PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) donne suite aux recommandations du Comité permanent des comptes publics (le Comité) par la mise en oeuvre de son plan d'action en matière d'éducation, présenté au Comité le 4 mai 2005. Le plan d'action en matière d'éducation tient compte des observations et des recommandations de la vérificatrice générale du Canada dans le chapitre 5 de son rapport déposé en novembre 2004. Les mesures proposées s'inscrivent également dans un programme d'action permanent et plus général ayant pour but de favoriser l'excellence en matière d'éducation des Premières nations et de réduire ainsi l'écart de scolarisation qui existe entre les élèves des Premières nations et les autres élèves du Canada.

Par les recommandations formulées dans son rapport de juin 2005, le Comité appuie bon nombre des mesures prévues dans le plan d'action en matière d'éducation et demande au Ministère de le tenir au courant des progrès réalisés en collaboration avec les Premières nations et les intervenants clés en vue d'atteindre l'objectif global du plan – un cadre de politique et un cadre de gestion renouvelés et détaillés pour appuyer la prise en charge par les Premières nations de leur éducation, une reddition de comptes renforcée, des possibilités améliorées et de meilleurs résultats pour les élèves et les étudiants.

MAINC partage le sentiment du Comité lorsque celui ci souhaite que des progrès soient accomplis en vue de combler l'écart de scolarisation qui existe entre les Premières nations et la population canadienne en général; les provinces et les territoires partagent aussi cette préoccupation. Grâce au processus de la Table ronde Canada-Autochtones, le gouvernement fédéral et ses partenaires autochtones – les Premières nations, les Métis et les Inuit – ont ciblé certaines priorités communes en matière d'éducation des Autochtones en mettant l'accent sur l'enseignement primaire et secondaire. Le gouvernement du Canada sollicite aussi l'appui des provinces et des territoires au moyen d'un processus multilatéral pour tenir compte de certaines de ces priorités à la réunion des premiers ministres sur les questions autochtones qui aura lieu cet automne.

Ce travail est entrepris dans le contexte d'une nouvelle relation entre le gouvernement fédéral et les Premières nations, les Métis et les Inuit, officialisée à l'occasion d'une réunion de réflexion, le 31 mai 2005, lorsque le gouvernement du Canada et les organisations autochtones nationales ont signé des accords conjoints. Les accords constituent la base de la participation des Premières nations, des Métis et des Inuit à l'élaboration des politiques autochtones fédérales.

Cette nouvelle manière de faire les choses se reflète dans la mise en oeuvre du plan d'action en matière d'éducation, duquel découle l'élaboration de deux nouveaux cadres, un cadre de politique et un cadre de gestion de l'éducation des Premières nations. Plus particulièrement, le Ministère a établi avec les Premières nations des groupes de travail conjoints que nous utilisons pour aborder collectivement les questions particulières soulevées par la vérificatrice générale au sujet des programmes d'éducation primaire et secondaire. Il y a également un groupe de travail conjoint avec les Premières nations et les Inuit du Labrador pour répondre aux questions concernant l'éducation postsecondaire. MAINC sollicitera aussi la participation de l'Association des femmes autochtones du Canada (AFAC) pour s'assurer que les points de vue des clientèles desservies par l'AFAC soient représentés de manière équitable.

En collaboration avec les Premières nations, MAINC se servira de son plan d'action en matière d'éducation pour établir un nouveau fondement pour l'éducation des Premières nations. Le Ministère est encouragé par le fait que le rapport du Comité renforce cette approche globale, et il respecte l'esprit des recommandations du Comité pour l'exécution du plan de manière efficace et en temps opportun. Pour donner suite au rapport, le reste de ce document traite des recommandations du Comité en fonction de certains grands thèmes – rôles et responsabilités, financement, mesure du rendement, rapports, responsabilisation, développement des systèmes des Premières nations et maintien en poste des sous ministres.

