PACC Rapport du Comité

Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

VINGT ET UNIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics, ayant examiné le chapitre 6 du rapport Le Point de mai 2003 du vérificateur général du Canada (La réforme de la classification et de l’évaluation des emplois dans la fonction publique), convient de déposer le rapport suivant :

INTRODUCTION

En 1989, le gouvernement fédéral a lancé un projet de renouvellement de la fonction publique, Fonction publique 2000, dont l’objectif était de mettre en place une culture axée sur le service à la clientèle et l’obtention de résultats. Pour cela, le gouvernement entendait simplifier les systèmes de gestion des emplois et du personnel, de sorte que les ressources consacrées à ces activités puissent être réorientées vers la prestation des services au public. Un groupe de travail chargé en 1990 d’étudier la classification et l’évaluation des emplois dans la fonction publique a suggéré d’élaborer un seul régime d’évaluation qui soit conforme à la Loi canadienne sur les droits de la personne.

Depuis plus de 12 ans, le gouvernement fédéral, par l’entremise du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), cherche à réformer le système de classification et d’évaluation des emplois dans la fonction publique fédérale, afin de résoudre des problèmes déjà anciens de gestion des ressources humaines. Entre 1991 et le début de 2002, le SCT s’est attaché à réduire le nombre de groupes professionnels et à simplifier les usages et les rouages de la gestion des ressources humaines, par l’adoption d’une structure de rémunération unique pour l’ensemble de la fonction publique. En avril 2001, toutefois, le Secrétariat s’est rendu compte que la mise en place d’un régime universel était impossible, compte tenu des contraintes auxquelles il était assujetti. En mai 2002, le gouvernement a annoncé que sa deuxième tentative de réformer de fond en comble le système de classification, la Norme générale de classification (NGC), ne pourrait être mise en œuvre. En cherchant à convertir les postes de l’ancien système de classification à la nouvelle NGC, le SCT a conclu qu’une seule structure de rémunération applicable à tous les postes de la fonction publique ne pouvait être mise en place sans entraîner des perturbations impossibles à gérer au sein de l’effectif fédéral. Compte tenu de la politique sur la protection salariale, le Secrétariat s’est trouvé devant l’impossibilité de concilier les fonds disponibles pour la conversion avec un taux de protection salariale acceptable pour la direction et les syndicats. L’approche universelle d’une structure de rémunération unique telle qu’envisagée est maintenant abandonnée. Elle a représenté un investissement considérable de temps et d’efforts par quelques dizaines de milliers d’employés et des coûts supplémentaires estimés à 200 millions de dollars pour la période allant de 1998 à 2001.

Depuis, le Secrétariat s’est engagé dans une approche plus graduelle pour réformer les régimes fédéraux de classification et d’évaluation des emplois. La nouvelle tentative suit une démarche progressive, mieux adaptée aux groupes professionnels particuliers. Elle se fonde sur une modification de l’ancien système de classification. Une partie du travail déjà réalisée dans le cadre des tentatives antérieures de réforme de la fonction publique servira de base pour l’élaboration de normes conçues sur mesure selon les différents groupes professionnels, ce qui permettra de récupérer une partie de l’investissement effectué pour élaborer la NGC. Toutefois, même le fait d’utiliser des normes spécifiques à chaque groupe professionnel ne permet pas de comparer la valeur du travail dans les divers groupes.

Dans le secteur public fédéral, les systèmes de classification et d’évaluation des emplois sont considérés comme la pierre angulaire de la gestion des ressources humaines. Étant donné que les négociations collectives se fondent sur les groupes professionnels, il existe des liens importants entre la classification et l’évaluation des emplois, et d’autres aspects de la gestion des ressources humaines, comme la dotation, la structure de l’organisation et celle des unités de négociation. En mars 2002, la fonction publique fédérale employait quelque 168 000 personnes dont la masse salariale totalisait environ 9 milliards de dollars. Dans une organisation de cette taille, toute modification de la classification et de l’évaluation des postes peut avoir des effets multiples importants sur le reste de la gestion des ressources humaines

