La procédure et les usages de la Chambre des communes
Sous la direction de Robert Marleau et Camille Montpetit
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1. Les institutions parlementaires

Séparés des Îles britanniques par un océan de trois mille milles, voisins des États-Unis, vivant dans un pays qui englobe la moitié du continent nord-américain, peuple hétérogène, possédant deux cultures et deux langues, nous avons élaboré une pratique parlementaire bien à nous qui, tout en s’inspirant des principes britanniques, reste nettement canadienne.

Arthur Beauchesne
(Beauchesne, 4e éd., p. 8)

L

e Parlement du Canada comprend la Couronne, le Sénat et la Chambre des communes. Il est la création de la Loi constitutionnelle de 1867 [1] , une loi du Parlement britannique [2]  qui unissait les provinces de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick et du Canada (Ontario et Québec) [3] . La loi qui a donné naissance à cette nouvelle confédération politique, qui devait s’appeler le Dominion du Canada, a été adoptée par Westminster [4]  le 29 mars 1867 et est entrée en vigueur le 1er juillet suivant. La première élection générale y a été tenue au cours de l’été et la Chambre des communes s’est réunie à Ottawa pour la première fois le 6 novembre 1867. Les députés ont alors procédé à l’élection de leur Président [5] , James Cockburn, député, et le lendemain, le 7 novembre, le Parlement du Dominion s’est réuni pour entendre le gouverneur général, lord Monck, prononcer le tout premier discours du Trône du Canada [6] .

Si la loi créant le Parlement du Canada est entrée en vigueur le 1er juillet 1867, il ne faudrait pas croire que les institutions parlementaires ont été créées avec la Confédération; elles existaient déjà et étaient assez bien rodées. Les provinces du Canada (Ontario et Québec), de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick avaient chacune des systèmes de gouvernement très développés, comprenant une assemblée législative et une chambre haute, qui fonctionnaient selon des principes historiques bien compris du droit et des usages parlementaires. Certes, ces traditions étaient essentiellement d’origine britannique, mais au fil des ans elles avaient été adaptées à la situation politique locale. Cet ensemble d’usages, de traditions, de coutumes et de conventions s’était développé au point qu’au moment de la Confédération, le système parlementaire canadien était bien adapté aux impératifs de gouvernement d’un pays jeune, divers et en pleine croissance [7] .

Les institutions les plus anciennes du Canada, qui se trouvaient dans les provinces Maritimes, sont le produit d’innombrables instructions et commissions transmises par le gouvernement impérial aux gouverneurs qui se sont succédé tout au long du régime colonial britannique [8] . Par contraste, les institutions qui se sont développées sur le territoire qu’occupent aujourd’hui l’Ontario et le Québec ont été, au départ, établies par des lois, usage qui a été suivi lors de la Confédération avec l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867.

Le système de gouvernement canadien

Le Canada est une démocratie parlementaire, dont le système de gouvernement regarde le droit comme l’autorité suprême. La Loi constitutionnelle de 1867, qui est la pierre d’assise de la constitution canadienne, édicte que le Canada aura un Parlement, qui sera composé de trois organes distincts : la Couronne, le Sénat et la Chambre des communes. Mais comme il s’agit d’un État fédéral, le pouvoir de légiférer est partagé entre le gouvernement fédéral, dix provinces et trois territoires.

Le pouvoir de légiférer est conféré à un parlement composé de personnes choisies pour représenter la population canadienne. C’est donc un système de gouvernement « représentatif ». Le parlement fédéral est bicaméral, c’est-à-dire qu’il compte deux chambres délibérantes, une chambre haute — le Sénat — et une chambre basse — la Chambre des communes [9] . Le Sénat se compose de personnes nommées par le gouverneur général pour représenter les territoires et provinces du Canada. Les députés des Communes sont élus par des citoyens canadiens ayant le droit de vote [10]. Dans ce système uninominal à majorité simple sont élus les candidats qui recueillent le plus grand nombre de voix exprimées parmi les candidats dans la même circonscription électorale.

Le Canada est également une monarchie constitutionnelle, en ce sens que le pouvoir exécutif est officiellement conféré au monarque par la Constitution [11] . Tout acte du gouvernement est accompli au nom de la Couronne, mais l’autorité d’agir provient du peuple canadien [12] . Le pouvoir exécutif appartient au gouverneur en conseil, qui est à proprement parler, le gouverneur général exerçant ce pouvoir avec l’avis et le consentement du premier ministre et du Cabinet [13].

Les partis politiques jouent un rôle essentiel dans le système parlementaire canadien [14]. Il s’agit d’associations de personnes ayant une idéologie commune ou d’autres liens, qui veulent le pouvoir politique afin de mettre leur programme en application. Dans une démocratie, la lutte pour le pouvoir se déroule dans le cadre d’une élection.

Enfin, en vertu du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui édicte que le Canada aura « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni », le système parlementaire canadien découle de la tradition britannique ou de Westminster. Les principales caractéristiques du système canadien de gouvernement parlementaire sont les suivantes :

  • Le Parlement est constitué de la Couronne et de deux chambres législatives, une haute et une basse;
  • Le pouvoir législatif est attribué au « Parlement »; pour devenir loi, un texte doit avoir reçu l’assentiment de chacun des organes du Parlement (la Couronne, le Sénat et la Chambre des communes);
  • Les députés sont élus individuellement aux Communes pour représenter les électeurs d’une seule circonscription électorale; les élections fonctionnent selon un système uninominal majoritaire à un tour ou majorité simple (c’est-à-dire que le candidat qui recueille plus de votes que tout autre candidat de la circonscription est élu);
  • La plupart des députés appartiennent à un parti politique, dont ils défendent les couleurs [15] ;
  • Le chef du parti qui a l’appui de la majorité des députés à la Chambre est appelé, par le gouverneur général, à former le gouvernement, et il devient premier ministre;
  • Le ou les partis qui s’opposent au gouvernement s’appellent l’opposition (le plus important de ces partis est appelé l’Opposition « officielle »);
  • Le pouvoir exécutif du gouvernement (soit d’exécuter ou d’appliquer les politiques et programmes du gouvernement) est officiellement attribué à la Couronne, mais il est effectivement exercé par le premier ministre et le Cabinet, dont les membres sont pour l’essentiel des députés qui appartiennent au parti au pouvoir;
  • Le premier ministre et le Cabinet sont responsables ou comptables de leurs actions devant l’ensemble de la Chambre des communes;
  • Le premier ministre et le Cabinet doivent avoir la confiance de la Chambre des communes pour continuer d’exercer leur charge. Dans les faits cela signifie qu’ils doivent être appuyés par une majorité des députés de la Chambre.

Les institutions parlementaires du Canada

Historique

Avant la Confédération

L’histoire de nos institutions parlementaires trouve ses débuts en Nouvelle-Écosse. En 1758, la colonie se voit accorder une assemblée élue [16] , devenant ainsi la première colonie canadienne à avoir une institution politique représentative  [17] . Aucune limite n’était fixée à la durée d’une législature; de fait, l’assemblée élue en 1770 devait siéger jusqu’en 1785. En 1792, une loi a été adoptée pour limiter le mandat à sept ans; il sera ramené à quatre en 1840. À l’instar de la Nouvelle-Écosse, l’île du Prince-Édouard obtint une assemblée populaire en 1773 [18]  et la province nouvellement désignée du Nouveau-Brunswick, en 1784 [19] . Les trois colonies continuèrent d’être administrées par un gouverneur britannique et un conseil exécutif nommé. La chambre haute (appelée « conseil législatif ») est devenue un organe législatif distinct au Nouveau-Brunswick en 1832 et en Nouvelle-Écosse en 1838 [20] .

La situation était sensiblement différente en Nouvelle-France où il n’y avait pas d’assemblée législative et où la participation populaire aux affaires publiques était quasi inexistante. Pendant une courte période, les habitants des établissements qui deviendront Québec, Montréal et Trois-Rivières élisaient des représentants ou syndics qui siégeaient au Conseil souverain. Mais le conseil demeurait comptable devant le roi de France ou le gouverneur de la Nouvelle-France, et non pas devant le peuple. La charge de syndic a été abolie en 1674 par Jean-Baptiste Colbert, qui était alors secrétaire d’État aux affaires coloniales [21] .

En 1760, à l’issue de la Guerre de sept ans entre la Grande-Bretagne et la France, la Nouvelle-France est cédée à l’Angleterre par le Traité de Paris [22] . En 1763, le roi George III rendait publique une proclamation créant les gouvernements de chacun des territoires du nouveau monde dont la Grande-Bretagne venait de faire l’acquisition, notamment le Québec [23] .

Chronologie des institutions parlementaires du Canada
Date Développement
1758 La Nouvelle-Écosse obtient une assemblée élue, devenant ainsi la première colonie de ce qui sera le Canada dotée d’une institution politique représentative. L’assemblée se réunit le 2 octobre à Halifax.
1773 L’île du Prince-Édouard (qui s’est appelée l’île Saint-Jean jusqu’en 1799) obtient une assemblée populaire.
1774 L’Acte de Québec donne au Québec une nouvelle forme constitutionnelle sans le doter d’une assemblée élue; le gouvernement est confié à un gouverneur et à un conseil législatif, tous deux nommés par la Couronne.
1784 Le Nouveau-Brunswick obtient une assemblée populaire qui tient sa première réunion à Saint John.
1791 L’Acte constitutionnel de 1791 divise la province originelle du Québec en deux — le Bas-Canada (le Québec actuel) et le Haut-Canada (l’Ontario). Chacune des provinces est dotée d’un conseil législatif (chambre haute) et d’une assemblée élue.
1792 L’assemblée élue du Haut-Canada tient sa première réunion le 17 septembre à Newark, l’actuel Niagara-on-the-Lake.
1792 L’assemblée élue du Bas-Canada tient sa première réunion à Québec le 17 décembre.
1824 Terre-Neuve obtient le statut officiel de colonie et est administrée par un gouverneur.
1826 Le gouverneur de Terre-Neuve obtient le pouvoir de nommer son conseil consultatif. Ce conseil, qui allait devenir la chambre haute, s’est appelé le Conseil législatif de 1833 à 1855.
1832 Le Nouveau-Brunswick obtient un conseil législatif (chambre haute).
1832 Terre-Neuve élit sa première assemblée représentative.
1833 La Chambre d’assemblée (chambre basse) de Terre-Neuve tient sa première réunion le 1er janvier.
1838 La Nouvelle-Écosse obtient un conseil législatif (chambre haute).
1840 Le Haut et le Bas-Canada sont réunis par l’Acte d’union de 1840 qui dote la nouvelle Province du Canada d’un conseil législatif, dont les membres sont nommés, et d’une assemblée législative, dont les membres sont élus.
1841 L’Assemblée législative de la Province du Canada tient sa première réunion à Kingston le 14 juin.
1849 L’île de Vancouver obtient le statut de colonie et le pouvoir d’élire une assemblée.
1855 Terre-Neuve obtient un gouvernement responsable qui prend la forme d’un parlement composé d’une Chambre d’assemblée élue et d’un Conseil législatif (chambre haute) dont les membres sont nommés.
1856 L’Assemblée législative de la province du Canada adopte une loi créant une chambre haute élue; la première élection des membres de cette chambre haute a lieu la même année.
1856 L’île de Vancouver élit sa première Assemblée, qui tient sa première réunion le 12 août.
1858 La partie continentale de la Colombie-Britannique obtient le statut de colonie et un gouverneur est habilité à faire des lois pour la colonie.
1866 Les colonies de la partie continentale de la Colombie-Britannique et de l’île de Vancouver sont réunies et administrées par un gouverneur et un conseil législatif; l’élection d’une assemblée n’est pas prévue.
1867 L’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 est adopté par le Parlement britannique le 29 mars et entre en vigueur le 1er juillet. La Confédération de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’Ontario et du Québec crée le Dominion du Canada; le Parlement fédéral et les assemblées législatives provinciales sont dotés de chambres hautes dont les membres sont nommés et de chambres basses élues (l’Ontario, qui n’a qu’une chambre basse élue, fait exception).
1867 La Chambre des communes tient sa première réunion à Ottawa le 6 novembre.
1868 L’Acte de la Terre de Rupert qui permet à la Couronne d’acheter toutes les terres de la Compagnie de la baie d’Hudson est adopté par le Parlement britannique.
1869 L’Acte concernant le gouvernement provisoire de la Terre de Rupert, qui autorise la création d’un gouvernement temporaire pour la Terre de Rupert (devenue par la suite les Territoires du Nord-Ouest), est adopté par le Parlement du Canada.
1870 La province du Manitoba est créée et dotée de chambres haute et basse; l’Assemblée législative tient sa première réunion à Fort Garry, l’actuel Winnipeg, le 15 mars 1871.
1870 Le Décret en conseil sur la Terre de Rupert et le territoire du Nord-Ouest intègre la Terre de Rupert au Canada à compter du 15 juillet.
1871 La Colombie-Britannique entre dans la Confédération le 20 juillet.
1872 L’Assemblée législative de la Colombie-Britannique tient sa première réunion à Victoria le 15 février.
1873 L’île-du-Prince-Édouard entre dans la Confédération.
1876 La chambre haute du Manitoba est abolie.
1881 L’Assemblée législative des Territoires du Nord-Ouest est élue intégralement.
1892 La chambre haute du Nouveau-Brunswick est abolie.
1893 La chambre haute de l’île-du-Prince-Édouard est abolie.
1898 Le Territoire du Yukon est créé en l’amputant des Territoires du Nord-Ouest.
1905 La Saskatchewan devient une province du Canada le 1er septembre.
1905 L’Alberta devient une province du Canada le 1er septembre.
1905 L’Assemblée législative élue des Territoires du Nord-Ouest est remplacée par un conseil dont les membres sont nommés.
1906 L’Assemblée législative de l’Alberta tient sa première réunion le 15 mars.
1906 L’Assemblée législative de la Saskatchewan tient sa première réunion le 29 mars.
1909 L’Assemblée législative du Territoire du Yukon tient sa première réunion le 15 juillet.
1928 La chambre haute de la Nouvelle-Écosse est abolie.
1931 Le Statut de Westminster enlève au Parlement britannique tout pouvoir législatif sur le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, l’Afrique du Sud et Terre-Neuve.
1934 La suspension du gouvernement responsable de Terre-Neuve, le 16 février, s’accompagne de l’abolition temporaire du Parlement (Chambre d’assemblée et Conseil législatif) et du Conseil exécutif. De 1934 à 1949, Terre-Neuve est gouvernée par une Commission de gouvernement, formée de trois représentants de Terre-Neuve et de trois représentants britanniques, que préside le gouverneur.
1949 Terre-Neuve se joint à la Confédération le 31 mars; une élection générale est tenue pour élire les députés de la Chambre d’assemblée; le Conseil législatif n’est pas rétabli.
1968 La chambre haute du Québec est abolie.
1975 Tous les membres du Conseil législatif (qui devient l’Assemblée législative en 1976) des Territoires du Nord-Ouest sont élus.
1999 Le Nunavut est créé en l’amputant des Territoires du Nord-Ouest et obtient sa propre assemblée législative le 1er avril.

