Oui. Permettez-moi de vous remercier, chers collègues et monsieur le président.
Je suis ravi d'être ici avec Laurie Wright pour vous parler des dispositions déclaratoires ajoutées à la Loi sur la Cour suprême par la section 19 de la partie 3 du projet de loi C-4, Loi no 2 sur le plan d'action économique de 2013.
Chers collègues, nous avons introduit ces dispositions déclaratoires pour préciser les critères fondamentaux qui encadrent la nomination des juges de la Cour suprême et pour veiller à ce qu'ils soient les mêmes quelle que soit la province ou la région d'origine du candidat. Nous souhaitons également qu'un gouvernement futur puisse continuer à choisir ses juges parmi les rangs des juristes les plus talentueux et les plus expérimentés qui siègent à l'heure actuelle dans les cours fédérales du Canada et pour qu'ils puissent combler les postes vacants du plus haut tribunal du pays, la Cour suprême du Canada.
Monsieur le président, chers collègues, j'espère également que l'examen de ces dispositions par le Parlement aidera le public à mieux comprendre le rôle de nos tribunaux fédéraux et dissipera tout doute quant à l'admissibilité de leurs juges à siéger à la Cour suprême du Canada, y compris en tant que membres de la cour provenant du Québec.
Chers collègues, le gouvernement estime que la possibilité que les juges des cours fédérales puissent combler les postes vacants de la Cour suprême ne devrait pas être douteuse. Cette possibilité est confirmée par l'opinion juridique préparée par un ancien juge respecté de la Cour suprême, Ian Binnie, qui est lui-même appuyé par son ancienne collègue, l'honorable Louise Charron, ainsi que par un constitutionnaliste de renom, M. Peter Hogg.
Malgré tout, comme vous le savez certainement, monsieur le président, et chers collègues, malgré le poids de l'opinion de ces experts juridiques, certains continuent à mettre en doute la possibilité que des juges de la Cour fédérale puissent être nommés à la Cour suprême, en particulier en qualité de membres de la Cour représentant le Québec. Le gouvernement a décidé d'agir sur deux fronts pour résoudre le plus rapidement possible cette question essentielle.
Comme vous le savez, la question a été renvoyée à la Cour suprême du Canada pour qu'elle confirme, premièrement, le sens de la loi et deuxièmement, le pouvoir du Parlement d'adopter une disposition législative qui exige que la personne concernée soit ou ait été avocat pendant au moins 10 ans et membre du barreau d'une province pour pouvoir être nommée juge de la Cour suprême du Canada ou celui d'adopter les dispositions déclaratoires que vous examinez aujourd'hui.
Sur un autre front, celui de la Loi no 2 sur le plan d'action économique de 2013, nous avons pensé que cette loi offrait le moyen le plus rapide et le plus efficace d'introduire des dispositions déclaratoires et de veiller à ce qu'elles soient adoptées à temps pour être sûrs que les juges des cours fédérales puissent être choisis dans le cadre du processus consistant à combler les postes de la Cour suprême qui vont prochainement devenir vacants, situation qui va survenir en avril prochain.
Ces dispositions déclaratoires précisent — sans apporter de modifications substantielles au droit existant — que les personnes qui ont été membres pendant au moins 10 ans d'un barreau au Canada, y compris du Barreau du Québec, au cours de leur carrière, peuvent être nommées à la Cour suprême du Canada.
C'est une formulation très simple.
Monsieur le président, j'aimerais m'arrêter là pour un moment et souligner un aspect qui peut sembler un peu technique, mais qui revêt une importance essentielle pour l'étude des articles 471 et 472 du projet de loi C-4 qu'effectue le comité. Les dispositions introduites par ces articles diffèrent sur le plan de la qualité et par conséquent, sur celui de leurs effets des modifications législatives que le Parlement ou un comité comme le vôtre est généralement chargé d'examiner ou d'étudier. Ces dispositions sont de nature déclaratoire et à ce titre, elles ne modifient pas la Loi sur la Cour suprême comme le ferait une modification législative habituelle.
