INST Rapport du Comité

            Fait intéressant, les trois catégories de lobbyistes semblent considérer que leurs propres règles en matière de divulgation sont suffisantes, mais que le champ d’application devrait être plus vaste pour les autres groupes. Les lobbyistes pour le compte d’une organisation, représentés essentiellement par Démocratie en surveillance, font valoir que la transparence serait meilleure si la divulgation était élargie pour les lobbyistes-conseils et les lobbyistes salariés. Par contre, ces deux groupes estiment que les lobbyistes pour le compte d’une organisation devraient divulguer davantage d’activités :

            Le Comité n’ignore pas le principe selon lequel seule l’information pertinente au regard de l’objectif de la Loi, autrement dit nécessaire à la transparence des activités des lobbyistes payés, devrait être divulguée. Exiger davantage de renseignements parce qu’ils « pourraient » nous apprendre quelque chose risque de surcharger le système en créant l’obligation de fournir des renseignements n’ayant guère d’intérêt ou de valeur véritable pour ce qui est de déterminer l’étendue ou la nature des activités des lobbyistes. Le Comité est également conscient de la nécessité de protéger le caractère confidentiel des renseignements personnels ou commercialement sensibles qui ne sont pas pertinents du point de vue de la transparence.

Le conseiller en éthique est d’avis que les renseignements actuellement exigés sont suffisants :

            Une proposition a été considérablement débattue, soit la possibilité de créer un système de double divulgation en vertu duquel, outre les exigences actuelles d’enregistrement, les gens du gouvernement eux-mêmes devraient faire état de leurs contacts avec des lobbyistes. L’idée n’est pas nouvelle :

            Comme solution de rechange, plusieurs témoins appuient l’idée d’un système limité de double divulgation, en vertu duquel seulement certains hauts fonctionnaires seraient obligés de mentionner leurs contacts avec des lobbyistes :

            Cette approche présente des difficultés d’ordre pratique, la plus évidente étant de déterminer où tracer la ligne de démarcation. En réalité, les décisions sont prises plus souvent par l’institution que par des individus :

            De même, de nombreux témoins font valoir qu’un tel système entraînerait des coûts d’observation beaucoup plus élevés, sans nécessairement créer une amélioration correspondante sur le plan de la transparence :

            On peut offrir des arguments en faveur et à l’encontre de la proposition, mais le Comité est d’avis qu’un système de double divulgation n’est pas justifié, et qu’il serait certainement plus onéreux. À l’heure actuelle, un lobbyiste doit indiquer avec quel ministère il a des contacts et l’objet des discussions. Les critiques affirment que cela ne suffit pas et que le public ne sait pas véritablement ce qui se passe, ni quels renseignements sont échangés et quelles politiques sont proposées. Mais cela ne tient pas compte des nombreuses autres sources où l’on peut obtenir de l’information, y compris, par exemple, les sites Web et les demandes d’accès à l’information. Hillwatch.com a utilisé l’exemple du débat sur les aliments génétiquement modifiés pour illustrer de quelle façon Internet peut élargir le débat sur les questions d’intérêt public :

            Scott Proudfoot a expliqué comment Internet avait forcé de nombreux organismes à rendre publics leurs principes directeurs :

            De même, on peut obtenir des ministères une quantité considérable de renseignements simplement en les leur demandant :

            On a mentionné sans l’examiner en détail une autre source potentielle d’information, la Loi sur l’accès à l’information. Par exemple, on pourrait demander à voir toute la correspondance adressée à un ministère au sujet d’un contrat ou d’un projet de loi particulier, une liste des réunions qui ont eu lieu, avec qui, etc. On peut obtenir quantité de renseignements sur des réunions auxquelles ont participé des responsables ministériels, bien que ces demandes d’accès à l’information soient généralement étudiées cas par cas.

