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LE COMITÉ PERMANENT DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION

a l'honneur de vous présenter son

TROISIÈME RAPPORT

Conformément au paragraphe 108(2) du Règlement, le Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration a entrepris une étude du projet de règlement concernant le droit d'établissement des réfugiés au sens de la Convention sans pièces d'identité.

Introduction

Le 16 novembre 1996, un projet de règlement proposé par Citoyenneté et Immigration Canada concernant le droit d'établissement de certains réfugiés au sens de la Convention sans pièces d'identité a été publié par anticipation dans la Partie I de la Gazette du Canada. Les parties intéressées avaient dès lors 30 jours pour présenter des observations sur le projet de règlement, la date cible pour sa mise en oeuvre étant fixée au 30 décembre 1996.

Certains éléments du projet de règlement préoccupent des commentateurs et des membres des deux groupes les plus touchés. C'est pour cette raison, et à cause de l'importance de ce règlement pour un nombre considérable de personnes, que le Comité permanent a tenu des audiences publiques sur la question les 3 et 5 décembre 1996 et souhaite maintenant présenter au Parlement ses vues sur le projet de règlement, dans les délais prescrits pour les commentaires publics.

Contexte

Le 1er février 1993, le gros du projet de loi C-86, qui modifie une bonne partie de la Loi sur l'immigration, est entré en vigueur(1). L'une des dispositions modifie le droit des personnes à qui la Commission de l'immigration et du statut de réfugié reconnaît le statut de réfugié au sens de la Convention à se faire accorder la résidence permanente. Le paragraphe 46.04(8) de la Loi stipule que :

Tant que l'intéressé n'est pas en possession d'un passeport ou d'un document de voyage en cours de validité ou de papiers d'identité acceptables, l'agent d'immigration est tenu de lui refuser, ainsi qu'aux personnes à sa charge, le droit d'établissement.

(1) L.C. 1992, ch. 49. Le projet de loi a reçu la sanction royale le 17 décembre 1992.

Cette disposition a empêché un nombre considérable de réfugiés au sens de la Convention d'obtenir le droit d'établissement au Canada parce qu'ils ne pouvaient pas fournir les pièces d'identité voulues. Avant l'adoption de cette disposition, les réfugiés au sens de la Convention reconnus au Canada n'étaient pas tenus de produire de tels documents pour obtenir la résidence permanente.

Cette disposition du projet de loi C-86 faisait partie d'un train de mesures conçues pour dissuader les personnes qui revendiquaient le statut de réfugié au Canada de détruire leurs pièces d'identité. Le gouvernement de l'époque maintenait que, comme tous ceux qui arrivent par avion ont des documents (qu'ils soient vrais ou faux) lorsqu'ils montent à bord de l'appareil, des mesures étaient nécessaires pour encourager la conservation de ces documents afin de faciliter les efforts de lutte contre la contrebande, dans les cas de faux documents, et d'aider à identifier les réfugiés, de façon à protéger la société canadienne et à lutter contre les abus. (Les véritables réfugiés au sens de la Convention ne sont pas pénalisés du seul fait qu'ils se sont servis de faux documents de voyage.)

Près de quatre ans plus tard, cette disposition a fait qu'un nombre considérable de réfugiés au sens de la Convention n'ont pas obtenu le statut de résident permanent faute de pouvoir produire les documents d'identité demandés. Certains n'ont aucun document de ce genre en leur possession. D'autres cependant ont présenté des pièces d'identité jugées insatisfaisantes par les agents d'immigration. Bien que le statut de réfugié empêche que ces personnes ne soient renvoyées à leur pays d'origine, nombre de réfugiés au sens de la Convention, privés du statut de résident permanent, se sentent marginalisés au Canada. Ils se heurtent à des difficultés sur le marché du travail parce que les employeurs préfèrent employer des résidents permanents; ils sont inadmissibles aux prêts étudiants, aux bourses et aux prêts bancaires; ils sont en outre pénalisés de diverses autres façons, notamment du fait que recule ainsi la date possible d'obtention de la citoyenneté canadienne. Mais le plus dur, c'est qu'ils ne peuvent pas parrainer leur famille restée à l'étranger. Dans la plupart des cas, les membres de la famille sont séparés depuis des années, causant de grandes blessures psychologiques.

Le projet de règlement

Le projet de règlement crée la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité (CRCCSPI). Les membres de cette catégorie pourraient obtenir le droit d'établissement à condition de répondre aux exigences. Le règlement distingue implicitement entre les ressortissants de pays dont le gouvernement canadien estime qu'ils pourraient délivrer des documents acceptables et les ressortissants de pays qui ne peuvent pas délivrer ces documents faute d'un gouvernement central efficace. C'est pourquoi le règlement ouvre l'accès à la catégorie seulement aux réfugiés sans document en provenance de la Somalie et de l'Afghanistan, pays sans gouvernement efficace pour le moment.

