Au cours de l’étude sur la contribution fédérale pour diminuer la pauvreté au Canada, le Comité s’est intéressé de près aux stratégies qui existent pour faire face à cet important problème. Une foule d’initiatives anti-pauvreté ont cours au Canada et dans le monde, et le gouvernement fédéral peut tirer des enseignements de ces stratégies et les appliquer à ses propres mesures. Le présent chapitre décrit les stratégies de réduction de la pauvreté en vigueur dans les provinces et territoires du Canada ainsi qu’au Royaume-Uni (R.-U.) et en Irlande.

2.1 Stratégie de réduction de la pauvreté dans les provinces et les territoires

Jusqu’à ce jour, six provinces canadiennes ont instauré des stratégies visant spécifiquement à réduire la pauvreté. Le Québec fait office de pionnier à cet égard depuis l’adoption du projet de loi 112, Loi visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale, en décembre 2002[221], et la mise en œuvre subséquente de son plan d’action intitulé Concilier liberté et justice sociale : un défi pour l’avenir[222]. En juin 2006, Terre-Neuve-et-Labrador a suivi en lançant sa propre stratégie intitulée Reducing Poverty: An Action Plan for Newfoundland and Labrador[223]. Ces trois initiatives provinciales sont à la base du plan de réduction de la pauvreté de l’Ontario, Rompre le cycle, lancé en décembre 2008[224]. En 2009, les gouvernements de la Nouvelle-Écosse[225], du Manitoba[226] et du Nouveau-Brunswick[227] ont annoncé leur propre stratégie visant à lutter contre la pauvreté dans leur territoire respectif. Au niveau provincial, le mouvement anti-pauvreté prend de plus en plus d’ampleur.

Comme je vous l'ai dit, l'objectif visant la réduction de la pauvreté a été adopté par toutes les provinces du pays, y compris l'Ontario. Nous avons des stratégies provinciales de réduction de la pauvreté, des lois sur la réduction de la pauvreté et, à l'heure actuelle, des programmes novateurs. Les provinces ont fini par comprendre que l'adoption de politiques publiques visant à réduire la pauvreté est non seulement une bonne chose, qui relève de notre devoir — et je dirai que c'est déjà là une raison suffisante pour agir — mais qu'en outre c'est ce que l'on peut faire de plus intelligent si l'on veut pouvoir compter sur une économie forte et sur des collectivités en bonne santé[228].

Sarah Blackstock, Centre d’action pour la sécurité du revenu

[...] la conjoncture actuelle au Canada est propice à la lutte contre la pauvreté. En 2005, lorsque nous avons commencé à envisager la possibilité d'adopter une stratégie, seules deux provinces canadiennes, le Québec et Terre-Neuve-et-Labrador, disposaient d'une stratégie anti-pauvreté. Depuis, l'Ontario, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse ont aussi élaboré des plans anti-pauvreté, et l'Île-du-Prince-Édouard prévoit adopter un plan semblable. Les cinq provinces qui ont adopté des plans anti-pauvreté englobent les deux tiers de la population du Canada[229].

Lynne Markell, Canadian Co-operative Association

D’autres provinces et territoires ont aussi décidé d’agir pour lutter contre la pauvreté. Le gouvernement de l’Alberta, par exemple, a instauré, en mars 2009, une stratégie à long terme pour lutter contre l’itinérance appelée A Plan for Alberta: Ending Homelessness in 10 Years[230]. Le gouvernement du Yukon a quant à lui annoncé récemment l’élaboration d’une nouvelle stratégie d’inclusion sociale ciblant entre autres la pauvreté, le logement, l’éducation, l’emploi et la participation à la vie en société[231]. Des organismes qui revendiquent la réduction de la pauvreté applaudissent ces stratégies, mais continuent de faire pression sur les provinces et les territoires pour qu’elles élaborent des stratégies exhaustives de réduction de la pauvreté.

Ce n'est pas comme s'il ne se faisait rien dans cette province pour essayer de lutter contre la pauvreté. Cependant, la plupart des questions sont axées sur l'atténuation de la pauvreté plutôt que sur une vision réelle de prévention ou de réduction de la pauvreté; il n'y a pas de plan provincial à cet égard. Nous espérons que les organismes communautaires, les groupes d'entreprises et les municipalités s'uniront avec le gouvernement provincial, et, en bout de ligne, le gouvernement fédéral également, pour mettre un plan sur pied[232].

