e Parlement du Canada comprend la Couronne, le Sénat et la Chambre
des communes. Il est la création de la Loi constitutionnelle de 1867 [1] ,
une loi du Parlement britannique [2]
qui unissait les provinces de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick et du Canada (Ontario et Québec) [3] .
La loi qui a donné naissance à cette nouvelle confédération politique, qui
devait s’appeler le Dominion du Canada, a été adoptée par Westminster [4]
le 29 mars 1867 et est entrée en vigueur le 1er juillet suivant. La première
élection générale y a été tenue au cours de l’été et
la Chambre des communes s’est réunie à Ottawa pour la première fois le 6 novembre
1867. Les députés ont alors procédé à l’élection de leur
Président [5] ,
James Cockburn, député, et le lendemain, le 7 novembre, le Parlement du Dominion s’est
réuni pour entendre le gouverneur général, lord Monck, prononcer le tout premier
discours du Trône du Canada [6] .
Les institutions les plus anciennes du Canada, qui se trouvaient dans les provinces Maritimes, sont le
produit d’innombrables instructions et commissions transmises par le gouvernement impérial aux
gouverneurs qui se sont succédé tout au long du régime colonial britannique [8] .
Par contraste, les institutions qui se sont développées sur le territoire qu’occupent
aujourd’hui l’Ontario et le Québec ont été, au départ,
établies par des lois, usage qui a été suivi lors de la Confédération
avec l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867.
Avant la Confédération
L’histoire de nos institutions parlementaires trouve ses débuts en Nouvelle-Écosse. En
1758, la colonie se voit accorder une assemblée élue [16] ,
devenant ainsi la première colonie canadienne à avoir une institution politique représentative
[17] .
Aucune limite n’était fixée à la durée d’une législature; de
fait, l’assemblée élue en 1770 devait siéger jusqu’en 1785. En 1792, une
loi a été adoptée pour limiter le mandat à sept ans; il sera ramené
à quatre en 1840. À l’instar de la Nouvelle-Écosse, l’île du
Prince-Édouard obtint une assemblée populaire en 1773 [18]
et la province nouvellement désignée du Nouveau-Brunswick, en 1784 [19] .
Les trois colonies continuèrent d’être administrées par un gouverneur britannique
et un conseil exécutif nommé. La chambre haute (appelée « conseil
législatif ») est devenue un organe législatif distinct au Nouveau-Brunswick en 1832
et en Nouvelle-Écosse en 1838 [20] .
La situation était sensiblement différente en Nouvelle-France où il n’y avait pas
d’assemblée législative et où la participation populaire aux affaires publiques
était quasi inexistante. Pendant une courte période, les habitants des établissements
qui deviendront Québec, Montréal et Trois-Rivières élisaient des représentants
ou syndics qui siégeaient au Conseil souverain. Mais le conseil demeurait comptable devant le roi de
France ou le gouverneur de la Nouvelle-France, et non pas devant le peuple. La charge de syndic a été
abolie en 1674 par Jean-Baptiste Colbert, qui était alors secrétaire d’État aux
affaires coloniales [21] .
En 1760, à l’issue de la Guerre de sept ans entre la Grande-Bretagne et la France, la
Nouvelle-France est cédée à l’Angleterre par le Traité de Paris [22] .
En 1763, le roi George III rendait publique une proclamation créant les gouvernements de chacun des
territoires du nouveau monde dont la Grande-Bretagne venait de faire l’acquisition, notamment le
Québec [23] .
Chronologie des institutions parlementaires du Canada
Date |
Développement |
1758 |
La Nouvelle-Écosse obtient une assemblée élue, devenant ainsi la première
colonie de ce qui sera le Canada dotée d’une institution politique représentative.
L’assemblée se réunit le 2 octobre à Halifax.
|
1773 |
L’île du Prince-Édouard (qui s’est appelée l’île Saint-Jean
jusqu’en 1799) obtient une assemblée populaire.
|
1774 |
L’Acte de Québec donne au Québec une nouvelle forme constitutionnelle sans
le doter d’une assemblée élue; le gouvernement est confié à un
gouverneur et à un conseil législatif, tous deux nommés par la Couronne.
|
1784 |
Le Nouveau-Brunswick obtient une assemblée populaire qui tient sa première réunion
à Saint John.
|
1791 |
L’Acte constitutionnel de 1791 divise la province originelle du Québec en deux
— le Bas-Canada (le Québec actuel) et le Haut-Canada (l’Ontario). Chacune des provinces
est dotée d’un conseil législatif (chambre haute) et d’une assemblée
élue.
|
1792 |
L’assemblée élue du Haut-Canada tient sa première réunion le 17 septembre
à Newark, l’actuel Niagara-on-the-Lake.
|
1792 |
L’assemblée élue du Bas-Canada tient sa première réunion à
Québec le 17 décembre.
|
1824 |
Terre-Neuve obtient le statut officiel de colonie et est administrée par un gouverneur. |
1826 |
Le gouverneur de Terre-Neuve obtient le pouvoir de nommer son conseil consultatif. Ce conseil, qui allait
devenir la chambre haute, s’est appelé le Conseil législatif de 1833 à 1855.
|
1832 |
Le Nouveau-Brunswick obtient un conseil législatif (chambre haute). |
1832 |
Terre-Neuve élit sa première assemblée représentative. |
1833 |
La Chambre d’assemblée (chambre basse) de Terre-Neuve tient sa première réunion le 1er janvier. |
1838 |
La Nouvelle-Écosse obtient un conseil législatif (chambre haute). |
1840 |
Le Haut et le Bas-Canada sont réunis par l’Acte d’union de 1840 qui dote la
nouvelle Province du Canada d’un conseil législatif, dont les membres sont nommés, et
d’une assemblée législative, dont les membres sont élus.
|
1841 |
L’Assemblée législative de la Province du Canada tient sa première réunion
à Kingston le 14 juin.
|
1849 |
L’île de Vancouver obtient le statut de colonie et le pouvoir d’élire une
assemblée.
|
1855 |
Terre-Neuve obtient un gouvernement responsable qui prend la forme d’un parlement composé
d’une Chambre d’assemblée élue et d’un Conseil législatif (chambre
haute) dont les membres sont nommés.
|
1856 |
L’Assemblée législative de la province du Canada adopte une loi créant une
chambre haute élue; la première élection des membres de cette chambre haute a lieu la
même année.
|
1856 |
L’île de Vancouver élit sa première Assemblée, qui tient sa première
réunion le 12 août.
|
1858 |
La partie continentale de la Colombie-Britannique obtient le statut de colonie et un gouverneur est
habilité à faire des lois pour la colonie.
|
1866 |
Les colonies de la partie continentale de la Colombie-Britannique et de l’île de Vancouver
sont réunies et administrées par un gouverneur et un conseil législatif;
l’élection d’une assemblée n’est pas prévue.