Un gouverneur a été mandaté et autorisé à nommer un conseil exécutif local et à convoquer une assemblée populaire (élue), sur le modèle de celle de la Nouvelle-Écosse [24] . Ensemble, ils étaient autorisés à légiférer pour assurer la paix publique, le bon ordre et le bon gouvernement de la colonie [25] . Mais avant d’être autorisés à siéger, les représentants élus devaient prêter serment à la Couronne britannique et faire une déclaration abjurant la transubstantiation [26], dogme fondamental de la religion catholique romaine [27] . Peu d’anciens habitants acceptèrent de prêter ce serment, de sorte qu’aucune assemblée ne s’est réunie. La Proclamation royale a également imposé le droit civil et pénal britannique, ce qui a déplu à bon nombre d’anciens habitants, qui croyaient que leurs droits traditionnels en matière civile et de propriété leur étaient assurés par le Traité de Paris [28] . Durant onze ans, la « Province de Québec », comme elle était appelée, sera gouvernée par le gouverneur général, assisté de son conseil exécutif.

En 1774, le Parlement britannique adopte l’Acte de Québec, qui définit la nouvelle structure constitutionnelle de Québec [29] . La loi repousse les frontières de la province [30]  et n’oblige plus les catholiques romains à prêter le serment d’abjuration pour pouvoir occuper une charge publique. Mais elle ne prévoit pas d’assemblée législative; le gouvernement est confié à un gouverneur et à un conseil législatif, tous deux nommés par la Couronne [31] . Avec l’assentiment du gouverneur, le conseil pouvait faire des ordonnances, mais il n’était pas autorisé à imposer des taxes ou impôts, à l’exception de celles que les habitants étaient autorisés à lever pour faire des chemins ou pour des services semblables. Les coûts de l’administration civile étaient couverts par les recettes provenant des droits sur l’eau-de-vie et la mélasse; la différence était comblée par le trésor impérial [32] .

L’adoption de l’Acte de Québec est le premier cas d’intervention directe du Parlement britannique dans les affaires canadiennes; jusque-là, les arrangements constitutionnels relevaient de la prérogative royale (c’est-à-dire que le roi intervenait unilatéralement) [33] .

En 1776, les États-Unis proclamaient leur indépendance de la Grande-Bretagne et sur quelque 20 ans, des milliers de loyalistes britanniques émigreront au Canada, la plupart s’établissant dans l’Ontario et le Québec d’aujourd’hui. L’arrivée massive de colons d’ascendance britannique s’est traduite par une demande accrue de représentation politique. Mais ce n’est qu’en 1791, avec le remplacement de l’Acte de Québec par l’Acte constitutionnel, qu’on obtiendra finalement des institutions représentatives [34] .

L’Acte constitutionnel partage la province de Québec de l’époque en deux provinces, le Bas-Canada (devenu Québec) et le Haut-Canada (Ontario). Chacune s’est vu attribuer une chambre haute (le conseil législatif) et une assemblée élue. Les membres du conseil législatif étaient nommés à vie par le souverain [35] , alors que ceux de l’assemblée étaient élus. Pour siéger au conseil ou à l’assemblée, il fallait être âgé d’au moins 21 ans et être sujet de la Couronne britannique. La loi prévoyait que le gouverneur pouvait nommer un président au conseil législatif, mais rien n’était prévu pour la nomination du président à l’assemblée législative. Chaque question soumise à l’examen des assemblées était décidée à la majorité des voix exprimées; en cas de partage, le président avait la voix prépondérante. [36]  Il était de plus statué que la Couronne pouvait nommer, dans chaque province, un conseil exécutif chargé de conseiller et assister le gouverneur dans l’administration de la province [37] . L’assemblée du Haut-Canada s’est réunie pour la première fois le 12 septembre 1792 à Newark, aujourd’hui Niagara-on-the-Lake; celle du Bas-Canada, le 17 décembre à Québec. Le gouverneur était autorisé à fixer la date et le lieu des séances de l’assemblée, et il pouvait la proroger ou la dissoudre s’il le jugeait à propos, sous réserve que l’assemblée se réunisse au moins une fois par année et qu’elle ne dure pas plus de quatre ans [38] . Le gouverneur avait le pouvoir d’accorder ou de refuser la sanction royale [39] aux projets de loi ou de les « soumettre au plaisir de Sa Majesté [40]  » pour examen et approbation [41] .

Les lois étaient promulguées à la suite de l’examen et de l’adoption des projets de loi par les deux chambres — l’assemblée et le conseil législatif — et de leur approbation par le gouverneur au nom de la Couronne. Cette procédure était modelée sur celle du Parlement britannique de Westminster, le gouverneur jouant le rôle du souverain, alors que l’assemblée et le conseil législatif reprenaient respectivement le rôle et les fonctions de la Chambre des communes et de la Chambre des lords.

Toutefois, les gouverneurs nommés et les représentants élus se disputaient sans arrêt pour savoir qui devrait contrôler les dépenses publiques (subsides [42]) et qui devrait nommer les agents publics (la liste civile [43] ). « Depuis des années, les réformateurs du système colonial clamaient que la seule façon d’assurer l’harmonie entre l’exécutif et le législatif consistait pour le gouverneur à nommer au conseil exécutif ceux qui étaient responsables devant l’assemblée et qui avaient sa confiance [44] . » Ce qui revenait à demander l’adoption du gouvernement responsable.

Finalement, ce mécontentement aboutit à des rébellions tant dans le Haut que le Bas-Canada dans les années 1837-1838 [45] . Les doléances de l’assemblée bas-canadienne prirent la forme de quatre-vingt-douze résolutions, dont la demande d’un conseil législatif élu [46] . En 1838, lord Durham arriva au Canada en qualité de haut commissaire et de gouverneur général de l’Amérique du Nord britannique [47] . Dans un rapport fouillé destiné au Parlement britannique, il exposait les difficultés telles qu’il les avait perçues. Entre autres recommandations, il proposait que le Haut et le Bas-Canada soient réunis dans une seule assemblée et appelait à l’adoption du gouvernement responsable [48] . Sous le régime du gouvernement responsable, le gouverneur ne pourrait agir que sur l’avis des ministres qui avaient l’appui des membres de l’assemblée élue; autrement dit, par ceux qui représentaient les intérêts véritables des habitants du pays.

Adoptée en juillet 1840 par le Parlement britannique, l’Acte pour réunir les provinces du Haut et du Cas Canada, et pour le gouvernement du Canada, appelé l’Acte d’Union [49] , est entré en vigueur le 10 février 1841. La loi établissait un seul conseil législatif, composé d’au moins vingt membres nommés par la Couronne [50] , et une seule assemblée législative, avec une représentation égale pour chacune des parties de la nouvelle « Province du Canada [51]  ». L’adoption de la loi impliquait que l’administration coloniale acceptait le principe du gouvernement responsable. Lord Syndenham, le premier gouverneur général après l’adoption de l’Acte d’Union, a instauré deux usages qui étaient essentiels au fonctionnement du gouvernement responsable. Il a d’abord réorganisé l’exécutif, créant des ministères à la tête desquels il n’y avait qu’un seul chef politique, faisant ainsi du conseil un véritable organe de décision. Ensuite, il a créé un parti gouvernemental, se servant de ses pouvoirs et de son influence pour s’assurer que ses ministres avaient l’appui de l’assemblée. Bien que ce système se soit effondré, il a préparé le terrain à l’arrivée du gouvernement responsable ou de cabinet, comme nous le connaissons aujourd’hui. En 1847, le nouveau secrétaire aux colonies dans le gouvernement britannique impérial, lord Grey, ordonnait aux gouverneurs sir John Harvey (Nouvelle-Écosse) et lord Elgin (Canada) qu’à l’avenir, ils devraient constituer leur conseil à partir des chefs du parti majoritaire à l’assemblée. Peu de temps après, en 1848, le principe a été mis à l’essai en Nouvelle-Écosse, où le gouvernement a démissionné après avoir été défait sur une motion de défiance à l’assemblée et le gouverneur a appelé le chef du parti majoritaire à former le nouveau gouvernement. Dans l’espace de quelques semaines, des changements de gouvernement semblables se produisirent au Canada et au Nouveau-Brunswick; ainsi, le principe du gouvernement responsable était fermement établi en Amérique du Nord  [52] .

En 1854, en réponse à une adresse (requête officielle) de l’Assemblée législative du Canada, le Parlement britannique adoptait une loi autorisant l’assemblée à modifier les règles du Conseil législatif. Deux ans plus tard, l’assemblée adoptait une loi prévoyant que la chambre haute deviendrait élective [53] , et l’année suivante se tenait la première élection des membres de la chambre haute. Jusqu’en 1862, le président du Conseil législatif était nommé par la Couronne; par la suite, il sera élu par les membres du Conseil [54] .

Les institutions parlementaires de Terre-Neuve ont connu une évolution différente. Jusqu’en 1824, le territoire n’était pas reconnu comme colonie officielle. De 1729 à 1829, le commandant de la flotte navale britannique faisait office de gouverneur pendant les mois où la flotte était en station à Terre-Neuve pour protéger les bateaux de pêche anglais. En 1824, l’île était officiellement reconnue comme colonie, sous l’administration d’un gouverneur, assisté d’un conseil nommé par lui. En 1832 , le gouverneur appelait à l’élection de l’assemblée législative [55] . Comme ce fut le cas pour la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, une chambre haute était instituée en 1855 [56] ; c’est au même moment que la province se voyait attribuer le gouvernement responsable.

La seule autre région du pays qui ait eu des institutions représentatives avant la Confédération est la Colombie-Britannique [57] ; cette province est issue de la fusion en 1866 de deux colonies anglaises, l’île de Vancouver et la Colombie-Britannique « continentale ». Dès sa création en 1849, l’île de Vancouver avait une assemblée représentative [58] , mais lors de la constitution de la colonie « continentale » en 1858, seul le gouverneur avait le pouvoir de légiférer. Lors de l’entrée de la Colombie-Britannique dans la Confédération en 1871, les conditions d’adhésion [59]  prévoyaient une assemblée législative, mais ce n’est que l’année suivante que le gouvernement responsable se réalisera [60] .

La Confédération

De la fin des années 1850 et jusque dans les années 1860, les provinces de l’Amérique du Nord britannique se voyaient de plus en plus poussées vers une forme d’union [61] . Provoqué par les difficultés économiques de la Province du Canada [62] , le mouvement était nourri par les perspectives d’avantages économiques pour tous et d’une sécurité militaire accrue.

Lord Durham avait recommandé une union fédérale dans son rapport, et la question avait été abordée plusieurs fois dans les assemblées législatives de l’Amérique du Nord britannique [63] . Le 1er septembre 1864, des délégués des provinces Maritimes se réunirent à Charlottetown pour discuter de l’union de la Nouvelle-Écossse, du Nouveau-Brunswick et de l’île du Prince-Édouard. Des représentants des deux parties de la Province du Canada devaient se joindre à eux, de sorte qu’il fut décidé d’examiner la question d’une union élargie de toutes les provinces [64] . Le 10 octobre suivant débutait à Québec une seconde rencontre, à laquelle assistaient trente-trois délégués des provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’île du Prince-Édouard et de Terre-Neuve. Après dix-huit jours de débats, les délégués avaient adopté à l’unanimité soixante-douze résolutions définissant les conditions d’une union fédérale [65] .

Après avoir débattu des résolutions du 3 au 14 mars 1865, les deux assemblées de la Province du Canada s’entendirent pour aller de l’avant avec l’union. L’opposition des Maritimes devait cependant bloquer tout progrès pendant plus d’un an [66] . À l’automne de 1866, des délégués du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick se rendirent à Londres pour s’entretenir avec le ministre des Colonies et présenter leurs arguments devant les législateurs britanniques. Soixante-neuf résolutions furent présentées le 12 février 1867, sous la forme de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique [67] . À peine un mois plus tard, soit le 29 mars, la loi recevait la sanction royale, et elle entrait en vigueur le 1er juillet suivant.

Dans le préambule de la loi, les provinces fondatrices expriment le désir de contracter une union fédérale, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni [68] . La loi intègre les trois grands éléments de la tradition parlementaire britannnique — la monarchie, la représentation et la responsabilité — dans une nouvelle forme fédérale de gouvernement. Un gouvernement central est créé pour les questions nationales, et des gouvernements provinciaux pour les questions d’intérêt régional ou local. Les gouvernements provinciaux ne sont pas subordonnés au gouvernement national, mais dans leur sphère de compétence, ils sont largement autonomes.

Si, au départ, seulement la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick et la Province du Canada (qui deviendra l’Ontario et le Québec) ont choisi d’adhérer au nouveau Dominion du Canada, la Loi constitutionnelle de 1867 prévoyait que Terre-Neuve, l’île du Prince-Édouard, la Colombie-Britannique et la « Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest » (les Territoires du Nord-Ouest d’aujourd’hui) pourraient y adhérer plus tard [69] . Les Territoires du Nord-Ouest sont devenus une partie du Canada en 1868 [70] , la province du Manitoba a été créée en 1870 [71] , la Colombie-Britannique s’est jointe à la fédération en 1871 [72] , et l’Île-du-Prince-Édouard, en 1873 [73] . Les provinces de la Saskatchewan et de l’Alberta ont été établies en 1905 [74] . À la suite de la modification des limites provinciales, il ne restait plus comme « territoires » au Canada [75]  que les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon (détaché des T.N.-O. en 1898). Terre-Neuve a été admise dans la Confédération en 1949 [76] , devenant ainsi la dixième province du pays. Enfin, en 1999, le Nunavut a été créé à partir des Territoires du Nord-Ouest, et doté de sa propre assemblée [77] .

