Je suis maintenant prêt à me prononcer sur la question de privilège soulevée le 7 juin 2021 par le député de Louis‑Saint‑Laurent concernant le non-respect d'un ordre de production de documents par le gouvernement.
La présidence tient tout d'abord à relater la séquence des événements ayant mené à la question de privilège dont elle est actuellement saisie.
À deux reprises, soit le 31 mars et le 10 mai 2021, le Comité spécial sur les relations sino‑canadiennes a adopté un ordre exigeant la production de documents non caviardés par l'Agence de la santé publique du Canada. Dans les deux cas, on exigeait que lesdits documents soient remis au légiste et conseiller parlementaire pour qu'il en évalue la teneur. L'ordre du 10 mai prévoyait aussi de faire rapport à la Chambre si les documents n'étaient pas remis dans les 10 jours.
Le refus de l'Agence a mené à la présentation du troisième rapport du Comité. Il recommandait qu'un ordre de la Chambre soit adopté en vue de la production des mêmes documents et incluait les mêmes exigences que celles contenues dans l'ordre du 31 mars.
Le 1er juin 2021, la Chambre a été saisie de la question au moyen d’une motion de l’opposition et a adopté un ordre le lendemain demandant que les documents lui soient remis. Les extraits pertinents contenaient les éléments suivants:
a) que ces documents soient déposés auprès du légiste et conseiller parlementaire [...]
b) que le légiste et conseiller parlementaire en informe ensuite immédiatement le Président, qui devra informer immédiatement la Chambre s'il est convaincu que les documents ont été produits comme il a été ordonné [...]
d) que le légiste et conseiller parlementaire examine confidentiellement les documents afin de caviarder les renseignements qui, à son avis, risquent de nuire à la sécurité nationale ou de révéler le contenu d’une enquête criminelle en cours autre que l’existence de cette enquête;
e) que le Président fasse déposer sur le bureau les documents [caviardés] [...] à la première occasion et, que, après avoir été déposés, ces documents soient renvoyés d’office au Comité spécial [...]
De plus, que le Comité, après consultation auprès du légiste et conseiller parlementaire lors d’une réunion à huis clos, puisse décider de rendre publics tous les renseignements qui ont été caviardés.
Le 4 juin 2021, le président de l’Agence a écrit au légiste et conseiller parlementaire pour l’informer que les documents qu’il lui remettait étaient caviardés puisque l’ordre de la Chambre n’offrait pas les garanties appropriées pour protéger adéquatement des renseignements liés à la sécurité et à des renseignements personnels. Il ajoutait que l’Agence coopérait avec le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement et lui avait transmis une version non caviardée des documents.
Tout en s'appuyant sur les références pertinentes et de nombreux précédents, le député de Louis‑Saint‑Laurent a souligné que le rôle de la Chambre et de ses comités d'obliger le gouvernement à rendre compte de ses actes comprend notamment le pouvoir d'exiger la production de documents. Le député a également fait valoir que le renvoi des documents non caviardés au Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement ne constitue pas une solution de rechange acceptable.
Il en conclut que le gouvernement n'a pas respecté l'ordre de la Chambre en caviardant certaines informations et en n'ayant pas fourni une raison valable qui justifierait un tel manquement.
Il y aurait donc présomption suffisante d'outrage sur laquelle la Chambre doit se prononcer, en plus de déterminer les sanctions appropriées.
Les députés de Jonquière et de St. John’s-Est ont ajouté qu'ils partageaient certaines des préoccupations du député de Louis-Saint-Laurent, en insistant sur le fait que les renseignements personnels et la sécurité nationale ne sont pas des prétextes suffisants pour se soustraire à l'application d'un ordre de la Chambre. Qui plus est, le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement n'est pas un comité de la Chambre et sa composition n'incluait pas, jusqu'à tout récemment, des représentants de tous les partis.