Bill Moore-Kilgannon, Public Interest Alberta

Je suis ici aujourd'hui au nom d’un groupe qui s'appelle la British Columbia Poverty Reduction Coalition, représentant plus de 200 ONG de domaines tels que la santé, l'action communautaire, la religion, les Premières nations, les Autochtones, ainsi que des groupes de la société civile, qui font la promotion de la réduction de la pauvreté en Colombie-Britannique. Notre coalition croit que rien n'est inévitable en matière de pauvreté. Notre objectif est l'élaboration et la mise en œuvre réussie d'un plan provincial de réduction de la pauvreté qui comprend des cibles et des échéances pour l'élimination de la pauvreté dans notre province similaires à ce qui a déjà été fait ailleurs au pays et dans le monde[233].

Daryl Quantz, BC Poverty Reduction Coalition

a. Processus de consultation

Au cours de l’étude, le Comité a entendu à maintes reprises que la consultation publique est une étape importante de l’élaboration d’une stratégie de réduction de la pauvreté. Cela a été démontré au niveau provincial, où nombre des stratégies en place ont été élaborées avec la participation du public. Les gouvernements du Québec, de Terre-Neuve-et-Labrador et de l’Ontario ont lancé de vastes consultations avant d’instaurer leurs stratégies de réduction de la pauvreté. Au Québec, la Commission permanente des affaires sociales de l’Assemblée nationale a entendu quelque 135 citoyens, groupes et organismes et a reçu 166 mémoires avant l’adoption du projet de loi 112. De plus, des responsables du gouvernement ont rencontré un peu plus de 1 000 groupes dans les 17 régions du Québec pour discuter du document d’orientation intitulé Ne laisser personne de côté![234]. À Terre-Neuve-et-Labrador, des dizaines d’ateliers et groupes de discussion ont précédé l’élaboration du document de base intitulé Reducing Poverty in Newfoundland and Labrador: Working Towards a Solution[235]. Des citoyens et des organisations ont été invités à présenter leurs idées par téléphone et par écrit. Le gouvernement de l’Ontario a mis sur pied un comité du cabinet sur la réduction de la pauvreté qui a entamé des consultations à l’échelle de la province afin de fournir de l’information sur sa stratégie de réduction de la pauvreté. Des milliers de personnes ont participé à une foule de tribunes, dont 14 tables rondes[236].

Je crois que la chose la plus importante que nous ayons faite a été d'écouter. Nous avons amené des députés de tous les côtés de l'Assemblée à participer à des consultations sur la réduction de la pauvreté dans leurs propres collectivités. Cela en soi a été très important. Les députés de tous les coins de la province ont commencé à comprendre la pauvreté, à comprendre la réalité de la pauvreté dans leur propre région. Même si nous sommes très proches de nos collectivités, en tant qu'élus, il y a toujours des choses que les députés ont besoin d'entendre pour saisir l'incidence de la pauvreté sur leurs collectivités[237].

L’hon. Deb Matthews, gouvernement de l’Ontario

Plus récemment, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick ont procédé à des exercices exhaustifs d’intéressement du public afin de faire connaître leurs stratégies. Le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a mené une enquête publique et mis sur pied un groupe de travail sur la stratégie de réduction de la pauvreté (Poverty Reduction Working Group ou PRWG) afin de formuler des recommandations sur les moyens de lutter efficacement contre la pauvreté dans la province. Le PRWG était formé de députés, d’organisations du travail et d’entreprises, ainsi que de groupes communautaires et de défense en matière de justice sociale. Ses recommandations ont été publiées dans un rapport paru en juin 2008 qui a servi de guide pour l’élaboration de la stratégie provinciale de réduction de la pauvreté[238]. Le Nouveau-Brunswick a élaboré son plan de réduction de la pauvreté à partir d’un processus d’engagement public tripartite lancé à l’automne 2008. Les Néo-Brunswickois ont été conviés à des séances de discussion publique à l’échelle de la province. Leurs points de vue et opinions ont été consignés dans un rapport intitulé Un chœur de voix[239]. Une table ronde formée de représentants du gouvernement, d’entreprises et d’organismes à but non lucratif a utilisé cette information pour élaborer une série d’options pour réduire la pauvreté dans la province[240]. Suivant la tenue d’une dernière tribune, un plan de réduction de la pauvreté au Nouveau-Brunswick a été publié à l’automne 2009.