            Le meilleur argument en faveur d’un système de double divulgation est que, théoriquement, la comparaison des renseignements provenant des deux sources mettrait au jour les contacts de lobbying non enregistrés. Le Comité a entendu des témoignages en faveur et à l’encontre d’un tel système. Le principal argument contre est qu’il en résulterait un accroissement énorme de la quantité de renseignements dans le registre, ce qui pourrait se justifier s’il en résultait une plus grande transparence. Tout dépend de ce qu’un tel système révélerait : certes, il permettrait de déceler les écarts entre les rapports provenant de l’intérieur et ceux provenant de l’extérieur de l’appareil gouvernemental. Une partie des contradictions pourraient résulter d’une intention délibérée de camoufler des faits, mais ces disparités pourraient tout aussi bien ? et peut-être plus fréquemment ? s’expliquer par des erreurs innocentes dans l’interprétation des règles.

            Tout bien considéré, le Comité estime que la création d’un système de double divulgation serait peu susceptible d’apporter un avantage réel au public ou à l’industrie du fait d’une plus grande transparence. En même temps, l’obligation de divulguer le nom de chaque personne (ou même des seules personnes ayant un « pouvoir décisionnel ») contactée augmenterait certainement de beaucoup le fardeau de l’observation et les pressions sur les ressources du registre. En outre, qui peut dire avec certitude où réside le « pouvoir décisionnel » au sein du gouvernement? Par exemple, de petits marchés d’approvisionnement peuvent être conclus sans qu’un cadre supérieur n’exerce un droit de regard par la suite. Il serait difficile, voire impossible, de définir les lignes de démarcation dans l’écheveau complexe de l’appareil gouvernemental moderne, où une seule décision peut faire intervenir de nombreux responsables ou comités travaillant à différents échelons. Pour toutes ces raisons :

            Une autre proposition dont on a discuté exigerait des lobbyistes qu’ils indiquent non seulement le ministère, mais également les noms des personnes avec lesquelles ils se sont entretenus. Le conseiller en éthique a répondu ce qui suit :

La pratique consistant à « donner des noms » pourrait aussi avoir un effet pervers, décrit par Linda Gervais :

Le IRGC fait valoir qu’en braquant les projecteurs sur certaines personnes au sein de l’appareil gouvernemental, on passe à côté du but visé par la Loi :

John Scott souscrit à cette vision des choses :

            Il semble qu’on ait l’impression, au sein du public, que le but du lobbying est de viser haut et, à terme, d’obtenir cette rencontre presque hors d’atteinte « avec le ministre ». Mais cette image paraît trop simple. Ce qui importe peut-être davantage pour un lobbyiste est d’obtenir l’attention des gens qui conseillent le ministre, même s’il ne s’agit que d’un analyste des politiques rédigeant des notes de service internes aux fins des discussions sur les principes d’action. On peut alors se demander ce qui arriverait si un conseiller de confiance était induit en erreur par un lobbyiste convaincant. Le ministre (ou tout autre décideur ou législateur) pourrait ne pas obtenir tous les renseignements voulus pour prendre de bonnes décisions. Mais ce point de vue ne rend certainement pas justice au jugement et à l’intelligence des conseillers ministériels en matière de politiques. Le conseiller en éthique a répondu à cette préoccupation en s’inspirant de sa propre expérience comme fonctionnaire :

Les témoins avaient des opinions partagées. Brian Grainger a résumé de cette façon le débat :

            Le Comité est d’avis que le fait d’exiger des lobbyistes qu’ils divulguent l’identité des personnes avec lesquelles ils communiquent n’améliorerait pas sensiblement la transparence et pourrait en fait entraver la communication entre les lobbyistes et les titulaires de charge publique. En outre, une telle exigence augmenterait sensiblement les coûts d’observation et d’exécution de la Loi. En conséquence :

            Comme il est mentionné ci-dessus, un certain nombre de témoins font valoir que la responsabilisation des lobbyistes pour le compte des organisations serait renforcée si l’on exigeait davantage de renseignements sur leur structure de gouvernance et leurs sources de financement. Par exemple, les Manufacturiers et exportateurs du Canada (MEC) recommandent que les organisations soient obligées de divulguer leur statut juridique, la structure de leur capital social et de leur gouvernance, la raison de tout financement fédéral ainsi que la source et l’objet de tout financement étranger, qu’on leur impose d’inscrire au registre les noms de tous les employés exerçant des activités de lobbying et que la base de données sur l’enregistrement des lobbyistes permette une recherche des organisations à partir des noms d’employés.