Les hauts fonctionnaires de Citoyenneté et Immigration Canada estiment à quelque 7 500 le nombre des ressortissants de ces deux pays qui ont été reconnus comme réfugiés au sens de la Convention, mais qui n'ont pas obtenu la résidence permanente faute de documents. De ce nombre, plus de 90 p. 100 sont Somaliens, 40 p. 10 des femmes et 40 p. 100 des enfants. Selon les porte-parole ministériels, environ 3 600 de ces 7 500 personnes seront admissibles au droit d'établissement dans la période de deux ans avant l'expiration du règlement, à moins d'une prolongation. On ne sait pas combien de réfugiés au sens de la Convention reconnus en provenance d'autres pays se sont vu refuser le droit d'établissement uniquement à cause du manque de documents.

Pour être admis à la CRCCSPI, il faut aussi que cinq ans se soient écoulés depuis la date où l'intéressé a été reconnu comme réfugié au sens de la Convention. Il s'ensuit, à moins que le règlement ne soit reconduit, que les seuls qui peuvent espérer être admis à la catégorie sont ceux qui ont été reconnus comme réfugiés au sens de la Convention au Canada avant le 30 décembre 1993. Les intéressés doivent également avoir présenté une demande de droit d'établissement en qualité de réfugié au sens de la Convention après leur reconnaissance et avoir payé tous les frais applicables. Comme un certain nombre de personnes n'ont pas présenté leur demande de résidence permanente dans le délai prévu parce qu'elles pensaient qu'elle serait rejetée, le règlement leur accorde six mois de plus pour le faire.

Les membres de la CRCCSPI pourraient obtenir la résidence permanente s'ils répondent à un certain nombre de conditions. Mise à part les questions techniques, voici les principales conditions :

Même si ces personnes à charge ne répondent pas aux deux derniers critères, le membre de la catégorie pourrait obtenir le droit d'établissement.

Les enfants qui étaient âgés de moins de 19 ans et célibataires au moment de la demande originale de droit d'établissement en tant que réfugié au sens de la Convention seraient considérés comme des personnes à charge même s'ils ont plus de 19 ans au moment de la demande présentée dans le cadre de la CRCCSPI, du moment qu'ils ne sont pas mariés. Cette condition ne s'applique pas aux personnes à charge à l'étranger.

Si le demandeur fait l'objet d'accusations criminelles en instance, les agents peuvent retenir la demande pendant une période maximale d'un an de manière que les accusations puissent être portées. Si des accusations sont portées, la demande resterait en suspens jusqu'à ce que les tribunaux tranchent.

Préoccupations générales des témoins

Tous les témoins qui ont comparu devant le Comité ont jugé sévèrement, à des degrés divers, le projet de règlement. Tous condamnent par ailleurs la disposition de la Loi qui rend obligatoires les pièces d'identité. Tout en reconnaissant que le gouvernement se doit de vérifier l'identité de façon à protéger la population canadienne et à éviter les abus, ils estiment que la solution adoptée ne règle pas le problème et s'avère de toute façon à la fois fragmentaire et draconienne. Selon certains, il serait possible d'atteindre le même objectif sans faire souffrir davantage les groupes touchés, particulièrement les membres de familles dispersées. Enfin, les réfugiés au sens de la Convention sans pièces d'identité qui n'appartiennent pas à la catégorie proposée n'entrevoient rien pouvant mettre fin à leurs difficultés, en dépit du fait que les témoins soulignent qu'il existe des motifs valables expliquant l'absence de documents de voyage ou autres, outre l'effondrement du gouvernement dans le pays d'origine de ces réfugiés.

La période d'attente

Un des éléments les plus épineux du projet de règlement est la période d'attente de cinq ans avant d'obtenir la résidence permanente. Des témoins ont souligné que certains demandeurs, grâce à un processus accéléré, se font reconnaître en l'espace de quelques mois à peine; pour d'autres, la période d'attente peut être beaucoup plus longue. Pour ce qui est de ceux dont la demande est d'abord rejetée par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié et qui obtiennent finalement gain de cause après un examen judiciaire par la Cour fédérale et une deuxième audience, le processus dure des années. En vertu du règlement proposé, les membres de ce groupe seraient alors tenus d'attendre encore cinq ans avant de faire partie de la catégorie et d'être admissibles à la résidence permanente.

Quel que soit le temps écoulé avant qu'une demande ne soit reconnue, le traitement de l'application en demande encore plus. Par conséquent, avec une période d'attente de cinq ans, une personne pourrait facilement être au Canada entre six et neuf ans ou plus avant d'obtenir la résidence permanente; en outre, une période d'attente supplémentaire s'ajouterait après l'octroi du droit d'établissement avant que l'intéressé ne puisse être réuni avec les membres de sa famille restés à l'étranger.