Normalement, les modifications législatives ont pour but d'édicter de nouvelles dispositions ou de modifier les dispositions existantes pour entraîner un résultat différent sur le fond de celui qu'auraient eu les dispositions qu'elles remplacent ou modifient. Les dispositions déclaratoires proposées ont, de par leur nature, pour but de préciser l'interprétation correcte de la loi, depuis l'époque où elle est entrée en vigueur.
Pour l'essentiel, c'est une formulation qui renforce le sens de cette loi de façon à en faciliter la compréhension.
La Cour suprême du Canada a récemment expliqué l'impact des dispositions déclaratoires dans son arrêt de 2013 dans l'affaire Régie des rentes du Québec c. Canada Bread Company Ltd. La cour a déclaré ce qui suit:
L’interprétation imposée par une disposition déclaratoire remonte dans le temps jusqu’à la date d’entrée en vigueur du texte de loi qu’elle interprète, faisant en sorte que ce texte de loi est réputé avoir toujours inclus cette disposition. Cette interprétation est donc considérée comme ayant toujours été la loi [...]
Conformément au but d'une disposition déclaratoire, les articles 471 et 472 du projet de loi confirment l'exigence fondamentale que les juges doivent respecter pour être nommés à la Cour suprême du Canada. Ces dispositions précisent que, selon leur formulation actuelle, ces articles autorisent en fait les juges de la Cour fédérale à combler les postes vacants des juges qui représentent le Québec à la Cour suprême du Canada, pourvu qu'au cours de leur carrière juridique, ils aient été membres du Barreau du Québec pendant au moins 10 ans. De cette façon, les membres anciens et actuels du Barreau du Québec seront traités de la même façon que les membres anciens et actuels de n'importe quelle autre province. Le but est donc d'assurer l'uniformité et l'égalité de tous les barreaux provinciaux.
Je devrais sans doute expliquer, monsieur le président, que la formulation de ces dispositions a évolué très légèrement au cours du siècle précédent dans le cadre de la révision et de la codification des lois dont font l'objet toutes les lois fédérales. Cependant, aucun changement substantiel ne leur a été apporté. Nous parlons ici de changements apportés après un temps considérable à des fins de clarification.
Les textes législatifs successifs qui ont donné ce pouvoir au Parlement ont précisé que les changements apportés au cours de ces opérations de révision n'avaient pas pour but d'apporter des changements de fond. La règle reflète un important principe. Compte tenu du rôle que joue le Parlement dans l'édiction des lois du Canada, il ne conviendrait pas que de simples mesures d'ordre administratif aient pour effet de modifier le droit.
Ce principe se retrouve dans les règles d'interprétation législative bien établies selon lesquelles les opérations habituelles de codification et de révision des lois n'entraînent pas de modifications législatives substantielles.
C'est ce dont nous parlons ici aujourd'hui. Il ne s'agit pas d'une modification substantielle, mais d'une déclaration qui a pour but de préciser le droit en vigueur.
Monsieur le président, je tiens également à souligner que la nomination de juges des cours fédérales à la Cour suprême du Canada n'a rien de nouveau. M. le juge Marshall Rothstein, un membre actuel de la cour, était membre du Barreau du Manitoba avant d'être nommé à la Cour fédérale du Canada, à la Cour d'appel fédérale et, finalement, à la Cour suprême du Canada en 2006. Avant lui, les juges Frank Iacobucci et Gerald Eric Le Dain, tous deux membres du Barreau de l'Ontario, ont suivi le même parcours jusqu'à la Cour suprême.
Personne ne devrait être surpris d'apprendre que dans le passé, des juges de la Cour fédérale aient été choisis pour pourvoir des postes vacants à la Cour suprême. Ce n'est pas une chose sans précédent.