RÔLES ET RESPONSABILITÉS

Dans le cadre législatif actuel, MAINC établit des politiques globales en matière d'éducation primaire et secondaire, des niveaux de financement et des exigences de prestation pour les Indiens inscrits qui vivent dans les réserves. Dans le cadre de divers accords de financement avec le Ministère, les Premières nations assurent la prestation de l'enseignement dans les réserves ou elles prennent des dispositions pour acheter des services éducatifs des conseils scolaires locaux qui relèvent des provinces, à moins qu'elles ne combinent ces deux approches. MAINC établit aussi des politiques globales, des niveaux de financement et des exigences de prestation de programmes connexes, notamment l'éducation postsecondaire et les centres éducatifs et culturels.

À partir de ce point de départ, le Ministère met la dernière main à un énoncé provisoire de ses rôles et responsabilités et tiendra des séances d'information avec les Premières nations cet automne pour arriver à un énoncé commun des rôles et responsabilités. Lorsque cet énoncé sera finalisé, le Ministère le mettra à la disposition du public et le publiera régulièrement dans son rapport sur les plans et les priorités et son rapport ministériel sur le rendement dans la mesure du possible, en respectant les exigences du Conseil du Trésor pour la présentation des rapports. Entre temps, MAINC fera état des progrès réalisés dans l'énoncé provisoire de ses rôles et responsabilités dans son rapport sur les plans et les priorités et son rapport ministériel sur le rendement de 2006.

Pour tenir le Comité au courant des progrès accomplis, MAINC lui présentera une ébauche d'énoncé de ses rôles et responsabilités en septembre 2005. Il est entendu que le document est en évolution et qu'il devra faire l'objet d'une révision pour tenir compte des commentaires qu'il suscitera chez les divers intervenants. Le document fera aussi l'objet d'autres discussions et considérations d'ici l'adoption du cadre stratégique en juin 2006 et sera assujetti à la prise de décisions gouvernementales.

Cette section fait suite aux recommandations suivantes formulées par le Comité :

RECOMMANDATION 1

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada communique régulièrement au Comité permanent des comptes publics des rapports confidentiels sur ses progrès touchant la définition de ses rôles et de ses responsabilités. L'ébauche d'énoncé des rôles et des responsabilités du Ministère devra être prête à être présentée à une séance du Comité des comptes publics prévue pour la fin de septembre 2005.

RECOMMANDATION 2

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada fasse rapport de l'avancement dans la définition de ses rôles et de ses responsabilités dans son rapport sur les plans et les priorités, au printemps 2006, et de ses progrès dans l'élaboration de la version finale de ses rôles et de ses responsabilités dans son rapport ministériel sur le rendement, à l'automne 2006. Une fois définis et rendus publics, ces rôles et responsabilités devront être publiés régulièrement dans son rapport sur les plans et les priorités ainsi que dans son rapport ministériel sur le rendement.

FINANCEMENT

MAINC est chargé de fournir aux Premières nations le financement nécessaire aux programmes et services d'éducation primaire et secondaire pour les élèves qui résident ordinairement dans une réserve, ce qui comprend des fonds pour offrir dans les écoles des Premières nations des programmes et des services raisonnablement comparables à ceux des écoles provinciales de la même région et le remboursement des coûts pour les élèves qui résident dans une réserve et fréquentent des écoles provinciales ou des écoles privées.

Un groupe de travail conjoint Premières nations MAINC examine actuellement la formule de financement des écoles administrées par les bandes dans le but de formuler des recommandations pour modifier la formule nationale de financement qui aide les Premières nations à offrir un programme éducatif de qualité élevée, qui respecte les langues et les cultures des Premières nations de même que les normes provinciales.

MAINC présentera au Comité d'ici la fin de septembre 2005 une copie d'un rapport sur la formule nationale de financement actuellement en vigueur pour les services éducatifs de base aux Premières nations en indiquant les véritables inducteurs de coûts de ces programmes qui sont raisonnablement comparables aux programmes provinciaux; le Ministère présentera une mise à jour au Parlement sur le coût de l'éducation des Premières nations, tout d'abord dans son rapport ministériel sur le rendement de 2005 2006.