Pour les mêmes raisons qui font qu’il considère comme suffisantes les exigences actuelles en matière de divulgation, le Comité estime qu’il n’est pas justifié d’exiger une plus grande divulgation de la part des lobbyistes travaillant pour le compte d’une organisation. Par conséquent,

            Bon nombre de gens ont l’impression erronée que les lobbyistes arrivent à leurs fins simplement en dépensant de l’argent et que plus ils dépensent, meilleurs sont les résultats. Pour cette raison, certains témoins proposent qu’ils soient obligés de divulguer le montant qu’eux et leurs clients dépensent dans le cadre d’une campagne de lobbying particulière.

            Toutefois, la plupart des témoins sont d’accord pour dire que l’image du lobbyiste qui « répand de l’argent sur la Colline » est une description beaucoup trop simple de la situation. Il n’y a qu’à se rappeler les plans de fusion avortés des grandes banques pour comprendre que le fait de dépenser de l’argent ne garantit aucunement les résultats visés. Par contre, il est tout à fait possible de mener une campagne de lobbying très efficace avec un budget restreint, plus particulièrement à l’ère de l’Internet.

            Il convient de poser plusieurs questions en ce qui concerne la divulgation des fonds dépensés. Premièrement, cela va-t-il vraiment améliorer la transparence du système? Deuxièmement, quels seront les coûts d’observation? Qu’en coûtera-t-il pour administrer la mesure? Et quelle sera l’incidence sur le plan de la confidentialité?

            Tous les témoins sont d’accord pour dire que les lobbyistes dépensent de l’argent de différentes façons, selon la nature de la tâche :

            Des représentants de Démocratie en surveillance ont expliqué comment des organisations comme la leur dépensaient leurs fonds :

            Bien que la plupart des témoins n’appuient pas l’idée d’une divulgation des dépenses, le Comité est d’avis qu’il ne doit pas faire dépendre d’un simple vote à main levée sa position sur cette importante question. De manière plus fondamentale, le Comité entrevoit des difficultés à ce chapitre pour la simple raison que l’acte même de quantifier les dépenses de lobbying est un processus très incertain, et qu’il risque tout autant d’induire en erreur que d’informer. Comment calculer les chiffres en question? Par exemple, engloberait-on une partie proportionnelle des coûts administratifs de la firme, comme ceux liés aux services de secrétariat ou même de photocopie? Sean Moore a évoqué l’expérience américaine à cet égard :

            Le simple fait de divulguer des chiffres sans donner de détails sur la façon dont on les calcule a peu de chance de constituer une divulgation utile. En outre, les coûts d’administration et d’observation du système augmenteraient certainement.

            Malgré tout, cela ne veut pas dire que la proposition n’a aucune valeur. Par exemple, on pourrait élaborer des lignes directrices précisant les dépenses de lobbying à divulguer. Donc :

            Outre la divulgation des fonds consacrés aux campagnes de lobbying, certains témoins ont proposé que les lobbyistes soient obligés de divulguer leurs honoraires. Les lobbyistes-conseils et les lobbyistes salariés ont exprimé leur inquiétude à cet égard :

            Certains membres du Comité estimaient qu’il serait peut-être utile de connaître les honoraires. Il n’a cependant pas été possible, dans le cadre du débat, de définir précisément en quoi cette information serait utile. Le Comité est d’avis qu’avant de déroger de façon aussi marquée à la Loi adoptée initialement par le Parlement, il faudrait démontrer de façon plus convaincante que cela n’a été le cas au cours ses audiences la nécessité d’une telle divulgation.