L'expérience acquise à la Cour fédérale a plutôt pour effet de renforcer que celui d'affaiblir la vocation d'un avocat d'expérience à siéger à la Cour suprême du Canada. Je le mentionne parce que la Cour suprême entend régulièrement des appels des décisions des cours fédérales. Pour la seule année 2012, la Cour suprême a entendu 10 appels des décisions de la Cour d'appel fédérale, contre 15 de la Cour d'appel du Québec, une juridiction comprenant beaucoup plus de juges.
Comme je l'ai mentionné au départ, monsieur le président, il a été affirmé en particulier que les juges de la Cour fédérale ne devraient pas être nommés à la Cour suprême, compte tenu de l'exigence prévue à l'article 6 de la Loi sur la Cour suprême selon laquelle trois des neuf juges de la Cour suprême doivent être nommés parmi les avocats du Québec.
L'argument est que, étant donné que le Québec est une province de droit civil où s'applique le Code civil du Québec, seules les personnes qui pratiquent le droit au Québec au moment de leur nomination ou qui siègent à la Cour supérieure du Québec possèdent les qualités nécessaires. Monsieur le président, il est facile de démontrer que cet argument n'est pas fondé, notamment parce qu'il reflète une incompréhension fondamentale de la nature du travail qu'effectuent les juridictions fédérales.
Je m'explique. Les juges de la Cour fédérale entendent des affaires qui touchent des domaines du droit très vastes et très divers et, avec le principe du bijuridisme, ils sont appelés à appliquer régulièrement le droit fédéral conformément aux règles et principes juridiques en vigueur dans la province d'origine de l'affaire.
Pour les affaires qui viennent du Québec, cela veut dire que les juges de tribunaux, comme la Cour d'appel fédérale, interprètent couramment le Code civil du Québec pour trancher des questions qui se posent dans des domaines du droit complexes et divers, comme le droit fiscal, le droit d'auteur et la faillite. C'est la raison pour laquelle, tout comme la Loi sur la Cour suprême, la Loi sur la Cour fédérale exige qu'il y ait, parmi les juges de la Cour fédérale et de la Cour d'appel fédérale, un nombre minimum de juges qui ont été autrefois membres du Barreau du Québec. Il y en a 10 qui siègent à la Cour fédérale et cinq à la Cour d'appel fédérale. Pour l'essentiel, c'est le même genre de composition. Il est obligatoire que certains membres de la Cour fédérale et de la Cour d'appel fédérale soient originaires du Québec.
Cette exigence légale a en réalité le même but que celle de l'article 6 de la Loi sur la Cour suprême. Il s'agit de veiller à ce que ces tribunaux possèdent la capacité bijuridique nécessaire pour trancher les questions qui se posent aussi bien dans le système de droit civil que dans le système de common law, ce qui caractérise notre système d'administration de la justice. Exclure les éminents juristes québécois qui ont été nommés à la Cour fédérale pour répondre à une telle exigence en vue de leur nomination à la Cour suprême du Canada et en vue de remplir une exigence essentiellement semblable, n'aurait bien évidemment aucun sens. Cela ne pourrait, en réalité, qu'affaiblir, d'après moi, la garantie que fournit l'article 6 de la Loi sur la Cour suprême.
En outre, l'honorable Robert Décary, ancien juge de la Cour d'appel fédérale, a observé récemment, dans l'édition de La Presse du 25 octobre 2013, qu'en suggérant que les juges des cours fédérales formés en droit civil n'ont pas le niveau d'expertise civiliste requis par l'article 6, on ne tient pas compte du caractère de plus en plus interdépendant du droit québécois, canadien et international. En parlant du Québec, il dit ceci:
[...] Son droit civil s'est inscrit dans la mouvance mondiale. Il emprunte de la common law tout comme il prête à celle-ci.
Quel avocat, au Québec, quel juge peut prétendre aujourd'hui vivre uniquement du droit civil classique? Le divorce est une loi fédérale. Notre droit administratif, notre droit criminel, notre droit pénal sont d'inspiration anglo-saxonne. Le droit commercial est un droit de plus en plus international. Les droits de la personne sont des droits mondiaux.