Les six provinces entendent poursuivre la consultation publique à mesure que progressent leurs plans de réduction de la pauvreté pour veiller à ce que les stratégies aient de véritables effets sur la vie des gens. Par exemple, une représentante du gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador a souligné l’engagement de la province à l’égard de la poursuite du processus de consultation publique durant sa comparution devant le Comité.

C'est un élément important de notre processus et de la participation de nos partenaires des collectivités. Nous consultons régulièrement ces partenaires. Tous les deux ans, nous allons les rencontrer pour voir ce qu'ils font et ce que nous pourrions faire différemment, si besoin est. Nous sommes prêts à recommencer ce processus[241].

Aisling Gogan, gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador

b. Définition de la pauvreté

Ce ne sont pas toutes les stratégies qui définissent la pauvreté, mais de façon générale, les provinces utilisent un concept large qui ne se limite pas au seul manque de ressources financières, mais qui englobe également l’exclusion sociale. La stratégie TOUT LE MONDE À bord du Manitoba est explicite à ce sujet :

Le Manitoba reconnaît que la pauvreté n’est pas seulement un problème d’argent; c’est une question d’exclusion sociale. L’exclusion sociale survient lorsque des particuliers, des familles ou des communautés font face à des problèmes liés à la pauvreté, comme le chômage, les logements insalubres ou l’éclatement de la famille. Ces enjeux empêchent généralement ceux qui y sont confrontés de profiter des avantages, des ressources et des possibilités dont ils pourraient disposer s’ils contribuaient davantage à leur communauté et atteignaient leur plein potentiel[242].

Le thème de l’exclusion sociale a été repris par le ministre des Ressources humaines, du Travail et de l’Emploi de Terre-Neuve-et-Labrador dans son témoignage devant le Comité.

Je tiens à souligner à votre comité que nous avons adopté une définition très large de la pauvreté. Notre définition comprend l'exclusion sociale. Par conséquent, nous ne parlons pas seulement d'argent. Nous voulions que notre définition de la pauvreté tienne compte de choses telles que la capacité de participation dans la collectivité, le niveau d'instruction, l'accès à un logement décent, l'accès à des biens et services essentiels ainsi que l'accès aux soins de santé et l'état de santé de la personne[243].

L’hon. Shawn Skinner, gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador

c. Objectifs de réduction de la pauvreté

Les provinces canadiennes ont adopté une série d’objectifs et d’échéanciers pour orienter leurs efforts de réduction de la pauvreté (voir le tableau 2.1). Certaines stratégies anti-pauvreté englobent des buts spécifiques et quantifiables, alors que d’autres établissent des objectifs moins tangibles.

Tableau 2.1 Objectifs provinciaux de réduction de la pauvreté

d. Principaux secteurs d’intervention

Dans le but d’atteindre leurs objectifs de réduction de la pauvreté, les provinces ont adopté des approches multidimensionnelles (voir le tableau 2.2.). Un élément évident de chaque stratégie est de répondre aux besoins essentiels des personnes à faible revenu. Le Québec, par exemple, a commencé en 2009 à indexer ses prestations des programmes d’aide financière de dernier recours, haussant ainsi de 2,36 % les prestations de ces programmes cette année-là[250]. L’Ontario a quant à lui augmenté la Prestation ontarienne pour enfants, qui donne aux familles à faible revenu un soutien financier additionnel pour se procurer les choses essentielles telles que la nourriture et un logement pour leurs enfants[251]. Le Nouveau-Brunswick doit instaurer un programme de soins dentaires et de la vue pour les enfants des familles à faible revenu[252], et Terre-Neuve-et-Labrador offre une aide supplémentaire aux personnes qui passent du soutien du revenu à l’emploi.

Pour les personnes qui reçoivent le soutien du revenu ou l'aide sociale, selon le nom que vous lui donnez, nous avons maintenant une période de transition. Lorsqu'un assisté social va travailler, pendant le premier mois qui suit son retour au travail, il continue à recevoir ses prestations habituelles. Nous lui accordons une période de transition. Nous ne le laissons pas tomber tout d'un coup parce qu'il va travailler. Les bénéficiaires du soutien du revenu qui vont travailler peuvent maintenant garder jusqu'à 25 % de l'argent qu'ils gagnent; nous ne le récupérons pas. Par conséquent, si quelqu'un va gagner de l'argent, nous voulons que cette personne comprenne la valeur du travail et ce qu'elle peut obtenir en retour[253].