|
1867 |
L’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 est adopté par le
Parlement britannique le 29 mars et entre en vigueur le 1er juillet. La Confédération
de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’Ontario et du Québec crée le
Dominion du Canada; le Parlement fédéral et les assemblées législatives
provinciales sont dotés de chambres hautes dont les membres sont nommés et de chambres basses
élues (l’Ontario, qui n’a qu’une chambre basse élue, fait exception).
|
1867 |
La Chambre des communes tient sa première réunion à Ottawa le 6 novembre. |
1868 |
L’Acte de la Terre de Rupert qui permet à la Couronne d’acheter toutes les
terres de la Compagnie de la baie d’Hudson est adopté par le Parlement britannique.
|
1869 |
L’Acte concernant le gouvernement provisoire de la Terre de Rupert, qui autorise la
création d’un gouvernement temporaire pour la Terre de Rupert (devenue par la suite les
Territoires du Nord-Ouest), est adopté par le Parlement du Canada.
|
1870 |
La province du Manitoba est créée et dotée de chambres haute et basse;
l’Assemblée législative tient sa première réunion à Fort Garry,
l’actuel Winnipeg, le 15 mars 1871.
|
1870 |
Le Décret en conseil sur la Terre de Rupert et le territoire du Nord-Ouest intègre
la Terre de Rupert au Canada à compter du 15 juillet.
|
1871 |
La Colombie-Britannique entre dans la Confédération le 20 juillet. |
1872 |
L’Assemblée législative de la Colombie-Britannique tient sa première
réunion à Victoria le 15 février.
|
1873 |
L’île-du-Prince-Édouard entre dans la Confédération. |
1876 |
La chambre haute du Manitoba est abolie. |
1881 |
L’Assemblée législative des Territoires du Nord-Ouest est élue intégralement. |
1892 |
La chambre haute du Nouveau-Brunswick est abolie. |
1893 |
La chambre haute de l’île-du-Prince-Édouard est abolie. |
1898 |
Le Territoire du Yukon est créé en l’amputant des Territoires du Nord-Ouest. |
1905 |
La Saskatchewan devient une province du Canada le 1er septembre. |
1905 |
L’Alberta devient une province du Canada le 1er septembre. |
1905 |
L’Assemblée législative élue des Territoires du Nord-Ouest est remplacée
par un conseil dont les membres sont nommés.
|
1906 |
L’Assemblée législative de l’Alberta tient sa première réunion le 15 mars. |
1906 |
L’Assemblée législative de la Saskatchewan tient sa première réunion le 29 mars. |
1909 |
L’Assemblée législative du Territoire du Yukon tient sa première réunion le 15 juillet. |
1928 |
La chambre haute de la Nouvelle-Écosse est abolie. |
1931 |
Le Statut de Westminster enlève au Parlement britannique tout pouvoir législatif
sur le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, l’Afrique du Sud et Terre-Neuve.
|
1934 |
La suspension du gouvernement responsable de Terre-Neuve, le 16 février, s’accompagne de
l’abolition temporaire du Parlement (Chambre d’assemblée et Conseil législatif)
et du Conseil exécutif. De 1934 à 1949, Terre-Neuve est gouvernée par une Commission
de gouvernement, formée de trois représentants de Terre-Neuve et de trois représentants
britanniques, que préside le gouverneur.
|
1949 |
Terre-Neuve se joint à la Confédération le 31 mars; une élection
générale est tenue pour élire les députés de la Chambre d’assemblée;
le Conseil législatif n’est pas rétabli.
|
1968 |
La chambre haute du Québec est abolie. |
1975 |
Tous les membres du Conseil législatif (qui devient l’Assemblée législative
en 1976) des Territoires du Nord-Ouest sont élus.
|
1999 |
Le Nunavut est créé en l’amputant des Territoires du Nord-Ouest et obtient sa propre
assemblée législative le 1er avril.
|
Un gouverneur a été mandaté et autorisé à nommer un conseil exécutif
local et à convoquer une assemblée populaire (élue), sur le modèle de celle de
la Nouvelle-Écosse [24] .
Ensemble, ils étaient autorisés à légiférer pour assurer la paix publique,
le bon ordre et le bon gouvernement de la colonie [25] .
Mais avant d’être autorisés à siéger, les représentants élus
devaient prêter serment à la Couronne britannique et faire une déclaration abjurant la
transubstantiation [26],
dogme fondamental de la religion catholique romaine [27] .
Peu d’anciens habitants acceptèrent de prêter ce serment, de sorte qu’aucune
assemblée ne s’est réunie. La Proclamation royale a également imposé
le droit civil et pénal britannique, ce qui a déplu à bon nombre d’anciens
habitants, qui croyaient que leurs droits traditionnels en matière civile et de propriété
leur étaient assurés par le Traité de Paris [28] .
Durant onze ans, la « Province de Québec », comme elle était appelée,
sera gouvernée par le gouverneur général, assisté de son conseil exécutif.
En 1774, le Parlement britannique adopte l’Acte de Québec, qui définit la
nouvelle structure constitutionnelle de Québec [29] .
La loi repousse les frontières de la province [30]
et n’oblige plus les catholiques romains à prêter le serment d’abjuration pour
pouvoir occuper une charge publique. Mais elle ne prévoit pas d’assemblée législative;
le gouvernement est confié à un gouverneur et à un conseil législatif, tous deux
nommés par la Couronne [31] .
Avec l’assentiment du gouverneur, le conseil pouvait faire des ordonnances, mais il n’était
pas autorisé à imposer des taxes ou impôts, à l’exception de celles que les
habitants étaient autorisés à lever pour faire des chemins ou pour des services
semblables. Les coûts de l’administration civile étaient couverts par les recettes
provenant des droits sur l’eau-de-vie et la mélasse; la différence était
comblée par le trésor impérial [32] .
L’adoption de l’Acte de Québec est le premier cas d’intervention directe du
Parlement britannique dans les affaires canadiennes; jusque-là, les arrangements constitutionnels
relevaient de la prérogative royale (c’est-à-dire que le roi intervenait
unilatéralement) [33] .
En 1776, les États-Unis proclamaient leur indépendance de la Grande-Bretagne et sur quelque 20 ans,
des milliers de loyalistes britanniques émigreront au Canada, la plupart s’établissant
dans l’Ontario et le Québec d’aujourd’hui. L’arrivée massive de colons
d’ascendance britannique s’est traduite par une demande accrue de représentation
politique. Mais ce n’est qu’en 1791, avec le remplacement de l’Acte de Québec
par l’Acte constitutionnel, qu’on obtiendra finalement des institutions représentatives [34] .
L’Acte constitutionnel partage la province de Québec de l’époque en deux
provinces, le Bas-Canada (devenu Québec) et le Haut-Canada (Ontario). Chacune s’est vu attribuer
une chambre haute (le conseil législatif) et une assemblée élue. Les membres du conseil
législatif étaient nommés à vie par le souverain [35] ,
alors que ceux de l’assemblée étaient élus. Pour siéger au conseil ou
à l’assemblée, il fallait être âgé d’au moins 21 ans et
être sujet de la Couronne britannique. La loi prévoyait que le gouverneur pouvait nommer un
président au conseil législatif, mais rien n’était prévu pour la nomination
du président à l’assemblée législative. Chaque question soumise à
l’examen des assemblées était décidée à la majorité des voix
exprimées; en cas de partage, le président avait la voix prépondérante. [36]
Il était de plus statué que la Couronne pouvait nommer, dans chaque province, un conseil
exécutif chargé de conseiller et assister le gouverneur dans l’administration de la
province [37] .