Le cadre institutionnal

La Constitution

Le Canada n’a pas une constitution qui se résume à un seul document [78] . La Loi constitutionnelle de 1867 ne codifie pas toutes les nouvelles règles constitutionnelles du pays, elle indique simplement que le Canada aura une « constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni [79]  ». À l’exception des changements nécessités par la création de la nouvelle fédération, les anciennes règles régissant l’exercice des pouvoirs publics sont demeurées à peu près inchangées par rapport à celles des colonies au moment de la Confédération. C’est ce qui explique qu’une bonne partie du droit constitutionnel canadien ne se trouve pas dans les lois constitutionnelles. De fait, certaines de nos règles les plus importantes ne relèvent même pas du droit écrit, mais font plutôt l’objet de conventions [80] .

La Constitution énonce les pouvoirs — législatifs, exécutifs, judiciaires — qui seront exercés par tel organe de l’État, et définit les limites de cet exercice. Le Canada étant un État fédéral, la Constitution prévoit également le partage des pouvoirs entre le gouvernement national et les provinces [81] . Enfin, la réforme constitutionnelle de 1982 comportait une Charte des droits et libertés, à laquelle toute nouvelle loi devrait se conformer [82] .

La Couronne

Au Canada, l’État est couramment désigné comme « la Couronne [83]  », et c’est la Couronne qui détient le pouvoir exécutif suprême au pays [84] . La souveraine est par ailleurs la personne à laquelle la Couronne est conférée par la Constitution. Pour distinguer la réalité canadienne de celle des autres pays qui reconnaissent la monarchie britannique comme leur chef d’État officiel, on parle habituellement de « la Reine du chef du Canada [85]  ».

L’évolution constitutionnelle de la Grande-Bretagne résulte pour l’essentiel des efforts du Parlement pour limiter ou s’approprier les pouvoirs de prérogative royale. Aujourd’hui, sauf exception, aucune décision du monarque (ou de son représentant, le gouverneur général) n’est exécutée sans l’avis et le consentement officiels du premier ministre et du Cabinet. La Couronne conserve toutefois le droit d’être consultée, d’inviter le gouvernement à agir et de le mettre en garde [86] .

Le Canada étant un État fédéral, la Couronne a un représentant dans chaque province, le lieutenant-gouverneur.

Le gouverneur général

Officiellement, c’est le monarque qui est le chef de l’État, mais presque tous ses pouvoirs sur le Canada sont attribués au gouverneur général [87] , à l’exception, il va de soi, du pouvoir de nommer et de révoquer le gouverneur général. Sur l’avis du premier ministre, la Reine nomme le gouverneur général par une commission sous le grand sceau du Canada [88] . Le mandat du gouverneur général commence avec son installation dans la salle du Sénat par le juge en chef du Canada ou par un juge puîné de la Cour suprême du Canada. Son mandat est à la discrétion du monarque, il dure habituellement cinq ans; il est arrivé qu’un mandat soit prolongé jusqu’à sept ans [89] . Le titulaire de la charge est désigné comme « gouverneur général et commandant en chef dans et sur le Canada [90]  ».

Le gouverneur général peut nommer un ou plusieurs suppléants — habituellement des juges de la Cour suprême — pour exercer en son nom les pouvoirs, fonctions et attributions relativement au Canada qu’il pourra juger nécessaire ou opportun de leur assigner [91] . Un exemple courant est le pouvoir d’accorder la sanction royale [92]. En cas de décès, d’incapacité, de renvoi ou d’absence du gouverneur général, le juge en chef de la Cour suprême (ou le doyen des juges s’il en est empêché ou s’il est absent pour une certaine période) devient « administrateur du gouvernement » et est investi des pouvoirs du gouverneur général [93] . Si le gouverneur général doit s’absenter pour moins de 30 jours, il peut désigner le gouverneur général suppléant pour exercer ses fonctions [94]. Chaque fois qu’un administrateur exerce les fonctions de gouverneur, un administrateur suppléant est désigné d’office [95].

Jusqu’au début des années 1950, la charge de gouverneur général était détenue par un citoyen du Royaume-Uni; dans les premiers temps de la Confédération, c’étaient des membres de la famille royale ou de la noblesse britannique; plus tard, ce seront des officiers supérieurs à la retraite. En 1952, Vincent Massey devient le premier Canadien de naissance à occuper cette charge; depuis, le gouverneur général du Canada est toujours un Canadien de naissance.

Historique

La charge de gouverneur général est une de nos plus anciennes institutions. En Nouvelle-France, le principal dignitaire était le gouverneur, qui était nommé par le roi [96] . Au dix-huitième siècle, dans les colonies de l’Amérique du Nord britannique, le fonctionnaire le plus haut placé portait le titre de « capitaine général et gouverneur en chef [97]  ». À l’époque, les guerres et les conflits étaient fréquents, de sorte que le gouverneur général exerçait des fonctions militaires en plus de ses responsabilités administratives. Avec le temps, les pouvoirs de la charge ont diminué, pour être assumés par le premier ministre et le Cabinet [98] .

À l’époque de la Confédération, le gouverneur général était à la fois le représentant personnel du monarque et un agent du gouvernement britannique [99] . Ainsi, sur les questions jugées d’ordre « impérial », il devenait l’exécuteur des ordres du ministère des Colonies [100] . De 1887 à 1937, les principaux moyens de consultation de haut niveau entre les représentants du Royaume-Uni, du Canada et des autres territoires autonomes de l’Empire Commonwealth britannique étaient les conférences coloniales et impériales. Le rapport sur les conclusions de la Conférence de 1926 (le rapport Balfour) a abouti directement à la reconnaissance par le Statut de Westminster de l’autonomie des dominions [101] , le gouverneur général a cessé d’être un représentant du gouvernement britannique et sa nomination a cessé d’être faite sur l’avis du Cabinet britannique [102] .

Outre les pouvoirs et compétences des gouverneurs généraux énoncés dans la Loi constitutionnelle de 1867, d’autres étaient définis dans les diverses commissions, instructions et lettres patentes [103] délivrées par le monarque d’abord et, par la suite, par le ministère des Colonies. Les lettres patentes délivrées en 1947 — toujours en vigueur aujourd’hui — sont certes les plus importantes. Les Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général (1947) [104] , qui remplaçaient toutes les commisssions, instructions et lettres patentes antérieures, reconnaissaient au gouverneur général le droit d’exercer, sur l’avis du gouvernement élu, tous les pouvoirs et attributions du souverain du chef du Canada. Mais les pouvoirs conférés par ce texte n’ont pas tous été exercés dès 1947. Ce n’est que depuis 1977, par exemple, que les nominations des diplomates canadiens sont faites par le gouverneur général plutôt que par le monarque [105] .

Pouvoirs législatifs et exécutifs

La Loi constitutionnelle de 1867 attribue au gouverneur général certains pouvoirs de gouvernement. Dans l’exercice de ses pouvoirs exécutifs, le gouverneur général agit presque toujours sur l’avis du Cabinet fédéral [106] . Toute mesure législative qui engage une dépense [107]  doit être accompagnée d’une recommandation du gouverneur général, et c’est lui qui accorde la sanction royale à toutes les lois adoptées tant par le Sénat que par la Chambre. En vertu de la Constitution, le gouverneur général (le lieutenant-gouverneur dans les provinces) peut refuser la sanction royale [108] .

La Constitution canadienne dispose que seul le Parlement peut autoriser des paiements sur le Trésor. Mais dans des circonstances exceptionnelles, le gouverneur général peut être appelé à délivrer un mandat spécial autorisant le gouvernement à effectuer des dépenses qui ne seraient pas autorisées en temps normal [109] . Cette disposition permet notamment au gouvernement de faire face à ses dépenses lorsque le Parlement est dissous en vue d’une élection générale. Le mandat « spécial » ne doit pas être confondu avec le mandat que le gouverneur général signe et délivre chaque fois que des paiements sont effectués sur le Trésor.

Le gouverneur général nomme les sénateurs à la Chambre haute [110] , ainsi que le Président du Sénat [111] , convoque le Parlement [112] , et proroge et dissout le Parlement [113] . Au début d’une nouvelle session, le gouverneur général fait la lecture du discours du Trône, qui donne un aperçu du programme du gouvernement. Tous les conseillers privés [114] , notamment les ministres, sont nommés et peuvent être révoqués par le gouverneur général, qui nomme également les juges des cours [115] . Le gouverneur général est d’office le commandant en chef des forces armées [116] ; il remplit certaines fonctions protocolaires et représente le Canada à l’occasion de visites d’État et d’autres manifestations internationales.

Le gouverneur général nomme les lieutenants-gouverneurs des provinces [117] . Il peut nommer en outre divers fonctionnaires — commissaires, juges de paix, diplomates — et peut aussi les destituer [118] . Il a également le pouvoir de présider à la prestation du serment d’allégeance et du serment d’office, de délivrer des exequatur (instrument qui sert à reconnaître un représentant diplomatique étranger), et le pouvoir de gracier [119] .

Le gouverneur général jouit aussi de prérogatives ou pouvoirs discrétionnaires [120] . Il a notamment pour tâche de choisir le premier ministre. La personne choisie doit être disposée à former un gouvernement et à s’efforcer de gagner la confiance de la Chambre des communes. L’usage veut que ce soit le chef du parti politique qui, à la dernière élection générale, a obtenu la majorité des sièges à la Chambre. Si aucun parti ne détient la majorité, le gouvernement défait peut choisir de rester en poste jusqu’à ce qu’il soit renversé, ou il peut démissionner. S’il démissionne, le gouverneur général demandera au chef du parti d’opposition qui a le plus de chance d’obtenir la confiance de la Chambre de former un gouvernement [121] . On peut néanmoins parler, à propos de la nomination du premier ministre, de la prérogative ou du pouvoir discrétionnaire du gouverneur général — sous réserve d’approbation par la Chambre —, étant donné que c’est une des rares décisions qu’il prend sans l’avis du gouvernement [122] .

Un autre pouvoir discrétionnaire est celui de dissoudre le Parlement en vue d’une élection générale, ce qui se fait normalement à la demande du premier ministre. L’usage veut que si le gouvernement est majoritaire, le gouverneur général accède à la demande du premier ministre. Mais si le premier ministre est à la tête d’un gouvernement minoritaire (qui ne détient pas la majorité absolue des sièges à la Chambre), le gouverneur général peut choisir de donner ou refuser son consentement [123] .

Ces prérogatives ou pouvoirs discrétionnaires sont exercés rarement, et seulement dans des circonstances très exceptionnelles. Inévitablement, l’essentiel des pouvoirs du gouverneur général s’exercent sur l’avis du premier ministre et du Cabinet.

Le pouvoir législatif

L’article 17 de la Loi constitutionnelle de 1867 dispose : « Il y aura, pour le Canada, un parlement qui sera composé de la Reine, d’une chambre haute appelée le Sénat, et de la Chambre des Communes. » De sorte que l’organe législatif du Parlement canadien est bicaméral. Si chaque chambre jouit du même statut pour ce qui est de ses privilèges, immunités et pouvoirs [124] , elles sont loin d’être la réplique l’une de l’autre. C’est dans la chambre basse (seule habilitée à prendre un vote de confiance) que la confiance du gouvernement est mise à l’épreuve; selon l’usage, c’est là que siègent les membres du gouvernement. En outre, bien que chaque chambre doive adopter le même texte législatif avant qu’il reçoive la sanction royale, l’initiative des projets de loi « ayant pour but l’appropriation du revenu public ou la création de taxes ou d’impôts » appartient à la Chambre des communes [125] . Autre différence à noter, le Président du Sénat est nommé par le gouverneur général [126] , alors que la Chambre des communes élit son propre Président [127] . Chaque chambre fonctionne selon ses propres traditions, pouvoirs et usages.

Le Sénat

Le Sénat est la chambre haute du Parlement du Canada, dont les membres sont nommés. Il exerce tous les pouvoirs de la Chambre des communes, à l’exception de l’initiative des mesures financières [128] . Les sénateurs sont « mandés » ou nommés par le gouverneur général sur la recommandation du premier ministre. Ils doivent être âgés de 30 ans révolus, domiciliés dans la province pour laquelle ils sont nommés et détenir des propriétés mobilières et immobilières valant quatre mille « piastres », après déduction de leurs dettes et obligations [129] . Au Québec, en plus d’y être domicilié, le sénateur doit posséder sa qualification foncière dans le collège électoral où il est nommé [130] . Le sénateur qui souhaite démissionner en avise le gouverneur général par écrit [131] . Le siège d’un sénateur est déclaré vacant si celui-ci est absent pendant deux sessions consécutives; s’il est déclaré en faillite ou insolvable, ou se rend coupable de concussion; s’il devient sujet ou citoyen d’une puissance étrangère; s’il est atteint de trahison ou convaincu de quelque « crime infamant »; ou s’il cesse de posséder la qualification relative à la propriété ou au domicile [132] . Sauf les cas de décès, de démission, de perte de qualification ou de vacance de leur siège, les sénateurs ocupent leur place au Sénat jusqu’à l’âge de 75 ans [133] .

À la Confédération, le nombre des sénateurs était fixé à 72 [134] . Depuis, il y a eu plusieurs ajouts, essentiellement avec l’entrée de nouvelles provinces ou de territoires. Pour les besoins de la représentation au Sénat, le Canada est partagé en quatre divisions : les provinces de l’Ouest, les provinces Maritimes, l’Ontario et le Québec. À ces divisions se sont ajoutés Terre-Neuve, le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut [135] . La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit maintenant qu’il y aura cent cinq sénateurs [136] , répartis de la façon suivante :

Représentation des sénateurs
Province Nombre de députés
Provinces de l’Ouest 24
Colombie-Britannique (6)  
Alberta (6)  
Saskatchewan (6)  
Manitoba (6)  
Ontario 24
Québec 24
Provinces Maritimes 24
Nouveau-Brunswick (10)  
Nouvelle-Écosse (10)  
Île-du-Prince-Édouard (4)  
Terre-Neuve 6
Yukon 1
Territoires du Nord-Ouest 1
Nunavut 1

La Constitution prévoit également la nomination de quatre ou huit nouveaux sénateurs, représentant également les quatre divisions [137] . Lorsque surviennent de telles nominations, il ne peut y en avoir de nouvelles dans une division donnée jusqu’à ce que la représentation tombe à moins de 24 [138] . Le nombre des sénateurs ne peut à aucun moment dépasser 113 [139] .