Le Ministère entreprend aussi un examen exhaustif du Programme d'enseignement postsecondaire en collaboration avec les Premières nations, les Inuit du Labrador et l'Association nationale des établissements autochtones d'enseignement supérieur pour faire en sorte qu'il continue de produire les résultats voulus et qu'il réponde encore mieux aux besoins des étudiants des Premières nations et des étudiants inuit. L'examen porte sur les trois composantes du Programme d'enseignement postsecondaire : le Programme d'aide aux étudiants de niveau postsecondaire, le Programme préparatoire à l'entrée à l'université et au collège et le Programme d'aide aux étudiants indiens. Tel que l'a recommandé le Comité, les mécanismes et régimes de financement du Programme d'enseignement postsecondaire seront étudiés dans le cadre d'un processus d'examen et les résultats éclaireront l'évolution du cadre détaillé de gestion de l'éducation.

Cette section fait suite aux recommandations suivantes formulées par le Comité :

RECOMMANDATION 9

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada remette avant la fin de septembre 2005 un exemplaire de son rapport au Comité permanent des comptes publics sur le coût de l'éducation de base des Premières nations pour qu'il soit présenté au Comité avec un rapport distinct sur les coûts liés précisément à la prestation de l'enseignement aux Premières nations.

RECOMMANDATION 11

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada examine ses mécanismes de financement de l'enseignement postsecondaire, y compris le recours aux transferts flexibles, afin de s'assurer qu'il verse un financement équitable au plus grand nombre d'étudiants admissibles possible. Cet examen devra être effectué dans le contexte de la définition des rôles et des responsabilités du Ministère, qui doit être achevée en décembre 2005.

RECOMMANDATION 12

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada recueille immédiatement les données nécessaires pour déterminer quelles collectivités reçoivent le montant correct de financement pour l'enseignement postsecondaire à l'égard du nombre d'étudiants admissibles. Le Ministère devra utiliser ces données pour poursuivre son étude des mécanismes de financement de l'enseignement postsecondaire.

MESURE DU RENDEMENT

MAINC s'est doté d'une série préliminaire d'indicateurs de rendement en se fondant sur les données des rapports actuels et un système de suivi de l'éducation qui permet de réaliser des analyses à long terme concernant la rétention, la promotion et les taux d'obtention de diplômes. De plus, le Ministère a entrepris avec le Comité directeur de l'éducation des Premières nations de la Colombie Britannique et cette province la réalisation d'un projet pilote pour que le MAINC puisse avoir accès aux données provinciales sur l'éducation afin de suivre le progrès des élèves qui passent des écoles des réserves aux écoles provinciales. MAINC donne suite parallèlement aux recommandations issues de son examen de la collecte des données effectué récemment, dont il est ressorti un profil de toutes les données sur l'éducation que le Ministère recueille, y compris la justification et les autorisations sur lesquelles est fondée la collecte des données.

Malgré ces progrès, le Ministère est d'accord avec le Comité pour dire qu'il faut apporter encore d'autres améliorations. Les Premières nations reconnaissent également l'importance de cette question et participeront directement à ce processus puisqu'elles assurent elles mêmes la prestation de programmes et de services d'éducation dans les réserves et que c'est le rendement scolaire de leurs enfants qui sera ainsi évalué. Nous tenons compte des limites actuelles des données et nous devrons examiner à nouveau les indicateurs de rendement pour renforcer davantage la mesure et les rapports, refléter les nouvelles orientations stratégiques et garantir l'harmonisation des priorités des Premières nations et de celles du gouvernement du Canada.

Tel que l'indique le plan d'action en matière d'éducation et tel que les représentants des Premières nations en ont convenu, nous élaborerons en collaboration une série d'indicateurs de rendement fondés sur la détermination des résultats escomptés en matière d'éducation qui seront intégrés au cadre de gestion. Les indicateurs existants feront l'objet d'un examen et d'une évaluation dans le cadre de ce processus.