En réponse à ces arguments, le député de Kingston et les Îles a suggéré que, si la présidence jugeait que la question était fondée de prime abord, la motion que le député de Louis-Saint-Laurent entend proposer n'est pas conforme à nos usages et pratiques. De plus, elle n'offre aucun mécanisme qui permettrait de préserver le caractère confidentiel de l'information contenue dans les documents, d'où leur renvoi au Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement.
Bien qu'ils ne soient pas contestés, il n'est pas inutile de rappeler qu'au cœur de notre régime parlementaire, et bien ancré dans notre Constitution, il existe des droits et privilèges indispensables à l'exercice des fonctions parlementaires des députés. On peut lire, à la page 137 de la troisième édition de La procédure et les usages de la Chambre des communes, et je cite:
Selon le préambule et l'article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement jouit du droit de procéder à des enquêtes, d'exiger la comparution de témoins et d'ordonner la production de documents, des droits essentiels à son bon fonctionnement. Ces droits sont d'ailleurs aussi anciens que le Parlement lui-même.
Cela dit, on demande essentiellement à la présidence de se prononcer sur deux questions bien précises, à savoir s'il existe des limites dans l'application de ce privilège et si le renvoi des documents non caviardés au Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement est une solution de rechange acceptable.
Comme je l'ai déjà indiqué, le député de Kingston et les Îles et le président de l'Agence s'inquiètent du peu de cas qui est fait des enjeux de sécurité nationale et des dispositions relatives à la protection des renseignements personnels auxquelles le gouvernement est normalement assujetti. L'argument n'est pas nouveau. Il a d'ailleurs fait l'objet d'une décision importante le 27 avril 2010. En confirmant que la Chambre avait parfois convenu de s'abstenir d'exiger des documents pour des raisons de sécurité nationale, de relations internationales ou autres, le Président Milliken n'a pas manqué de préciser qu'il en allait tout autrement si la volonté de la Chambre était exprimée par l'adoption d'un ordre explicite.
Dans sa décision, le Président Milliken, à la page 2042 des Débats, répondait ainsi aux objections formulées par le gouvernement, et je cite:
Accepter cette ligne de pensée reviendrait à miner complètement l’importance du rôle qu’ont les parlementaires d’obliger le gouvernement à rendre des comptes.
Les questions dont nous sommes saisis remettent en question le fondement même de notre régime parlementaire. Dans un régime de gouvernement responsable, le droit fondamental de la Chambre des communes d’obliger le gouvernement à rendre compte de ses actes est un privilège incontestable et, en fait, une obligation.
La procédure et les usages de la Chambre des communes, troisième édition, à la page 985, ajoute, et je cite:
Aucune loi ou pratique ne vient diminuer la plénitude de ce pouvoir dérivé des privilèges de la Chambre, à moins que des dispositions légales le limitent explicitement ou que la Chambre ait restreint ce pouvoir par résolution expresse. Or, la Chambre n'a jamais fixé aucune limite à son pouvoir d'exiger le dépôt de documents […]
Or, conformément à l’ordre de la Chambre du 2 juin 2021, la présidence a déposé une lettre reçue du légiste et conseiller parlementaire le 7 juin qui l’informait que les documents « n’ont pas été produits comme il a été ordonné car ils n’étaient pas des versions non caviardées ».
Après avoir conclu que la question était fondée de prime abord dans sa décision du 27 avril 2010, mais soucieux des questions soulevées, le Président Milliken a jugé bon de demander aux députés de poursuivre leurs discussions pendant une période limitée avant de permettre au député qui avait initialement soulevé la question de privilège de proposer la motion habituelle pour débat. En effet, l'ordre dont il était alors question n'offrait aucune mesure permettant de protéger l'information confidentielle que contenaient les documents exigés, qu'il s’agisse par exemple de procéder à l'examen des documents à huis clos, de limiter le nombre de copies distribuées ou même de prévoir leur destruction une fois l'étude complétée. Le résultat de ces discussions n'affecterait en rien sa décision, l'intention de la présidence se limitant à offrir un ultime délai pour en arriver à un compromis.