La Chambre des communes

La Chambre des communes, ou chambre basse, est l’assemblée élue du Parlement du Canada. La Loi constitutionnelle établit le nombre et la répartition des représentants à la Chambre, et prévoit des augmentations ou de nouvelles répartitions [140] . Avec la nouvelle répartition de 1997 et la création du Nunavut en 1999, la Chambre compte 301 députés, répartis de la façon suivante :

La répartition provinciale des députés de la Chambre des communes
Province Nombre de députés
Alberta 26
Colombie-Britannique 34
Île-du-Prince-Édouard 4
Manitoba 14
Nouveau-Brunswick 10
Nouvelle-Écosse 11
Nunavut 1
Ontario 103
Québec 75
Saskatchewan 14
Terre-Neuve 7
Territoires du Nord-Ouest 1
Yukon 1

On trouvera un complément d’information sur la Chambre et les députés au chapitre 4, « La Chambre des communes et les députés ».

Le pouvoir exécutif

Au Canada, le pouvoir exécutif est conféré au souverain, mais exercé par le gouverneur général en conseil [141] . Officiellement, le gouverneur général agit sur l’avis et avec le consentement du Conseil privé de la Reine pour le Canada; dans les faits, il agit sur l’avis et avec le consentement du premier ministre et du Cabinet [142] . D’après la Loi constitutionnelle de 1867, c’est le gouverneur général qui choisit les membres du Conseil privé, pour conseiller la Couronne [143] ; de fait, les nominations au Conseil privé se font sur l’avis du premier ministre. Les conseillers privés sont désignés comme « honorables », titre qui leur est conféré à vie [144]. Ils sont nommés « à titre amovible [145] », mais en réalité il s’agit d’une nomination à vie. Le titre de « très honorable » est conféré à vie au premier ministre, dès son entrée en fonctions [146] .

Après sa nomination, le premier ministre choisit plusieurs conseillers particuliers (qui sont habituellement membres du parti au pouvoir), qui sont d’abord désignés membres du Conseil privé. Les conseillers choisis sont ensuite assermentés comme ministres. Collectivement, on les appelle « conseil des ministres », « ministère » ou « cabinet » [147] . Les conseillers privés ne jouent leur rôle de conseillers auprès de la Couronne que dans le cadre d’un cabinet [148] . Mais les conseillers ne font pas tous partie du cabinet ou gouvernement, et certains peuvent n’avoir jamais été ministres [149] .

Le premier ministre choisit les ministres qu’il veut, mais il sera influencé par des considérations d’ordre politique — équilibre régional, hommes/femmes, groupes ethniques. Toutefois, c’est lui qui décide seul de la taille de son conseil et de l’équilibre à respecter.

La coutume veut que les membres du conseil aient un siège au Parlement et, à l’exception du leader du gouvernement au Sénat, qu’ils siègent normalement à la Chambre des communes [150] . Lorsqu’un non-parlementaire est nommé au cabinet, on s’attend à ce qu’il se porte candidat à une élection à la première occasion. S’il est défait, la coutume veut qu’il démissionne du cabinet [151] .

Les termes « ministère » et « cabinet » sont souvent employés l’un pour l’autre, mais de fait, le ministère comprend à la fois les ministres et les secrétaires d’État. La plupart de ceux qui sont nommés au Cabinet sont des ministres chargés d’un ministère, mais il arrive qu’ils soient chargés d’importants portefeuilles sectoriels [152] . Les secrétaires d’État sont chargés d’aider les ministres dans des secteurs particuliers de leur portefeuille [153] . Ils sont membres du « conseil des ministres » (assermentés au Conseil privé), mais ne font pas partie du Cabinet [154] . En outre, la Loi sur le Parlement du Canada prévoit la nomination de secrétaires parlementaires (des députés qui secondent les ministres, mais sans faire partie du conseil des ministres) [155] . Enfin, en cas d’absence ou d’incapacité d’un ministre, ou de vacance, il est prévu qu’un ministre intérimaire pourra être nommé.

La durée du mandat d’un ministre dépend du « bon plaisir » du premier ministre, qui peut le remplacer ou demander sa démission à tout moment. Le gouverneur général ne peut accepter la démission d’un ministre sans le consentement du premier ministre. Dans l’ordre des préséances [156], les ministres et secrétaires d’État viennent après le premier ministre, leur rang étant fonction de leur date d’assermentation comme conseiller privé, indépendamment de leur portefeuille.

La durée d’un ministère correspond à la durée du mandat du premier ministre, qui commence avec le jour de son assermentation et prend fin avec sa démission. La démission du premier ministre entraîne la démission de l’ensemble du ministère [157]. Si le premier ministre démissionnaire est rétabli dans sa charge, on considère qu’il forme un nouveau ministère [158].

Le gouvernement responsable et la responsabilité ministérielle

Le gouvernement responsable a longtemps été perçu comme étant un élément essentiel des systèmes de gouvernement basés sur le modèle de Westminster [159]. Bien que le « gouvernement responsable » soit largement reconnu comme étant le fondement du système de gouvernement canadien, le terme lui-même recouvre plusieurs sens. En général, gouvernement responsable signifie qu’un gouvernement doit être à l’écoute de ses citoyens, qu’il doit fonctionner de façon responsable (en faisant preuve de constance dans ses politiques et de méthode dans leur application) et que les ministres doivent rendre compte au Parlement. Les deux premiers points renvoient aux fins visées par un gouvernement responsable, tandis que le troisième — l’obligation pour les ministres de rendre des comptes — est le moyen de parvenir à ces fins [160] .

En termes de responsabilité ministérielle, les ministres ont des responsabilités à la fois individuelles et collectives devant le Parlement. Cette responsabilité individuelle ou personnelle des ministres remonte à l’époque où le monarque gouvernait, pas seulement en théorie mais en pratique. Les ministres se contentaient de conseiller le souverain, et lui étaient comptables des avis qu’ils lui donnaient. Le principe de la responsabilité individuelle veut que les ministres soient comptables non seulement de leurs décisions comme chefs de ministère, mais également des actes de leurs subordonnés. C’est cette responsabilité individuelle qui est à la base de notre système de reddition de comptes. Virtuellement, les actitivés d’un ministère se font au nom du ministre, qui, de son côté, est responsable de ces activités devant le Parlement. Les ministres exercent le pouvoir et ils sont constitutionnellement responsables de l’action et de la conduite du gouvernement; le Parlement les en tient personnellement responsables [161] .

Le principe de la responsabilité ministérielle collective [162], qui est beaucoup moins ancienne, est apparue lorsque les ministres sont devenus, à la place du souverain, les décideurs du gouvernement. Les ministres sont censés assumer la responsabilité de toutes les décisions du Cabinet, et les défendre [163] . Ce principe apporte la stabilité dans le système du gouvernement ministériel en incorporant les responsabilités des ministres individuellement dans la responsabilité collective de l’État [164].

Les partis politiques

Les définitions de parti politique [165]  sont multiples : on parlera d’un groupe qui tente de faire élire à des charges gouvernementales des candidats qui se présentent sous une étiquette [166] ; ou d’une association de personnes qui partagent les mêmes idées et qui, ensemble, se dotent de statuts, se choisissent un chef et d’autres dirigeants et poursuivent un but commun [167] ; ou encore, de formations qui luttent pour obtenir le pouvoir politique dans les corps législatifs et exécutifs afin de diriger le débat politique et d’y définir la politique officielle [168] ; ou enfin, d’organisations qui ont pour but de prendre en main les leviers de gouvernement afin de mettre en œuvre leurs politiques et programmes [169] .

Il n’est pas question de partis politiques dans la Loi constitutionnelle. Mais ils sont définis dans diverses lois, à des fins administratives. Par exemple, les partis politiques peuvent demander à se faire enregistrer en vertu de la Loi électorale du Canada [170] , qui les autorise notamment à délivrer des reçus accordant aux donateurs un crédit d’impôt aux fins de la fiscalité fédérale [171] ; de faire inscrire l’affiliation politique de leurs candidats sur le bulletin de vote; d’engager des dépenses électorales; et d’obtenir des radiodiffuseurs du temps d’antenne gratuit au cours de la campagne d’une élection générale [172] . Une autre disposition de la Loi établit qu’un des critères pour décider si le parti conservera son statut de parti enregistré est que le parti soit représenté à la Chambre des communes à la veille d’une élection générale [173] .

La Loi sur le Parlement du Canada et les règlements administratifs du Bureau de régie interne (l’organe administratif de la Chambre) font une distinction entre les partis politiques « reconnus » à la Chambre et ceux qui y comptent moins de 12 députés. Pour les avantages pécuniaires, la Loi sur le Parlement accorde des indemnités au chef, au whip et au leader parlementaire de chaque parti reconnu qui compte au moins 12 députés à la Chambre [174] . Le Bureau de régie interne prévoit également une aide financière pour le groupe de recherche de chaque « parti reconnu », qui est défini comme comptant au moins 12 députés [175] . Sur le plan de la procédure, les partis reconnus bénéficient aussi de certains avantages [176] , mais dans ce cas-ci, contrairement aux avantages pécuniaires, la définition de ce qu’est un « parti reconnu » n’est pas aussi claire. Comme le Règlement ne donne pas de définition dans ce sens, les Présidents s’en sont remis à l’usage ou à la décision de la Chambre [177] . Mais d’après l’usage récent, aux fins de la procédure le terme « parti reconnu » s’entend d’un parti qui compte au moins 12 députés à la Chambre. Le chiffre 12 est devenu une sorte de référence.

Les groupes (caucus) parlementaires

Depuis que le Canada existe, les parlementaires ont presque toujours été membres d’un parti politique. De fait, notre système de responsabilité ministérielle implique que le parti au pouvoir (habituellement celui qui a le plus de sièges à la Chambre) soit en mesure de remporter les scrutins parlementaires. Les députés qui appartiennent au même parti, ainsi que leurs homologues au Sénat, sont désignés collectivement comme le groupe ou caucus parlementaire du parti. Le gouvernement conserve la confiance de la Chambre en grande partie grâce à l’appui du caucus.

En session, les groupes parlementaires se réunissent régulièrement, habituellement le mercredi matin, ou à tout autre moment jugé nécessaire par les responsables parlementaires du parti [178]. Chaque caucus fonctionne différemment, mais la plupart restreignent la participation aux parlementaires.

Les réunions de caucus se tiennent à huis clos afin de permettre aux députés de s’exprimer librement et franchement sur ce qui les préoccupe [179] . Les positions du parti y sont définies et, dans le cas du parti au pouvoir, les propositions législatives du gouvernement. Le caucus donne aux députés l’occasion de débattre entre eux de leurs divergences sans nuire à l’unité du parti.

Le whip assure la « discipline de parti ». Ce responsable du parti veille à ce que les députés s’acquittent de leurs devoirs (comme assister aux réunions des comités et aux séances de la Chambre, voter comme le parti) [180] . Le whip désigne les membres des comités, attribue les bureaux et choisit qui représentera le parti à diverses activités ou réceptions. Il est l’indispensable courroie de transmission entre la direction du parti et les simples députés [181] (ou députés de l’arrière-ban).

Outre le whip, chaque parti a un leader parlementaire [182]  qui est reponsable, de concert avec les autres leaders, de coordonner les affaires quotidiennes de la Chambre. Les leaders parlementaires des partis reconnus se réunissent régulièrement pour négocier l’ordre et le déroulement des travaux parlementaires. Cette coutume, qui s’est développée avec les années, permet d’assurer la conduite méthodique des affaires de la Chambre. Si les leaders ne s’entendent pas sur le programme, le gouvernement se réserve le droit, sous réserve des règles de la Chambre, d’établir unilatéralement l’ordre de ses travaux [183].

L’opposition

Pratiquement, la Chambre est composée de trois groupes : les ministres et les secrétaires parlementaires, les députés qui appuient le gouvernement, et les opposants [184] . Le rôle de l’opposition est crucial dans une démocratie parlementaire comme la nôtre. Le premier ministre sir Wilfrid Laurier a bien résumé ce rôle : « […] il est réellement essentiel au pays que nous placions autant que possible sur un pied d’égalité les différences d’opinion qui sont représentées des deux côtés de la Chambre; nous admettons que nous devons avoir une forte opposition pour exprimer les vues de ceux qui ne pensent pas comme la majorité [185]  ». Les députés de l’opposition peuvent appartenir à un parti inscrit ou n’être affiliés à aucun parti [186] .

L’usage veut que le parti d’opposition ayant le plus grand nombre de sièges à la Chambre soit désigné comme l’Opposition officielle (et appelé « l’Opposition de Sa Majesté  [187]  »), bien qu’il n’en soit pas fait mention dans les lois ou règlements [188]. L’Opposition officielle a préséance sur les autres partis d’opposition reconnus. Sur tout projet de loi ou motion du gouvernement, après le premier orateur du gouvernement, c’est habituellement un représentant de l’Opposition officielle qui prend la parole. De façon générale, le temps de débat est réparti entre les partis de l’opposition suivant le nombre de sièges qu’ils détiennent à la Chambre [189]. Lors du dépôt des rapports des comités, qui sont accompagnés d’opinions ou de recommandations complémentaires ou dissidentes, un membre du comité appartenant à l’Opposition officielle, représentant ceux qui appuient les opinions ou recommandations, peut prendre la parole pour fournir une brève explication [190] .

En cas d’égalité de sièges entre les deux principaux partis d’opposition, le Président peut être appelé à décider lequel devrait être désigné l’Opposition officielle. En 1996, lorsque les deux principaux partis d’opposition se sont retrouvés à égalité en cours de session, le Président a jugé que l’antériorité était le facteur déterminant et que le statu quo devrait donc être maintenu [191] .

Si le chef du parti désigné comme Oposition officielle siège à la Chambre, il devient d’office chef de l’Opposition [192]. S’il n’a pas de siège à la Chambre, le caucus de l’Opposition officielle peut désigner un autre député pour jouer le rôle de chef [193].