L’hon. Shawn Skinner, gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador

Nombre de stratégies reconnaissent l’importance de renforcer les aides offertes à tous les citoyens, y compris ceux qui ne sont pas considérés comme en situation de pauvreté. La Nouvelle-Écosse a gelé temporairement les droits de scolarité pour tous les étudiants universitaires[254]; l’Ontario a bonifié ses programmes d’emploi et d’apprentissage[255]; et le Manitoba a déterminé qu’il était nécessaire de hausser régulièrement le salaire minimum[256]. Le Comité a été mis au courant des résultats positifs du programme de garderie d’enfants du Québec, lequel offre un soutien aux familles de tous les niveaux de revenu.

Le deuxième aspect qui ressort de ce qui a été fait au Québec depuis une dizaine d'années, c'est que les politiques ayant le mieux fonctionné sont celles qui s'adressent à l'ensemble des familles, des ménages et des personnes, finalement. Il y a, d'ailleurs, un vieil adage des spécialistes des politiques sociales, pas au Canada, mais un peu partout en Occident. Je pense qu'on attribue cette maxime à un sociologue suédois, qui avait dit à un certain moment que policies for the poor are poor policies, soit que les politiques pour les pauvres sont de pauvres politiques.

Les centres de la petite enfance en sont un exemple. [...] En créant des centres de la petite enfance qui sont universellement accessibles et à modeste coût pour tout le monde, ce ne sont pas des politiques pour les pauvres, ce sont des politiques pour les gens qui ont des enfants. Ce que cela a fait — et à ce sujet, les études économétriques sont très claires —, c'est que cela a permis une intégration au marché du travail pour les femmes en âge de travailler [...] les jeunes familles se sont mises à avoir plus d'enfants. Il y a un genre de retour de la natalité, au Québec. Les bonnes choses viennent ensemble[257].

Alain Noël, à titre personnel

L’importance de mécanismes gouvernementaux efficients et efficaces ressort par ailleurs dans nombre de stratégies gouvernementales de réduction de la pauvreté. Des provinces s’efforcent de fournir des services accessibles à la population et de coordonner leurs actions au sein de leur propre administration, ainsi qu’avec les autres ordres de gouvernement et des organisations communautaires.

Il y a dans notre stratégie un chapitre intitulé « Un gouvernement plus avisé ». Partout où nous sommes allés, on nous a dit qu'on gaspille beaucoup d'argent dans la prestation de services à la population, que l'accès aux services est difficile et que nous avons beaucoup de travail à faire pour redresser la barre afin de veiller à ce que l'argent soit vraiment consacré à des initiatives qui améliorent concrètement le bien-être des gens dans la communauté. Nous savons que nous avons un travail difficile à faire, mais nous sommes déterminés à le faire[258].

L’hon. Deb Matthews, gouvernement de l’Ontario

Tableau 2.2 Principaux secteurs d’intervention des stratégies provinciales de réduction de la pauvreté

Les stratégies provinciales reconnaissent par ailleurs que certaines personnes sont plus vulnérables à la pauvreté que d’autres et prévoient des aides ciblées. Chaque province a désigné les enfants et la famille comme un élément central des efforts de réduction de la pauvreté.

En ce qui concerne les objectifs de la stratégie de réduction de la pauvreté, un des cinq objectifs clés était d'insister davantage sur le développement de la petite enfance et son importance cruciale pour le succès de l'apprentissage, le succès sur le plan de l'emploi et le succès sur le plan de la santé. Je pense que, chaque année, notre groupe de travail et nos comités en ont tenu compte pour proposer les initiatives à financer au cours de chaque cycle budgétaire. Une des initiatives financées cette année, par exemple, était un soutien supplémentaire aux clubs Bébés en bonne santé, ce qui représente une approche globale permettant de soutenir les femmes enceintes sur le plan des suppléments alimentaires, de la nutrition et des autres questions reliées au style de vie et au soutien pendant la grossesse[265].