Tout en reconnaissant que certains des témoins rejettent toute possibilité d'une période d'attente, le Comité accepte le postulat du gouvernement qu'une période quelconque au Canada est nécessaire, après la reconnaissance du statut de réfugié et avant l'octroi du droit d'établissement, afin de protéger les intérêts du Canada. Le fait d'arriver au Canada sans document est une question grave qui mérite qu'on en tienne compte. Les membres du Comité estiment toutefois que le projet de règlement n'atteint pas l'équilibre nécessaire entre l'obligation de réaliser un tel objectif et notre obligation d'agir de façon humaine envers ceux qui continuent de vivre parmi nous et qui déjà, en tant que réfugiés, sont déplacés et vivent dans l'insécurité; nous ne devons ménager aucun effort pour offrir aux réfugiés la stabilité et l'accès intégral à la vie canadienne, y compris la possibilité d'une vie de famille normale. Le Comité souligne à cet égard que l'article 34 de la Convention relative au statut de réfugié exige que les États prennent les mesures nécessaires pour faciliter l'intégration des réfugiés dans la mesure du possible.

L'éclatement prolongé de la famille intensifie tous les effets traumatisants de l'expérience de réfugié; la réunion avec les membres de la famille proche constitue le meilleur remède contre le sentiment de déchirement et d'insécurité et facilite l'intégration. La communauté internationale s'intéresse depuis de nombreuses années à la protection et au regroupement des familles de réfugiés. Citons à titre d'exemple l'Acte final de la Conférence qui a adopté la Convention de 1951 et a recommandé au gouvernement «de prendre les mesures nécessaires pour la protection de la famille du réfugié et en particulier pour. . . [a]ssurer le maintien de l'unité de la famille du réfugié, notamment dans le cas où le chef de la famille a réuni les conditions voulues pour son admission dans un pays».

Les familles de réfugiés sont une constante préoccupation pour le Comité exécutif du Programme du Haut-Commissaire des Nations Unies, dont le Canada est membre. En 1981 par exemple, le Comité a adopté une Conclusion sur le regroupement des familles qui exhorte les États à prendre toutes les mesures possibles pour assurer la réunion au plus tôt des familles de réfugiés dispersées(2). Une partie de cette Conclusion souligne d'ailleurs que l'absence de preuve de la validité officielle du mariage ou du nom des parents des enfants ne doit pas, en soi, empêcher la réunion de la famille.

(2) Conclusion no 24 (XXXII), 1981, Regroupement des familles.

Toute période de temps est en soi arbitraire dans une certaine mesure; le Comité estime toutefois qu'en principe, il faut choisir la période la plus courte qui permet de réaliser l'objectif visé. De l'avis du Comité, cette période doit être de deux ans.

Une période d'attente plus courte serait davantage conforme aux règles régissant une autre catégorie de personnes admissibles au droit d'établissement au Canada. Il s'agit de la catégorie de l'immigrant visé par une mesure de renvoi à exécution différée (IMRED), conçue pour accorder une dispense aux personnes qui n'ont pas été reconnues comme réfugiés au Canada, qui ont coopéré avec les autorités, et qui n'ont pas été renvoyées du Canada dans les trois ans après le moment où elles auraient pu l'être. Pour reprendre les propos du gouvernement en novembre 1994, cette catégorie a été créée afin :

de régulariser le statut de certains demandeurs déboutés qui, attendant d'être renvoyés, sont tombés «dans l'oubli» depuis de nombreuses années, mais que le ministère n'a pas voulu ou n'a pas pu renvoyer et dont le cas ne semble pas sur le point d'être réglé. Dans beaucoup de cas, ces personnes ont pu créer des liens avec le Canada; ainsi, le renvoi, à ce moment-ci, serait à la fois injuste pour l'intéressé et n'aurait aucun effet dissuasif(3).

(3) Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, Gazette du Canada Partie II, vol. 128, no 23, p. 3 637.

Il semble tout à fait incongru aux yeux du Comité que ce groupe de non-réfugiés puisse obtenir le droit d'établissement après trois ans, alors que le groupe de réfugiés reconnus sans pièces d'identité soit obligé d'attendre cinq ans pour obtenir le même droit. Ainsi, un réfugié somalien débouté, qui n'a ni passeport ni document de voyage, pourrait obtenir le droit d'établissement après trois ans. Un réfugié somalien accepté, qui présenterait exactement la même absence de pièces d'identité, serait obligé d'attendre cinq ans. Un représentant de l'Association du Barreau canadien a souligné qu'il serait plus logique de donner la préférence aux réfugiés reconnus, par comparaison aux demandeurs déboutés mais non encore renvoyés, en réduisant la période d'attente pour ce premier groupe à deux ans.

Dans un autre ordre d'idée, le Comité souligne qu'il faut être résident permanent pendant trois ans avant de demander la citoyenneté canadienne. Un résident permanent peut arriver au Canada le 1er janvier 1997 et être admissible à la citoyenneté le 1er janvier 2000. Si trois ans suffisent pour vérifier si une personne risque de commettre un crime ou de constituer une menace pour le Canada, une période de cinq ans est certes beaucoup trop longue pour des réfugiés sans pièces d'identité.

Le Comité estime également important de souligner qu'une personne ayant obtenu le droit d'établissement et qui appartient à une catégorie mais qui s'avère par la suite être un dangereux criminel, être une menace pour la sécurité du pays ou avoir obtenu frauduleusement son statut de réfugié, peut être expulsée. Nos témoins juristes nous assurent que le statut de résident permanent accordé aux réfugiés au sens de la Convention n'empêche aucunement que ces derniers soient expulsés pour des raisons d'ordre délictueux.