Le poste de chef de l’Opposition est officiellement reconnu depuis 1905, année où le Parlement a voté l’attribution au titulaire du poste d’une indemnité supplémentaire égale à celle des ministres [194] . Le chef de l’Opposition jouit de certains droits et privilèges, dont celui de siéger au Bureau de régie interne [195] , d’occuper un siège dans la première rangée à la Chambre, directement en face du fauteuil du premier ministre, et de bénéficier d’un temps de parole illimité dans les débats [196] . L’usage veut qu’à la demande du chef de l’Opposition, le Président lui accorde la parole pour poser la première question lors de la période des questions [197]. En outre, le Règlement autorise le chef de l’Opposition à prolonger l’étude en comité du Budget principal de tel ministère ou organisme [198] .

Les chefs des autres partis d’opposition reconnus s’assoient habituellement dans la première rangée [199] et, à leur demande, ils sont les premiers de leur parti à poser une question lors de la période des questions [200]. Diverses lois exigent que le gouvernement consulte le chef de l’Opposition, ainsi que les chefs des autres partis, avant de prendre certaines décisions ou de faire des nominations qui sont particulièrement délicates [201] . En vertu du Règlement de la Chambre, les partis reconnus ont la possibilité de commenter les déclarations des ministres [202] , de présenter des motions les jours désignés ou de l’opposition [203]  et de participer à la direction des comités permanents [204] .