            Qui plus est, cette exigence pourrait avoir des répercussions assez sérieuses sur les pratiques de facturation de certaines firmes de lobbying. Sean Moore explique :

            Le Comité n’ignore pas que l’industrie des services-conseils en matière de politiques publiques et de relations gouvernementales opère dans un marché très compétitif, comme beaucoup d’autres industries de services au Canada aujourd’hui. Le lobbying demeure une activité légitime et constitue un instrument important pour assurer la circulation efficace de l’information dans le processus décisionnel public. Le Comité est d’avis que la divulgation des honoraires n’est pas une option souhaitable pour un certain nombre de raisons :

            Assujettir une seule industrie à la divulgation de ses honoraires constituerait de la discrimination, laquelle pourrait se justifier si l’on envisageait d’atteindre un objectif important sur le plan des politiques. Toutefois, il est loin d’apparaître clairement qu’il en résulterait une plus grande transparence;

Les coûts d’administration et d’observation seraient plus élevés;

            Exiger la divulgation des honoraires pourrait être incompatible avec l’article 20 de la Loi sur l’accès à l’information, qui interdit au gouvernement de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité, ou encore d’entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d’autres fins.

            À l’heure actuelle, les ententes d’honoraires conditionnels ne sont pas interdites en vertu de la LEL. Les lobbyistes peuvent agir sous cette base sauf lorsqu’il s’agit d’achats ou d’octroi de fonds par le gouvernement du Canada, c.-à-d. lorsqu’un client obtient un bénéfice quelconque du gouvernement relativement à des achats ou à l’octroi de fonds. L’alinéa 5(2)g) de la LEL exige que les lobbyistes indiquent dans leur déclaration s’ils reçoivent des honoraires conditionnels.

Pour des raisons semblables à celles exprimées ci-dessus quant à la divulgation des honoraires :

            Il a également été question de la déduction fiscale des honoraires de lobbying. Le Comité estime que la politique d’imposition est un sujet qui relève de la compétence du ministre des Finances. Certains témoins ont proposé d’éliminer la déduction pour dépenses de lobbying car, sous un certain angle, il s’agit d’« une subvention publique à de riches groupes d’intérêts spéciaux pour les aider à influencer le processus démocratique ». [Démocratie en surveillance, 8:15:45]. Les lobbyistes-conseils ne sont pas d’accord :

            Le Comité est d’avis que la politique fédérale en matière d’imposition des frais professionnels est une question traitée dans la Loi de l’impôt sur le revenu et qui ressort du mandat du ministre des Finances. Même s’il s’agit d’une question ayant certainement une incidence sur le lobbying, il est clair que l’examen par le Comité de la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes ne s’étend pas à la Loi de l’impôt sur le revenu. Pour ces raisons :

            Le dernier témoin à comparaître devant le Comité a été l’Association du Barreau canadien (ABC). L’ABC a recommandé qu’on prenne certaines mesures pour éviter un éventuel conflit entre les exigences de divulgation en vertu de la Loi et le devoir de confidentialité de l’avocat envers ses clients. L’ABC a souligné qu’elle ne cherchait pas à obtenir une exemption de la divulgation pour les avocats, sauf lorsque cela compromet l’obligation professionnelle de confidentialité. L’Association a recommandé de modifier de la façon suivante le paragraphe 4(2) de la Loi :

            L’ABC avance qu’il ne peut y avoir aucune objection sérieuse à la modification proposée. Toute objection peut facilement être écartée par l’exigence que les avocats refusant de divulguer des renseignements pour des considérations déontologiques fassent plutôt mention de la non-divulgation pour ces motifs dans leur déclaration auprès du directeur de l’enregistrement.

            M. Simon Potter (deuxième vice-président, Association du Barreau canadien) reconnaît que le conflit ne risque guère de se présenter souvent :

            Afin de comprendre de quelle manière un conflit pourrait surgir, il importe d’abord de comprendre la nature du privilège du secret professionnel de l’avocat :

            Il s’agit là d’un point important : seul le client peut donner à l’avocat l’instruction de divulguer les communications privilégiées. S’il demande à l’avocat de ne pas les divulguer, ce dernier doit respecter les instructions de son client et maintenir la confidentialité des renseignements.

