CONCLUSION ET SOMMAIRE : FAIRE DE LA COOPÉRATION CIRCUMPOLAIRE L'UN DES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE CANADIENNE

L'expérience acquise dans ces régions de l'Arctique prend de plus en plus d'importance pour nos intérêts internationaux. [. . .] Elles auront une importance considérable pour notre avenir, une importance tout à fait disproportionnée par rapport au nombre de gens qui habitent ces régions.

Peu de Canadiens peuvent mieux que Maurice Strong évaluer l'importance que la coopération dans l'Arctique revêt pour la défense des intérêts du Canada. En effet, M. Strong a eu une brillante carrière au sein de la fonction publique nationale et internationale après avoir passé une partie de sa jeunesse dans l'Arctique canadien. Alors qu'il comparaissait devant le Comité au moment où celui-ci terminait la présente étude en février 1997, le coprésident du «Sommet de la Terre» de 1992, qui agit actuellement comme conseiller en matière de réformes auprès du secrétaire général des Nations Unies et du président de la Banque mondiale, a signalé que l'Arctique représente «un des éléments les plus importants de la structure écologique de notre planète». Le Canada, a-t-il affirmé, constitue «une puissance arctique, et l'expérience que nous avons acquise du développement de la protection de ces régions est un élément majeur de l'ensemble des connaissances canadiennes» [65:11]». Conformément au message qui apparaissait en filigrane de la plupart des témoignages que nous avons entendus, le rapport du Comité signale lui aussi que le Canada a l'occasion de gérer son patrimoine unique dans l'Arctique d'une manière prudente et d'une façon qui soit avantageuse tant pour notre pays que pour le reste de la planète.

L'intérêt de la communauté internationale à l'égard de l'Arctique canadien - notamment chez les grandes puissances de ce siècle comme la Grande-Bretagne, les États-Unis et l'URSS/la Russie - a franchi de nombreuses étapes entre la fascination que suscitait au départ l'exploration des régions polaires et les débats actuels sur le développement durable des régions circumpolaires. Parfois, il semble que les étrangers aient apprécié le caractère spécial de notre Arctique plus que la plupart d'entre nous qui demeurons dans le sud du pays. Même si le Canada est considéré comme un pays nordique, nous avons été lents à nous rendre compte que nous sommes une nation polaire qui appartient à une région circumpolaire internationale. L'assurance croissante, sur le plan politique, des Canadiens qui vivent dans l'Arctique, et notamment des organisations autochtones, a accéléré ce processus. De plus, au cours des dernières années, la disparition des rivalités liées à la guerre froide a suscité comme jamais auparavant des possibilités de collaboration à l'échelle panarctique. Pourtant, comme le professeur Paul Painchaud de l'Université Laval l'a rappelé au Comité, le Canada n'a pas encore doté sa politique étrangère d'un volet circumpolaire tenant compte de tous ces nouveaux défis et enjeux.

Redresser cette situation constitue donc la principale tâche que le Comité confie au gouvernement du Canada dans ce rapport. Non seulement le gouvernement conserve-t-il des responsabilités particulières pour les affaires nordiques, en particulier dans les régions situées au nord du 60e parallèle, mais - fait encore plus crucial - l'Arctique constitue une région de plus en plus importante dans la défense permanente des intérêts de tous les Canadiens sur les plans économique, politique, social et environnemental. Le Canada se doit de jouer un rôle prépondérant dans l'établissement de relations plus étroites entre les divers États arctiques ayant des intérêts similaires, de même que dans le développement de meilleurs régimes internationaux en vue de préserver les écosystèmes uniques de l'Arctique et le droit à un développement humain durable, deux éléments menacés par des changements rapides. En même temps, il est clair que ce défi ne pourra être relevé par les stratégies fédérales ponctuelles, diffuses ou isolées sur lesquelles Ottawa a trop souvent misé dans le passé pour s'occuper des affaires circumpolaires. Le gouvernement doit non seulement coordonner les mesures qu'il prend lui-même dans l'Arctique, en s'assurant qu'elles soient cohérentes et qu'elles respectent une logique globale, mais il lui faut également apprendre à collaborer avec un certain nombre d'intervenants clés à l'échelle nationale et internationale dont la coopération est requise pour atteindre les objectifs susmentionnés. Le développement d'une réelle politique étrangère sur la région circumpolaire doit non seulement tenir compte des intérêts de l'ensemble des Canadiens, mais aussi tirer parti de l'énergie créatrice des habitants et des peuples autochtones de l'Arctique, des organisations non gouvernementales, des autres paliers de gouvernement au Canada et des gouvernements des autres pays se préoccupant de l'Arctique.