D'ici la fin de 2005, le Ministère sera en mesure de présenter un rapport sur les progrès accomplis avec les Premières nations dans l'élaboration d'une série révisée d'indicateurs de rendement. MAINC présentera une autre mise à jour dans son rapport sur les plans et les priorités de 2006 pour préciser comment se fera l'élaboration et la mise en oeuvre des indicateurs de rendement. Les indicateurs finalisés serviront ensuite à mesurer les progrès dans les rapports ministériels sur le rendement des années suivantes. Entre temps, le Ministère tiendra le Comité au courant de l'évolution de ces travaux, comme le Comité le lui a demandé.

Compte tenu du fait que quelque 40 p. 100 des élèves des réserves fréquentent des écoles provinciales, il sera important que le Ministère et les Premières nations sollicitent la participation des provinces pour garantir l'utilisation d'indicateurs comparables et pour établir des objectifs acceptables dans le but de combler l'écart de scolarisation à court, à moyen et à long terme, dans la mesure où il est réaliste d'y arriver par la collaboration de tous les intervenants.

Cette section fait suite aux recommandations suivantes formulées par le Comité :

RECOMMANDATION 3

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada achève l'élaboration d'un ensemble d'indicateurs de rendement pour ses programmes d'enseignement élémentaire et secondaire et d'enseignement postsecondaire d'ici à la fin de 2005 et en fasse rapport dans son rapport sur les plans et les priorités de 2006. Ces indicateurs de rendement devront être utilisés à l'avenir dans ses rapports ministériels sur le rendement.

RECOMMANDATION 4

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada tienne le Comité permanent des comptes publics au courant de ses progrès dans l'établissement d'indicateurs de rendement au moyen de rapports semestriels.

RECOMMANDATION 8

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada, en consultation avec les collectivités des Premières nations, établisse un calendrier en vue de combler l'écart de scolarisation entre les étudiants des Premières nations et la population canadienne en général. Le Ministère devra rendre compte de ses progrès, ou de son insuccès à cet égard, dans ses rapports ministériels sur le rendement.

RAPPORTS

MAINC reconnaît que la publication de ses rapports est un moyen important de tenir les Premières nations, le Parlement et les Canadiens au courant des progrès réalisés en matière d'éducation des Premières nations. Le Ministère produit actuellement des rapports sur ses programmes et services d'éducation dans les documents suivants : le rapport sur les plans et les priorités, le rapport ministériel sur le rendement, les données ministérielles de base et le rapport sur le rendement du Canada (chapitre sur les peuples autochtones). De plus, MAINC publiera en décembre 2005 la deuxième édition de son rapport sur les programmes d'éducation, lequel présentera aux Canadiens une mise à jour sur les programmes d'éducation du Ministère et les activités qu'il exerce en collaboration avec les Premières nations pour que les apprenants des Premières nations aient accès à un enseignement de qualité élevée.

Dans toutes ces publications, MAINC s'efforce de présenter de l'information exacte, formulée clairement et qui convient à un vaste auditoire, de définir les objectifs et les résultats escomptés de ses programmes d'éducation et de démontrer les progrès accomplis en vue d'améliorer les résultats scolaires des apprenants des Premières nations et de réduire l'écart de scolarisation qui existe entre les Premières nations et la population canadienne en général. Dans la présentation au Conseil du Trésor portant sur sa démarche de renouvellement des autorisations de programmes, le Ministère a fourni des renseignements exacts et détaillés sur le mode de fonctionnement de tous ses programmes, y compris de l'information approfondie sur les mécanismes de financement.

Cette section fait suite aux recommandations suivantes formulées par le Comité :

RECOMMANDATION 5

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada améliore la qualité de ses documents budgétaires en définissant les objectifs et les résultats attendus de tous ses programmes d'éducation et, en particulier, du Programme d'aide aux étudiants de niveau postsecondaire. Il devrait faire rapport des coûts et du rendement de ces programmes et clarifier comment ils contribuent à rétrécir l'écart de scolarisation entre les Premières nations et la population canadienne en général à l'aide d'indicateurs comparables.

RECOMMANDATION 10

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada informe annuellement le Parlement du coût détaillé de l'éducation des Premières nations dans ses rapports ministériels sur le rendement.