Dès le début ou presque, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a exercé une surveillance active sur les tentatives passées et en cours visant à réformer la fonction publique fédérale, et en particulier ses régimes de classification et d’évaluation des emplois. En 1993, le BVG a vérifié « l’ébauche finale » du nouveau système d’évaluation des postes mis au point par le SCT, afin de déterminer si elle permettait d’atteindre les objectifs, c’est-à-dire de ramener de 72 à 29 le nombre de groupes professionnels. Au cours d’une vérification postérieure, le BVG a confirmé que la NGC constituait un pas dans la bonne direction, mais qu’elle devrait être considérablement améliorée pour être applicable. Le SCT avait d’ailleurs déjà pris conscience des faiblesses de la NGC et il avait commencé à la modifier. En 1999, le gouvernement avait réussi à réduire le nombre de groupes professionnels et à établir une nouvelle définition juridique de chacun d’entre eux. Toutefois tous les groupes ne disposaient pas d’une norme de classification distincte. Les nouveaux groupes professionnels formés par la fusion d’anciens groupes continuaient à utiliser les anciennes normes de classification et les anciennes appellations. Des 29 nouveaux groupes, 25 avaient conservé leurs affiliations syndicales; les 4 autres étaient exemptés de la représentation syndicale et de la négociation collective.

En 2000, le Bureau du vérificateur général a effectué un suivi sur l’élaboration de la NGC et il a noté que quelques problèmes importants restaient encore à régler : 1) le SCT devait s’assurer que les ministères appliquaient la nouvelle norme de façon appropriée; 2) les ministères devaient veiller à l’exactitude et à la fiabilité de leurs descriptions de travail et de leurs évaluations de postes; 3) le SCT devait procéder à de nouveaux tests afin de déterminer dans quelle mesure la NGC était universelle et exempte de sexisme; et 4) le gouvernement devait s’assurer que des ressources financières raisonnables et réalistes seraient débloquées pour convertir les postes à la nouvelle norme[1].

Le Comité des comptes publics s’intéresse lui aussi aux tentatives du gouvernement fédéral en vue de réformer les régimes de classification et d’évaluation des emplois de la fonction publique. Il y a quelques années, le Comité a examiné certains aspects des efforts déployés par le gouvernement pour simplifier le régime de gestion des ressources humaines, notamment la réforme de la classification et le recrutement à l’échelon postsecondaire. C’est pour cette raison que le Comité a décidé de se réunir le 9 juin 2003, afin d’examiner les éléments de preuve et de soupeser les témoignages relatifs aux derniers efforts du gouvernement pour réformer la classification. Représentaient le Bureau du vérificateur général du Canada, Mme Sheila Fraser (vérificatrice générale du Canada) et Mme Kathryn Elliott (directrice principale). Étaient présents au nom du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, M. James Lahey (secrétaire délégué, Réforme des ressources humaines), M. Richard Burton (secrétaire adjoint, Bureau de la gestion des ressources humaines, Organisation et classification) et Mme Hélène Laurendeau (secrétaire adjointe, Bureau de la gestion des ressources humaines, Gestion du risque).

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

L’investissement dans la réforme de la classification

Le Comité a été consterné d’apprendre qu’il n’existait aucune estimation des dépenses totales engagées au cours des 12 années consacrées à l’initiative d’implantation de la NGC. Aucun mécanisme officiel n’a été créé pour contrôler et surveiller les coûts de ce projet majeur, ni au SCT, ni dans les ministères fédéraux. En 2001, le SCT a demandé à une tierce partie de concevoir une méthode d’établissement des coûts et d’estimer l’ampleur des investissements faits par les ministères dans le projet de NGC entre 1998 et 2001. L’estimation ne devait comprendre que les coûts supplémentaires, ceux-ci étant définis comme « les coûts qui n’auraient pas existé en l’absence du projet de la Norme générale de classification » — en d’autres termes : les coûts salariaux supplémentaires correspondant aux nouveaux postes ou aux employés remplaçant les personnes affectées au projet; les heures supplémentaires, l’infrastructure, la formation des gestionnaires et des employés à l’utilisation de la nouvelle norme, les contrats, et l’élaboration de systèmes directement liés au projet2 . Ces coûts ne devaient pas comprendre les dépenses courantes liées aux salaires du personnel de classification et des employés et gestionnaires qui devaient rédiger les descriptions de travail ou participer aux comités d’évaluation.