L’assemblée du Haut-Canada s’est réunie pour la première fois le 12
septembre 1792 à Newark, aujourd’hui Niagara-on-the-Lake; celle du Bas-Canada, le 17
décembre à Québec. Le gouverneur était autorisé à fixer la date
et le lieu des séances de l’assemblée, et il pouvait la proroger ou la dissoudre
s’il le jugeait à propos, sous réserve que l’assemblée se réunisse
au moins une fois par année et qu’elle ne dure pas plus de quatre ans [38] .
Le gouverneur avait le pouvoir d’accorder ou de refuser la sanction royale [39]
aux projets de loi ou de les « soumettre au plaisir de Sa Majesté [40] »
pour examen et approbation [41] .
Les lois étaient promulguées à la suite de l’examen et de l’adoption des
projets de loi par les deux chambres — l’assemblée et le conseil législatif —
et de leur approbation par le gouverneur au nom de la Couronne. Cette procédure était
modelée sur celle du Parlement britannique de Westminster, le gouverneur jouant le rôle du
souverain, alors que l’assemblée et le conseil législatif reprenaient respectivement le
rôle et les fonctions de la Chambre des communes et de la Chambre des lords.
Toutefois, les gouverneurs nommés et les représentants élus se disputaient sans arrêt
pour savoir qui devrait contrôler les dépenses publiques (subsides [42])
et qui devrait nommer les agents publics (la liste civile [43] ).
« Depuis des années, les réformateurs du système colonial clamaient que la seule
façon d’assurer l’harmonie entre l’exécutif et le législatif consistait
pour le gouverneur à nommer au conseil exécutif ceux qui étaient responsables devant
l’assemblée et qui avaient sa confiance [44] . »
Ce qui revenait à demander l’adoption du gouvernement responsable.
Finalement, ce mécontentement aboutit à des rébellions tant dans le Haut que le Bas-Canada
dans les années 1837-1838 [45] .
Les doléances de l’assemblée bas-canadienne prirent la forme de quatre-vingt-douze
résolutions, dont la demande d’un conseil législatif élu [46] .
En 1838, lord Durham arriva au Canada en qualité de haut commissaire et de gouverneur général
de l’Amérique du Nord britannique [47] .
Dans un rapport fouillé destiné au Parlement britannique, il exposait les difficultés
telles qu’il les avait perçues. Entre autres recommandations, il proposait que le Haut et le
Bas-Canada soient réunis dans une seule assemblée et appelait à l’adoption du
gouvernement responsable [48] .
Sous le régime du gouvernement responsable, le gouverneur ne pourrait agir que sur l’avis des
ministres qui avaient l’appui des membres de l’assemblée élue; autrement dit, par
ceux qui représentaient les intérêts véritables des habitants du pays.
Adoptée en juillet 1840 par le Parlement britannique, l’Acte pour réunir les provinces du
Haut et du Cas Canada, et pour le gouvernement du Canada, appelé l’Acte d’Union [49] ,
est entré en vigueur le 10 février 1841. La loi établissait un seul conseil législatif,
composé d’au moins vingt membres nommés par la Couronne [50] ,
et une seule assemblée législative, avec une représentation égale pour chacune des
parties de la nouvelle « Province du Canada [51] ».
L’adoption de la loi impliquait que l’administration coloniale acceptait le principe du
gouvernement responsable. Lord Syndenham, le premier gouverneur général après
l’adoption de l’Acte d’Union, a instauré deux usages qui étaient
essentiels au fonctionnement du gouvernement responsable. Il a d’abord réorganisé
l’exécutif, créant des ministères à la tête desquels il n’y
avait qu’un seul chef politique, faisant ainsi du conseil un véritable organe de décision.
Ensuite, il a créé un parti gouvernemental, se servant de ses pouvoirs et de son influence
pour s’assurer que ses ministres avaient l’appui de l’assemblée. Bien que ce
système se soit effondré, il a préparé le terrain à l’arrivée
du gouvernement responsable ou de cabinet, comme nous le connaissons aujourd’hui. En 1847, le nouveau
secrétaire aux colonies dans le gouvernement britannique impérial, lord Grey, ordonnait aux
gouverneurs sir John Harvey (Nouvelle-Écosse) et lord Elgin (Canada) qu’à l’avenir,
ils devraient constituer leur conseil à partir des chefs du parti majoritaire à l’assemblée.
Peu de temps après, en 1848, le principe a été mis à l’essai en
Nouvelle-Écosse, où le gouvernement a démissionné après avoir
été défait sur une motion de défiance à l’assemblée et le
gouverneur a appelé le chef du parti majoritaire à former le nouveau gouvernement. Dans
l’espace de quelques semaines, des changements de gouvernement semblables se produisirent au Canada
et au Nouveau-Brunswick; ainsi, le principe du gouvernement responsable était fermement établi
en Amérique du Nord [52] .
En 1854, en réponse à une adresse (requête officielle) de l’Assemblée
législative du Canada, le Parlement britannique adoptait une loi autorisant l’assemblée
à modifier les règles du Conseil législatif. Deux ans plus tard, l’assemblée
adoptait une loi prévoyant que la chambre haute deviendrait élective [53] ,
et l’année suivante se tenait la première élection des membres de la chambre
haute. Jusqu’en 1862, le président du Conseil législatif était nommé par
la Couronne; par la suite, il sera élu par les membres du Conseil [54] .
Les institutions parlementaires de Terre-Neuve ont connu une évolution différente.
Jusqu’en 1824, le territoire n’était pas reconnu comme colonie officielle. De 1729 à
1829, le commandant de la flotte navale britannique faisait office de gouverneur pendant les mois où
la flotte était en station à Terre-Neuve pour protéger les bateaux de pêche
anglais. En 1824, l’île était officiellement reconnue comme colonie, sous l’administration
d’un gouverneur, assisté d’un conseil nommé par lui. En 1832 , le gouverneur
appelait à l’élection de l’assemblée législative [55] .
Comme ce fut le cas pour la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, une chambre haute était
instituée en 1855 [56] ;
c’est au même moment que la province se voyait attribuer le gouvernement responsable.
La seule autre région du pays qui ait eu des institutions représentatives avant la
Confédération est la Colombie-Britannique [57] ;
cette province est issue de la fusion en 1866 de deux colonies anglaises, l’île de Vancouver et
la Colombie-Britannique « continentale ». Dès sa création en 1849,
l’île de Vancouver avait une assemblée représentative [58] ,
mais lors de la constitution de la colonie « continentale » en 1858, seul le
gouverneur avait le pouvoir de légiférer. Lors de l’entrée de la Colombie-Britannique
dans la Confédération en 1871, les conditions d’adhésion [59]
prévoyaient une assemblée législative, mais ce n’est que l’année
suivante que le gouvernement responsable se réalisera [60] .