Lynn Vivian-Book, gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador

Nous avons commencé avec les enfants. Nous avons commencé avec la réduction de la pauvreté et l'accroissement des chances pour les enfants. Nous avons pris cette décision pour la très bonne raison qu'il existe une abondance de données probantes très claires sur le fait que le meilleur rendement dans ce domaine provient de l'investissement que l'on fait dans la petite enfance, le plus tôt possible, même à l'étape prénatale. Plus on commence tôt, plus l'investissement est rentable.

Nous voulions commencer avec les enfants et c'est ce que nous avons fait. Notre stratégie est destinée à toutes les personnes vivant dans la pauvreté, mais la première étape consiste à réduire la pauvreté des enfants[266].

L’hon. Deb Matthews, gouvernement de l’Ontario

D’autres groupes ayant des besoins particuliers sont ciblés par les stratégies provinciales de réduction de la pauvreté, notamment les femmes, les personnes âgées, les personnes handicapées, les Autochtones, les familles monoparentales, les personnes seules, les nouveaux arrivants et les minorités visibles. Certaines provinces reconnaissent par ailleurs le lien important qui existe entre la pauvreté et la violence : « Les femmes victimes de violence peuvent se retrouver piégées dans la pauvreté et la pauvreté peut emprisonner les femmes dans des relations de violence[267]. » Dans bien des cas, les provinces se sont engagées à fournir des solutions adaptées pour aider tous ces groupes à surmonter les difficultés auxquelles ils sont confrontés. Le gouvernement du Québec, par exemple, s’est engagé à adapter ses mesures de réduction de la pauvreté à la réalité des collectivités autochtones[268], et Terre-Neuve-et-Labrador tiendra compte des sexes dans l’élaboration des mesures de réduction de la pauvreté et le suivi des progrès[269].

e. Mise en œuvre des stratégies

La plupart des provinces ont adopté une approche intégrée de réduction de la pauvreté qui implique la coordination des services relevant d’un ministre ou d’un comité ministériel. Par exemple, en Ontario, un « comité des résultats » est présidé par la ministre des Services à l’enfance et à la jeunesse et est composé de membres du Conseil des ministres, de députés provinciaux et d’experts extérieurs. Le comité surveille la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté et fait le suivi des progrès accomplis sur certains indicateurs clés[270]. À Terre-Neuve-et-Labrador, le ministre des Ressources humaines, du Travail et de l’Emploi, avec l’aide d’un comité de ministres responsables d’autres portefeuilles, est responsable des efforts déployés par la province en vue de réduire la pauvreté. Ils sont appuyés dans cette tâche par un comité de sous-ministres et un groupe de travail interministériel[271].

De nombreuses provinces ont mis sur pied de nouveaux organismes pour veiller à ce que les besoins des personnes à risque ou en situation de pauvreté soient clairement définis et que les stratégies permettent de les combler à mesure qu’elles progressent. À ce chapitre, le Nouveau-Brunswick implantera des « réseaux communautaires d’inclusion économique et sociale », des organismes locaux représentant les personnes en situation de pauvreté, les secteurs communautaire et sans but lucratif, les entreprises et le gouvernement, et les fera intervenir dans la coordination des efforts de réduction de la pauvreté[272]. Le gouvernement de l’Ontario créera un Institut des politiques sociales indépendant qui évaluera la politique sociale, recensera les pratiques exemplaires d’autres territoires de compétence et élaborera des stratégies novatrices « dans des domaines précis sur les plans des avantages concurrentiels de la politique sociale et de l’importance économique[273] ». Le gouvernement du Québec a créé divers dispositifs pour orienter la mise en œuvre de sa stratégie. Le Comité consultatif de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale conseille le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale sur la planification, la mise en œuvre et l’évaluation de la stratégie[274]; le Centre d’étude sur la pauvreté et l’exclusion sociale fournit des informations fiables et rigoureuses en matière de pauvreté et d’exclusion sociale[275]; et le Fonds québécois d’initiatives sociales soutient différents projets de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale[276].