Le Bureau du vérificateur général du Canada n’était pas en mesure de vérifier cette estimation, mais il a néanmoins étudié le travail qui a permis de l’établir et il a conclu qu’il s’agissait d’une estimation raisonnable des coûts supplémentaires. D’après l’étude, qui estimait le coût pour une période de deux années seulement, le coût supplémentaire total de la NGC s’établissait à environ 200 millions de dollars pour la période allant de 1998‑1999 à 2000-2001. Selon le SCT, la plupart des coûts liés au projet de NGC ont été absorbés par le jeu des réaffectations budgétaires dans les ministères, et l’initiative a exigé l’injection de 25 millions de dollars en fonds nouveaux. Reste cependant qu’il n’existe aucune estimation ferme des dépenses totales engagées pendant toute la durée du projet.

L’absence de tout mécanisme d’analyse et de surveillance des coûts dans le cas d’une initiative de cette ampleur et de cette portée est extrêmement étonnante. Une gestion prudente supposerait l’élaboration de mécanismes et de méthodes d’analyse des coûts au cours des phases de la conception préliminaire et de la planification de tout projet majeur, puis l’établissement de mécanismes de surveillance fonctionnelle des coûts dès l’amorce de l’initiative. Les motifs pour lesquels cela n’a pas été fait demeurent obscurs. Aucune explication n’a été offerte non plus quant à la raison pour laquelle le gouvernement a plutôt décidé d’attendre que le projet ait été en marche depuis 10 ans pour commencer à estimer les coûts engagés au cours des deux années antérieures. La surveillance des coûts des projets n’est pas une manie de comptable, mais un outil essentiel pour aider les gestionnaires, les administrateurs et les autres décideurs à évaluer l’efficacité avec laquelle les ressources sont réparties et utilisées et (en combinaison avec d’autres renseignements financiers et non financiers) à mesurer le rendement et les résultats des programmes.

Après une douzaine d’années et deux réformes avortées, le gouvernement est maintenant engagé dans une troisième tentative. Le SCT n’a toutefois pas encore donné d’indication concernant l’établissement de systèmes et de méthodes de surveillance propres à assurer un contrôle exact du coût des projets. L’absence de progrès à cet égard est très inquiétant et le Comité exhorte le SCT à s’attaquer immédiatement à ce problème.

RECOMMANDATION n^o1

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec les ministères et organismes fédéraux participants, établisse sans délai des systèmes et des méthodes appropriés d’analyse et de surveillance des coûts associées à l’actuelle tentative de réforme des systèmes de classification et d’évaluation des emplois dans la fonction publique fédérale.

RECOMMANDATION n^o2

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor retrace les progrès accomplis dans la mise en place des systèmes et procédures de surveillance et d’analyse des coûts liés à la réforme de la classification, et qu’il fasse en sorte que les renseignements à ce sujet soient contenus dans le rapport sur le rendement qu’il établira au sujet de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2004, ainsi que dans la prochaine mise à jour annuelle sur la réforme de la classification.

Contrôle et surveillance de la classification des postes

D’après le dernier rapport Le Point : « L’une des responsabilités du Secrétariat est d’établir des normes de classification adéquates et de mettre en place des contrôles afin de s’assurer que les postes sont classifiés conformément à ces normes3. » Compte tenu de ces responsabilités, il était à prévoir que le SCT prendrait des mesures pour faire en sorte que les postes soient classifiés adéquatement tout au long de l’élaboration de la NGC et jusqu’à ce que la norme soit pleinement en vigueur.