La Confédération
De la fin des années 1850 et jusque dans les années 1860, les provinces de
l’Amérique du Nord britannique se voyaient de plus en plus poussées vers une forme
d’union [61] .
Provoqué par les difficultés économiques de la Province du Canada [62] ,
le mouvement était nourri par les perspectives d’avantages économiques pour tous et
d’une sécurité militaire accrue.
Lord Durham avait recommandé une union fédérale dans son rapport, et la question
avait été abordée plusieurs fois dans les assemblées législatives de
l’Amérique du Nord britannique [63] .
Le 1er septembre 1864, des délégués des provinces Maritimes se
réunirent à Charlottetown pour discuter de l’union de la Nouvelle-Écossse, du
Nouveau-Brunswick et de l’île du Prince-Édouard. Des représentants des deux
parties de la Province du Canada devaient se joindre à eux, de sorte qu’il fut décidé
d’examiner la question d’une union élargie de toutes les provinces [64] .
Le 10 octobre suivant débutait à Québec une seconde rencontre, à laquelle
assistaient trente-trois délégués des provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse,
du Nouveau-Brunswick, de l’île du Prince-Édouard et de Terre-Neuve. Après dix-huit
jours de débats, les délégués avaient adopté à l’unanimité
soixante-douze résolutions définissant les conditions d’une union fédérale [65] .
Après avoir débattu des résolutions du 3 au 14 mars 1865, les deux assemblées de
la Province du Canada s’entendirent pour aller de l’avant avec l’union. L’opposition
des Maritimes devait cependant bloquer tout progrès pendant plus d’un an [66] .
À l’automne de 1866, des délégués du Canada, de la Nouvelle-Écosse
et du Nouveau-Brunswick se rendirent à Londres pour s’entretenir avec le ministre des Colonies
et présenter leurs arguments devant les législateurs britanniques. Soixante-neuf résolutions
furent présentées le 12 février 1867, sous la forme de l’Acte de l’Amérique
du Nord britannique [67] .
À peine un mois plus tard, soit le 29 mars, la loi recevait la sanction royale, et elle entrait en
vigueur le 1er juillet suivant.
Dans le préambule de la loi, les provinces fondatrices expriment le désir de contracter une union
fédérale, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni [68] .
La loi intègre les trois grands éléments de la tradition parlementaire britannnique —
la monarchie, la représentation et la responsabilité — dans une nouvelle forme fédérale
de gouvernement. Un gouvernement central est créé pour les questions nationales, et des
gouvernements provinciaux pour les questions d’intérêt régional ou local. Les
gouvernements provinciaux ne sont pas subordonnés au gouvernement national, mais dans leur sphère
de compétence, ils sont largement autonomes.
Si, au départ, seulement la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick et la Province du Canada (qui
deviendra l’Ontario et le Québec) ont choisi d’adhérer au nouveau Dominion du Canada,
la Loi constitutionnelle de 1867 prévoyait que Terre-Neuve, l’île du Prince-Édouard,
la Colombie-Britannique et la « Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest » (les
Territoires du Nord-Ouest d’aujourd’hui) pourraient y adhérer plus tard [69] .
Les Territoires du Nord-Ouest sont devenus une partie du Canada en 1868 [70] ,
la province du Manitoba a été créée en 1870 [71] ,
la Colombie-Britannique s’est jointe à la fédération en 1871 [72] ,
et l’Île-du-Prince-Édouard, en 1873 [73] .
Les provinces de la Saskatchewan et de l’Alberta ont été établies en 1905 [74] .
À la suite de la modification des limites provinciales, il ne restait plus comme « territoires »
au Canada [75]
que les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon (détaché des T.N.-O. en 1898). Terre-Neuve a
été admise dans la Confédération en 1949 [76] ,
devenant ainsi la dixième province du pays. Enfin, en 1999, le Nunavut a été créé
à partir des Territoires du Nord-Ouest, et doté de sa propre assemblée [77] .
La Constitution
Le Canada n’a pas une constitution qui se résume à un seul document [78] .
La Loi constitutionnelle de 1867 ne codifie pas toutes les nouvelles règles constitutionnelles
du pays, elle indique simplement que le Canada aura une « constitution reposant sur les mêmes
principes que celle du Royaume-Uni [79] ».
À l’exception des changements nécessités par la création de la nouvelle
fédération, les anciennes règles régissant l’exercice des pouvoirs publics
sont demeurées à peu près inchangées par rapport à celles des colonies au
moment de la Confédération. C’est ce qui explique qu’une bonne partie du droit
constitutionnel canadien ne se trouve pas dans les lois constitutionnelles. De fait, certaines de nos
règles les plus importantes ne relèvent même pas du droit écrit, mais font
plutôt l’objet de conventions [80] .
La Constitution énonce les pouvoirs — législatifs, exécutifs, judiciaires —
qui seront exercés par tel organe de l’État, et définit les limites de cet exercice.
Le Canada étant un État fédéral, la Constitution prévoit également
le partage des pouvoirs entre le gouvernement national et les provinces [81] .
Enfin, la réforme constitutionnelle de 1982 comportait une Charte des droits et libertés,
à laquelle toute nouvelle loi devrait se conformer [82] .
La Couronne
Au Canada, l’État est couramment désigné comme « la Couronne [83] »,
et c’est la Couronne qui détient le pouvoir exécutif suprême au pays [84] .
La souveraine est par ailleurs la personne à laquelle la Couronne est conférée par la
Constitution. Pour distinguer la réalité canadienne de celle des autres pays qui reconnaissent
la monarchie britannique comme leur chef d’État officiel, on parle habituellement de
« la Reine du chef du Canada [85] ».
L’évolution constitutionnelle de la Grande-Bretagne résulte pour l’essentiel des
efforts du Parlement pour limiter ou s’approprier les pouvoirs de prérogative royale.
Aujourd’hui, sauf exception, aucune décision du monarque (ou de son représentant, le
gouverneur général) n’est exécutée sans l’avis et le consentement
officiels du premier ministre et du Cabinet. La Couronne conserve toutefois le droit d’être
consultée, d’inviter le gouvernement à agir et de le mettre en garde [86] .
Le Canada étant un État fédéral, la Couronne a un représentant dans chaque province, le lieutenant-gouverneur.
Le gouverneur général
Officiellement, c’est le monarque qui est le chef de l’État, mais presque tous ses pouvoirs
sur le Canada sont attribués au gouverneur général [87] ,
à l’exception, il va de soi, du pouvoir de nommer et de révoquer le gouverneur
général. Sur l’avis du premier ministre, la Reine nomme le gouverneur général
par une commission sous le grand sceau du Canada [88] .
Le mandat du gouverneur général commence avec son installation dans la salle du Sénat par
le juge en chef du Canada ou par un juge puîné de la Cour suprême du Canada. Son mandat
est à la discrétion du monarque, il dure habituellement cinq ans; il est arrivé
qu’un mandat soit prolongé jusqu’à sept ans [89] .