Recommandation

1. La période d'attente avant qu'un réfugié reconnu puisse faire partie de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité, et soit par conséquent admissible au droit d'établissement, devrait être de deux ans après avoir été reconnu comme réfugié au sens de la Convention par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.

Octroi du droit d'établissement aux enfants

Le projet de règlement reconnaît qu'un enfant accompagnant un parent réfugié au Canada et incapable d'obtenir le droit d'établissement parce qu'il ne dispose pas des documents nécessaires ne devrait pas être tenu de quitter le pays simplement parce qu'il aura dépassé l'âge de 18 ans lorsque le parent pourra demander la résidence permanente. Le projet de règlement permet alors aux enfants se trouvant dans cette situation d'obtenir la résidence permanente en même temps que leurs parents et c'est tout à fait normal. Cependant, pour les enfants qui sont demeurés à l'étranger, la règle habituelle s'appliquerait; ainsi, tout enfant de plus de 18 ans se trouvant à l'étranger au moment où son parent obtient la résidence permanente à titre de membres de la CRCCSPI ne pourrait être parrainé. En fait, tout enfant de plus de 14 ans se trouvant à l'étranger au moment où son parent obtient le statut de réfugié au sens de la Convention ne pourrait être parrainé ultérieurement (si on applique la période d'attente de cinq ans proposée). Si la recommandation du Comité est retenue, cet âge serait porté à 17 ans.

Le Comité reconnaît que tout enfant se trouvant au Canada dans ces circonstances se sera dans une grande mesure intégré à la société canadienne du simple fait d'y avoir passé cette période de temps et en raison de l'adaptabilité des jeunes. Les enfants demeurés à l'étranger ne bénéficieront toutefois pas de cet avantage. Une fois devenu adultes, ils devraient relever les mêmes défis linguistiques et professionnels que tout autre immigrant, sans bénéficier de l'avantage d'avoir séjourné au Canada pendant une période de temps considérable.

Néanmoins, le Comité exhorte le gouvernement à accorder aux enfants demeurés à l'étranger les mêmes avantages qu'aux enfants ayant séjourné au Canada avec un parent. Comme il s'agit de réfugiés, le Comité estime que le principe de l'unité des familles et des liens familiaux devrait être appliqué de manière à permettre à ces enfants d'être parrainés malgré les règles habituelles.

Sinon, comme l'a proposé un témoin, le gouvernement devrait envisager de permettre aux conjoints et personnes à charge se trouvant à l'étranger de se rendre au Canada comme visiteurs durant la période d'attente. Nous avons déjà signalé une conclusion adoptée par le Comité exécutif du Programme du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés. En voici une autre :

Dans l'intérêt du regroupement des familles et pour des raisons humanitaires, les États doivent faciliter l'admission sur leur territoire au moins du conjoint et des enfants mineurs ou à charge de toute personne qui s'est vu accorder temporairement refuge ou qui a obtenu l'asile durable(4).

(4) Conclusion no 15 (XXX), 1979, Réfugiés sans pays d'asile.

Au Canada, le droit d'asile, qui prend la forme du statut de réfugié, a été accordé, mais la réunification de la famille est retardée de plusieurs années en raison de l'application des règles sur le droit d'établissement. Pour respecter les conclusions du Comité exécutif, il faudrait donc réexaminer si le gouvernement doit continuer à exiger la résidence permanente plutôt que le statut de réfugié pour permettre la réunification de la famille. Nous reconnaissons la nature exceptionnelle, dans le contexte de l'immigration, de la proposition visant à permettre à la famille immédiate de se rendre au Canada durant toute période d'attente, mais étant donné qu'il s'agit de réfugiés, il faudrait poser ce geste pour des raisons humanitaires comme la conclusion susmentionnée le suggère.

Recommandations

2. Les enfants restés à l'étranger d'une personne ayant obtenu le droit d'établissement à titre de membre de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité devraient pouvoir être parrainés en autant qu'ils étaient âgés de moins de 19 ans au moment de la présentation de la demande initiale du droit d'établissement à titre de réfugié au sens de la Convention.

3. Pour les personnes bénéficiant du statut de réfugié au sens de la Convention, le gouvernement devrait envisager de permettre aux conjoints et personnes à charge demeurés à l'étranger de se rendre au Canada grâce à des permis ministériels durant la période d'attente prévue pour les membres de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité.

Interprétation des exigences de la Loi sur l'immigration

Comme la disposition de la Loi sur l'immigration qui exige une preuve satisfaisante d'identité ne constitue pas en elle-même le sujet du présent rapport, nous n'en examinerons pas le bien-fondé. Nous signalerons toutefois que les problèmes qu'elle a causés se répéteront probablement. De plus, un certain nombre de témoins ont mentionné au Comité que cette disposition était selon eux appliquée d'une façon incohérente dans diverses parties du pays et d'une manière trop stricte partout. Un témoin a souligné que le processus d'évaluation des documents était pour le moins aléatoire; le terme «arbitraire» a été utilisé par plusieurs. On a ainsi cité le cas de fonctionnaires rejetant des pièces d'identité parce qu'ils ne comprenaient pas la situation ou l'histoire du pays.