Par conséquent, la première partie du rapport porte sur l'établissement des structures tant politiques qu'institutionnelles qui s'imposent pour la région circumpolaire, tant ici au pays que sur la scène internationale, et qui soient en mesure d'appuyer cet aspect nouveau de la politique étrangère canadienne. Pour pouvoir jouer un rôle vigoureux au niveau international, le Canada doit tout d'abord assurer la maîtrise des mesures qu'il prend lui-même dans ce domaine. Afin de mettre en place un cadre de coopération canadien dans la région circumpolaire, nous recommandons une concertation gouvernementale de même qu'un processus de consultation publique qui permettront d'énoncer les grandes priorités d'une stratégie arctique pour l'an 2000 qui intégrerait les buts et les objectifs de la politique étrangère. Pour mettre en oeuvre une telle stratégie, il faudra tout d'abord renforcer les instruments de coordination et d'application des diverses mesures. En particulier, nous soutenons que le bureau de l'ambassadrice aux affaires circumpolaires récemment créé au sein du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international devrait être appuyé par une division des affaires circumpolaires, ce qui permettrait de disposer d'un meilleur outil pour épauler les activités internationales menées par le Canada dans la région arctique. Comme il est important de s'assurer que les habitants du Nord puissent régulièrement participer à la mise au point de la politique étrangère en ce qui concerne la région circumpolaire, il faudrait également mettre l'accent sur les fonctions consultatives de ce bureau et établir plusieurs services de liaison dans tout l'Arctique afin de faciliter l'établissement d'un dialogue permanent.

Au niveau international, il faut avant tout établir une institution solide pour réaliser un vaste programme de coopération circumpolaire. Comme les antagonismes de la guerre froide ne constituent plus un obstacle, les initiatives et organisations transnationales se sont multipliées dans les années 1990, tant entre les peuples autochtones et entre les gouvernements qu'au niveau infranational ou infrarégional. Toutefois, mis à part les ententes limitées conclues par l'entremise de la Stratégie de protection de l'environnement arctique (SPEA) établie par les pays nordiques, nous ne disposions pas avant l'an dernier d'une organisation de coopération politique de haut niveau rassemblant les gouvernements nationaux des huit pays de l'Arctique et ayant la mission de coordonner leur action collective pour résoudre des problèmes communs. Cette situation a été officiellement corrigée par la création du Conseil de l'Arctique à Ottawa, en septembre 1996, un organisme qui est en grande partie le fruit d'une initiative prise par le Canada à la fin des années 1980 et des efforts persistants qu'il a déployés depuis 1995. Notre pays assume d'ailleurs la présidence du Conseil et accueillera son secrétariat pendant les deux premières années de son existence. De plus, l'inclusion de trois organisations autochtones de premier plan au nombre des «participants permanents» lors de la fondation du Conseil laisse entrevoir la possibilité d'établir des partenariats innovateurs entre les gouvernements et ceux qui ont depuis toujours peuplé l'Arctique.