Le titulaire de la charge est désigné comme « gouverneur général et
commandant en chef dans et sur le Canada [90] ».
Le gouverneur général peut nommer un ou plusieurs suppléants — habituellement des juges
de la Cour suprême — pour exercer en son nom les pouvoirs, fonctions et attributions relativement
au Canada qu’il pourra juger nécessaire ou opportun de leur assigner [91] .
Un exemple courant est le pouvoir d’accorder la sanction royale [92].
En cas de décès, d’incapacité, de renvoi ou d’absence du gouverneur
général, le juge en chef de la Cour suprême (ou le doyen des juges s’il en est
empêché ou s’il est absent pour une certaine période) devient
« administrateur du gouvernement » et est investi des pouvoirs du gouverneur
général [93] .
Si le gouverneur général doit s’absenter pour moins de 30 jours, il peut désigner
le gouverneur général suppléant pour exercer ses fonctions [94].
Chaque fois qu’un administrateur exerce les fonctions de gouverneur, un administrateur suppléant
est désigné d’office [95].
Jusqu’au début des années 1950, la charge de gouverneur général était
détenue par un citoyen du Royaume-Uni; dans les premiers temps de la Confédération,
c’étaient des membres de la famille royale ou de la noblesse britannique; plus tard, ce seront
des officiers supérieurs à la retraite. En 1952, Vincent Massey devient le premier Canadien
de naissance à occuper cette charge; depuis, le gouverneur général du Canada est
toujours un Canadien de naissance.
Historique
La charge de gouverneur général est une de nos plus anciennes institutions. En Nouvelle-France,
le principal dignitaire était le gouverneur, qui était nommé par le roi [96] .
Au dix-huitième siècle, dans les colonies de l’Amérique du Nord britannique, le
fonctionnaire le plus haut placé portait le titre de « capitaine général et
gouverneur en chef [97] ».
À l’époque, les guerres et les conflits étaient fréquents, de sorte que le
gouverneur général exerçait des fonctions militaires en plus de ses responsabilités
administratives. Avec le temps, les pouvoirs de la charge ont diminué, pour être assumés
par le premier ministre et le Cabinet [98] .
À l’époque de la Confédération, le gouverneur général
était à la fois le représentant personnel du monarque et un agent du gouvernement
britannique [99] .
Ainsi, sur les questions jugées d’ordre « impérial », il devenait
l’exécuteur des ordres du ministère des Colonies [100] .
De 1887 à 1937, les principaux moyens de consultation de haut niveau entre les représentants
du Royaume-Uni, du Canada et des autres territoires autonomes de l’Empire Commonwealth britannique
étaient les conférences coloniales et impériales. Le rapport sur les conclusions de
la Conférence de 1926 (le rapport Balfour) a abouti directement à la reconnaissance par le
Statut de Westminster de l’autonomie des dominions [101] ,
le gouverneur général a cessé d’être un représentant du gouvernement
britannique et sa nomination a cessé d’être faite sur l’avis du Cabinet britannique [102] .
Outre les pouvoirs et compétences des gouverneurs généraux énoncés
dans la Loi constitutionnelle de 1867, d’autres étaient définis dans les
diverses commissions, instructions et lettres patentes [103]
délivrées par le monarque d’abord et, par la suite, par le ministère des Colonies.
Les lettres patentes délivrées en 1947 — toujours en vigueur aujourd’hui —
sont certes les plus importantes. Les Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général
(1947) [104] ,
qui remplaçaient toutes les commisssions, instructions et lettres patentes antérieures,
reconnaissaient au gouverneur général le droit d’exercer, sur l’avis du gouvernement
élu, tous les pouvoirs et attributions du souverain du chef du Canada. Mais les pouvoirs
conférés par ce texte n’ont pas tous été exercés dès 1947.
Ce n’est que depuis 1977, par exemple, que les nominations des diplomates canadiens sont faites par le
gouverneur général plutôt que par le monarque [105] .
Pouvoirs législatifs et exécutifs
La Loi constitutionnelle de 1867 attribue au gouverneur général certains pouvoirs de
gouvernement. Dans l’exercice de ses pouvoirs exécutifs, le gouverneur général agit
presque toujours sur l’avis du Cabinet fédéral [106] .
Toute mesure législative qui engage une dépense [107]
doit être accompagnée d’une recommandation du gouverneur général, et c’est
lui qui accorde la sanction royale à toutes les lois adoptées tant par le Sénat que par
la Chambre. En vertu de la Constitution, le gouverneur général (le lieutenant-gouverneur dans
les provinces) peut refuser la sanction royale [108] .
La Constitution canadienne dispose que seul le Parlement peut autoriser des paiements sur le Trésor.
Mais dans des circonstances exceptionnelles, le gouverneur général peut être appelé
à délivrer un mandat spécial autorisant le gouvernement à effectuer des dépenses
qui ne seraient pas autorisées en temps normal [109] .
Cette disposition permet notamment au gouvernement de faire face à ses dépenses lorsque le
Parlement est dissous en vue d’une élection générale. Le mandat « spécial »
ne doit pas être confondu avec le mandat que le gouverneur général signe et
délivre chaque fois que des paiements sont effectués sur le Trésor.
Le gouverneur général nomme les sénateurs à la Chambre haute [110] ,
ainsi que le Président du Sénat [111] ,
convoque le Parlement [112] ,
et proroge et dissout le Parlement [113] .
Au début d’une nouvelle session, le gouverneur général fait la lecture du discours du
Trône, qui donne un aperçu du programme du gouvernement. Tous les conseillers privés [114] ,
notamment les ministres, sont nommés et peuvent être révoqués par le gouverneur
général, qui nomme également les juges des cours [115] .
Le gouverneur général est d’office le commandant en chef des forces armées [116] ;
il remplit certaines fonctions protocolaires et représente le Canada à l’occasion de
visites d’État et d’autres manifestations internationales.
Le gouverneur général nomme les lieutenants-gouverneurs des provinces [117] .
Il peut nommer en outre divers fonctionnaires — commissaires, juges de paix, diplomates — et peut
aussi les destituer [118] .
Il a également le pouvoir de présider à la prestation du serment d’allégeance
et du serment d’office, de délivrer des exequatur (instrument qui sert à reconnaître
un représentant diplomatique étranger), et le pouvoir de gracier [119] .
Le gouverneur général jouit aussi de prérogatives ou pouvoirs discrétionnaires [120] .
Il a notamment pour tâche de choisir le premier ministre. La personne choisie doit être disposée
à former un gouvernement et à s’efforcer de gagner la confiance de la Chambre des communes.
L’usage veut que ce soit le chef du parti politique qui, à la dernière élection
générale, a obtenu la majorité des sièges à la Chambre. Si aucun parti ne
détient la majorité, le gouvernement défait peut choisir de rester en poste jusqu’à
ce qu’il soit renversé, ou il peut démissionner. S’il démissionne, le
gouverneur général demandera au chef du parti d’opposition qui a le plus de chance
d’obtenir la confiance de la Chambre de former un gouvernement [121] .