f. Surveillance et reddition de comptes

La reddition de comptes est un élément important. Aussi, les provinces ont adopté diverses mesures pour veiller à ce que des rapports sur la mise en œuvre de leurs plans d’action soient produits régulièrement. Les premières provinces à avoir adopté ces stratégies sont les plus avancées dans ce domaine. Au Québec, le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale doit déposer un rapport annuel sur les activités entreprises dans le cadre du Plan d’action gouvernemental en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale[277]. Il a publié son cinquième rapport en février 2010[278]. Terre-Neuve-et-Labrador s’est engagée à publier tous les deux ans un rapport sur les progrès accomplis sur divers indicateurs, ainsi que sur les mesures prises pour combler les lacunes[279]. Le premier rapport, Empowering People – Engaging Community – Enabling Success, a été publié en décembre 2009[280]. Le gouvernement de l’Ontario s’est engagé à présenter chaque année un rapport sur sa stratégie de réduction de la pauvreté[281]; son premier rapport a paru en décembre 2009[282] également. Enfin, le premier rapport d’étape de la Nouvelle-Écosse est prévu en 2010[283].

g. Mesures et indicateurs de la pauvreté

Pour suivre les progrès accomplis, les provinces utilisent diverses mesures du faible revenu. La stratégie de réduction de la pauvreté du Manitoba utilise la mesure du panier de consommation (MPC), le nombre d’unités de logement à prix abordable, le taux d’obtention de diplôme et le pourcentage d’enfants ayant une place réglementée en service de garde[284]. La Nouvelle-Écosse a opté quant à elle pour la réception de la Prestation fiscale pour le revenu de travail (PFRT) et la prévalence des enfants issus de ménages à faible revenu d’après le seuil de faible revenu (SFR), ainsi que la sensibilisation du public à la pauvreté comme mesures préliminaires[285]. Les deux provinces entendent élaborer une série de mesures exhaustives et en faire rapport pendant le déroulement de leur stratégie.

Au Québec, le Centre d’étude sur la pauvreté et l’exclusion sociale vient de publier un rapport intitulé Prendre la mesure de la pauvreté. Dans ce rapport, il propose d’adopter la MPC comme « indicateur de référence pour suivre les situations de pauvreté », en plus de « plusieurs autres mesures en complémentarité, soit pour établir des comparaisons dans le temps et dans l’espace, soit pour dégager d’autres dimensions de la pauvreté, des inégalités et de l’exclusion sociale[286] ». La province utilise actuellement la MPC comme principale mesure de référence, tout en tenant compte d’autres indicateurs.

Les provinces de Terre-Neuve-et-Labrador et de l’Ontario ont élaboré des mesures novatrices du faible revenu afin de suivre de manière spécifique les progrès accomplis en matière de réduction de la pauvreté. Parmi les 15 indicateurs de rendement retenus dans cette province de l’Atlantique, il y a la mesure du panier de consommation de Terre-Neuve-et-Labrador (MPCTNL). Élaborée par l’organisme de statistique de la province, la MPCTNL analyse le faible revenu dans de petites régions géographiques et pour différents sous-groupes de la population[287].

La mesure du panier de consommation de Terre-Neuve-et-Labrador nous permet de voir quels sont les laissés-pour-compte au niveau de la collectivité. Nous pouvons donc examiner la situation dans près de 400 collectivités de la province et voir qui tombe en dessous des seuils de la mesure du panier de consommation. Le panier comme tel a été chiffré pour les différentes collectivités et c'est donc une mesure adaptée aux particularités régionales, contrairement à celle de RHDSC. D'autre part, comme je l'ai mentionné, comme nous utilisons les données de l'impôt sur le revenu, les erreurs d'échantillonnage ne posent pas de problème. Nous pouvons donc examiner la situation dans n'importe quel secteur géographique de la province pour voir non seulement qui tombe en dessous des seuils de pauvreté, mais également la composition de la famille — l'âge et ce genre de données — afin de pouvoir cibler nos initiatives selon les besoins[288].

Aisling Gogan, gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador

En Ontario, les indicateurs retenus englobent le nouvel indice de défavorisation élaboré par la Daily Bread Food Bank et la Caledon Institute of Social Policy[289]. Cet indice détermine le nombre et le pourcentage de familles et d’enfants de la province qui ont accès à un niveau de vie acceptable. Selon cette mesure, une famille vit dans la pauvreté si elle n’a pas les moyens de se procurer deux ou plusieurs éléments d’une liste de dix qui comprend, entre autres, manger des fruits et des légumes frais chaque jour, avoir un passe-temps ou pratiquer un loisir, et disposer de vêtements adéquats pour un entretien d’embauche[290].

h. Appel au soutien fédéral

La majorité des provinces soutiennent, dans leurs stratégies de réduction de la pauvreté, que pour être en mesure d’améliorer de manière satisfaisante le mieux-être de leur population, elles doivent pouvoir compter sur un partenaire fédéral engagé.