[1] 
Appelée à l’origine l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, elle a changé de nom en 1982 (Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5). Pour des raisons d’uniformité, nous emploierons toujours le nouveau titre.
[2] 
« Depuis les débuts de la période coloniale, le Parlement de Westminster pouvait adopter des lois non seulement pour le Royaume-Uni, mais également pour les territoires outre-mer de l’Empire britannique. Dans le second cas, il est désigné comme Parlement impérial et les mesures qu’il adopte sont appelées des lois impériales » (Hogg, p. 44).
[3] 
Le préambule de la Constitution débute ainsi : « Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick ont exprimé le désir de contracter une Union fédérale pour ne former qu’une seule et même Puissance ». Il ajoute plus loin : « Considérant de plus qu’une telle union aurait l’effet de développer la prospérité des provinces » (Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5).
[4] 
« Il s’agit du Parlement britannique, qui se trouve sur l’emplacement du palais de Westminster à Londres. Ainsi, toute mention de « Westminster » ou du « modèle de Westminster » est une référence au Parlement britannique et à ses usages » (McMenemy, p. 320).
[5] 
Voir les Journaux du 6 novembre 1867, p. 2. (Pour plus d’information sur l’élection du Président, voir le chapitre 7, « Le Président et les autres présidents de séance de la Chambre ».)
[6] 
Les Journaux du 7 novembre 1867, p. 3-4. Pour plus d’information sur le discours du Trône, voir le chapitre 15, « Les débats spéciaux ».
[7] 
On trouvera ci-après quelques-unes des sources consultées sur l’évolution et le fonctionnement des institutions parlementaires canadiennes : John George Bourinot, Parliamentary Procedure and Practice, with a Review of the Origin, Growth and Operation of the Parliamentary Institutions, in the Dominion of Canada, 2e éd., Montréal, Dawson Brothers, 1892; John George Bourinot, Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 4e éd., sous la dir. de Thomas Barnard Flint, Toronto, Canada Law Book Co., 1916; Robert MacGregor Dawson, The Government of Canada, 6e éd., Toronto, University of Toronto Press, 1987; Eugene A. Forsey, Les Canadiens et leur système de gouvernement, 4e éd., Ottawa, Sa Majesté la reine du chef du Canada, 1997; C.E.S. Franks, The Parliament of Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1987; Peter W. Hogg, Constitutional Law of Canada, 4e éd., Toronto, The Carswell Company Limited, 1997; Robert J. et Doreen Jackson, Politics in Canada : Culture, Institutions, Behaviour and Public Policy, 4e éd., Scarborough, Prentice-Hall, Allyn and Bacon, Canada, 1998; J.R. Mallory, The Structure of Canadian Government, Revised Edition, Toronto, Gage, 1984; John McMenemy, The Language of Canadian Politics : A Guide to Important Terms and Concepts, éd. rev., Waterloo, Wilfrid Laurier University Press, 1995; John B. Stewart,  The Canadian House of Commons : Procedure and Reform, McGill-Queen’s University Press, 1977; Richard Van Loon et Michael Whittington, The Canadian Political System : Environment, Structure and Process, 4e éd., Toronto, McGraw-Hill Ryerson, 1987; Richard Van Loon et Michael Whittington, Canadian Government and Politics : Institutions and Processes, Toronto, McGraw-Hill Ryerson, 1996; Norman Wilding et Philip Laundy, An Encyclopaedia of Parliament, 4e éd., Londres, Cassell, 1972.
[8] 
Voir B. Murdoch, A History of Nova-Scotia, or Acadie Volume II, Halifax : James Barnes Printer and Publisher, 1866, p. 351-354.
[9] 
Les assemblées provinciales sont aujourd’hui monocamérales, mais il n’en a pas toujours été ainsi. Pour en savoir plus, voir G. William Kitchin, « The Abolition of Upper Chambers », in Provincial Government and Politics : Comparative Essays, 2e éd., sous la dir. de Donald C. Rowat, Ottawa, Département de sciences politiques, Université Carleton, réimpression, 1974, p. 61-82.
[10]
Pour en savoir plus, voir ci-après les parties portant sur le gouverneur général, le Sénat et la Chambre des communes. Voir aussi le chapitre 4, « La Chambre des communes et les députés ».
[11] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 9. Dans les faits, toutefois, les pouvoirs de la Couronne sont exercés par un conseil de ministres (le Cabinet), nommés et dirigés par le premier ministre, et « responsables » devant la Chambre des communes des politiques et des actions du gouvernement. (Voir ci-après la partie portant sur le gouvernement responsable et la responsabilité ministérielle.)
[12] 
Forsey, p. 1.
[13]
Pour en savoir plus, voir ci-après la partie portant sur l’exécutif.
[14]
Pour en savoir plus, voir ci-après la partie portant sur les partis politiques.
[15] 
Peut être considéré comme parti politique « tout groupe, même aux structures lâches, qui tente de faire élire des représentants gouvernementaux sous une étiquette » (Leon Epstein, cité dans Van Loon and Whittington, p. 305). Aux fins des élections, c’est le directeur général des élections qui désigne les partis officiels, mais dans la procédure parlementaire, le statut de parti officiel vient habituellement du fait d’avoir douze députés à la Chambre des communes. (Pour en savoir plus, voir ci-après la partie portant sur les partis politiques.)
[16] 
Vingt-deux députés ont été élus et se sont réunis en octobre à Halifax pour prendre leur siège à la Chambre d’assemblée. Journaux, 1er mars 1883, Document de la session no 70 (Chartes provinciales), annexe, p. 8 et 14.
[17] 
Le gouvernement représentatif est un système politique comportant une assemblée élue (McMenemy, p. 259-260).
[18] 
Bourinot, 2e éd., p. 73-74.
[19] 
Journaux, 1er mars 1883, Document de la session no 70 (Chartes provinciales), annexe, p. 46-52 et Bourinot, 2e éd., p. 72-73. Jusqu’en 1784, le Nouveau-Brunswick faisait partie de la Nouvelle-Écosse (Forsey, p. 3).
[20] 
Voir John George Bourinot, Constitutional History of Canada, Toronto, Copp Clark Co. Ltd., 1901, p. 69; The Nova Scotia Legislature, Service d’information de Nouvelle-Écosse, version révisée de 1990, p. 12.
[21] 
Pour un bref aperçu des syndics, voir L’histoire du vote au Canada, publié par le ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour le Directeur général des élections, 1997, p. xiv.
[22] 
La bataille des plaines d’Abraham s’est déroulée le 13 septembre 1759, et Québec capitulait le 18 septembre. Montréal est tombée presque un an après et la capitulation a été signée le 8 septembre 1760 (Bourinot, 2e éd., p. 5).
[23] 
La Proclamation royale de 1763 (L.R.C. 1985, Appendice II, no 1) établissait les « bornes » du Québec.
[24] 
Les instructions au gouverneur Murray, en date du 7 décembre 1763, font directement référence aux documents constitutionnels de la Nouvelle-Écosse (Voir les Journaux, 1907, Documents de session, vol. 7, troisième session de la 10e législature du Dominion du Canada;  1906-07, vol. XLI, no 18, p. 162). Dans The Early Provincial Constitutions, J.E. Read signale que les premiers documents constitutionnels de la province de Québec « prévoient une structure constitutionnelle assez semblable à celle de Nouvelle-Écosse » (La Revue du barreau canadien, 1948, p. 630).
[25] 
Proclamation royale de 1763, L.R.C. 1985, Appendice II, no 1, p. 3.
[26]
Croyance selon laquelle au cours du sacrement de la sainte communion toute la substance du pain et du vin consacrés est changée en toute la substance du corps et du sang de Jésus-Christ, et que seules les apparences du pain et du vin demeurent.
[27] 
Outre les serments d’allégeance et de suprématie, tous les membres de la Chambre des communes britannique devaient prêter le « serment d’abjuration » (Bourinot, 2e éd., p. 8, note 1).
[28] 
Bourinot, 2e éd., p. 9.
[29] 
L.R.C. 1985, Appendice II, no 2.
[30] 
Acte de Québec de 1774, L.R.C. 1985, Appendice II, no 2, préambule.
[31] 
Après avoir affirmé « qu’il est actuellement très désavantageux d’y convoquer une Assemblée », l’article XII de l’Acte de Québec édicte qu’il sera constitué «  un Conseil pour les affaires de la province de Québec » qui pourra compter de 17 à 23 membres. Généralement, le conseil siégeait à huis clos, les débats étaient menés en français et en anglais et les ordonnances étaient établies dans les deux langues (Bourinot, 2e éd., p. 13).
[32] 
Bourinot, 2e éd., p. 12, note 1.
[33] 
Le Parlement britannique pouvait adopter des lois coloniales, alors que pour les colonies conquises, l’initiative appartenait au monarque britannique. Mais une fois qu’une colonie obtenait une assemblée législative, le souverain ne pouvait plus unilatéralement adopter des lois coloniales ou modifier celles qui existaient; le consentement du Parlement impérial ou de l’assemblée coloniale était devenu nécessaire (Hogg, p. 35).
[34] 
L’Acte constitutionnel de 1791, L.R.C. 1985, Appendice II, no 3. Comme l’Acte de l’Amérique du Nord britannique presque un siècle plus tard, l’Acte constitutionnel était conçu de façon à « modeler la constitution du Canada sur celle de la Grande-Bretagne, dans la mesure où le permettaient les différences dans les moeurs de la population et la situation de la province à l’époque » (dans Bourinot, 2e éd., p. 20).
[35] 
L’Acte constitutionnel de 1791 prévoyait aussi que le souverain pouvait rendre héréditaire le droit de siéger au conseil législatif, mais aucun titre n’a jamais été conféré en vertu de la loi (Acte constitutionnel de 1791, art. VI. Voir aussi Bourinot, 2e éd., p. 16).
[36] 
Acte constitutionnel de 1791, L.R.C. 1985, Appendice II, no 3.
[37] 
L’Acte constitutionnel de 1791, L.R.C. 1985, Appendice II, no 3, art. XXXIV. L’article L autorise aussi le gouverneur et une majorité des membres du conseil exécutif à faire des lois temporaires lorsque l’assemblée est prorogée et elle prévoit que ces lois demeureront en vigueur pour une période maximale de six mois à compter de la date à laquelle l’assemblée se sera réunie de nouveau.
[38] 
Acte constitutionnel de 1791, L.R.C. 1985, Appendice II, no 3, art. XXVI et XXVII. Voir aussi Bourinot, 2e éd., p. 16-19. La dissolution met fin à la législature — période durant laquelle une assemblée « siège » — pour permettre la tenue d’une élection générale. La législature peut comporter plusieurs sessions, chacune commençant avec un nouveau programme législatif, qui prend la forme d’un discours du Trône. Il est mis fin à une session soit par dissolution, qui sera suivie d’une élection générale, soit par prorogation, qui ne met pas fin à la législature mais fait en sorte qu’une nouvelle session devra commencer par un discours du Trône. (Voir le chapitre 8, « Le cycle parlementaire ».)
[39]
Pour devenir loi, un projet de loi doit être approuvé par les deux assemblées et par le souverain. La sanction royale désigne l’approbation du souverain.
[40] 
Le pouvoir de retarder la sanction royale afin de permettre au gouvernement britannique d’approuver ou de rejeter une mesure législative (McMenemy, p. 260).
[41] 
Acte constitutionnel de 1791, L.R.C. 1985, Appendice II, no 3, art. XXX – XXXII. Voir ci-après la partie sur le gouverneur général.
[42]
Voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».
[43] 
À proprement parler, la liste civile désignait les sommes allouées à partir des recettes publiques pour rémunérer les membres du gouvernement civil (Gage Canadian Dictionary, Toronto : Gage Educational Publishing Company, 1997, p. 284), c’est-à-dire les personnes occupant une charge officielle dans l’administration du gouvernement, soit les précurseurs de la fonction publique moderne. À l’époque, il s’agissait de nominations de faveur faites par le gouverneur, souvent pour la vie. (Voir O’Brien, p. 48-49 et Wilding and Laundy, p. 131-133.)
[44] 
Mallory, p. 11.
[45] 
Pour plus d’information sur les rébellions, voir Francis, R. Douglas, Richard Jones and Donald B. Smith, Origins : Canadian History to Confederation, 3e éd., Harcourt Brace & Company, Canada, 1996, p. 224-248, 264-276.
[46] 
Bourinot, 4e éd., p. 8.
[47] 
Il était notamment chargé de « régler certaines questions primordiales relativement à la structure et au gouvernement éventuel des deux provinces ». (Le Rapport Durham, traduction de Denis Bertrand et Albert Desbiens, Montréal : Les Éditions Sainte-Marie, 1969.)
[48] 
Bourinot, 2e éd., p. 25.
[49] 
L.R.C. 1985, Appendice II, no 4.
[50] 
Acte d’Union de 1840, L.R.C. 1985, Appendice II, no 4, art. III et IV.
[51] 
Acte d’Union de 1840, L.R.C. 1985, Appendice II, no 4, art. III et XII.
[52] 
Mallory, p. 12-13.
[53] 
Statuts de la Province du Canada, 19-20 Victoria, ch. 140. Voir aussi Bourinot, 2e éd., p. 38-39. Cela faisait plusieurs années que la Chambre d’Assemblée du Bas-Canada réclamait une chambre haute élue. (Résolution no 27, Journaux, Chambre d’Assemblée du Bas-Canada, 21 février 1834, p. 310-338, notamment p. 316.) Au total, 48 conseillers devaiet être élus, dont le quart tous les deux ans, pour un mandat de huit ans. Les membres existants étaient autorisés à conserver leur siège de leur vivant (Bourinot, 2e éd., p. 38).
[54] 
Bourinot, 2e éd., p. 38-39.
[55] 
Paul G. Cornell, Jean Hamelin, Fernand Ouellet et Marcel Trudel, Canada : unité et diversité, Montréal : Holt, Rinehart et Winston, 1971, p. 123-132.
[56] 
Consolidated Statutes of Newfoundland (3e série), 1916, annexe, p. 47.
[57] 
Tous les documents utiles concernant la Colombie-Britannique sont réunis dans les Royal Statutes of British Columbia, 1979, vol. 7 (annexes), partie B. Voir aussi les Conditions de l’adhésion de la Colombie-Britannique, L.R.C. 1985, Appendice II, no 10.
[58] 
La première élection eut lieu en 1856. (Voir L’histoire du vote au Canada, publié par le ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour le Direceur général des élections, 1997, p. 36-37).
[59] 
Conditions d’adhésion de la Colombie-Britannique, L.R.C. 1985, Appendice II, no 10.
[60] 
Pour en savoir plus sur l’histoire de cette province avant la Confédération, voir Hubert Howe Bancroft, History of British Columbia 1792-1887, San Francisco, The History Company Publishers, 1887, p. 582-604.
[61] 
Pour un aperçu historique de la Confédération, voir Bourinot, 2e éd., p. 39-45; 4e éd., p. 15-16, et les Débats sur la Confédération de 1865.
[62] 
Aux termes de l’article 12 de l’Acte d’Union (1840), le Haut et le Bas-Canada avaient une représentation égale dans l’assemblée de la province du Canada. Au début, cela avantageait le Haut-Canada, qui comptait moins d’habitants. Mais les nombreux immigrants qui affluèrent dans le Haut-Canada à la suite de l’union devaient rapidement lui donner une population plus forte. Le Bas-Canada résistait aux demandes répétées d’une représentation élargie pour la raison que cela serait contraire à une des conditions de son adhésion à l’union (L.R.C. 1985, Appendice II, no 4).
Pour tenter de régler le différend politique, l’assemblée adopta le principe de la double majorité : en résumé, pour conserver le pouvoir, le gouvernement devait toujours jouir de l’appui d’une majorité des membres de chacune des parties de la province, et aucune mesure concernant les intérêts d’une partie en particulier ne devait être adoptée sans le consentement de la majorité de ses repésentants. En théorie, le principe était attrayant, mais il n’était pas particulièrement efficace; aussi, il fut abandonné dès le début des années 1860.
Avec un tel équilibre des forces opposées, il suffisait du vote d’un seul député pour défaire un gouvernement. Du 21 mai 1862 au 30 juin 1864, il y a eu pas moins de cinq gouvernements différents et le processus législatif était pratiquement bloqué (Bourinot, 2e éd., p. 42).
[63] 
Voir Bourinot, 2e éd., p. 42.
[64] 
Voir Bourinot, 2e éd., p. 43.
[65] 
Les résolutions de Québec (1864) figurent dans les Actes de l’Amérique du Nord britannique 1867-1962, de M. Ollivier, Ottawa : Imprimeur de la Reine, Ottawa, 1962, p. 40-50.
[66] 
Voir Bourinot, 2e éd., p. 44-45.
[67] 
Les résolutions de Londres (1866) figurent dans les Actes de l’Amérique du Nord britannique 1867-1962, de M. Ollivier, p. 51-62. En 1982, la loi est devenue la Loi constitutionnellle de 1867 (L.R.C. 1985, Appendice II, no 5).
[68] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, préambule.
[69] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 146-147.
[70] 
Acte de la Terre de Rupert, 1868, L.C. 1969, p. iii-v; et l’Acte concernant le gouvernement provisoire de la Terre de Rupert et du Territoire du Nord-Ouest après que ces territoires auront été unis au Canada, L.C. 1869, ch.3.
[71] 
Loi de 1870 sur le Manitoba, L.R.C. 1985, Appendice II, no 8.
[72] 
Conditions de l’adhésion de la Colombie-Britannique, L.R.C. 1985, Appendice II, no 10.
[73] 
Conditions de l’adhésion de l’Île-du-Prince-Édouard, L.R.C. 1985, Appendice II, no 12.
[74] 
Loi sur l’Alberta et Loi sur la Saskatchewan, L.R.C. 1985, Appendice II, nos 20 et 21.
[75] 
Voir la Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 146.
[76] 
Loi sur Terre-Neuve, L.R.C. 1985, Appendice II, no 32.
[77] 
Loi sur le Nunavut, L.C. 1993, ch. 28; Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15.
[78] 
Hogg, p. 4. L’article 52(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 indique que la Constitution du Canada comprend : (1) la Loi de 1982 sur le Canada, (2) les textes législatifs et les décrets énoncés dans l’annexe de la Loi constitutionnelle de 1867 (soit la Loi elle-même, les modifications à la Loi, les décrets en conseil et les lois visant l’adhésion ou la constitution de provinces ou modifiant les limites territoriales, et le Statut de Westminster); (3) les modifications des textes législatifs et des décrets mentionnés aux points (1) et (2). L’Acte de l’Amérique du Nord britannique est une loi du Parlement britannique qui a fait du Canada une union fédérale. En 1982, elle a été rebaptisée Loi constitutionnelle de 1867. Jusque-là, sauf de rares exceptions, l’AANB ne pouvait être modifiée que par le Parlement britannique, à la demande du Parlement canadien. En 1982, le Parlement canadien a demandé à la Grande-Bretagne de modifier la loi de façon à ce que par la suite elle puisse être modifiée par le seul Parlement canadien, selon diverses formules de modification (Loi de 1982 sur le Canada et ses annexes, dont la Loi constitutionnelle de 1982, art. 38-49, qui énoncent la procédure de modification). Parmi les modifications apportées à la Loi constitutionnelle de 1867 par la Loi constitutionnelle de 1982, il y a eu la Charte des droits et libertés (McMenemy, p. 63-65).