Malgré ces progrès, un certain nombre de questions cruciales restent à résoudre - notamment le nombre des autres représentants autochtones et des autres représentants démocratiques - pour permettre au Conseil de devenir le principal outil institutionnel de promotion de la coopération circumpolaire. Actuellement, la majeure partie de son mandat est simplement constitué du renouvellement de la SPEA, un processus qui existait déjà et qui demeure distinct. On nourrit de vastes attentes à l'égard d'une initiative globale sur le développement durable, mais peu d'engagements concrets ont été pris dans ce domaine. Le rapport souligne donc l'éventail des défis que le Canada devra relever pour s'assurer que le Conseil permette réellement l'émergence d'un internationalisme circumpolaire - défis qui touchent tant à l'ampleur de son mandat qu'au soutien financier et politique nécessaire. Les recommandations formulées dans le rapport visent à s'assurer que le Conseil de l'Arctique ne devienne pas simplement un autre organisme arctique établi pour la forme, mais qu'il se mette rapidement au travail afin de donner des résultats concrets dans diverses sphères d'activité cruciales.

Après avoir examiné ces considérations fondamentales, le Comité s'est penché, dans la deuxième partie du rapport, sur le programme de coopération circumpolaire et a proposé des mesures qui devraient permettre au Canada de contribuer à la poursuite des objectifs communs dans des secteurs prioritaires. Heureusement, la transition historique que les puissances arctiques ont effectuée au cours de la dernière décennie, qui les a fait passer des préoccupations liées à la souveraineté et à la sécurité militaire à un nouvel intérêt pour les questions environnementales et le développement humain durable, a pavé la voie à l'adoption de nouvelles idées et politiques. Ce nouveau contexte s'étend notamment au secteur de la sécurité lui-même, qui a été redéfini afin d'englober dorénavant la sécurité des peuples arctiques plutôt que les seules frontières des États; les menaces que présentent pour l'environnement arctique les activités militaires, même si elles doivent toujours être prises en compte, sont maintenant moindres qu'auparavant. Le rapport précise que le Canada doit continuer à exercer sa souveraineté sur son propre territoire arctique, mais il souligne également les progrès réalisés en vue de l'établissement d'un régime permanent de coopération sur la sécurité et la démilitarisation de la région circumpolaire. Une attention particulière est d'ailleurs portée à l'intégration de la Russie à un tel régime. Dans le domaine précis de la sécurité environnementale, le rapport recommande que le Canada se joigne aux pays nordiques et aux États-Unis afin de favoriser les initiatives de coopération en matière de sécurité environnementale, notamment nucléaire, afin de résoudre les graves problèmes observés dans le nord de la Russie.

La question la plus vaste et la plus complexe du développement durable et qui constitue de ce fait la pièce maîtresse de la coopération circumpolaire, est le sujet de plusieurs chapitres du rapport. Nous traitons tout d'abord des défis cruciaux liés à l'exploitation durable de l'environnement, et de la nécessité de remplir immédiatement les engagements déjà pris par les gouvernements arctiques par l'entremise de la SPEA. Puis viennent de nombreuses autres tâches : appliquer à l'Arctique les obligations incluses dans divers accords internationaux (notamment Action 21 et la Convention sur le droit de la mer), le développement de normes communes sur l'évaluation des incidences environnementales, la prise de mesures collectives dans des dossiers comme les changements climatiques, la biodiversité, les contaminants et le transport à distance des polluants et d'autres menaces pour la santé publique. En ce qui touche à l'utilisation des connaissances traditionnelles des Autochtones du Nord pour appuyer les efforts déployés dans ce domaine, le rapport endosse le mode de gérance de l'environnement du Nord recommandé par la Commission royale sur les peuples autochtones.