            Comment donc un conflit surgit-il entre l’obligation de divulguer l’identité d’un client aux fins du registre et le devoir de ne pas divulguer de renseignements confidentiels? M. Potter donne un exemple :

M. Potter offre une seconde illustration :

            Le Comité ne partage pas le point de vue de l’ABC pour plusieurs raisons : premièrement, les lobbyistes ne sont pas obligés de déclarer aux fins du registre le contenu des observations du client; il n’y a donc pas de risque que celles-ci soient utilisées en cour comme preuves contre lui. En outre, même si la position du client était connue, le Comité est d’avis que les tribunaux canadiens sont suffisamment intelligents pour reconnaître qu’une partie peut utiliser différents arguments dans différentes circonstances. De fait, les parties à une poursuite avancent fréquemment — de fait, habituellement — des arguments « subsidiaires » dans leurs allégations, et l’avocat qui les présente signifie clairement qu’il s’agit d’arguments subsidiaires. Pour leur part, les tribunaux les considèrent exactement pour ce qu’ils sont — des variantes — et non comme excluant ou contredisant l’autre position.

            Deuxièmement, et bien que l’ABC ne l’ait pas signalé, le Comité est conscient du fait que les règles qui régissent la confidentialité ne sont pas absolues. Il y a certaines exceptions, par exemple dans les règles de déontologie ontariennes :

            Comme l’indiquent clairement ces règles, un avocat peut divulguer de l’information lorsque la Loi l’exige. Il y a aussi des situations où, en vertu de la législation fédérale, les avocats doivent divulguer de l’information, par exemple en vertu des modifications apportées récemment à la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité. Dans de tels cas, un avocat qui ferait face à des mesures disciplinaires pour avoir révélé des renseignements confidentiels pourrait faire reposer sa défense sur le fait qu’il n’avait pas le choix à cause de la Loi.

            L’ABC propose que, au lieu de l’enregistrement du client, l’avocat mentionne simplement la non-divulgation pour motif de confidentialité dans sa déclaration au directeur de l’enregistrement. Le Comité considère que cette solution n’est pas satisfaisante. Permettre aux avocats de dire simplement « je m’oppose à la divulgation de l’identité de mon client en raison du privilège des communications » au lieu de procéder à l’inscription comme telle aurait au moins deux effets négatifs. Le plus évident est qu’il irait à l’encontre de l’objectif du registre, qui est d’identifier les clients à l’intention du public. La deuxième conséquence est la possibilité qu’on abuse du privilège, lequel appartient au client. L’avocat peut affirmer le privilège au nom de son client, soit de sa propre initiative, soit sur les instructions du client, mais dans chaque cas il est obligé de le faire. S’il ne peut en toute conscience suivre ces instructions, l’avocat doit cesser de représenter le client et transmettre le dossier à un collègue.

            Le Comité craint que, si l’on adoptait la modification proposée par l’ABC, rien n’empêcherait un client ou, de fait, tous les clients, de protéger leur identité simplement en faisant valoir le privilège des communications entre client et avocat.

            Le Comité tient compte de la préoccupation exprimée par l’ABC selon laquelle l’obligation de divulguer l’identité d’un client peut créer pour l’avocat un conflit d’intérêts, et qu’en de rares occasions, le client pourrait être obligé d’engager un autre avocat :

            La situation de conflit décrite par M. Potter se produit très rarement. Il a indiqué que cela ne lui était jamais arrivé même s’il a représenté plus de 10 000 clients tout au long de sa carrière. La réponse du Comité à cette recommandation doit mettre en balance l’urgence du problème et les risques liés à la solution. Dans l’ensemble, le Comité est d’avis que la divulgation exigée par la Loi ne risque guère de porter sérieusement préjudice à des parties en litige devant les tribunaux. Par contre, la modification proposée pourrait être utilisée à mauvais escient pour contrer l’objectif du registre. Il pourrait effectivement arriver qu’en de rares occasions, un client/plaideur doive assumer les frais additionnels liés aux services d’un autre avocat pour représenter ses intérêts dans l’une des deux instances. En conséquence,

Recommandation 22 :

Le Comité estime que, bien que l’obligation de divulguer l’identité d’un client puisse, dans de rares cas, causer un certain préjudice à des parties en litige devant les tribunaux, le maintien de l’intégrité du registre des lobbyistes est un objectif d’intérêt public plus pressant, de sorte qu’il ne propose pas de modifier la Loi pour y prévoir une exception aux exigences générales de l’enregistrement pour des raisons de confidentialité des communications entre un avocat et son client.