On peut néanmoins parler, à propos de la nomination du premier ministre, de la prérogative
ou du pouvoir discrétionnaire du gouverneur général — sous réserve
d’approbation par la Chambre —, étant donné que c’est une des rares décisions
qu’il prend sans l’avis du gouvernement [122] .
Un autre pouvoir discrétionnaire est celui de dissoudre le Parlement en vue d’une élection
générale, ce qui se fait normalement à la demande du premier ministre. L’usage veut
que si le gouvernement est majoritaire, le gouverneur général accède à la demande
du premier ministre. Mais si le premier ministre est à la tête d’un gouvernement
minoritaire (qui ne détient pas la majorité absolue des sièges à la Chambre), le
gouverneur général peut choisir de donner ou refuser son consentement [123] .
Ces prérogatives ou pouvoirs discrétionnaires sont exercés rarement, et seulement dans des
circonstances très exceptionnelles. Inévitablement, l’essentiel des pouvoirs du gouverneur
général s’exercent sur l’avis du premier ministre et du Cabinet.
Le pouvoir législatif
L’article 17 de la Loi constitutionnelle de 1867 dispose : « Il y aura, pour
le Canada, un parlement qui sera composé de la Reine, d’une chambre haute appelée le
Sénat, et de la Chambre des Communes. » De sorte que l’organe législatif du
Parlement canadien est bicaméral. Si chaque chambre jouit du même statut pour ce qui est de ses
privilèges, immunités et pouvoirs [124] ,
elles sont loin d’être la réplique l’une de l’autre. C’est dans la
chambre basse (seule habilitée à prendre un vote de confiance) que la confiance du gouvernement
est mise à l’épreuve; selon l’usage, c’est là que siègent les
membres du gouvernement. En outre, bien que chaque chambre doive adopter le même texte législatif
avant qu’il reçoive la sanction royale, l’initiative des projets de loi « ayant
pour but l’appropriation du revenu public ou la création de taxes ou d’impôts »
appartient à la Chambre des communes [125] .
Autre différence à noter, le Président du Sénat est nommé par le gouverneur
général [126] ,
alors que la Chambre des communes élit son propre Président [127] .
Chaque chambre fonctionne selon ses propres traditions, pouvoirs et usages.
Le Sénat
Le Sénat est la chambre haute du Parlement du Canada, dont les membres sont nommés. Il exerce
tous les pouvoirs de la Chambre des communes, à l’exception de l’initiative des mesures
financières [128] .
Les sénateurs sont « mandés » ou nommés par le gouverneur général
sur la recommandation du premier ministre. Ils doivent être âgés de 30 ans révolus,
domiciliés dans la province pour laquelle ils sont nommés et détenir des propriétés
mobilières et immobilières valant quatre mille « piastres », après
déduction de leurs dettes et obligations [129] .
Au Québec, en plus d’y être domicilié, le sénateur doit posséder sa
qualification foncière dans le collège électoral où il est nommé [130] .
Le sénateur qui souhaite démissionner en avise le gouverneur général par
écrit [131] .
Le siège d’un sénateur est déclaré vacant si celui-ci est absent pendant deux
sessions consécutives; s’il est déclaré en faillite ou insolvable, ou se rend coupable
de concussion; s’il devient sujet ou citoyen d’une puissance étrangère; s’il est
atteint de trahison ou convaincu de quelque « crime infamant »; ou s’il cesse de
posséder la qualification relative à la propriété ou au domicile [132] .
Sauf les cas de décès, de démission, de perte de qualification ou de vacance de leur
siège, les sénateurs ocupent leur place au Sénat jusqu’à l’âge de
75 ans [133] .
À la Confédération, le nombre des sénateurs était fixé à 72 [134] .
Depuis, il y a eu plusieurs ajouts, essentiellement avec l’entrée de nouvelles provinces ou de territoires.
Pour les besoins de la représentation au Sénat, le Canada est partagé en quatre divisions :
les provinces de l’Ouest, les provinces Maritimes, l’Ontario et le Québec. À ces divisions
se sont ajoutés Terre-Neuve, le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut [135] .
La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit maintenant qu’il y aura cent cinq sénateurs [136] ,
répartis de la façon suivante :
Représentation des sénateurs
Province |
Nombre de députés |
Provinces de l’Ouest |
24 |
Colombie-Britannique (6) |
|
Alberta (6) |
|
Saskatchewan (6) |
|
Manitoba (6) |
|
|
Ontario |
24 |
Québec |
24 |
|
Provinces Maritimes |
24 |
Nouveau-Brunswick (10) |
|
Nouvelle-Écosse (10) |
|
Île-du-Prince-Édouard (4) |
|
|
Terre-Neuve |
6 |
Yukon |
1 |
Territoires du Nord-Ouest |
1 |
Nunavut |
1 |
La Constitution prévoit également la nomination de quatre ou huit nouveaux sénateurs,
représentant également les quatre divisions [137] .
Lorsque surviennent de telles nominations, il ne peut y en avoir de nouvelles dans une division donnée
jusqu’à ce que la représentation tombe à moins de 24 [138] .
Le nombre des sénateurs ne peut à aucun moment dépasser 113 [139] .
La Chambre des communes
La Chambre des communes, ou chambre basse, est l’assemblée élue du Parlement du Canada.
La Loi constitutionnelle établit le nombre et la répartition des représentants
à la Chambre, et prévoit des augmentations ou de nouvelles répartitions [140] .
Avec la nouvelle répartition de 1997 et la création du Nunavut en 1999, la Chambre compte 301
députés, répartis de la façon suivante :
La répartition provinciale des députés de la Chambre des communes
Province |
Nombre de députés |
Alberta |
26 |
Colombie-Britannique |
34 |
Île-du-Prince-Édouard |
4 |
Manitoba |
14 |
Nouveau-Brunswick |
10 |
Nouvelle-Écosse |
11 |
Nunavut |
1 |
Ontario |
103 |
Québec |
75 |
Saskatchewan |
14 |
Terre-Neuve |
7 |
Territoires du Nord-Ouest |
1 |
Yukon |
1 |
On trouvera un complément d’information sur la Chambre et les députés au
chapitre 4, « La Chambre des communes et les députés ».
Le pouvoir exécutif
Au Canada, le pouvoir exécutif est conféré au souverain, mais exercé par le gouverneur
général en conseil [141] .
Officiellement, le gouverneur général agit sur l’avis et avec le consentement du Conseil
privé de la Reine pour le Canada; dans les faits, il agit sur l’avis et avec le consentement du
premier ministre et du Cabinet [142] .
D’après la Loi constitutionnelle de 1867, c’est le gouverneur général
qui choisit les membres du Conseil privé, pour conseiller la Couronne [143] ;
de fait, les nominations au Conseil privé se font sur l’avis du premier ministre. Les conseillers
privés sont désignés comme « honorables », titre qui leur est
conféré à vie [144].
Ils sont nommés « à titre amovible [145] »,
mais en réalité il s’agit d’une nomination à vie. Le titre de « très
honorable » est conféré à vie au premier ministre, dès son entrée en
fonctions [146] .