[79] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, préambule.
[80] 
Voir Hogg, p. 17.
[81] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no. 5, art. 91 et 92.
[82] 
Loi constitutionnelle de 1982, L.R.C. 1985, Appendice II, no 44, annexe B, art. 1-34.
[83] 
Usage qui remonte à l’époque où « la monarchie était investie de tous les pouvoirs, et ceux-ci étaient exercés par délégation de la monarchie » (Hogg, p. 268).
[84] 
L’article 9 de la Loi constitutionnelle de 1867 dispose qu’à « la Reine […] sont attribués le gouvernement et le pouvoir exécutifs du Canada ».
« Ces pouvoirs sont situés au-dessus et à l’extérieur de la structure gouvernementale et des partis politiques; ces pouvoirs leur sont confiés provisoirement par la Reine au nom de la population. » (D. Michael Jackson, The Canadian Monarchy in Saskatchewan, 2e éd., Regina, gouvernement de la Saskatchewan, 1990, p. 12).
« […] il y a une institution (le gouvernement) qui n’a pas de pouvoirs mais qui les exerce, alors que l’autre (la Couronne) a des pouvoirs mais ne les exerce pas. » (Frank MacKinnon, The Crown in Canada, Calgary, Glenbow-Alberta Institute, McClelland and Stewart West, 1976).
« Le [gouvernement] gouverne. Il ne règne pas. La Couronne, elle, règne […] Le pouvoir de l’État est ainsi confié à une personnalité éloignée de tout esprit de parti, qui se situe au-dessus de la polémique et qui […] se consacre entièrement au bien public. » (Jacques Monet, La monarchie au Canada, Montréal :  Le Cercle du livre de France, 1979.)
[85] 
Hogg, p. 269. En 1953, pour tenir compte du fait que la reine est la souveraine non seulement du Royaume-Uni mais également du Canada, le Parlement canadien adoptait la Loi sur la désignation et les titres royaux (L.C. 1952-1953, CH. 9).
[86] 
Walter Bagehot, The English Constitution, 4e éd., Londres : Fontana, 1965, p. 111.
[87] 
Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada (1947), L.R.C. 1985, Appendice II, no 31, art. II; Loi sur le gouverneur général, L.R.C. 1985, ch. G-9. (Voir aussi Mallory, p. 15-22 et 33-75.) Voir l’annexe 1, « Les gouverneurs généraux du Canada depuis 1867 ».
[88] 
Le grand sceau du Canada symbolise le pouvoir et l’autorité de la Couronne. Il a une fonction à la fois protocolaire et administrative. Si le gouverneur général en est le gardien officiel, c’est le registraire général du Canada qui en a la garde effective; depuis 1967, il s’agit du ministre de l’Industrie (auparavant, le ministre de la Consommation et des Corporations). Avant 1967, cette tâche revenait au secrétaire d’État. Le sceau est apposé sur les documents officiels conformément aux dispositions de la Loi sur les sceaux, L.R.C. 1985, ch. S-6, de la Loi sur les fonctionnaires publics, L.R.C. 1985, ch. P-30, et du Règlement sur les documents officiels, Codification des règlements du Canada, 1978, vol. XIV, ch. 1331. L’utilisation du grand sceau est devenue officielle le 1er juillet 1867. (Consommation et Corporations Canada, Le grand sceau du Canada, Approvisionnements et Services Canada, Ottawa, 1988.)
[89] 
Dawson’s The Government of Canada, p. 181. La nomination étant faite à la discrétion du souverain, le mandat ou sa prolongation n’est pas pour une durée fixe. Des prolongations ont été faites pour le comte de Minto (1898-1904), le comte Grey (1904-1911), le vicomte Alexander (1946-1952), Vincent Massey (1952-1959), Georges Vanier (1959-1967), Roland Michener (1967-1973) et Jeanne Sauvé (1984-1989). (Voir l’annexe 1, « Les gouverneurs généraux du Canada depuis 1867 ».)
[90] 
Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada (1947), L.R.C. 1985, Appendice II, no 31, art. I.
[91] 
Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada (1947), L.R.C. 1985, Appendice II, nO 31, art. VII.
[92]
Pour devenir loi, un projet de loi doit être adopté en termes identiques par les trois composantes du Parlement - la Chambre des communes, le Sénat et la Couronne. La sanction royale représente le consentement de la Couronne.
[93] 
Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada (1947), L.R.C. 1985, Appendice II, no 31, art. VIII.
[94]
Jusqu’en 1947, le souverain nommait l’administrateur au besoin. Avec les lettres patentes de 1947, comme le juge en chef ou le doyen des juges de la Cour suprême est désigné d’office, cette coutume n’a plus sa raison d’être.
[95]
Il s’agit habituellement de juges de la Cour suprême, ou du secrétaire ou du sous-secrétaire du gouverneur général (ces deux derniers sont désignés pour la signature de documents).
[96] 
Cornell, Hamelin, Ouellet et Trudel, p. 67-68.
[97] 
Voir la commission désignant James Murray «  capitaine général et gouverneur en chef » de la province de Québec, en date du 28 novembre 1763 (Journaux, 1907, document sessionnel no 18, p. 126).
[98] 
Van Loon et Whittington, The Canadian Political System, p. 183.
[99] 
Mallory, p. 15-22.
[100] 
Le ministère des Colonies (Colonial Office) était le service de la fonction publique britannique qui était chargé des affaires des colonies. Le secrétaire aux Colonies était responsable devant le Parlement des colonies, protectorats et territoires sous tutelle; il était habituellement membre du Cabinet (Wilding et Laundy, p. 143-144).
[101] 
M. Ollivier, The Colonial and Imperial Conferences from 1887 to 1937, Volume III, Ottawa : Imprimeur de la reine, 1954, p. 147-148 et 249-250.
[102] 
En 1931, le Statut de Westminster a donné effet au principe que la Grande-Bretagne et les dominions du Canada, d’Australie, de Nouvelle-Zélande et d’Afrique du Sud étaient des collectivités autonomes de l’Empire britannique, jouissant d’un statut égal et en aucune façon subordonnées les unes aux autres pour quelque aspect de leurs affaires internes comme externes, et qu’elles étaient unies par une allégeance commune à la Couronne et librement associées comme membres de la Communauté des nations britanniques. Voir McMenemy, p. 288-289 et L’Encyclopédie du Canada, tome 1, p. 179-180 et 446.
[103]
Les lettres patentes sont des textes officiels qui établissent un droit ou confèrent un pouvoir.
[104] 
L.R.C. 1985, Appendice II, no 31.
[105] 
Si le pouvoir de nommer les représentants canadiens à l’étranger a été attribué au gouverneur général par les Lettres patentes de 1947, ce n’est qu’en 1977 qu’il exercera ce pouvoir. Rien n’explique ce changement en 1977, sauf qu’il s’inscrivait dans un processus continue de transfert des pouvoirs du monarque au gouverneur général. Il a été annoncé dans un communiqué du Cabinet du premier ministre daté du 30 décembre 1977 et, par la suite, il a fait l’objet d’une question à la Chambre des communes (Débats, 23 janvier 1978, p. 2088).
[106] 
Le gouverneur général est tenu pleinement informé des affaires du Cabinet et des affaires publiques, et il reçoit les comptes rendus de toutes les réunions du Cabinet. Il est très rare qu’il ne se conforme pas à l’avis reçu du premier ministre. En 1896, le gouverneur général, lord Aberdeen, a refusé de sanctionner des nominations sénatoriales et judiciaires faites par le gouvernement défait de sir Charles Tupper. Et en 1926, lord Byng, alors gouverneur général, ayant refusé la demande de dissolution du premier ministre Mackenzie King, a demandé au chef du Parti conservateur, Arthur Meighen, de former le gouvernement (voir McMenemy, p. 151).
[107] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 54. Certaines mesures législatives (les projets de loi, notamment) impliquent le prélèvement de fonds sur le Trésor. Les lois de crédits déterminent le montant des fonds que le Parlement autorise le gouvernement à dépenser. L’initiative de dépenser des fonds publics appartient exclusivement à la Couronne (voir le chapitre 18, « Les procédures financières »).
[108] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 55, 56 et 57. En vertu de la Loi, le gouverneur général a le pouvoir de refuser la sanction royale, ou de la retarder jusqu’à ce que le Parlement britannique ait approuvé ou rejeté le projet de loi. Pareillement, le lieutenant-gouverneur a le pouvoir de réserver le projet de loi pour « la signification du bon plaisir » du gouverneur en conseil (c.-à-d. le gouverneur général agissant sur l’avis du Cabinet fédéral). Depuis 1926, il est contraire à la Constitution que le Parlement britannique intervienne dans le processus législatif canadien, de sorte que le pouvoir de réserve du gouverneur général est plutôt symbolique. Toutefois, le pouvoir de désaveu prévu à l’art. 56 demeure inchangé (voir Hogg, p. 48 et 112). Et le pouvoir du gouvernement fédéral de désavouer les lois provinciales demeure aussi, mais les propositions de réforme constitutionnelle demandent son abolition (McMenemy, p. 260-261). Le gouverneur général n’a jamais refusé de sanctionner un projet de loi d’initiative gouvernementale (il lui est arrivé de le réserver), et l’usage veut que le gouverneur accorde toujours la sanction à une mesure qui a été adoptée par les deux chambres. Un refus irait clairement à l’encontre du principe du gouvernement responsable. Il est moins sûr que, par convention, le pouvoir de désaveu soit tombé en désuétude (voir Hogg, p. 253 et Mallory, p. 23).
[109] 
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 30; L.C. 1997, ch. 5, art. 1.
[110] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 24 et 26.
[111] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 34.
[112] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 38.
[113] 
Loi constitutionnelle de 1867, art. 50.  Voir aussi le chapitre 8, « Le cycle parlementaire »).
[114] 
Le Conseil privé est l’organe officiel, institué par l’art. 11 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui est chargé de conseiller la Couronne.
[115] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 96.
[116] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 15.
[117] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 58. Le lieutenant-gouverneur n’est pas subordonné au gouverneur général ou au gouvernement fédéral; pour les besoins du gouvernement provincial, il est tout autant le représentant de Sa Majesté que le gouverneur généra l’est par rapport au gouvernement fédéral. (Voir Van Loon et Whittington, The Canadian Political System, p. 180-181)
[118] 
Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général (1947), L.R.C. 1985, Appendice II, no 31, art. IV et V.
[119] 
Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général (1947), L.R.C. 1985, Appendice II, no 31, art. XI à XIII. En vertu des Lettres patentes, le pouvoir d’exercer la prérogative de gracier est délégué au gouverneur général. Il s’agit d’une décision personnelle du gouverneur général, mais la prérogative n’est exercée que sur l’avis du solliciteur général.
[120] 
Voir Hogg, p. 256-263.
[121] 
Voir Forsey, p. 4-5. Voir aussi le chapitre 2, « Les législatures et les ministères ».
[122] 
Lorsqu’il était gouverneur, lord Aberdeen a été appelé à deux reprises à choisir le premier ministre. La première fois, c’était suite à la mort subite de sir John Thompson en 1894, alors que plusieurs ministres étaient considérées comme des candidats qualifiés (sir Mackenzie Bowell, sur invitation, a accepté de devenir premier ministre). La seconde fois, c’est lorsque Bowell lui-même a démissionné en 1896; lord Aberdeen a choisi sir Charles Tupper comme successeur (Dawson’s The Government of Canada, p. 183-184).
Manifestement, le gouverneur général a également le pouvoir de destituer le premier ministre. Mais aucun gouverneur général canadien ne l’a jamais fait. En Australie, lorsque le gouverneur général a destitué le premier ministre en 1975, son pouvoir de le faire en vertu de la constitution du pays a été maintenu. (Voir House of Representatives Practice, 3e éd., p. 5-6).
[123] 
C’est ce qui est arrivé en 1926 lorsque le gouverneur général Byng a refusé d’accéder à la demande du premier ministre Mackenzie King de dissoudre le Parlement, et a demandé au chef de l’opposition Arthur Meighen de former un gouvernement (voir McMenemy, p. 151, et Mallory, p. 52-57).
[124] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 18.
[125] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 53. Voir aussi le chapitre 18, « Les procédures financières ».
[126] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 34.
[127] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 44.
[128] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 53. « Mesure » ou « législation financière » désigne tout projet de loi qui entraîne la dépense de deniers publics ou la levée d’impôts. Voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».
[129] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 23.
[130] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 23. Bien que le Québec compte aujourd’hui plus de 24 collèges électoraux, ou circonscriptions, la nomination des sénateurs se fair toujours à partir des 24 collèges électoraux du Bas-Canada tels qu’établis dans la Loi constitutionnelle de 1867.
[131] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 30. En décembre 1997, le Sénat a suspendu le droit du sénateur Thompson d’utiliser les ressources du Sénat, notamment ses allocations de frais de télécommunication et de déplacement (sauf pour ses frais de déplacement entre sa résidence en Ontario et le Sénat à Ottawa), et lui a ordonné de prendre place à son fauteuil à la reprise des séances du Sénat après l’ajournement de Noël (Septième rapport du Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration, Journaux du Sénat, 9 décembre 1997, p. 305-306; 12 décembre, p. 358-359; 15 décembre, p. 369; 16 décembre, p. 378-381). Le sénateur n’ayant pas obtempéré à cet ordre, le Sénat a adopté une autre motion lui ordonnant de se présenter devant le Comité permanent des privilèges, du Règlement et de la prodécure (Journaux du Sénat, 11 février 1998, p. 426-428). Le 19 février, le Sénat adoptait le deuxième rapport du comité, reconnaissant qu’il y avait outrage au Sénat, et suspendant le sénateur pour le reste de la session (Journaux du Sénat, 19 février 1998, p. 457-458). Le 3 mars suivant, le sénateur Thompson démissionnait.
[132] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 31. La dernière fois que le siège d’un sénateur a été déclaré vacant en conformité de l’art. 31 remonte à 1915 (voir Journaux du Sénat, 13 avril 1915, p. 224-225).
[133] 
Jusqu’en 1965, ils étaient nommés à vie (Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 29). La Loi constitutionnelle de 1965 dispose que les sénateurs devront prendre leur retraite à 75 ans. Ceux nommés avant l’entrée en vigueur de cette loi peuvent demeurer en poste passé cet âge, s’ils le souhaitent. Pour tous les autres, la retraite est obligatoire à 75 ans (Loi constitutionnelle de 1965, L.R.C. 1985, Appendice II, no 39, art. 1).
[134] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 21 et 22.
[135] 
oi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15, art. 43(3) et 45.
[136] 
Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15, art. 43(1).
[137] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 26. Cette disposition a été utilisée une seule fois, en 1990. En invoquant les art. 26 à 28 de la Loi constitutionnelle de 1867, le premier ministre Brian Mulroney a recommandé la nomination de huit nouveaux sénateurs pour garantir l’adoption du projet de loi instaurant la taxe sur les produits et services.
[138] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 27.
[139] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 28; voir aussi la Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15, art. 43(2).
[140] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 37 et 51; Loi sur la représentation électorale, L.C. 1986, ch. 8, art. 2; Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15, art. 30. Pour des précisions sur la représentation, voir le chapitre 4, « La Chambre des communes et les députés ».
[141] 
Voir Dawson’s The Government of Canada, p. 198-199 et la Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 12 et 13.
[142] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 9, 12 et 13; McMenemy, p. 124-125. Le Cabinet, qui se compose du premier ministre et des ministres, constitue le gouvernement. Les ministres, choisis par le premier ministre, sont à la fois conseillers «  décisionnels » et responsables de l’administration des divers ministères ou organismes (McMenemy, p. 17 et 178-179). À l’époque où les colonies canadiennes sont passées sous l’autorité de la Grande-Bretagne , le monarque était à la tête d’un exécutif autonome — un groupe choisi de conseillers privés qui avaient la confiance du monarque. Au Parlement, les lords représentaient les grands propriétaires terriens, et les Communes, les intérêts des classes possédantes moyennes et des commerçants. Sous ce régime, la Couronne devait faire contrepoids au pouvoir du Parlement, et le Parlement, contrepoids au pouvoir de la Couronne. Avec les années, à mesure que les pouvoirs exécutifs du souverain passaient entre les mains des ministres (choisis le plus souvent parmi les députés les plus influents), le modèle contemporain du gouvernement de cabinet commençait à prendre forme. De fait, les pouvoirs de la Couronne étaient exercés par des ministres qui se maintenaient au pouvoir grâce à leur capacité de diriger la Chambre des communes. C’est de là que vient la notion moderne d’un cabinet qui conjugue les pouvoirs exécutifs avec ceux de l’assemblée pour donner un gouvernement qui demeure à tout moment responsable devant la Chambre élue (Mallory, p. 8-11).
[143] 
Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, Appendice II, no 5, art. 11. À l’origine, le Conseil privé était un organe exécutif plus ou moins permanent, composé de nobles choisis par le souverain pour le conseiller. Le Conseil était distinct du corps législatif, ou Parlement, dont le souverain faisait partie intégrante. Le jour où consulter le Conseil devint peu pratique en raison de sa taille, le souverain choisit parmi les conseillers les plus fiables et les plus intimes. Cette coutume de former à partir de l’ensemble des conseillers privés un petit comité spécialisé, chargé de conseiller le souverain, s’est maintenue jusqu’à nos jours (Wilding and Laundy, p. 66 et 602-604).