RECOMMANDATION 13

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada donne des renseignements exacts et évite d'utiliser un langage trompeur dans ses rapports au Conseil du Trésor sur le mode de fonctionnement du Programme d'aide aux étudiants de niveau postsecondaire (PAENP). Le Ministère devra en outre expliquer au Comité permanent des comptes publics l'information fournie au Conseil du Trésor au sujet des fonds du PAENP.

RECOMMANDATION 15

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada assure la clarté de ses documents stratégiques afin qu'ils puissent être compris par un vaste auditoire.

RESPONSABILISATION

En juin 2005, le Ministère a achevé, pour ses programmes d'éducation, des lignes directrices sur la conformité qui seront mises en oeuvre en octobre. Ces lignes directrices ont pour but de conseiller les régions du MAINC afin d'harmoniser l'application des conditions existantes des programmes d'éducation du Ministère. On veut ainsi donner au personnel des régions des directives claires plutôt que d'introduire de nouvelles exigences ou de nouvelles mesures pour les Premières nations. Les lignes directrices sur le programme d'enseignement primaire et secondaire exigent notamment que les Premières nations prennent des dispositions pour la réalisation d'une évaluation indépendante de chacune des écoles des Premières nations au moins tous les cinq ans et demandent aux régions du MAINC de veiller à ce que le conseil de bande (ou le bénéficiaire) mette en place un plan pour donner suite aux recommandations formulées dans le rapport d'évaluation de l'école. Les lignes directrices indiquent aussi comment assurer la mise en oeuvre et la gestion des ententes sur les frais de scolarité entre les provinces et les Premières nations et entre les provinces et le MAINC au nom des Premières nations. Avant la mise en oeuvre de ces ententes, le Ministère fournit au personnel régional de nouvelles lignes directrices sur la conformité et offre des conseils et une formation pour que les mesures soient bien comprises et qu'elles soient appliquées de la même manière.

Les lignes directrices sur la conformité seront révisées par le Ministère avec les Premières nations, par l'intermédiaire des bureaux régionaux, dans le cadre du processus d'élaboration d'un cadre de gestion renouvelé pour tous les programmes d'éducation du MAINC, lequel renforcera le régime de responsabilisation dans tous les secteurs de l'éducation, y compris la responsabilisation mutuelle entre le MAINC et les Premières nations.

Ce processus a notamment pour objectif de permettre une plus grande souplesse au niveau communautaire afin de répondre aux besoins locaux et de tenir compte des circonstances particulières à chaque cas, tout en veillant au respect des normes de gestion gouvernementales. Ce faisant, nous devrons veiller à ce que les mesures de conformité puissent être mises en oeuvre dans les limites des ressources actuelles.

Cette section fait suite aux recommandations suivantes formulées par le Comité :

RECOMMANDATION 6

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada prenne des mesures immédiates pour s'assurer que les évaluations des écoles seront achevées et qu'il sera donné suite aux recommandations découlant de ces évaluations. Le Ministère devra rendre compte de ses progrès à cet égard dans son rapport ministériel sur le rendement.

RECOMMANDATION 7

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada, en consultation avec les Premières nations, prenne des mesures immédiates pour s'assurer que toutes les ententes sur les frais de scolarité entre lui même, les Premières nations et les conseils scolaires provinciaux sont en place. Le Ministère devra en outre donner suffisamment de conseils et de formation à ses bureaux régionaux pour que ses responsabilités soient comprises et exercées d'une manière uniforme. Il devra par ailleurs rendre compte de ses progrès à cet égard chaque année dans son rapport ministériel sur le rendement.

DÉVELOPPEMENT DES SYSTÈMES DES PREMIÈRES NATIONS

Une autre question liée à la comparabilité de l'éducation primaire et secondaire est le manque actuel, pour les écoles des Premières nations dans les réserves, de services du type de ceux qu'offrent les conseils scolaires afin d'assurer aux écoles individuelles une planification efficace et efficiente, un soutien éducatif, et la gestion et la responsabilisation des programmes et des services. L'aide offerte aux écoles publiques par les conseils scolaires provinciaux est d'une importance critique pour l'atteinte des résultats scolaires prévus pour les élèves dans l'ensemble du pays. On ne peut pas s'attendre à ce que les écoles des Premières nations obtiennent de leurs élèves des résultats scolaires comparables sans ce niveau de soutien essentiel.