S’il est vrai que les ministères fédéraux sont habilités par délégation à classifier et à reclassifier les postes et qu’il leur incombe d’assurer l’intégrité de leurs systèmes de classification, le SCT avait la responsabilité de soutenir et de surveiller les ministères dans leur façon d’appliquer les normes. Toutefois, au cours de la période précédant la réforme prévue, le SCT a suspendu sa surveillance centrale de la classification et il a mené sa dernière vérification à cet égard en 1991-1992. Pendant les années au cours desquelles le SCT exerçait encore un contrôle sur la classification, environ 6 % des postes de la fonction publique avaient été jugés surclassifiés ou sous-classifiés.

De 1993 à 1999, le pourcentage des reclassifications d’employés4 par rapport à l’ensemble des promotions dans la fonction publique est resté relativement constant — autour de 30 %. Pourtant, le SCT, en raison de la suspension de sa fonction centrale de surveillance, ne disposait d’aucun mécanisme lui permettant de savoir si, parmi les quelque 28 000 reclassifications survenues au cours de cette période, certaines avaient abouti à des classifications erronées. À l’automne 2002, le SCT a effectué une étude sur les méthodes de classification dans l’administration fédérale. Les résultats ont montré qu’en l’absence d’une directive centrale appropriée, les ministères pouvaient avoir évalué leurs postes, décrits selon la NGC, en fonction de l’ancien système et avec des résultats différents.

Visiblement inquiets, les membres du Comité ont posé de nombreuses questions aux témoins au sujet de ce que le SCT comptait faire pour régler ce problème. M. James Lahey a répondu que le SCT reconnaissait le bien-fondé de la recommandation par laquelle la vérificatrice générale demandait que soit assurée et rétablie l’intégrité de la classification des postes dans la fonction publique fédérale. Conformément à la politique du Conseil du Trésor sur la surveillance active, il incombe aux ministères de surveiller la façon dont les postes sont classifiés au sein de leurs organisations, et le SCT lui-même a la responsabilité d’aider les ministères dans cette tâche et de surveiller la situation dans l’ensemble du gouvernement. M. Lahey a déclaré que le SCT appliquerait bientôt un nouveau programme de surveillance à l’échelle des ministères et à l’échelle de l’ensemble de l’administration publique. Le SCT aidera les ministères à créer ou à adapter leurs propres programmes de surveillance active. À l’échelle de la fonction publique, le SCT mettra à l’épreuve et raffinera la méthodologie en surveillant sa propre façon d’appliquer les normes de classification. Comme première étape, le SCT entreprendra une étude comparative des groupes « Systèmes d’ordinateur » (CS) et « Gestion financière » (FI), deux catégories professionnelles très répandues dans l’administration fédérale. Il évaluera ensuite sa propre méthodologie de surveillance à l’échelle du ministère, en l’appliquant à un autre organisme, le ministère des Ressources naturelles. Cela devrait se faire au cours de l’exercice financier 2003-2004, après quoi le SCT fera rapport des résultats. Toutefois, les témoins n’ont donné aucun détail supplémentaire sur la façon dont les renseignements seront communiqués, et sur la forme qu’ils prendront, et ils n’ont pas évoqué le calendrier précis de l’opération. Étant donné qu’il n’existe actuellement aucun mécanisme pour assurer l’intégrité du système de classification dans la fonction publique, le Comité exhorte le SCT à réaliser ces initiatives sans délai et il formule les recommandations suivantes.

RECOMMANDATION n^o 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor communique des plans d’action détaillés ainsi qu’un calendrier de mise en œuvre concernant les initiatives visant à améliorer et à renforcer les pratiques de surveillance de la classification dans les ministères. Que ces plans d’action et calendrier de réalisation soient déposés au Parlement le 31 mars 2004 au plus tard.

RECOMMANDATION n^o4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor termine la mise à l’épreuve de la méthodologie qu’il emploie pour surveiller l’intégrité des méthodes ministérielles de classification dans l’ensemble du gouvernement et qu’il fasse rapport des résultats dans son rapport sur le rendement concernant l’exercice financier se terminant le 31 mars 2004.