En outre, monsieur le président, et je vais m'arrêter ici, adopter une interprétation restrictive de l'article 6 de la Loi sur la Cour suprême aurait pour effet d'empêcher non seulement les juges de la Cour fédérale, mais également de nombreux autres candidats d'être nommés à la Cour suprême du Canada. Par exemple, les juges de la Cour du Québec seraient exclus, étant donné qu'ils ne sont ni des juges de la Cour supérieure ni de la Cour d'appel, et qu'ils ne sont pas non plus actuellement des avocats. Une telle interprétation restrictive entraînerait un résultat absurde qui a été souligné par d'autres experts constitutionnels. Je crois que vous allez entendre un peu plus tard le professeur Benoît Pelletier. Voici ce qu'il a déclaré le 23 octobre au cours d'une entrevue diffusée par Radio-Canada :
L'interprétation qui, je crois, prévaut, ou devrait prévaloir, lorsqu'on regarde la disposition selon son esprit, c'est qu'il suffit d'avoir été membre du barreau pendant 10 ans, mais on peut ne plus l'être aujourd'hui.
Monsieur le président, en proposant cette mesure législative et en renvoyant parallèlement cette question à la Cour suprême du Canada, notre gouvernement défend l'admissibilité des membres des barreaux de toutes les provinces et territoires à siéger à la plus haute juridiction du pays. Les membres du Barreau du Québec devraient être, et sont selon le droit, traités de la même façon que les avocats des autres provinces et territoires du Canada.
Notre gouvernement espère que ces questions vont être résolues rapidement et définitivement pour que les juristes éminents qui siègent dans les tribunaux fédéraux du Canada continuent à pouvoir être nommés à la Cour suprême. Cela permettra ainsi à cette juridiction de poursuivre la longue tradition d'indépendance et d'excellence qui a fait l'envie tant des démocraties développées que des démocraties en développement.
Monsieur le président, je vous remercie pour votre indulgence.
Je serais bien sûr très heureux de répondre à vos questions.
Yes. Thank you very much, colleagues, and Mr. Chair.
I'm pleased to be here with Laurie Wright to speak to you about the declaratory provisions to the Supreme Court Act proposed in division 19, part 3 of Bill C-4, and the Economic Action Plan 2013, No. 2.
Colleagues, these declaratory provisions have been introduced to clarify the most basic criteria for appointment to the Supreme Court and are the same regardless of the appointee's province or region, and to ensure that any future government can continue to draw from the ranks of the most talented and experienced jurists who currently sit on Canada's federal courts in filling vacancies on the highest court in the land, the Supreme Court of Canada.
Mr. Chair, esteemed colleagues, I am hopeful that public consideration of these provisions in Parliament will also help the public to better understand the work of the federal courts and remove any doubt as to the eligibility and suitability of its judges for appointment to the Supreme Court of Canada, including as members of the court for Quebec.
Colleagues, in the government's view, the eligibility of the federal court judges to fill any vacancy on the Supreme Court should not be in doubt. It is solidly supported by legal opinion prepared by respected former Supreme Court Justice Ian Binnie, which itself was supported by his former colleague, the Honourable Louise Charron, as well as by noted constitutional expert, Professor Peter Hogg.
However, as you are no doubt aware, Mr. Chair, colleagues, despite the weight of legal expert opinion, some have continued to question the eligibility of federal court judges for appointment to the Supreme Court, particularly as members of the Court for Quebec. In order to resolve this critical matter as soon as possible, the government is proceeding on two fronts.
As you know, the matter is referred to the Supreme Court of Canada to confirm, first, the meaning of the statute, and second, Parliament's authority to enact legislation that requires that a person be, or has previously been, a barrister or advocate of at least 10 years’ standing at the bar of a province as a condition of appointment as a judge of the Supreme Court of Canada, or to enact the declaratory provisions under consideration here today before you.