[144]
Le Tableau des titres à employer au Canada, approuvé par la reine Victoria en 1868, confère à vie le titre d’« honorable » aux conseillers privés.
[145]
« À titre amovible » signifie que le conseiller privé, qui est nommé « durant le bon plaisir » du monarque ou du gouverneur général, peut être révoqué à tout moment.
[146] 
Jusqu’en 1968, le premier ministre canadien était habituellement membre du Conseil privé britannique, ce qui lui conférait à vie le titre de « très honorable ». Jusque-là, seulement quatre premiers ministres canadiens n’avaient pas été membres du Conseil privé : Alexander Mackenzie, John Abbott, Mackenzie Bowell et Charles Tupper. En 1967 et en 1968, le Tableau des titres à employer au Canada a été révisé, de manière à ce que le titre de « très honorable » soit conféré à vie au gouverneur général, au premier ministre et au juge en chef de la Cour suprême. Lester Pearson est le dernier premier ministre canadien à avoir été admis au Conseil privé britannique (Bibliothèque du Parlement, Origine du titre honorifique « très honorable », 1989).
[147] 
À l’origine, le conseil des ministres désignait les ministres détenant un portefeuille à titre amovible, alors que le cabinet était l’endroit mis par le Premier ministre à la disposition du conseil pour ses réunions (Bureau du Conseil privé, La Responsabilité constitutionnelle, Approvisionnements et Services Canada, 1993, p. 26). Ministère et Cabinet ne sont pas toujours interchangeables, les ministres n’étant pas tous membres du Cabinet. Mais durant une bonne partie de l’histoire du Canada, les deux termes ont désigné la même chose (Dawson’s The Government of Canada, p. 196).
[148] 
Pour en savoir plus sur le Conseil privé, voir Dawson’s The Government of Canada, chapitres 10 et 11.
[149] 
En gros, il y a deux catégories de conseillers privés : la première comprend les anciens ministres et ceux en exercice; l’autre comprend les personnes nommées à titre honorifique, mais qui n’ont jamais été ministres. Font partie du dernier groupe les chefs des partis d’opposition, les juges en chef et des personnalités canadiennes. Il y a eu certaines exceptions : pendant la guerre du golfe Persique en 1991, la chef du NPD, Audrey McLaughlin, a été assermentée comme conseillère privée afin qu’elle puisse prendre connaissance d’informations très secrètes; les membres du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité doivent, selon la loi, être des conseillers privés (Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, L.R.C. 1985, ch. C-23, par. 34(1)) et plusieurs ont été nommés pour cette seule raison.
[150] 
Forsey, p. 40-41. Dans le passé, il y a des sénateurs qui ont été nommés au cabinet comme ministres (par ex., Robert de Cotret était ministre de l’Industrie et du Commerce dans le vingt et unième conseil des ministres) ou comme ministres sans portefeuille (par ex., Andrew Olson était ministre d’État au Développement économique dans le vingt-deuxième conseil). Mais il est exceptionnel pour un ministre responsable d’un ministère de siéger au Sénat; normalement, le seul sénateur à siéger au cabinet est le leader du gouvernement au Sénat.
[151] 
Le général Andrew George McNaughton, ministre de la Défense nationale du 2 novembre 1944 au 20 août 1945, n’avait pas de siège au Parlement. N’ayant pas réussi à se faire élire d’abord à une élection partielle, et ensuite à une élection générale, il démissionna. À trois reprises, il a été autorisé à être présent à la Chambre au cours de son mandat (Forsey, p. 40). En 1975, Pierre Juneau a été nommé ministre des Communications. Après avoir contesté une élection partielle et essuyé un échec, il devait démissionner du Cabinet (Bureau du Conseil privé, Répertoire des ministères canadiens depuis la Confédération, 1er juillet 1867 – 1er février 1982, Gouvernement du Canada, Ottawa, 1982).
[152] 
Par exemple, dans le vingt-sixième ministère, des ministres ont été chargés de la « Coopération internationale » et des « Affaires intergouvernementales ». Dans le vingt-cinquième ministère, des ministres étaient responsables des « Petites entreprises » et des « Petites localités et régions rurales ». Dans le vingtième ministère, plusieurs ministres ont été nommés « sans portefeuille ». (Bureau du Conseil privé, Répertoire des ministères canadiens depuis la Confédération, 1er juillet 1867 – 1er février 1982, Approvisionnements et Services Canada, Ottawa, 1982; et Supplément au Répertoire des ministères canadiens de 1980 à aujourd’hui, Bibliothèque du Parlement, mai 1998.)
[153] 
Le « secrétaire d’État » a déjà fait partie du « ministère »; il était désigné comme « ministre d’État ». Les ministres et secrétaires d’État émargent au Trésor conformément aux dispositions de la Loi sur les traitements (L.R.C. 1985, ch. S-3, art. 2, 4 et 5).
[154] 
Voir le communiqué publié par le Cabinet du premier ministre, le 4 novembre 1993.
[155] 
L.R.C. 1985, ch. P-1, art. 46-47.
[156]
L’ordre de préséance des dignitaires canadiens est établi par le gouverneur général sur la recommandation du premier ministre. De son côté, le premier ministre s’appuie sur l’avis du ministre du Patrimoine canadien. C’est ce ministère qui est responsable de la Préséance - Répertoire des dignitaires canadiens, ainsi que du Tableau des titres à employer au Canada.
[157]
Voir le chapitre 2, « Les législatures et les ministères ».
[158]
Il y a eu 26 ministères depuis 1867. Voir l’annexe 8, « Les ministères et premiers ministres du Canada depuis 1867 ».
[159]
Au Canada, le gouvernement responsable était déjà bien établi au moment de la Confédération. Voir plus haut la section “Historique – Avant la Confédération”.
[160] 
Voir les commentaires d’Anthony Birch dans Le gouvernement responsable, Groupe canadien d’étude des questions parlementaires, Ottawa, octobre 1989, p. 5.
[161] 
« Le Parlement obligeait les ministres à rendre des comptes par une procédure quasi judiciaire. Aux yeux de la loi, le Roi ne pouvait pas mal faire […] et il était plus pratique et rapide d’attaquer ses conseillers pour leurs mauvais conseils en les accusant de high crime and misdemeanour. L’accusation était portée par les Communes, les lords étaient les juges et la procédure était la destitution […] Au XVIIIe siècle, la lourde procédure de destitution a été graduellement remplacée par des motions de censure contre les ministres et le gouvernement […] La procédure n’a jamais été abolie, mais elle est tombée en désuétude. » Elle a été maintenue aux États-Unis (de Smith, cité dans Responsibility in the Constitution, p. 14-15).
[162]
Couramment appelée « solidarité ministérielle ».
[163] 
Plusieurs ministres ont démissionné par suite de désaccords avec la politique du gouvernement. Par exemple, le ministre des Transports, Paul Hellyer, a démissionné parce qu’il n’était pas d’accord avec la politique du logement du gouvernement (Débats, 24 avril 1969, p. 7893; Journaux, 24 avril 1969, p. 939); Eric Kierans, ministre des Communications et des Postes, a démissionné par suite d’un désaccord avec les priorités économiques du gouvernement (Débats, 29 avril 1971, p. 5339; Journaux, 29 avril 1971, p. 515, Document parlementaire no 283-1/190B); le ministre de l’Environnement, Lucien Bouchard, a démissionné par suite d’un désaccord concernant des éléments de l’Accord du lac Meech sur la constitution (Débats, 22 mai 1990, p. 11662-11664).
[164]
Les ministres et secrétaires d’État sont tenus, par le serment de discrétion qu’ils prêtent devant le Conseil privé, de ne pas divulguer le contenu des débats du Cabinet.
[165] 
À l’origine, le souverain et les nobles éminents qu’il avait choisis comme conseillers constituaient à la fois le gouvernement et le « parti » au pouvoir en permanence. Généralement, il se trouvait des factions qui s’opposaient à la Couronne; la force de l’opposition était en grande partie fonction de la personnalité du monarque, et elle pouvait varier d’un règne à l’autre. Les premiers partis politiques comme tels sont issus des guerres civiles en Angleterre, lorsque les Cavaliers et les Têtes rondes devinrent, en 1679, les conservateurs et les libéraux (whigs) (voir Wilding et Laundy, p. 545-546).
[166] 
Leon D. Epstein, cité dans Van Loon and Whittington, The Canadian Political System, p. 305.
[167] 
Document d’information d’Élections Canada, « Enregistrement des partis politiques fédéraux », p. 1.
[168] 
McMenemy, p. 214-215.
[169] 
Jackson et Jackson, p. 434.
[170] 
Il n’y a pas de limite au nombre de partis politiques, mais pour se faire enregistrer, ceux-ci doivent satisfaire aux conditions énoncées dans la Loi électorale du Canada (L.R.C. 1985, ch. E-2, art. 25-32).
[171] 
Circulaire de Revenu Canada, no 75-2R4.
[172] 
Document d’information d’Élections Canada, « Enregistrement des partis politiques fédéraux », p. 4-5.
[173] 
Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E-2, art. 28. Voir aussi le document d’information d’Élections Canada, « Enregistrement des partis politiques fédéraux ».
[174] 
L.R.C. 1985, ch. P-1, art. 62b), d) et f). Cette disposition figurait déjà dans la version précédente de la Loi sur le Parlement, c’est-à-dire la Loi sur le Sénat et la Chambre des communes.
[175] 
Voir le Règlement administratif 302, art. 2 et 3(2), du Bureau de régie. En 1990, un député a soulevé une question de privilège suite au refus du Bureau de financer un parti qui comptait moins de douze députés. Dans sa réponse, le Président Fraser a statué que la décision du Bureau était maintenue, à moins que la Chambre ne décide de l’annuler (Débats, 13 décembre 1990, p. 16703-16707).
[176] 
Par exemple, l’ordre de participation au débat et à la période des questions (voir le chapitre 13, « Le maintien de l’ordre et le décorum » et le chapitre 11, « Les questions »); l’attribution de journées de l’opposition (voir le chapitre 18, « Les procédures financières »); et le report de votes par appel nominal à la demande du whip (voir l’article 45(7) du Règlement et le chapitre 12, « Les étapes du débat ».
[177] 
En 1963, le Président MacNaughton observait que le statut des partis à la Chambre était une question qu’il appartenait à la Chambre de trancher (Journaux, 30 septembre 1963, p. 385-388). Le 18 février 1966, le Président Lamoureux était appelé à se prononcer sur le droit d’un parti de moins de douze députés à commenter une déclaration ministérielle. Dans sa décision, il concluait qu’aussi longtemps que la Chambre ne préciserait pas qui a le droit de commenter la déclaration, la présidence suivrait l’usage (Journaux, 18 février 1966, p. 158-160. Pour plus d’information sur les déclarations ministérielles, voir le chapitre 10, « Le programme quotidien »). En 1979 et 1994, les Présidents Jerome et Parent se sont exprimés sur la question de la reconnaissance des partis à la Chambre (Débats, 10 octobre 1979, p. 49-51; 11 octobre 1979, p. 69; 16 juin 1994, p. 5437-5440).
[178]
Le mercredi, avec les réunions des caucus, la Chambre ne commence à siéger qu’à 14 h (voir le chapitre 9, « Les séances de la Chambre »).
[179] 
En 1973, une question de privilège a été soulevée à la Chambre concernant la découverte d’un appareil d’écoute clandestine dans la salle de réunion d’un caucus (Débats, 17 octobre 1973, p. 6942-6944).
[180] 
Voir McMenemy, p. 214.
[181]
On désigne ainsi les députés qui ne sont ni ministres, ni secrétaires parlementaires, ni officiels de la Chambre.
[182] 
Le leader du gouvernement à la Chambre des communes est un ministre. De 1867 à 1944, les premiers ministres s’occupaient eux-mêmes d’organiser les affaires de la Chambre, avec la collaboration des whips des autres partis. En octobre 1944, le premier ministre Mackenzie King a décidé de déléguer ces tâches et, en juillet 1946, il reconnaissait officiellement le poste de leader du gouvernement à la Chambre. En 1968, cette fonction devint un poste à plein temps. Jusqu’en 1977, les leaders du gouvernement étaient titulaires d’au moins un autre portefeuille; de 1963 à 1990, c’est le président du Conseil privé qui était leader du gouvernement à la Chambre (Bibliothèque du Parlement, Leaders du gouvernement à la Chambre des communes, liste no 78, 21 novembre 1997). Le poste de leader parlementaire de l’Opposition officielle, qui s’est développé dans les années 1950, est rémunéré depuis 1974 (Loi modifiant la Loi sur le Sénat et la Chambre des communes, la Loi sur les traitements et la Loi sur les secrétaires parlementaires, S.C. 1974-75-76, ch. 44, art. 3). Les leaders à la Chambre des partis ayant au moins douze députés sont rémunérés depuis 1981 (Loi modifiant la Loi sur le Sénat et la Chambre des communes, la Loi sur les traitements, la Loi sur les secrétaires parlementaires et la Loi sur les allocations de retraite des membres du Parlement, S.C. 1980-81, ch. 77, art. 3).
[183]
Voir le chapitre 10, « Le programme quotidien ».
[184] 
Stewart, p. 17. Il arrive souvent que les députés ou les partis de l’opposition votent comme le gouvernement sur une question.
[185] 
Débats, 17 juillet 1905, col. 9954.
[186] 
Dans le cas des partis inscrits de moins de douze députés, ceux-ci peuvent demander que leur affiliation apparaisse, à côté de leur nom, à l’écran et dans les documents officiels de la Chambre. Il est également permis que leurs sièges soient regroupés à la Chambre (voir les décisions des Présidents, Débats, 13 décembre 1990, p. 16705-16706; 16 juin 1994, p. 5437-5440). Il est arrivé que des partis n’ayant pas douze députés aient réclamé le statut de parti reconnu. Dans leurs décisions, les Présidents ont fait valoir qu’il revient à la Chambre de trancher ces questions (voir les décisions des Présidents, Journaux, les 30 septembre 1963, p. 385-388 et 18 février 1966, p. 158-160; Débats, 11 octobre 1979, p. 69; 6 novembre 1979, p. 1009; 16 juin 1994, p. 5439).
[187] 
Voir Wilding et Laundy, p. 509-510. Aussi appelé « La loyale Opposition de sa Majesté » pour mettre en évidence la notion qu’une Oposition est loyale à la Couronne (Voir Gerald Schmitz, « L’Opposition dans un régime parlementaire », publication de la Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement, décembre 1988).
[188]
On note une seule exception dans l’histoire de la Chambre des communes : en 1922, le Parti progressiste, classé deuxième pour le nombre de sièges, a refusé de former l’Opposition officielle (Voir l’annexe 9, « Les chefs de l’Opposition officielle à la Chambre des communes depuis 1873 », l’annexe 10, « Les chefs de parti à la Chambre des communes depuis 1867 », et l’annexe 11, « Les résultats des élections générales depuis 1867 »).
[189]
Voir aussi le chapitre 13, « Le maintien de l’ordre et le décorum ».
[190] 
Art. 35(2) du Règlement.
[191] 
Voir la décision du Président Parent, Débats, 27 février 1996, p. 16-20. Au Royaume-Uni, le Président est autorisé par la loi à désigner le leader de l’opposition aux Communes. Voir le Ministerial and other Salaries Act, R.-U., art. 2(2). Voir aussi la décision du Président Amerongen, Alberta Hansard, les 11 mars 1983, p. 9-11, et 6 novembre 1984, p. 1381; ainsi que la décision du Président Dysart, Journal des débats, Assemblée législative du Nouveau-Brunswick, 16 décembre 1994, p. 3749-3753; ainsi que la décision du Président Bruce, Votes and Proceedings of the Yukon Legislative Assembly, 9 décembre 1996, p. 15-19.
[192]
Il y a quelques chefs de parti qui, ne siégeant pas à la Chambre, ne sont pas devenus leaders de l’Opposition officielle, notamment : Robert Stanfield en 1967, Brian Mulroney en 1983 et Jean Chrétien en 1990. Ils ont dû se faire élire dans une élection partielle avant de pouvoir assumer cette charge. Voir l’annexe 9, « Les chefs de l’Opposition officielle à la Chambre des communes depuis 1873 ».
[193]
Voir le cas notamment des honorables Eric Nielsen et Herb Gray à l’annexe 9, « Les chefs de l’Opposition officielle à la Chambre des communes depuis 1873 ».
[194] 
Acte modifiant l’Acte concernant le Sénat et la Chambre des Communes, S.C. 1905, ch. 43, art. 2; aujourd’hui, la Loi sur le Parlement du Canada, L.C. 1985, ch. P-1, art. 62a). Au sein du Commonwealth, le Parlement canadien a été le premier à rétribuer le poste de chef de l’Opposition.
[195] 
Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P-1, art. 50(2).
[196] 
Art. 43(1), 50(2), 74(1), 84(7) et 101(3) du Règlement.
[197]
Voir le chapitre 11, « Les questions ».
[198] 
Art. 81(4)a). Le budget principal constitue le plan annuel des dépenses prévues du gouvernement (voir le chapitre 18, « Les procédures financières »).
[199]
Pendant quelque temps durant la 35e législature (1994-1997), le chef du Parti réformiste, Preston Manning, avait choisi de ne pas s’asseoir dans la première rangée.
[200]
Voir le chapitre 11, « Les questions ».
[201] 
Voir la Loi sur le service canadien de renseignement de sécurité, L.R.C. 1985, ch. 23, art. 34(1); la Loi sur le Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, L.C. 1988, ch. 64, art. 7(2); et la Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30, art. 5(2).
[202] 
Art. 33(1) du Règlement.
[203] 
Art. 81(13) du Règlement.
[204] 
Art. 106(2). Habituellement, un député de l’opposition préside le Comité permanent des comptes publics et le Comité mixte permanent de l’examen de la réglementation (voir le chapitre 20, « Les comités »).

Veuillez noter —

Comme les règles et les usages de la Chambre des communes sont sujets à changement, nous tenons à préciser que la version en ligne ici présentée correspond à l’édition de janvier 2000 de l’ouvrage imprimé. Par conséquent, l’évolution des usages et les modifications apportées au Règlement depuis n’y sont pas illustrées. Les annexes, elles, sont cependant à jour et vont jusqu’à la fin de la 38e législature, en novembre 2005.

Afin de vous assurer des règles et usages en vigueur, veuillez consulter la plus récente version du Règlement sur le site Web du Parlement du Canada.

Pour en savoir plus sur les procédures de la Chambre des communes, prière de communiquer avec la Direction des recherches pour le Bureau au (613) 996-3611 ou bien envoyer un courriel à trbdrb@parl.gc.ca.