Notre gouvernement est déterminé à agir dans les domaines de sa compétence afin de réduire la pauvreté, mais nous croyons que nous avons besoin de nombreux partenaires pour assurer le succès de notre stratégie. Le gouvernement fédéral est un des partenaires avec lesquels nous nous sommes engagés à coopérer et nous croyons que nous pouvons travailler en collaboration avec le gouvernement fédéral pour nous attaquer à la pauvreté dans notre pays[291].

L’hon. Shawn Skinner, gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador

[...] je crois que chacune des provinces, y compris le Manitoba, qui a établi une stratégie de réduction de la pauvreté, a attiré l'attention sur le rôle du gouvernement fédéral, peut-être de manière plus explicite en Ontario, où les responsables ont vraiment dit qu'ils ne pouvaient pas atteindre les objectifs du plan de réduction de la pauvreté infantile sans la participation du gouvernement fédéral[292].

Sid Frankel, Conseil de planification sociale de Winnipeg

Bon nombre de gouvernements provinciaux demandent explicitement au gouvernement fédéral de contribuer à leurs efforts de réduction de la pauvreté au Canada. Par exemple, le gouvernement du Manitoba a demandé à son homologue fédéral d’améliorer l’accès à l’apprentissage et à la formation pour les travailleurs non spécialisés, de hausser le financement des centres de la petite enfance et d’investir davantage dans le logement abordable[293]. L’Ontario demande lui aussi au gouvernement fédéral d’entreprendre une série de mesures. La ministre responsable des efforts de réduction de la pauvreté dans la province a mentionné quelques-unes de ces demandes dans son témoignage devant le Comité.

Notre demande au gouvernement fédéral est très explicite et nous sommes très heureux, comme je l'ai dit, que celui-ci ait relevé la PFRT [Prestation fiscale pour le revenu de travail]. Au sujet des indicateurs visés, nous demandons deux choses au gouvernement fédéral. Premièrement, de porter la PFRT à 2 000 $ par an. Elle peut aujourd'hui atteindre 1 600 $, ce dont nous vous remercions beaucoup. Nous vous demandons aussi de porter le SPNE [Supplément de la prestation nationale pour enfants] à 1 200 $ par an.

Si vous faites ces deux choses, et si nous faisons ce que nous nous sommes engagés à faire, et que l'économie... Nous disons très clairement que nous avons besoin d'une certaine croissance économique pour atteindre notre but mais nous avons inclus des hypothèses raisonnables dans notre modèle. Si nous travaillons tous ensemble, nous pouvons y arriver. Nous pouvons le faire […][294].

L’hon. Deb Matthews, gouvernement de l’Ontario

i. Réussites

De nombreuses stratégies provinciales de réduction de la pauvreté ont été instaurées récemment. Il faut toutefois du temps pour que les mesures aient un impact significatif; c’est pourquoi il est encore impossible d’évaluer leur réussite[295]. Néanmoins, le Québec et Terre-Neuve-et-Labrador semblent avoir accompli certains progrès en matière de lutte contre la pauvreté, et ce, même si les données d’appui sont encore limitées[296].

Mais plus encore que l’invitation faite au gouvernement fédéral à passer à l’action, il faut voir que les stratégies provinciales en place commencent déjà à porter fruit. Elles permettent de coordonner les programmes gouvernementaux et d’éliminer les pratiques inefficaces; elles produisent des rapports publics sur les progrès réalisés et rendent compte de leurs actions. Dès 2007, les assistés sociaux du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador constataient une amélioration de leurs conditions[297].