Après sa nomination, le premier ministre choisit plusieurs conseillers particuliers (qui sont habituellement
membres du parti au pouvoir), qui sont d’abord désignés membres du Conseil privé. Les
conseillers choisis sont ensuite assermentés comme ministres. Collectivement, on les appelle
« conseil des ministres », « ministère » ou
« cabinet » [147] .
Les conseillers privés ne jouent leur rôle de conseillers auprès de la Couronne que dans
le cadre d’un cabinet [148] .
Mais les conseillers ne font pas tous partie du cabinet ou gouvernement, et certains peuvent n’avoir jamais
été ministres [149] .
Le premier ministre choisit les ministres qu’il veut, mais il sera influencé par des considérations
d’ordre politique — équilibre régional, hommes/femmes, groupes ethniques. Toutefois, c’est
lui qui décide seul de la taille de son conseil et de l’équilibre à respecter.
La coutume veut que les membres du conseil aient un siège au Parlement et, à l’exception du leader du
gouvernement au Sénat, qu’ils siègent normalement à la Chambre des communes [150] .
Lorsqu’un non-parlementaire est nommé au cabinet, on s’attend à ce qu’il se porte
candidat à une élection à la première occasion. S’il est défait, la coutume
veut qu’il démissionne du cabinet [151] .
Les termes « ministère » et « cabinet » sont souvent employés
l’un pour l’autre, mais de fait, le ministère comprend à la fois les ministres et les secrétaires
d’État. La plupart de ceux qui sont nommés au Cabinet sont des ministres chargés d’un
ministère, mais il arrive qu’ils soient chargés d’importants portefeuilles sectoriels [152] .
Les secrétaires d’État sont chargés d’aider les ministres dans des secteurs particuliers
de leur portefeuille [153] .
Ils sont membres du « conseil des ministres » (assermentés au Conseil privé), mais
ne font pas partie du Cabinet [154] .
En outre, la Loi sur le Parlement du Canada prévoit la nomination de secrétaires parlementaires
(des députés qui secondent les ministres, mais sans faire partie du conseil des ministres) [155] .
Enfin, en cas d’absence ou d’incapacité d’un ministre, ou de vacance, il est prévu
qu’un ministre intérimaire pourra être nommé.
La durée du mandat d’un ministre dépend du « bon plaisir » du premier
ministre, qui peut le remplacer ou demander sa démission à tout moment. Le gouverneur général
ne peut accepter la démission d’un ministre sans le consentement du premier ministre. Dans l’ordre
des préséances [156],
les ministres et secrétaires d’État viennent après le premier ministre, leur rang
étant fonction de leur date d’assermentation comme conseiller privé, indépendamment
de leur portefeuille.
La durée d’un ministère correspond à la durée du mandat du premier ministre, qui
commence avec le jour de son assermentation et prend fin avec sa démission. La démission du premier
ministre entraîne la démission de l’ensemble du ministère [157].
Si le premier ministre démissionnaire est rétabli dans sa charge, on considère qu’il
forme un nouveau ministère [158].
Le gouvernement responsable et la responsabilité ministérielle
Le gouvernement responsable a longtemps été perçu comme étant un élément
essentiel des systèmes de gouvernement basés sur le modèle de Westminster [159].
Bien que le « gouvernement responsable » soit largement reconnu comme étant le
fondement du système de gouvernement canadien, le terme lui-même recouvre plusieurs sens. En
général, gouvernement responsable signifie qu’un gouvernement doit être à
l’écoute de ses citoyens, qu’il doit fonctionner de façon responsable (en faisant
preuve de constance dans ses politiques et de méthode dans leur application) et que les ministres doivent
rendre compte au Parlement. Les deux premiers points renvoient aux fins visées par un gouvernement
responsable, tandis que le troisième — l’obligation pour les ministres de rendre des comptes
— est le moyen de parvenir à ces fins [160] .
En termes de responsabilité ministérielle, les ministres ont des responsabilités à la
fois individuelles et collectives devant le Parlement. Cette responsabilité individuelle ou personnelle
des ministres remonte à l’époque où le monarque gouvernait, pas seulement en théorie
mais en pratique. Les ministres se contentaient de conseiller le souverain, et lui étaient comptables des
avis qu’ils lui donnaient. Le principe de la responsabilité individuelle veut que les ministres
soient comptables non seulement de leurs décisions comme chefs de ministère, mais également
des actes de leurs subordonnés. C’est cette responsabilité individuelle qui est à la
base de notre système de reddition de comptes. Virtuellement, les actitivés d’un ministère
se font au nom du ministre, qui, de son côté, est responsable de ces activités devant le
Parlement. Les ministres exercent le pouvoir et ils sont constitutionnellement responsables de l’action et
de la conduite du gouvernement; le Parlement les en tient personnellement responsables [161] .
Le principe de la responsabilité ministérielle collective [162],
qui est beaucoup moins ancienne, est apparue lorsque les ministres sont devenus, à la place du souverain,
les décideurs du gouvernement. Les ministres sont censés assumer la responsabilité de toutes
les décisions du Cabinet, et les défendre [163] .
Ce principe apporte la stabilité dans le système du gouvernement ministériel en incorporant
les responsabilités des ministres individuellement dans la responsabilité collective de
l’État [164].
Les partis politiques
Les définitions de parti politique [165]
sont multiples : on parlera d’un groupe qui tente de faire élire à des charges gouvernementales
des candidats qui se présentent sous une étiquette [166] ;
ou d’une association de personnes qui partagent les mêmes idées et qui, ensemble, se dotent
de statuts, se choisissent un chef et d’autres dirigeants et poursuivent un but commun [167] ;
ou encore, de formations qui luttent pour obtenir le pouvoir politique dans les corps législatifs et exécutifs
afin de diriger le débat politique et d’y définir la politique officielle [168] ;
ou enfin, d’organisations qui ont pour but de prendre en main les leviers de gouvernement afin de mettre
en œuvre leurs politiques et programmes [169] .
Il n’est pas question de partis politiques dans la Loi constitutionnelle. Mais ils sont définis dans
diverses lois, à des fins administratives. Par exemple, les partis politiques peuvent demander à
se faire enregistrer en vertu de la Loi électorale du Canada [170] ,
qui les autorise notamment à délivrer des reçus accordant aux donateurs un crédit
d’impôt aux fins de la fiscalité fédérale [171] ;
de faire inscrire l’affiliation politique de leurs candidats sur le bulletin de vote; d’engager
des dépenses électorales; et d’obtenir des radiodiffuseurs du temps d’antenne gratuit
au cours de la campagne d’une élection générale [172] .
Une autre disposition de la Loi établit qu’un des critères pour décider si
le parti conservera son statut de parti enregistré est que le parti soit représenté
à la Chambre des communes à la veille d’une élection générale [173] .
La Loi sur le Parlement du Canada et les règlements administratifs du Bureau de régie
interne (l’organe administratif de la Chambre) font une distinction entre les partis politiques « reconnus »
à la Chambre et ceux qui y comptent moins de 12 députés. Pour les avantages pécuniaires,
la Loi sur le Parlement accorde des indemnités au chef, au whip et au leader parlementaire
de chaque parti reconnu qui compte au moins 12 députés à la Chambre [174] .
