INST Rapport du Comité

            Le présent rapport donne les constatations détaillées de l’examen, après quatre ans, de la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes (ci-après appelée la LEL ou la Loi) effectué par le Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes.

            Lors de l’évaluation des propositions mises de l’avant par les témoins, le Comité s’est d’abord posé la question de savoir si elles relevaient effectivement de la LEL. Des questions comme la période de restriction d’après-mandat, durant laquelle il est interdit à certains titulaires de charge publique de faire du lobbying, dépassaient la portée de notre étude puisqu’elles sont traitées dans le Code régissant les conflits d’intérêts. C’est pour cette même raison que nulle part dans le présent rapport n’est-il question de créer un code de conflit d’intérêts pour les parlementaires, ce qui ne signifie pas pour autant que ce ne serait pas souhaitable, mais le sujet déborde clairement le cadre de l’étude.

            Qu’à cela ne tienne, le Comité a entendu des témoignages précieux au sujet du fonctionnement du système actuel, et plusieurs recommandations lui ont été faites quant aux améliorations possibles. Mais selon quels principes ces recommandations doivent-elles être évaluées? En énonçant clairement certains principes dans le préambule de la LEL, le législateur a reconnu l’importance de la liberté d’accès aux institutions de l’État dans l’intérêt public et la légitimité des activités de lobbying auprès des titulaires de charge publique. En vertu de ces principes, les titulaires de charge publique et la population doivent avoir la possibilité de savoir qui cherche à exercer une influence auprès de ces institutions sans qu’il soit fait obstacle à la liberté d’accès à ces mêmes institutions.

            Le Comité a donc tenté d’évaluer les recommandations en essayant de respecter l’équilibre qui doit exister entre les quatre grands objectifs de la Loi. C’est dans cette optique qu’il a étudié attentivement les demandes en faveur d’une plus grande divulgation (par exemple, la divulgation des honoraires ou des sommes dépensées dans le cadre de campagnes de lobbying) en gardant à l’esprit la question importante de savoir si une plus grande divulgation assurerait dans les faits une plus grande transparence ou, au contraire, entraînerait simplement une augmentation des coûts d’administration et d’observation sans offrir les avantages correspondants.

            Aux fins de la Loi, les lobbyistes sont définis comme étant des personnes qui, moyennant rémunération, communiquent avec des titulaires de charge publique fédérale afin de tenter de les influencer. La Loi les oblige à s’enregistrer et à divulguer certains renseignements. Ces renseignements sont rendus publics au moyen d’un registre informatisé. La Loi prévoit trois types de lobbyistes :

le lobbyiste-conseil, soit la personne qui fait du lobbying au nom d’un client;

le lobbyiste salarié, soit un employé d’une personne morale, dont une partie importante des fonctions (20 p. 100) est consacrée au lobbying au nom de l’employeur;

le lobbyiste pour le compte d’une organisation, soit le premier dirigeant d’une organisation à but non lucratif si au moins un employé fait du lobbying et si le total des fonctions exercées par tous les employés représente une partie importante (20 p. 100) de celles d’un seul employé.

            La Loi oblige les lobbyistes à fournir certains renseignements dans une déclaration et à aviser le directeur de tout changement des renseignements contenus dans la déclaration, notamment la fin de leurs activités de lobbying. Les renseignements à fournir devant suivre la forme réglementaire, les formulaires et les règles constituent une partie intégrante de l’administration de la Loi. L’utilisation de listes de contrôle et d’énoncés généraux facilite la collecte des renseignements.

            La Loi n’englobe pas tous les lobbyistes ou toutes les activités de lobbying, car seules les personnes qui font du lobbying contre rémunération doivent s’enregistrer. Elle s’applique uniquement aux personnes qui tentent directement d’influencer les décisions du gouvernement. Les lobbyistes sont donc tenus de s’enregistrer seulement s’ils ont eu une forme de contact ou de communication direct avec un titulaire de charge publique. La Loi n’entend divulguer que les démarches en vue d’exercer une influence, non pas réglementer les lobbyistes ou la façon dont le lobbying est exercé.

            Outre la Loi, il existe un Code de déontologie des lobbyistes auquel doivent se conformer tous les lobbyistes qui communiquent avec des titulaires de charge publique fédérale. Le Code des lobbyistes est la contrepartie des obligations qui incombent aux titulaires de charge publique fédérale dans leurs interactions avec la population et les lobbyistes. Le Canada a été le premier État à assortir ses règles de divulgation d’un code de déontologie. L’obligation de se conformer au Code incombe au lobbyiste-conseil, au lobbyiste salarié et au premier dirigeant de l’organisation qui exerce les activités de lobbying.

            Le Code des lobbyistes débute par un préambule énonçant sa raison d’être et le contexte. Viennent ensuite une série de principes, qui sont à leur tour suivis de règles précises. Les principes établissent le cadre permettant d’atteindre les buts et objectifs, mais non les normes précises. Le Code des lobbyistes énonce de façon détaillée la procédure à suivre dans certaines situations.