On the other front, the Economic Action Plan 2013, No. 2 was determined to be the most expeditious and most efficient way of introducing declaratory provisions and ensuring that they are enacted on time to guarantee that federal court judges can be considered in the process of filling upcoming Supreme Court vacancies, the first of which arises next April.
These declaratory provisions clarify—without making substantive changes to the existing law—that individuals with at least 10 years at any bar in Canada, including the Quebec bar, at any time during their career, are eligible to sit on the Supreme Court of Canada.
It's very straightforward language.
Mr. Chair, I would like to stop here for a moment and make the point that it may appear a bit technical, but it is of central importance to this committee's consideration of clauses 471 and 472 of Bill C-4. The provisions that these clauses introduce differ in quality and, consequently, in effect from the types of statutory amendments generally considered and debated by Parliament or by a committee such as this. These provisions are declaratory in nature and, as such, they do not amend the Supreme Court Act in the way that a standard statutory amendment would.
Typically, statutory amendments enact new provisions or change existing provisions in a way that makes the result different in substance from the provisions they would replace, modify, or amend. The nature of the proposed declaratory provisions is to explain the proper interpretation of the law from the time it came into force and effect.
Essentially, it is language that adds to the meaning in a way that will bring about greater understanding.
The Supreme Court of Canada recently explained the impact of declaratory provisions in its 2013 decision in Régie des rentes du Québec v. Canada Bread Company Ltd. The court stated in that case:
The interpretation imposed by a declaratory provision stretches back in time to the date when the legislation it purports to interpret first came into force, with the effect that the legislation in question is deemed to have always included this provision.
In keeping with the purpose of a declaratory provision, clauses 471 and 472 confirm the basic requirement that judges must meet to be appointed to the Supreme Court of Canada. These provisions will make it clear that the current wording of these sections does, in fact, allow for judges of the Federal Court to fill Quebec vacancies on the Supreme Court of Canada, as long as at some point in their legal career they had been members of the Quebec bar for a minimum of 10 years. This ensures that current and former members of the Quebec bar are treated in the same way as current and former members of any other province. So it is to keep consistency and parity with all provincial bar associations.
I should explain, Mr. Chair, that the wording of these provisions has changed very slightly over the course of the past century as a function of legislative revision and consolidated exercises performed for all federal statues. However, there have been no substantive changes. We're talking about changes here after a considerable period of time for the purposes of clarification.
Successive pieces of legislation empowering Parliament have established that any changes that occur during these revision exercises are not intended to be substantive. The rule reflects an important principle. Given Parliament's role in enacting the laws of Canada, it should be inappropriate for mere housekeeping matters to change the law.
This principle is reflected as well in long-established rules of statutory interpretation that routine statutory revision and consolidation do not result in substantive legislative amendments.
That's what we're talking about here today. It is not a substantive change but a declaratory statement to clarify existing law.
Mr. Chair, I want to point out as well that the appointment of federal court judges to the Supreme Court of Canada is in no way novel. Mr. Justice Marshall Rothstein, a current and esteemed member of the court, was a member of the Manitoba Bar, appointed to the Federal Court, then to the Federal Court of Appeal and, ultimately, to the Supreme Court of Canada in 2006. Before him, Justices Frank Iacobucci and Gerald Le Dain, both members of the Ontario Bar, followed the same route to the Supreme Court.
It should be neither surprising nor unexpected that Supreme Court vacancies have in the past been filled from the ranks of Federal Court judges. This is not without precedent.
Experience in the Federal Court enhances rather than negates a long-time advocate's qualification to serve on the Supreme Court of Canada. I say that because the Supreme Court regularly hears appeals from decisions of the federal courts. In 2012 alone, the Supreme Court heard 10 appeals from decisions of the Federal Court of Appeal, as compared to 15 from the much larger Court of Appeal of Québec.