Le Comité exhorte le gouvernement à établir des lignes directrices sur les documents qui sont acceptables afin de favoriser l'application uniforme de cette disposition. Ce qui est encore plus important, c'est que ces lignes directrices encouragent les fonctionnaires à faire preuve de souplesse dans l'évaluation des pièces d'identité satisfaisantes lorsque la personne ne dispose pas d'un passeport ou document de voyage acceptable. Ces lignes directrices n'élimineront bien sûr pas le problème, mais elles pourraient permettre d'atténuer la rigueur de la disposition et de réduire le nombre de réfugiés qui se trouvent pour cette raison dans l'oubli juridique. Il est aussi certain que les agents d'immigration travaillant dans les grands centres devraient posséder une certaine expertise qui pourrait être acquise en travaillant avec les parties intéressées et les groupes concernés. Le Comité serait disposé à entreprendre pareille étude.

Recommandations

4. Le gouvernement devrait élaborer des lignes directrices à l'intention des agents d'immigration concernant les documents qui sont jugés satisfaisants à titre de pièces d'identité aux fins de l'obtention du droit d'établissement lorsque le requérant ne dispose pas d'un passeport ou d'un document de voyage acceptable.

5. Le gouvernement devrait collaborer avec les parties intéressées et les groupes concernés afin de développer l'expertise voulue pour comprendre et évaluer les documents permettant de prouver l'identité d'une personne.

Traitement accéléré des demandes

Comme le Comité l'a déjà mentionné, le fait qu'un réfugié attende pendant toute la période requise - cinq ans comme le propose le gouvernement ou deux ans comme le propose le Comité - ne signifie pas qu'elle obtiendra le droit d'établissement le lendemain. Le gouvernement s'est engagé à essayer de traiter les demandes des membres de cette catégorie dans les six mois, et le Comité est d'accord avec cet objectif et exhorte le gouvernement à fournir les ressources nécessaires. Nous ne voyons toutefois pas pourquoi les agents de l'immigration ne pourraient pas commencer à traiter de manière informelle ces dossiers six mois avant que la personne visée ne fasse partie de cette catégorie. Nous ne voyons pas non plus pourquoi le traitement des demandes de parrainage de personnes se trouvant à l'étranger ne pourraient pas être entreprises de manière informelle au même moment. Les difficultés qui pourraient être rencontrées dans le traitement des demandes à l'étranger ne devraient pas empêcher l'octroi du droit d'établissement au Canada, mais il faudrait explorer tous les moyens pour accélérer la réunification des familles des réfugiés.

Recommandations

6. Afin d'accélérer l'octroi du droit d'établissement, le traitement informel des demandes présentées par des membres de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité devrait commencer six mois avant que la personne ne puisse faire partie de cette catégorie.

7. Citoyenneté et Immigration Canada devrait s'assurer que des ressources suffisantes sont consacrées au traitement des demandes des membres de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité de manière à ce que ces demandes puissent être traitées le plus rapidement possible, l'objectif étant un délai de six mois.

8. Afin d'accélérer la réunification des familles des réfugiés au sens de la Convention, le traitement informel des dossiers des membres des familles demeurés à l'étranger devrait commencer au même moment qu'il commence dans le cas des personnes se trouvant au Canada, à moins qu'on ait fait venir les membres de la famille grâce à des permis ministériels.

Conclusion

Le présent rapport montre clairement que le Comité s'inquiète que le projet de règlement soit inutilement sévère et qu'il impose de sérieuses difficultés aux réfugiés dont la vie est déjà bouleversée. Nous exhortons la ministre à étudier attentivement les recommandations du Comité avant de prendre une décision finale concernant le projet de règlement.



RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS

1. La période d'attente avant qu'un réfugié reconnu puisse faire partie de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité, et soit par conséquent admissible au droit d'établissement, devrait être de deux ans après avoir été reconnu comme réfugié au sens de la Convention par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.

2. Les enfants restés à l'étranger d'une personne ayant obtenu le droit d'établissement à titre de membre de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité devraient pouvoir être parrainés en autant qu'ils étaient âgés de moins de 19 ans au moment de la présentation de la demande initiale du droit d'établissement à titre de réfugié au sens de la Convention.

3. Pour les personnes bénéficiant du statut de réfugié au sens de la Convention, le gouvernement devrait envisager de permettre aux conjoints et personnes à charge demeurés à l'étranger de se rendre au Canada grâce à des permis ministériels durant la période d'attente prévue pour les membres de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité.

4. Le gouvernement devrait élaborer des lignes directrices à l'intention des agents d'immigration concernant les documents qui sont jugés satisfaisants à titre de pièces d'identité aux fins de l'obtention du droit d'établissement lorsque le requérant ne dispose pas d'un passeport ou d'un document de voyage acceptable.

5. Le gouvernement devrait collaborer avec les parties intéressées et les groupes concernés afin de développer l'expertise voulue pour comprendre et évaluer les documents permettant de prouver l'identité d'une personne.

