complicated—and that's really engaging in amendments to specific provisions to at least reduce the basis for a court to find all or part of the act not justiciable. As you're likely aware, there was a Federal Court case on point, on this matter, dealing with the Kyoto Protocol Implementation Act. That decision was affirmed by the Federal Court of Appeal.
In the interests of time I won't go into details—I'll leave that to the Q and A—but the upshot really is that the duties in the bill need to set out clear, mandatory language that provides courts with objective legal criteria to be applied. The bill does a reasonably good job of that, better than the KPIA did, but several provisions could be improved.
On a final note, in my final seconds, on the role of the commissioner, in my view, revival of this independent oversight role is a welcome feature of Bill C-12.
The office of the commissioner is a strong, credible, high-capacity office that can add value and contribute to the proposed transparency and accountability regime. I have a few small suggestions on that front, though, in relation to section 24.
In conclusion, in my view, Bill C-12, if it were to become law, would be an important, laudable step that will improve coherence across Canadian climate law and policy. However, as currently structured, it may not fully withstand shifting political winds—and really, that is the intention behind this initiative. In this way, the bill, as proposed, may not live up to expectations.
Thank you, Mr. Chair.