Leçons apprises et orientation future de la réforme de la classification

Autre motif de préoccupation du Comité : l’absence d’étude formelle ou d’analyse critique rétrospective qui aurait permis de connaître les raisons fondamentales de l’échec du projet de réforme de la classification au cours des 12 dernières années et, en tout cas, au cours du projet de NGC mené depuis 1995. D’après le rapport Le Point, une bonne analyse rétrospective concernerait toutes les principales parties intéressées et, surtout après l’échec de la deuxième tentative, elle serait guidée par un groupe indépendant. La vérification soulignait qu’aucune analyse rétrospective officielle n’avait été faite. Les fonctionnaires du SCT ont néanmoins procédé à un exercice « leçons à tirer » au sujet de l’expérience, en se fondant sur leurs responsabilités et leur interprétation des causes de l’échec des tentatives antérieures de réforme. Par la suite, le SCT a établi un document résumant les opinions de ses fonctionnaires et indiquant comment les leçons tirées des expériences passées serviraient à élaborer la nouvelle approche progressive et adaptée, qui est aujourd’hui appliquée aux systèmes de classification et d’évaluation des emplois.

L’exercice a mis en lumière au moins un point faible, à savoir une communication et une coordination déficientes entre les diverses divisions du SCT responsables de la mise en place des nouvelles normes de classification. Cette observation a, au bout du compte, entraîné une réorganisation de la Direction des ressources humaines du SCT, afin d’améliorer les échanges de renseignements entre les diverses divisions de cette direction. Le SCT a récemment regroupé ses secteurs de la rémunération, des relations de travail, de la classification et de l’équité salariale, afin d’y assurer une approche plus intégrée. Les auteurs de la vérification estiment que cette réorganisation devrait aider le SCT à résoudre les problèmes épineux qui empêchent la réforme d’avancer.

Toutefois, en se limitant à un simple exercice de « leçons apprises », le SCT s’est peut-être privé des avantages qu’il aurait tirés d’une enquête plus complète sur les causes sous-jacentes de l’échec des deux tentatives antérieures de réformer la classification. Étant donné la complexité et la durée du projet de réforme de la classification, une analyse rétrospective à vaste portée, réalisée par une entité indépendante et portant sur tous les intervenants majeurs, aurait vraisemblablement donné un tableau plus complet des causes fondamentales qui ont mené à la situation actuelle et aurait permis d’entrevoir un plus grand nombre d’éventuelles mesures correctives. Qui plus est, si le SCT avait réalisé une analyse rétrospective approfondie, il aurait sans doute obligé toutes les parties prenantes à mieux tenir leurs dossiers et leurs systèmes et méthodes de contrôle. Ces derniers auraient permis d’assurer une vision plus complète des événements et de mieux réunir la plupart des données utiles pour appuyer une analyse. Enfin, de telles mesures auraient renforcé la mémoire de l’organisme, de manière à ce que celui-ci profite pleinement de l’expérience acquise.

Le SCT est l’un des principaux organismes centraux. Aussi est-il souvent tenu d’aider les ministères et organismes et d’assurer une coordination entre eux, dans le cadre d’initiatives complexes et difficiles engageant l’ensemble de la fonction publique, comme le Projet An 2000, la Stratégie d’information financière (SIF), l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur (IMFC) et l’actuelle tentative de réforme des systèmes de classification et d’évaluation des emplois. L’expérience acquise grâce à des entreprises aussi ambitieuses peut apporter de précieux renseignements sur les points forts et les points faibles des organismes fédéraux, sur ce que l’on peut raisonnablement espérer réaliser et sur les règles à respecter pour réussir les prochaines réformes. Le SCT ne peut tirer profit de ces expériences que s’il prend le temps et fait l’effort d’effectuer un examen approfondi des tentatives de réforme passées et présentes, en exécutant des analyses rétrospectives. Cela exigerait de la part du SCT qu’il consulte tous les principaux intervenants participant à l’initiative, qu’il s’engage en temps opportun dans un partage d’information structuré avec tous les participants utiles et qu’il se serve des données recueillies pour fonder ses décisions. C’est pourquoi le Comité formule les recommandations suivantes

RECOMMANDATION n^o5

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prenne l’habitude d’effectuer des analyses rétrospectives dans des délais raisonnables de tous les projets à large échelle qu’il mène dans l’ensemble de l’administration publique.