La protection de l'environnement arctique ne constitue qu'une première étape. Le rapport souligne qu'il faut envisager le développement futur de la région en se préoccupant avant tout de ses habitants et en s'efforçant de fournir aux collectivités de l'Arctique une base économique durable favorisant leur bien-être social, culturel et matériel. Pour ce faire, il faudra établir des stratégies de développement économique communes pour la région circumpolaire qui respecteront des principes garantissant la pérennité des collectivités et qui tenteront également de ne pas répéter les erreurs du passé. En effet, il est arrivé trop souvent qu'on exploite les ressources de l'Arctique de manière insouciante, principalement au profit des habitants des autres régions tout en laissant aux résidants locaux le soin de réparer les dommages et d'en assumer le coût. Le rapport reconnaît que les grands projets remplissant des conditions strictes appropriées peuvent contribuer au bien-être économique de la région. À cet égard, la coopération circumpolaire peut jouer un rôle utile en facilitant l'échange de renseignements sur les meilleures méthodes de gestion de ces projets de développement. De plus, le Canada pourrait plus tard se trouver avantagé d'avoir pris l'initiative quant à plusieurs aspects pratiques de la coopération économique : la formation professionnelle et le développement des petites entreprises, l'accès au micro-crédit, la promotion des entreprises autochtones, de l'écotourisme, des exportations culturelles, les applications commerciales de la recherche sur les technologies utilisées en milieu froid, la libéralisation du commerce des produits de l'Arctique, et l'amélioration des réseaux de transport et de communication. Le Comité estime qu'il faut améliorer substantiellement les mécanismes de coordination des politiques au sein du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international de manière à ce que le Canada puisse appliquer cette stratégie de promotion du développement durable de la région circumpolaire.

Il est également important que les Autochtones du Nord participent pleinement à la mise au point de la stratégie canadienne et que les politiques sur la région circumpolaire fassent l'objet d'un vaste débat démocratique et d'un examen régulier de la part des parlementaires. Le Comité recommande des mesures afin de renforcer le rôle joué par les peuples autochtones dans l'élaboration des politiques, tant au sein des services responsables de la politique étrangère canadienne que par l'entremise de mécanismes internationaux comme le Secrétariat des peuples autochtones du Conseil de l'Arctique. Il est important que les États coordonnent leur action à l'égard de certains objectifs communs concernant la région circumpolaire, mais il est essentiel de ne pas oublier les nombreuses activités internationales qui peuvent être menées de manière utile à un niveau inférieur. Ainsi, le gouvernement devrait faciliter le plus possible l'établissement de tels rapports «secondaires» entre des intervenants régionaux (notamment des provinces et des territoires), des collectivités, des entreprises du secteur privé et des organismes non gouvernementaux. Le rapport demande que le ministre des Affaires étrangères présente au Parlement un rapport annuel de l'ambassadrice aux Affaires circumpolaires sur les progrès réalisés. Le Comité préconise également une participation active des parlementaires aux discussions sur la région circumpolaire, notamment par l'entremise du Comité permanent des parlementaires de la région arctique.

Les investissements futurs dans les connaissances et dans le capital humain constituent une autre dimension fondamentale de la coopération circumpolaire. Comme le précisait Maurice Strong dans les remarques déjà citées, le Canada dispose dans l'Arctique d'un précieux patrimoine qui peut être utilisé pour contribuer de manière originale au bien-être de la communauté internationale. Le rapport préconise l'établissement d'un solide programme scientifique sur l'Arctique, disposant de fonds suffisants, de même que la reconnaissance de l'importance des connaissances autochtones. Il propose de réévaluer la Commission canadienne des affaires polaires et de rajeunir le Comité international pour les sciences arctiques. Le Comité juge également qu'il faudrait soutenir davantage les techniques de partage de l'information de même que les échanges éducatifs et culturels dans toute la région circumpolaire. Ici encore, le Canada pourrait non seulement faciliter la poursuite des grands objectifs de la coopération, mais également profiter directement des efforts qu'il déploie dans ce domaine pour développer sa compétitivité et de nouveaux marchés.

Le reste du rapport continue à traiter des diverses politiques et des priorités sectorielles, mais en examinant principalement des questions liées aux relations que le Canada entretient avec les autres pays arctiques. Ainsi, compte tenu des nombreux différends bilatéraux importants avec les États-Unis (notamment au sujet de la protection de la harde de caribous de la Porcupine et des restrictions commerciales imposées par la Marine Mammal Protection Act), le Comité propose l'établissement d'un mécanisme officiel lié à la politique étrangère qui permettrait de discuter plus régulièrement des stratégies nord-américaines sur les problèmes de l'Arctique. Il y aurait également lieu d'élargir la coopération bilatérale avec les pays nordiques, en particulier pour les questions comme l'utilisation durable des ressources renouvelables (notamment la fourrure d'animaux sauvages et les produits marins). Cette coopération ne peut que bénéficier d'une réorientation de la politique étrangère.