Dans la situation actuelle, l'ordre adopté prévoit que le Bureau du légiste et conseiller parlementaire examine au préalable les documents, les caviarde selon des critères précis et en discute avec les membres du Comité spécial lors d'une réunion à huis clos. La comparution de la ministre de la Santé, qui a eu lieu le lundi 14 juin dernier, était aussi prescrite pour traiter de nouveau de la question afin de poursuivre une certaine forme de dialogue. Il n'appartient cependant pas à la présidence de juger de l'étendue des mesures prises, mais de prendre acte qu'on l'a envisagé. Il n'y a donc pas lieu d'accorder un délai supplémentaire.
La deuxième question concerne les arguments du gouvernement selon lesquels il existe maintenant un forum plus approprié pour traiter les documents qui ont une incidence sur la sécurité nationale, notamment le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement. Ce Comité, créé par une loi en 2017, se compose de membres des deux chambres qui ont des cotes de sécurité très secret et qui sont liés par des serments de confidentialité.
L'alinéa 8(1)c) de la Loi sur le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement permet au Comité d'examiner toute question liée à la sécurité nationale ou au renseignement dont il est saisi par un ministre. La ministre de la Santé a indiqué qu'elle avait officiellement demandé au Comité d'examiner les documents dont il est question. Cependant, comme l'ont signalé les députés de Louis-Saint-Laurent et de St. John’s-Est, la loi précise clairement que, malgré sa composition, cette entité n’est pas un comité du Parlement. Ce Comité se trouve à l'extérieur du Parlement.
Dans ces circonstances, la présidence ne peut conclure que le dépôt de documents au Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement permet de satisfaire à un ordre de la Chambre ou de ses comités. Rien dans la loi ne touche ou ne restreint le privilège de la Chambre d'ordonner la production de documents, même ceux qui ont une incidence sur la sécurité nationale. Il appartient à la Chambre, et non au gouvernement, de décider comment de tels documents doivent être examinés et quelles mesures de protection doivent être mises en place, s'il y a lieu.
Par conséquent, la présidence estime que le non‑respect de l’ordre de la Chambre du 2 juin 2021 constitue, de prime abord, matière à question de privilège.
Il reste toutefois un dernier point à régler. La présidence a pris connaissance du libellé de la motion suggérée par le député de Louis‑Saint‑Laurent dans son avis écrit. Il s’éloigne considérablement de la pratique établie. En effet, la portée de ce type de motion est restreinte, tel que l’indique La procédure et les usages de la Chambre des communes, troisième édition, à la page 150: « L’usage veut qu’il soit généralement mentionné dans ce genre de motion que la question est renvoyée pour étude à un comité, [...] ».
Une revue des rares exceptions démontre qu'un certain consensus existait sur la marche à suivre et par conséquent sur le texte de la motion. Comme l'a confirmé le Président Milliken dans une décision rendue le 9 mars 2011, à la page 8842, « La présidence est évidemment consciente qu'il existe des exceptions à cet usage. Cependant dans la plupart, si ce n'est dans la totalité, de ces cas d'exception, les circonstances étaient telles qu'une déviation à cet usage avait été jugée acceptable ou il y avait une volonté unanime de la part de la Chambre de procéder d'une telle façon. »
Il y a également des précédents qui vont dans le sens d’un blâme. En somme, étant donné que les balises entourant ces motions sont claires et que les usages sont bien établis, la motion proposée devrait en être une de blâme ou constituer un renvoi au comité compétent pour étude.
Dans les circonstances, et puisque des discussions sont de mise, la présidence suspend sa décision et reviendra à la Chambre dès que le député sera en mesure de proposer la motion qu’il convient de proposer.
Les greffiers au Bureau ainsi que moi‑même sommes disponibles pour appuyer et guider l’honorable député dans la rédaction de sa motion.
Je tiens à remercier les députés de leur attention.
Le député de Carleton soulève une question de privilège.
I am now prepared to rule on the question of privilege raised on June 7, 2021, by the member for Louis-Saint-Laurent concerning the government’s non-compliance with an order for the production of documents.
First, the Chair wishes to describe the sequence of events that led to the question of privilege currently under consideration.