As I mentioned at the outset, Mr. Chair, it has been suggested in particular that judges of the Federal Court ought not to be appointed given the requirement under section 6 of the Supreme Court Act that three of the nine judges of the Supreme Court be appointed from Quebec.
The argument is that since Quebec is a civil law jurisdiction where the Quebec civil code applies, only those who practise law in Quebec at the time the appointment must be filled or who sit on a Quebec superior court are qualified. However, Mr. Chair, this argument is demonstrably without merit, not least because it reflects a fundamental misunderstanding of the nature of the work of the federal courts.
Let me explain. Judges of the Federal Court have jurisdiction over a wide and diverse area of law, and the principle of bijuralism means that they must regularly apply federal law in accordance with legal rules and principles in force in the province from which it arises.
For matters arising from Quebec this means that judges of courts, like the Federal Court of Appeal, must routinely interpret Quebec's civil code in deciding matters arising in complex and diverse areas such as tax law, copyright, and bankruptcy. That is why, like the Supreme Court Act, the Federal Court Act requires that there be a minimum number of judges on the Federal Court and the Federal Court of Appeal who have also been members of the bar from Quebec at any time. There are ten on the Federal Court and five on the Federal Court of Appeal. In essence, it's the same type of composition. There is mandatory membership on the Federal Court and the Federal Court of Appeal from Quebec.
The object of this statutory requirement is precisely the same as that of section 6 of the Supreme Court Act. It is to ensure that those courts have the requisite bijural capacity to deal with matters that arise from both civilian and the common law systems that define our system of administration of justice. To exclude the eminent Quebec jurists appointed to the Federal Court in satisfaction of such a requirement for consideration for appointment to the Supreme Court of Canada, and satisfaction of an essentially similar requirement, evidently makes no sense. Indeed, it could only serve, in my estimation, to weaken the guarantee provided by section 6 of the Supreme Court Act.
Moreover, as the Hon. Robert Décary, former justice of the Federal Court of Appeal, has recently and eloquently observed (in La Presse on October 25, 2013), to suggest that a judge of the federal courts trained in civil law does not have the level of expertise in civil law that section 6 is intended to protect is to ignore the practical reality of Canada's, and the world's, legal landscape. In his words, Quebec's civil law:
…has made its mark in the world. It borrows from common law and it lends to common law.
Which lawyer or judge in Quebec can claim today to live exclusively in the world of classic civil law? Divorce law is federal. Our administrative, criminal and penal law is Anglo-Saxon in inspiration. Commercial law is increasingly international. Human rights are global rights.
In addition, Mr. Chair, and to conclude, taking a restrictive interpretation of section 6 of the Supreme Court Act would exclude not only judges from the Federal Court but also many other candidates from appointment to the Supreme Court of Canada. For example, judges of La Cour du Québec would be excluded as they are neither judges of the Superior Court or the Court of Appeal, nor are they currently advocates. This restrictive interpretation would lead to an absurd result that has been noted by other constitutional experts. Later this morning, I understand, you'll hear from Professor Benoît Pelletier. In an interview on Radio-Canada on October 23, he stated:
The interpretation that prevails, I believe, or should prevail, when one looks at the spirit of the provision is that you just need to have been a member of the bar for 10 years, but you do not have to still be one today.
Mr. Chair, by taking this legislative step and also by referring this question to the Supreme Court of Canada, our government is defending the eligibility of members of the bar in all provinces and territories to sit on the highest court of the land. Members of the Quebec bar should be, and are under law, treated the same as lawyers in other provinces and territories in Canada.
Our government looks forward to a prompt, conclusive resolution of these questions ensuring the continued eligibility for appointment to the Supreme Court of eminent jurists of Canada's federal courts. This could only help ensure that the Supreme Court will maintain the long tradition of independence and excellence that has made it the envy of both the developed and developing democracies.
Mr. Chair, I thank you for your indulgence.
I'd be pleased, of course, to answer your questions.