6. Afin d'accélérer l'octroi du droit d'établissement, le traitement informel des demandes présentées par des membres de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité devrait commencer six mois avant que la personne ne puisse faire partie de cette catégorie.

7. Citoyenneté et Immigration Canada devrait s'assurer que des ressources suffisantes sont consacrées au traitement des demandes des membres de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité de manière à ce que ces demandes puissent être traitées le plus rapidement possible, l'objectif étant un délai de six mois.

8. Afin d'accélérer la réunification des familles des réfugiés au sens de la Convention, le traitement informel des dossiers des membres des familles demeurés à l'étranger devrait commencer au même moment qu'il commence dans le cas des personnes se trouvant au Canada, à moins qu'on ait fait venir les membres de la famille grâce à des permis ministériels.



Demande de réponse du gouvernement

Conformément à l'article 109 du Règlement, le Comité prie le gouvernement de déposer dans les 150 jours une réponse globale à ce rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux s'y rapportant (fascicule no 5, incluant le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,
La présidente,

ELENI BAKOPANOS.



Projet de règlement concernant le droit d'établissement des réfugiés sans pièces d'identité

Opinion dissidente du Bloc Québécois

Le 11 décembre 1996

_________________


A) INTRODUCTION

Le 16 novembre 1996, le projet de règlement concernant le droit d'établissement des réfugiés sans pièces d'identité a été publié. Ce règlement entrera en vigueur le 30 décembre 1996. Le public a jusqu'au 16 décembre pour faire part de leurs commentaires.

Il s'agit d'un projet de règlement sévère, imposant de sérieuses difficultés aux réfugiés dont le vécu est déjà assez perturbé. En fait, ce règlement ne règle qu'une partie du problème de cette catégorie de réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité (CRCCSPI).

Mais avant de présenter notre position concernant ce rapport majoritaire, nous désirons souligner que la période pour recevoir les commentaires des parties intéressées nous semble courte, soit de 30 jours seulement. D'autant plus que le texte du règlement n'a pas fait l'objet d'une large diffusion.

Le Bloc Québécois aurait souhaité que son entrée en vigueur soit retardée afin que le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration puisse examiner en profondeur toutes les représentations et les recommandations soumises. Certes, il est urgent de régler ce problème. Mais, si ce règlement est adopté à la hâte, certaines des difficultés soulevées sont susceptibles de ne pas être prises en considération ou, le cas échéant, de s'aggraver.

L'Opposition officielle, par la voix de son porte-parole en cette matière, le député de Bourassa, M. Osvaldo Nuñez, se voit dans l'obligation de se dissocier de quelques recommandations faites par le Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration dans son rapport majoritaire sur le règlement concernant le droit d'établissement des réfugiés sans pièces d'identité.

B) PÉRIODE D'ATTENTE

L'Opposition officielle s'objecte au projet de règlement établissant une période d'attente de 5 ans pour obtenir la résidence permanente au Canada, à compter de la date de la reconnaissance du statut de réfugié. Le rapport majoritaire l'a réduite à deux ans à compter de la reconnaissance du statut de réfugié.

Nous recommandons que la période d'attente soit d'une durée maximale de deux ans suivant le dépôt de la demande du revendicateur du statut de réfugié.

À notre avis, une durée totale de deux ans de séjour au Canada est suffisante pour vérifier si une personne constitue une menace pour la sécurité publique, si elle a commis un délit ou si elle risque de commettre un crime. Comme l'indique le rapport majoritaire, il existe déjà des législations, y compris le projet de loi C-44, qui permettent de renvoyer un résident permanent s'il représente un danger pour la sécurité publique.

De plus, il est injuste de faire attendre un réfugié reconnu pendant une période supplémentaire de deux ans, une fois sa revendication acceptée. Le processus de détermination de la Commission d'immigration et du statut de réfugié (CISR) peut souvent s'avérer très long. Le réfugié n'a aucun contrôle sur le temps mis par la CISR à rendre une réponse, qu'elle soit positive ou négative. La recommandation majoritaire exige en fait une période d'attente d'au moins trois ans, voire quatre ou cinq ans, dépendant de la durée du traitement du dossier à la CISR et, le cas échéant, à la Cour fédérale. Il apparaît ici que c'est le réfugié qui ressort perdant de ce règlement.

C) PAYS DÉSIGNÉS

L'Opposition officielle conteste également l'applicabilité du règlement, qui restreint la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité (CRCCSPI) aux Somaliens et aux Afghans. Ce règlement sous-entend qu'ils sont les seuls pays à ne pas pouvoir fournir les documents exigés. Les réfugiés affectés par ces problèmes peuvent provenir de n'importe quel pays. L'Iran, le Sri Lanka et le Zaïre sont des pays qui ont souvent été cités en exemple. Or, restreindre l'application du règlement aux Somaliens et Afghans est une solution injuste, incomplète et discriminatoire.