RECOMMANDATION n^o6

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor se dote de meilleurs systèmes et méthodes de consignation et de suivi pour appuyer la réalisation de ses analyses rétrospectives approfondies.

Une politique sur la rémunération pour l’ensemble du gouvernement

Le fait que le gouvernement fédéral n’a toujours pas élaboré de politique de rémunération officiellement approuvée pour guider ses décisions en matière de rémunération préoccupe le Comité. Une politique de rémunération a pour objet de permettre à l’organisation d’atteindre ses objectifs stratégiques en matière de gestion des ressources humaines, tout autant que ses objectifs opérationnels; elle assure un équilibre entre la capacité de payer, d’une part, et l’équité interne et externe à l’égard des groupes professionnels qui font partie de l’organisme, d’autre part.

Bien que les principes d’une politique de rémunération ait été discutés au fil des ans par divers fonctionnaires du SCT, au moment de la vérification, il n’existait toujours pas de cadre de travail officiel permettant de concilier des objectifs concurrents et d’évaluer l’effet des décisions issues des négociations collectives auprès d’un groupe par rapport aux autres. D’après le rapport de la vérification, aucun élément de preuve n’a été relevé, au sein du Secrétariat et parmi les intervenants de l’élaboration de la norme, de l’existence d’une approche concertée et structurée qui se soit traduite par des changements importants à l’approche de la négociation collective, lesquels auraient peut‑être pu faciliter la mise en place d’une structure de rémunération unique et du même coup la conversion à la NGC5. S’il est vrai que le SCT avait effectué un travail considérable pour élaborer une politique de rémunération pour la fonction publique fédérale, cette politique n’a pas encore été finalisée, ce qui incite le Comité à proposer les recommandations suivantes.

RECOMMANDATION n^o7

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor termine l’élaboration de la politique de rémunération pour l’ensemble de la fonction publique fédérale dans un délai raisonnable et qu’il s’assure du maintien du principe de l’équité salariale.

RECOMMANDATION n^o8

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor élabore un plan d’action, associé à un calendrier de mise en œuvre, concernant la mise sur pied complète de la politique de rémunération pour l’ensemble de la fonction publique fédérale. Que le Conseil du Trésor informe le Parlement sur ces initiatives avec une mise à jour périodique dans son rapport de rendement annuel et dépose aussi un rapport annuel destiné au Comité des comptes publics et qu’il commence pour l’exercice se terminant le 31 mars 2004.

CONCLUSION

Malgré le déploiement pendant plus de 12 ans d’efforts et de moyens considérables, la réforme de la classification des emplois dans la fonction publique demeure au point mort. Deux fois, les tentatives visant à établir une structure de rémunération unique pour l’ensemble de la fonction publique se sont avérées trop ambitieuses pour être réalisées, en raison des contraintes qui pèsent sur l’administration publique. Le gouvernement fédéral procède actuellement à une troisième tentative, plus modeste, qui vise à réaliser des changements progressifs dans les systèmes fédéraux de classification et d’évaluation des emplois. Toutefois, de nombreuses questions importantes appellent encore une réponse, par exemple : de quelle façon la réforme de la classification coexistera-t-elle avec l’initiative à large échelle de modernisation de la gestion des ressources humaines fédérales? quels résultats généraux le gouvernement fédéral cherche-t-il à obtenir? et dans quels délais? Le Comité exhorte le gouvernement à s’attaquer rapidement à ces problèmes. S’ils ne sont pas résolus de façon satisfaisante, le résultat final de la troisième tentative de réforme de la classification en souffrira.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 35 et 37) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,




JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