Au moyen d'un processus conjoint avec l'Assemblée des Premières Nations, MAINC recueille actuellement de l'information auprès des conseils scolaires provinciaux et des quelques conseils scolaires des Premières nations qui existent sur la gamme des services offerts et les coûts liés à ces services. Parallèlement à cette étude, on schématise les capacités, les besoins et les objectifs à long terme actuels des autorités régionales des Premières nations en matière d'éducation. Le Comité directeur de l'éducation des Premières nations et l'entente sur l'éducation des Mi'kmaq, entre autres initiatives régionales existantes en matière d'éducation, fournissent des renseignements précieux sur les modèles organisationnels, les processus, la prestation de services, les leçons tirées de l'expérience et la responsabilisation. En collaboration avec les Premières nations, le Ministère présentera une mise à jour des progrès réalisés au moyen de ce travail exploratoire dans son rapport ministériel sur le rendement, en commençant par celui visant la période prenant fin le 31 mars 2006.

Cette section fait suite aux recommandations suivantes formulées par le Comité :

RECOMMANDATION 14

Qu'Affaires indiennes et du Nord Canada examine immédiatement les points forts et les faiblesses de l'entente sur l'éducation des Mi'kmaw et du comité directeur de l'éducation des Premières nations de la Colombie Britannique, et qu'il élabore des stratégies pour étendre les meilleures caractéristiques de ces deux initiatives à d'autres collectivités des Premières nations. Le Ministère devra commencer à rendre compte de ses progrès à cet égard dans son rapport ministériel sur le rendement qui portera sur la période devant prendre fin le 31 mars 2006.

MAINTIEN EN POSTE DES SOUS MINISTRES

La seizième recommandation du Comité, non liée au Plan d'action en matière d'éducation, réclame que les sous ministres soient maintenus en poste pendant trois ans au moins afin de garantir la continuité et la cohérence des politiques. MAINC n'est pas à même de donner suite à cette recommandation puisque la nomination des sous ministres est fondée sur les besoins opérationnels et stratégiques du gouvernement. La durée du mandat d'un sous ministre dans un poste donné ne diminue en rien sa responsabilité ni sa responsabilisation. En général, les sous ministres possèdent une expérience et une expertise considérables et ils restent responsables du rendement de leur ministère, quelle que soit la durée de leur affectation. Cependant, le gouvernement s'efforce de maintenir les sous ministres en poste pour un certain nombre d'années dans le but de favoriser la stabilité et la continuité de l'organisation.

Cette section fait suite aux recommandations suivantes formulées par le Comité :

RECOMMANDATION 16

Que le gouvernement prenne immédiatement des mesures pour garder les sous ministres d'Affaires indiennes et du Nord canadien pendant au moins trois ans pour assurer une continuité et une cohérence d'orientation comme le recommande le Comité des comptes publics de la Chambre des communes dans son 10^e rapport.

CONCLUSION

Favoriser l'excellence en matière d'éducation des Premières nations est un défi complexe à long terme que le MAINC et les Premières nations s'efforcent de relever en collaborant à l'établissement d'un cadre de politique et d'un cadre de gestion pour les programmes et les services d'éducation des Premières nations, coordonnés à l'échelle nationale, tel que l'indique le plan d'action en matière d'éducation. Les efforts concertés de tous les intervenants – dirigeants, éducateurs, organisations et collectivités des Premières nations et gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux – dans le cadre d'un partenariat significatif seront nécessaires pour améliorer les résultats scolaires des élèves des Premières nations, qu'ils fréquentent des écoles provinciales ou celles des réserves, et pour permettre aux Premières nations d'exercer une prise en charge accrue de leur éducation. Le Ministère reconnaît et apprécie la contribution considérable du rapport et des recommandations du Comité à la réussite de ce processus.