D'ailleurs, plusieurs témoins ont indiqué au Comité les diverses raisons valables pour lesquels les réfugiés provenant d'autres pays que la Somalie et l'Afghanistan ne peuvent obtenir des documents satisfaisants. Certains gouvernements refusent parfois d'émettre des documents par mesure de représailles à l'endroit de la personne revendiquant le statut de réfugié. Dans d'autres cas, ces personnes refusent de s'adresser à leur ambassade de crainte de compromettre le sort des membres de leur famille demeurés sur place. D'autres témoins ont aussi mentionné que, dans une situation de guerre civile, des documents importants sont souvent détruits. Notons, à titre d'exemple, le cas des Kurdes du nord de l'Iran où des villages entiers ont été rasés.

Par conséquent, nous recommandons que la catégorie des réfugiés au sens de la Convention se trouvant au Canada sans pièces d'identité devrait s'appliquer à tous les pays et non pas être limitée aux réfugiés provenant uniquement de la Somalie et de l'Afghanistan.

De plus, nous signalons l'incohérence entre la CRCCSPI et la catégorie de l'immigrant visé par une mesure de renvoi à exécution différée (IMRED). Un revendicateur du statut de réfugié arrivé du Zaïre sans passeport et dont la demande a été rejetée pourrait obtenir le droit d'établissement en vertu du règlement sur les IMRED après une période de trois ans, tandis qu'un revendicateur du statut de réfugié provenant du même pays, se trouvant dans une situation identique (sans documents de voyage ou avec des pièces d'identité jugées inacceptables par les agents d'immigration) et dont la demande a été acceptée ne pourrait être inclus dans la CRCCSPI et demeurerait dans l'oubli juridique, puisqu'il serait incapable d'obtenir le droit d'établissement et incapable d'être réuni avec sa famille.

D) OBSERVATIONS SUPPLÉMENTAIRES

Nous déplorons que les autorités du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration n'aient pas été en mesure de répondre adéquatement à une demande du Comité, qui avait sollicité une liste de documents jugés acceptables par les agents d'immigration pour accorder le droit d'établissement aux réfugiés. Aucune liste n'a donc été fournie. Il serait nécessaire que le Ministère émette des lignes directrices à cet égard.

Enfin, nous voudrions souligner que la source du problème des réfugiés sans documents d'identité se trouve dans l'amendement introduit à l'article 46.04 (8) de la Loi sur l'Immigration en 1993. À notre avis, il faudrait réviser, voire abroger, cette modification. À défaut de quoi, la situation de cette catégorie de réfugiés ne cessera de s'aggraver.



Le Parti réformiste du Canada

Opinion dissidente présentée par
Val Meredith, députée

sur le
Règlement concernant la catégorie des réfugiés
au sens de la Convention
se trouvant au Canada sans pièces d'identité (CRCCSPI)

Ce nouveau règlement, publié dans la Gazette du Canada le 16 novembre 1996, prévoit l'octroi du statut de résident permanent aux réfugiés se trouvant au Canada, lesquels se verraient refuser, en vertu de l'article 46.04 de la Loi sur l'immigration, le droit à l'établissement en raison de l'absence de documents acceptables. Au règlement s'ajoute une liste de pays admissibles. À l'heure actuelle, ce nouveau règlement s'applique en particulier aux réfugiés au Canada en provenance de la Somalie et de l'Afghanistan, soit environ 7 500 réfugiés. Il y a au Canada quelques milliers d'autres personnes sans pièces d'identité qui ont obtenu le statut de réfugié et qui n'ont pas le statut de résident permanent.

Le nouveau règlement préoccupe le Parti réformiste à plusieurs égards.

Comment peut-on venir au Canada sans les documents appropriés?

Comment ces réfugiés sont-ils arrivés au Canada sans document? Les porte-parole ministériels confirment qu'il n'existe pas de vol direct entre le Canada et l'un ou l'autre des deux pays figurant dans le règlement. En outre, personne au Canada ne peut voyager en avion sans fournir certains documents. Les groupes de défense des réfugiés et les porte-parole ministériels l'ont confirmé : la plupart des faux documents utilisés par les personnes demandant le statut de réfugié sont soit détruits, soit remis à un «courrier». Or la destruction de documents ou le fait de les remettre à un «courrier» avant de présenter une demande de statut de réfugié ne sert qu'à tromper les autorités canadiennes.

En créant cette nouvelle catégorie, le gouvernement induira en erreur la communauté internationale en lui faisant croire que le Canada pourrait permettre à tous les revendicateurs du statut de réfugié d'obtenir le droit d'établissement. Le Canada a bel et bien une obligation internationale à l'égard des véritables réfugiés, mais il ne peut pas se permettre d'encourager l'immigration illégale dans le cadre du programme des réfugiés.

Le Parti réformiste estime que tous les revendicateurs du statut de réfugié doivent présenter tous les documents utilisés pour voyager afin que leur demande soit examinée.