            Le conseiller en éthique est chargé d’enquêter sur les infractions au Code des lobbyistes. Il est habilité à intervenir en cas de présumée infraction aux règles. S’il a des motifs raisonnables de croire que le Code des lobbyistes a été enfreint, il doit faire enquête et produire un rapport, qui est déposé au Parlement. Toutefois, la Loi ne prévoit aucune sanction et ne précise pas non plus la suite que doit donner le Parlement au rapport faisant état d’une infraction.

            Un directeur, désigné par le registraire général du Canada (soit le ministre de l'Industrie), est chargé d'appliquer les dispositions de la Loi relatives à la divulgation des renseignements et de tenir un registre public. Le directeur est à la tête de la Direction de l'enregistrement des lobbyistes. En vertu de la Loi, il n’est pas habilité à faire enquête; les questions nécessitant une enquête sont confiées à la GRC. Le personnel de la Direction vérifie si tous les formulaires ont été bien remplis et si les renseignements sont clairs. S’il y a des contradictions ou des omissions évidentes, il demande aux lobbyistes d’apporter les corrections ou de fournir des précisions. Le directeur peut vérifier les renseignements et demander des éclaircissements aux lobbyistes. La Loi l’autorise également à publier des bulletins d’interprétation et à fournir des avis afin d’éclaircir certains points concernant les modalités d’enregistrement. Elle l’habilite à imposer des peines à quiconque commet une infraction ou fournit des renseignements faux ou trompeurs. Les poursuites par voie de procédure sommaire doivent être engagées tout au plus deux ans après la présumée infraction. Les infractions graves donnent lieu à des poursuites par voie de mise en accusation, pour lesquelles il n’existe pas de prescription.

            Afin de faciliter l’enregistrement des lobbyistes et de permettre à la population d’avoir largement accès aux renseignements les concernant, l’enregistrement électronique et la consultation des données peuvent se faire sans frais sur le site Internet d’Industrie Canada.

            Le Comité a tenu ses audiences entre mars et mai 2001. Beaucoup de points soulevés durant les discussions portaient sur de nombreux aspects du processus de développement des politiques de l’État. Le Comité a entendu les témoins sans idées préconçues. Par ailleurs, plusieurs lui avaient été proposés avant les audiences :

            La directive actuelle, qui est quantitative puisqu'elle exige l'enregistrement lorsque les activités de lobbying représentent au moins 20 p. 100 des fonctions d'un employé, devrait-elle aussi avoir un sens qualitatif; en d'autres termes, devrait-on aussi exiger l'enregistrement lorsque le lobbying peut avoir une incidence ou des répercussions importantes sur l'atteinte des buts et objectifs de l'entreprise?

            Confidentialité et conflit d’intérêts : une entreprise peut-elle conseiller un ministère si elle représente également un client du secteur privé ayant des intérêts dans le même ministère?

            Est-il souhaitable d’appliquer aux lobbyistes salariés les règles applicables aux lobbyistes pour le compte d’une organisation? La Loi fait une distinction entre les « personnes morales » et les « organisations », soit les associations, chambres de commerce, associations syndicales, sociétés philanthropiques, coalitions, etc. Dans les deux cas, les exigences d’enregistrement sont substantiellement différentes : l’élément déclencheur dans le cas des lobbyistes salariés ou des lobbyistes pour le compte d’une organisation est le même, soit une « partie importante » des fonctions (20 p. 100). Les lobbyistes salariés doivent s’enregistrer personnellement s’ils consacrent au moins 20 p. 100 de leur temps à des activités de lobbying. Une personne morale peut donc être tenue d’enregistrer plusieurs employés ou aucun (p. ex. si aucun employé ne consacre plus de 20 p. 100 de son temps à des activités de lobbying). Par ailleurs, l’enregistrement des lobbyistes pour le compte d’une organisation n’est obligatoire que si le total des fonctions exercées par tous les employés représente une partie importante (20 p. 100) de celles d’un seul employé. Si c’est le cas, s’enclenchent à ce moment-là une série d’obligations pour l’organisation car la déclaration doit résumer ses principaux objectifs et contenir la liste de tous les employés exerçant des activités de lobbying, peu importe le temps qu’ils y consacrent. Le Comité doit examiner la question de savoir s’il est souhaitable d’appliquer aux lobbyistes salariés les obligations applicables aux lobbyistes pour le compte d’une organisation.

            L’étude a également porté sur des questions touchant les lobbyistes-conseils. Actuellement, la LEL exige qu’un lobbyiste-conseil informe le directeur dans les 30 jours de tout changement de sa déclaration, y compris de la fin d’une activité de lobbying. Ce point est parfois oublié. Le ministre a demandé au Comité d’étudier s’il était souhaitable de modifier la Loi en ajoutant une disposition intimant les lobbyistes-conseils à confirmer une fois l’an (ou tous les six mois) leurs activités de lobbying pour s’assurer que les renseignements consignés au registre demeurent à jour.

            Une autre question sur laquelle le Comité a été invité à se pencher concerne les dispositions d’exécution, plus particulièrement si la disposition exigeant que les poursuites par voie de procédure sommaire soient engagées tout au plus deux ans après une présumée infraction est suffisante. Le ministre, dans sa lettre au Comité, a indiqué qu’il n’avait aucune raison de croire que cette période posait des difficultés, mais qu’il serait opportun de profiter de l’étude entreprise par le Comité pour examiner la question ainsi que d’autres aspects de l’application de la Loi.