On two occasions, on March 31 and May 10, 2021, the Special Committee on Canada-China Relations adopted an order requiring the Public Health Agency of Canada to produce unredacted documents. In both cases, the documents were to be sent to the law clerk and parliamentary counsel so that he could assess their contents. The order of May 10 also provided that a report should be made to the House if the documents were not produced within 10 days.
The agency’s refusal led to the presentation of the third report from the committee. It recommended that the House adopt an order for the production of the same documents and that it include the same requirements as the order of March 31.
On June 1, 2021, the House was seized of the matter through an opposition motion, and it adopted an order the next day to have the documents provided to it. The relevant extracts contained the following elements:
(a) these documents shall be deposited with the Law Clerk and Parliamentary Counsel...
(b) the Law Clerk and Parliamentary Counsel shall promptly thereafter notify the Speaker, who shall forthwith inform the House, whether he is satisfied the documents were produced as ordered...
(d) the Law Clerk and Parliamentary Counsel shall confidentially review the documents with a view to redacting information which, in his opinion, could reasonably be expected to compromise national security or reveal details of an ongoing criminal investigation, other than the existence of an investigation;
(e) the Speaker shall cause the [redacted] documents...to be laid upon the table at the next earliest opportunity and, after being tabled, they shall stand referred to the special committee....
Also, the committee, after consulting the Law Clerk and Parliamentary Counsel in camera, may decide to make public any redacted material.
On June 4, 2021, the president of the agency wrote to the Law Clerk and Parliamentary Counsel informing him that the documents sent to him had been redacted because the order of the House did not offer the appropriate guarantees for protecting information related to national security and personal information. He added that the agency was co-operating with the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians and had sent that committee an unredacted version of the documents.
Citing relevant references and numerous precedents, the member for Louis‑Saint‑Laurent stated that the role of the House and its committees in holding the government to account for its actions includes the power to require the production of documents. The member also argued that sending the unredacted documents to the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians is not an acceptable alternative.
He concluded that the government had not complied with the order of the House because it had redacted certain information and had not provided a valid reason for doing so.
There was thus apparently a prima facie case of contempt on which the House must rule, and for which it must determine the appropriate sanctions.
The members for Jonquière and St. John’s-East added that they shared some of the concerns of the member for Louis-Saint-Laurent, while insisting that privacy and national security are not sufficient pretexts for non-compliance with an order of the House. Furthermore, the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians is not a committee of the House and its membership did not include, at least until very recently, representatives of all parties.
In response to these arguments, the member for Kingston and the Islands suggested that, if the Chair deems there is a prima facie question of privilege, the motion that the member for Louis-Saint-Laurent intends to move is not consistent with our customs and practices. Moreover, it offers no mechanism to preserve the confidential nature of the information contained in the documents, which is why they were sent to the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians.
While they are not being challenged, it is still worth recalling that, at the heart of the parliamentary system, and firmly anchored in our Constitution, there are rights and privileges that are indispensable to the performance of members' duties. Thus, one can read the following, at page 137 of House of Commons Procedure and Practice, third edition:
By virtue of the preamble and section 18 of the Constitution Act, 1867, Parliament has the ability to institute its own inquiries, to require the attendance of witnesses and to order the production of documents, rights which are fundamental to its proper functioning. These rights are as old as Parliament itself.
That being said, the Chair is essentially being asked to rule on two very specific questions, namely whether there are limits to the application of this privilege and whether sending unredacted documents to the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians is an acceptable alternative.
As I have already indicated, the member for Kingston and the Islands and the president of the agency are concerned about the lack of regard for national security issues and the provisions for protecting personal information to which the government is normally subject. This is not a new argument. It was the subject of an important ruling from April 27, 2010. While confirming that the House had, at times, agreed to abstain from requiring documents for reasons of national security or international relations among others, Speaker Milliken took care to clarify that it was quite different in an instance where the House expressed its will by adopting an explicit order.