Établissement d'un précédent

En 1994, le gouvernement libéral a adopté un règlement qui a créé la catégorie de l'immigrant visé par une mesure de renvoi à exécution différée (IMRED). Cette mesure temporaire devait permettre de résoudre le problème des revendicateurs déboutés qui n'avaient pas été renvoyés du pays dans les trois ans suivant le rejet de leur demande. Cependant, elle a plutôt servi à créer un règlement grâce auquel les revendicateurs déboutés ont pu manipuler le système assez longtemps pour se voir octroyer le droit de rester au Canada. Le Parti réformiste s'oppose formellement à l'utilisation de l'IMRED pour récompenser ceux qui n'ont pas quitté le pays volontairement quand le statut de réfugié leur a été refusé. Avec la création de la CRCCSPI, le gouvernement établit de nouveau un règlement qui pourrait éventuellement récompenser tous les réfugiés sans pièces d'identité en leur accordant le statut de résident permanent.

Lors des travaux du Comité permanent, le Ministère a affirmé que la ministre avait subi d'énormes pressions de la part de représentants des réfugiés visés qui souhaitaient la convaincre que les collectivités somalienne et afghane devaient jouir de considérations spéciales. Comme le règlement crée une nouvelle catégorie à laquelle la ministre pourrait ajouter d'autres pays, il est concevable que d'autres groupes exerceront des pressions pour obtenir les mêmes conditions. La ministre établit un dangereux précédent en permettant que ce règlement puisse à l'avenir s'appliquer à d'autres pays. Le gouvernement doit indiquer clairement à la communauté internationale que le Canada n'acceptera pas systématiquement les revendicateurs du statut de réfugié sans pièces d'identité.

Le Parti réformiste recommande que ce règlement s'applique uniquement aux réfugiés de la Somalie et de l'Afghanistan qui sont arrivés au Canada avant le 30 décembre 1996 sans qu'il ne puisse être étendu à d'autres groupes plus tard.

Qu'est-ce qu'un document acceptable?

Tous les témoins qui ont comparu devant le Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration ont soutenu que de nombreux réfugiés disposaient de documents, mais que ceux-ci étaient jugés inacceptables par le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration. Toutes les parties, et notamment le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, ne semblent pas trop savoir ce qui constitue un document acceptable. En fait, on a demandé au Ministère de fournir au Comité permanent la liste des documents acceptables utilisés par les agents d'immigration. Le Comité a été par la suite informé qu'il n'existait aucune liste de ce genre et qu'il ne semblait pas non plus que les agents d'immigration disposaient de lignes directrices à ce sujet. Par conséquent, l'évaluation des documents acceptables constitue un processus subjectif plutôt qu'objectif et a entraîné des incohérences dans le traitement des demandes de statut de résident permanent.

Le Parti réformiste recommande qu'une liste des documents acceptables et que des lignes directrices soient établies afin de garantir une évaluation uniforme des demandes de statut de résident permanent par les agents d'immigration.

L'engagement du gouvernement

Le Parti réformiste reconnaît qu'il faut régler le problème qui existe actuellement concernant les réfugiés somaliens et afghans en sol canadien. En proposant l'adoption de ce règlement, le gouvernement s'est engagé vis-à-vis de ces réfugiés à leur accorder le statut de résident permanent. La ministre a déclaré ce qui suit : «Les dispositions réglementaires proposées par le gouvernement permettront à ces réfugiés au sens de la Convention de reprendre une vie normale et de devenir des membres à part entière de la société canadienne». Elle a toutefois oublié de mentionner que cela ne se fera pas avant «cinq ans ou plus».

Le gouvernement a indiqué que la période d'attente de cinq ans visait à s'assurer que ces gens démontrent qu'ils respectent les lois du Canada et à permettre au gouvernement de déceler ceux qui pourraient être coupables de crimes contre l'humanité ou d'actes terroristes. Le gouvernement devrait permettre à ces réfugiés de s'intégrer le plus rapidement possible à la société canadienne.

Le Parti réformiste recommande que le gouvernement fédéral accorde sans délai à ces réfugiés un statut de résident permanent conditionnel. Le gouvernement continuerait à vérifier les renseignements qui auraient été autrement étudiés durant la période d'attente de cinq ans proposée. En vertu de la Loi sur l'immigration, le statut de résident permanent peut être révoqué en tout temps si le réfugié a fourni de faux renseignements sur sa situation. L'octroi du statut de résident permanent pourrait donc être conditionnel au respect des lois du Canada et des normes de la société canadienne.

Conclusion

Le Parti réformiste reconnaît que les réfugiés somaliens et afghans font actuellement face à un problème et il est prêt à appuyer l'octroi du statut de résident permanent aux membres de ces deux groupes. Nous ne sommes toutefois pas d'accord pour que le gouvernement adopte pour ce faire un règlement qui crée une situation qui ne servira pas les intérêts futurs du Canada comme on l'a constaté avec le programme sur les IMRED. Plutôt que de tenter de prévoir les cas futurs, le gouvernement doit proposer des mesures d'application sévères qui mettront davantage l'accent sur l'approbation des documents à l'étranger afin de s'assurer que les réfugiés légitimes sont identifiés avant leur arrivée au Canada. Le gouvernement doit s'assurer que le Canada n'aura plus jamais à se pencher sur le sort de dizaines de milliers de réfugiés sans pièces d'identité.

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