Il est cependant clair que les plus grands défis bilatéraux, voire multilatéraux, concernent les relations avec la nouvelle Russie et en particulier la décision d'appuyer les réformes démocratiques pacifiques et la transition vers l'économie de marché dans les immenses régions du nord de ce pays. Le rapport propose l'élargissement de la représentation diplomatique et consulaire canadienne à l'extérieur de Moscou de manière à pouvoir relever ces défis. Il propose le renouvellement des accords de coopération dans le Nord dans le cadre d'une politique étrangère sur la région circumpolaire plus cohérente et efficace au niveau fédéral tout en reconnaissant la valeur des activités importantes menées par les provinces, les territoires, les organisations autochtones et le secteur privé en Russie. Pour ce qui est de l'assistance technique, qui est principalement fournie par l'entremise de l'Agence canadienne de développement international, les priorités de la coopération circumpolaire (notamment le nettoyage de l'environnement et la prestation de moyens de subsistance durables pour les collectivités des minorités autochtones) devraient occuper une place importante dans la stratégie du Canada. Le rapport passe en revue certains projets de coopération technique exemplaires qui démontrent les avantages mutuels que peuvent procurer de telles entreprises, et il examine également l'expérience de l'Institut Scott de recherche polaire de l'Université Cambridge ainsi que les mécanismes de financement développés pour la Russie par l'entremise de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Il propose ensuite certains moyens précis d'accroître les chances de succès de ce type de mesures.

Le dixième et dernier chapitre revient à la grande question du rôle que le Canada devrait jouer dans les relations arctiques internationales et plus précisément dans l'établissement d'un meilleur système multilatéral pour faire progresser la coopération circumpolaire. Il est évident que la seule création d'un Conseil de l'Arctique donnera peu de résultats si les pays arctiques n'en profitent pas pour déployer des efforts multidimensionnels afin de régler les problèmes de l'Arctique à l'échelle internationale, régionale et infrarégionale, l'objectif étant de compléter plutôt que de remplacer les activités des autres organismes de l'Arctique ayant des mandats plus spécialisés ou limités (comme le Conseil nordique, le Conseil de la région euro-arctique de Barents et le Forum nordique). De plus, l'élaboration d'une politique étrangère en ce qui concerne la région circumpolaire doit tenir compte des conséquences à long terme des processus d'intégration régionale actuels en Europe et en Amérique du Nord et dont on commence à peine à connaître les répercussions sur l'Arctique.

En dernière analyse, nous croyons que le Canada pourrait se trouver dans une position unique pour concilier les points de vue des divers intervenants sur les questions polaires - soit l'Amérique du Nord et la région euroarctique (pays nordiques etRussie), les Autochtones et les non-Autochtones, les États et les organismes non gouvernementaux, les gouvernements nationaux et régionaux - intervenants qui doivent tous participer à un dialogue constructif si nous souhaitons relever les défis qui attendent la région circumpolaire à l'aube du XXIe siècle. Cette tâche ne sera toutefois pas facile même si la géopolitique de l'après-guerre froide a créé des possibilités passionnantes de coopération qui pourraient se révéler intéressantes pour tous. Le Canada doit tout d'abord prendre conscience de tout l'éventail de ses propres intérêts dans l'Arctique, nouvelle région internationale de plus en plus importante à l'échelle planétaire. Puis, pour bien défendre ces intérêts, le gouvernement devra avoir la volonté de développer une vision stratégique qui s'appuie sur une véritable politique étrangère par rapport à la région circumpolaire. Pour résumer le rapport en quelques mots, ce n'est qu'à ce moment-là qu'on commencera à se rendre compte que la place avantageuse qu'occupe le Canada à titre de puissance circumpolaire est essentielle à la réalisation de notre propre politique étrangère.