In his ruling, Speaker Milliken, at page 2042 of Debates, responded as follows to the government’s objections:
To accept such a notion would completely undermine the importance of the role of parliamentarians in holding the government to account.
Before us are issues that question the very foundations upon which our parliamentary system is built. In a system of responsible government, the fundamental right of the House of Commons to hold the government to account for its actions is an indisputable privilege and in fact an obligation.
House of Commons Procedure and Practice, third edition, adds this at page 985:
No statute or practice diminishes the fullness of that power rooted in House privileges unless there is an explicit legal provision to that effect, or unless the House adopts a specific resolution limiting the power. The House has never set a limit on its power to order the production of papers....
In accordance with the order of the House of June 2, the Chair tabled a letter received from the Law Clerk and Parliamentary Counsel on June 7, informing him that the documents “were not produced as ordered as they were not unredacted versions.”
After concluding that there was a prima facie question of privilege in his ruling of April 27, 2010, Speaker Milliken, still concerned about the issues raised, deemed it wise to ask members to continue their discussions for a limited period of time before allowing the member who had initially raised the question of privilege to move the usual motion for debate. Indeed, the order in question at the time offered no measure to protect the confidential information contained in the required documents, be it, for example, examining the documents in camera, limiting the number of copies distributed or even providing for their destruction once they had been studied. The result of these discussions would in no way affect his decision, the Speaker's intention was simply to offer a final delay to allow time to reach a compromise.
In the current situation, the order adopted provides that the Office of the Law Clerk and Parliamentary Counsel first examine the documents, redact them using specific criteria and discuss them with the members of the Special Committee in camera. The Minister of Health was also called to appear, and did so on Monday, June 14, in an effort to continue some form of dialogue. It is, however, not up to the Chair to judge the extent of the measures taken, but to note that they were considered. There is thus no reason to allow an additional delay.
The second question relates to the government arguing that there is now a more appropriate forum to deal with documents having national security implications, namely the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians. The committee, which was created by statute in 2017, is composed of members of both Houses with top secret security clearance, who are bound by oaths of confidentiality.
Paragraph 8(1)(c) of the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians Act allows the committee to consider “any matter relating to national security or intelligence that a minister” refers to it. The Minister of Health indicated that she has formally asked the committee to review the documents at issue. However, as the member for Louis-Saint-Laurent and the member for St. John's East have pointed out, the act also made clear that, despite its composition, this body is not a committee of Parliament. It exists outside of Parliament.
In these circumstances, the Chair cannot conclude that the documents submitted to the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians fulfills an order of this House or of its committees. Nothing in the act affects or limits the privileges of the House to order the production of documents, even those with national security implications. It is for the House and not for the government to decide how such documents are to be reviewed and what safeguards are to put in place, if any.
As a result, in the opinion of the Chair, the failure to comply with the order of the House of June 2, 2021, constitutes a prima facie question of privilege.
There is one last point to settle. The Chair has read the wording of the motion suggested by the member for Louis‑Saint‑Laurent in his written notice. It departs considerably from established practice. The scope of this type of motion is limited, as indicated in House of Commons Procedure and Practice, third edition, at page 150, and I quote: “The terms of the motion have generally provided that the matter be referred to committee for study...”
A review of the rare exceptions shows that there was a certain consensus on the procedure to follow and, thus, on the wording of the motion. As Speaker Milliken confirmed in a ruling on March 9, 2011, at page 8842, “The Chair is of course aware of exceptions to this practice, but in most if not all of these cases, circumstances were such that a deviation from the normal practice was deemed acceptable, or there was a unanimous desire on the part of the House to proceed in that fashion.”
There are also precedents that support censure. In short, given that the parameters for such motions are clear and that the practice is well established, the proposed motion should be a motion of censure or to refer the matter to the appropriate committee for study.
Under the circumstances, and since discussions are required, the Chair reserves its ruling and will return to the House as soon as the member is ready to move the appropriate motion.
The table officers and I are available to support and guide the hon. member as he drafts his motion.
I want to thank hon. members for their attention.
The hon. member for Carleton is rising on a question of privilege.