Le Bureau de régie interne prévoit également une aide financière pour le groupe de
recherche de chaque « parti reconnu », qui est défini comme comptant au moins
12 députés [175] .
Sur le plan de la procédure, les partis reconnus bénéficient aussi de certains avantages [176] ,
mais dans ce cas-ci, contrairement aux avantages pécuniaires, la définition de ce qu’est un
« parti reconnu » n’est pas aussi claire. Comme le Règlement ne donne pas
de définition dans ce sens, les Présidents s’en sont remis à l’usage ou à la
décision de la Chambre [177] .
Mais d’après l’usage récent, aux fins de la procédure le terme « parti reconnu »
s’entend d’un parti qui compte au moins 12 députés à la Chambre. Le chiffre
12 est devenu une sorte de référence.
Les groupes (caucus) parlementaires
Depuis que le Canada existe, les parlementaires ont presque toujours été membres d’un parti
politique. De fait, notre système de responsabilité ministérielle implique que le parti au
pouvoir (habituellement celui qui a le plus de sièges à la Chambre) soit en mesure de remporter
les scrutins parlementaires. Les députés qui appartiennent au même parti, ainsi que leurs
homologues au Sénat, sont désignés collectivement comme le groupe ou caucus parlementaire
du parti. Le gouvernement conserve la confiance de la Chambre en grande partie grâce à l’appui
du caucus.
En session, les groupes parlementaires se réunissent régulièrement, habituellement le mercredi
matin, ou à tout autre moment jugé nécessaire par les responsables parlementaires du parti [178].
Chaque caucus fonctionne différemment, mais la plupart restreignent la participation aux parlementaires.
Les réunions de caucus se tiennent à huis clos afin de permettre aux députés de
s’exprimer librement et franchement sur ce qui les préoccupe [179] .
Les positions du parti y sont définies et, dans le cas du parti au pouvoir, les propositions législatives
du gouvernement. Le caucus donne aux députés l’occasion de débattre entre eux de leurs
divergences sans nuire à l’unité du parti.
Le whip assure la « discipline de parti ». Ce responsable du parti veille à ce que
les députés s’acquittent de leurs devoirs (comme assister aux réunions des comités
et aux séances de la Chambre, voter comme le parti) [180] .
Le whip désigne les membres des comités, attribue les bureaux et choisit qui représentera le
parti à diverses activités ou réceptions. Il est l’indispensable courroie de transmission
entre la direction du parti et les simples députés [181]
(ou députés de l’arrière-ban).
Outre le whip, chaque parti a un leader parlementaire [182]
qui est reponsable, de concert avec les autres leaders, de coordonner les affaires quotidiennes de la Chambre. Les
leaders parlementaires des partis reconnus se réunissent régulièrement pour négocier
l’ordre et le déroulement des travaux parlementaires. Cette coutume, qui s’est développée
avec les années, permet d’assurer la conduite méthodique des affaires de la Chambre. Si les
leaders ne s’entendent pas sur le programme, le gouvernement se réserve le droit, sous réserve des
règles de la Chambre, d’établir unilatéralement l’ordre de ses travaux [183].
L’opposition
Pratiquement, la Chambre est composée de trois groupes : les ministres et les secrétaires parlementaires,
les députés qui appuient le gouvernement, et les opposants [184] .
Le rôle de l’opposition est crucial dans une démocratie parlementaire comme la nôtre.
Le premier ministre sir Wilfrid Laurier a bien résumé ce rôle : « […]
il est réellement essentiel au pays que nous placions autant que possible sur un pied d’égalité
les différences d’opinion qui sont représentées des deux côtés de la
Chambre; nous admettons que nous devons avoir une forte opposition pour exprimer les vues de ceux qui ne pensent
pas comme la majorité [185] ».
Les députés de l’opposition peuvent appartenir à un parti inscrit ou n’être
affiliés à aucun parti [186] .
L’usage veut que le parti d’opposition ayant le plus grand nombre de sièges à la Chambre
soit désigné comme l’Opposition officielle (et appelé « l’Opposition
de Sa Majesté [187] »),
bien qu’il n’en soit pas fait mention dans les lois ou règlements [188].
L’Opposition officielle a préséance sur les autres partis d’opposition reconnus. Sur
tout projet de loi ou motion du gouvernement, après le premier orateur du gouvernement, c’est
habituellement un représentant de l’Opposition officielle qui prend la parole. De façon
générale, le temps de débat est réparti entre les partis de l’opposition suivant
le nombre de sièges qu’ils détiennent à la Chambre [189].
Lors du dépôt des rapports des comités, qui sont accompagnés d’opinions ou de
recommandations complémentaires ou dissidentes, un membre du comité appartenant à l’Opposition
officielle, représentant ceux qui appuient les opinions ou recommandations, peut prendre la parole pour
fournir une brève explication [190] .
En cas d’égalité de sièges entre les deux principaux partis d’opposition, le
Président peut être appelé à décider lequel devrait être désigné
l’Opposition officielle. En 1996, lorsque les deux principaux partis d’opposition se sont retrouvés
à égalité en cours de session, le Président a jugé que
l’antériorité était le facteur déterminant et que le statu quo devrait donc
être maintenu [191] .
Si le chef du parti désigné comme Oposition officielle siège à la Chambre, il
devient d’office chef de l’Opposition [192].
S’il n’a pas de siège à la Chambre, le caucus de l’Opposition officielle peut
désigner un autre député pour jouer le rôle de chef [193].
Le poste de chef de l’Opposition est officiellement reconnu depuis 1905, année où le Parlement
a voté l’attribution au titulaire du poste d’une indemnité supplémentaire égale
à celle des ministres [194] .
Le chef de l’Opposition jouit de certains droits et privilèges, dont celui de siéger au
Bureau de régie interne [195] ,
d’occuper un siège dans la première rangée à la Chambre, directement en face du fauteuil
du premier ministre, et de bénéficier d’un temps de parole illimité dans les
débats [196] .
L’usage veut qu’à la demande du chef de l’Opposition, le Président lui accorde la
parole pour poser la première question lors de la période des questions [197].
En outre, le Règlement autorise le chef de l’Opposition à prolonger l’étude en
comité du Budget principal de tel ministère ou organisme [198] .
Les chefs des autres partis d’opposition reconnus s’assoient habituellement dans la première
rangée [199]
et, à leur demande, ils sont les premiers de leur parti à poser une question lors de la période
des questions [200].
Diverses lois exigent que le gouvernement consulte le chef de l’Opposition, ainsi que les chefs des autres partis,
avant de prendre certaines décisions ou de faire des nominations qui sont particulièrement
délicates [201] .
En vertu du Règlement de la Chambre, les partis reconnus ont la possibilité de commenter les
déclarations des ministres [202] ,
de présenter des motions les jours désignés ou de l’opposition [203]
et de participer à la direction des comités permanents [204] .