Citoyens pour une politique juste

Selon les données recueillies, le nombre de personnes en situation de pauvreté au Québec a diminué entre 2002, année où la province a adopté sa loi anti-pauvreté, et 2007. Le SFR après impôt révèle en effet que la proportion globale des personnes à faible revenu dans la province est passée de 12,3 % en 2002 à 10,7 % en 2007. De même, la proportion des enfants vivant dans des familles à faible revenu a diminué de 2002 à 2007, passant de 11,3 % à 9,5 %[298]. Selon le dernier rapport du gouvernement du Québec, qui se fonde sur la MPC comme indicateur principal, les taux de faible revenu ont chuté de 10,9 à 8,5 % au cours de la même période. De plus, le nombre de personnes recevant une aide financière de dernier recours a diminué de 10,6 % de mars 2003 (544 229) à mars 2009 (486 282). Chez les enfants uniquement, une réduction de 18,2 % a été observée. Le ministre responsable de la stratégie de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale du Québec a conclu que les mesures mises de l’avant dans le premier plan ont permis d’améliorer la qualité de vie de milliers de personnes en situation de pauvreté dans la province[299].

À Terre-Neuve-et-Labrador, 6,5 % de la population, soit 33 000 personnes, était à faible revenu en 2007, selon la mesure du SFR après impôt. Il s’agit de 5 000 personnes de moins qu’en 2006, alors que 7,6 % de la population était à faible revenu et que la stratégie de réduction de la pauvreté a été instaurée dans la province. La prévalence du faible revenu chez les enfants a diminué de façon très marquée, passant de 9,3 % en 2006 à 6,5 % en 2007[300]. Le premier rapport d’étape de la province sur la stratégie de réduction de la pauvreté révèle que la stratégie « est sur la bonne voie[301] ». Environ 4 000 prestataires d’aide au revenu ont commencé un nouvel emploi entre 2006 et 2008, et les prestations individuelles et familiales de base se sont accrues selon une proportion moyenne cumulative de 11,6 % de 2006 à 2009[302].

Malgré les progrès accomplis, il ne fait aucun doute que la récente récession économique a entravé les efforts de réduction de la pauvreté des provinces. Lorsque l’Ontario a instauré sa stratégie, sa capacité d’atteindre ses objectifs en matière de réduction de la pauvreté reposait sur une économie en croissance[303]. La province a été durement touchée par la récession et son dernier rapport sur les progrès accomplis révèle que « le ralentissement économique actuel ne manquera pas d’affecter les revenus et de plonger à court terme davantage de personnes dans la pauvreté[304] ». Le Québec a lui aussi été touché par la crise économique mondiale : le taux de chômage est passé de 7,2 % en septembre 2008 à 9,1 % en août 2009; en février 2010, il avait toutefois baissé à 8,1 %. Des études révèlent que le système de sécurité sociale du Québec a atténué les effets de la récession dans cette province[305].

j. Pour aller de l’avant

Les provinces qui ont été les premières à mettre en œuvre des stratégies de réduction de la pauvreté en sont présentement à envisager les prochaines étapes de leurs plans d’action. Le gouvernement du Québec publiera son deuxième plan d’action pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale en 2010[306]. Terre-Neuve-et-Labrador instaurera elle aussi cette année une nouvelle stratégie qui orientera ses efforts de réduction de la pauvreté jusqu’en 2014[307]. En mai 2009, le gouvernement de l’Ontario a adopté le projet de loi 152, Loi concernant une stratégie à long terme de réduction de la pauvreté en Ontario, qui exige de la province qu’elle maintienne une stratégie de réduction de la pauvreté et qu’elle fixe de nouveaux objectifs tous les cinq ans[308]. Le Nouveau-Brunswick s’est engagé à renouveler sa stratégie tous les cinq ans[309] et a condensé l’essentiel de ses mesures dans une loi déposée à l’Assemblée législative le 19 février 2010.

La stratégie comporte également un volet législatif. Nous avons déposé un projet de loi — qui est maintenant en deuxième lecture — qui sera le premier d'une série de stratégies de réduction de la pauvreté. Il donnera aux gouvernements futurs le mandat de renouveler une stratégie de réduction de la pauvreté tous les cinq ans. Il engagera ces gouvernements à la transparence, c'est-à-dire à mesurer annuellement les progrès et à en faire rapport[310].

L’hon. Deb Matthews, gouvernement de l’Ontario

Tous les membres du Comité applaudissent les mesures prises jusqu’ici par les gouvernements des provinces et des territoires pour réduire la pauvreté au Canada et améliorer la qualité de vie de leurs citoyens les plus vulnérables. Nous sommes optimistes quant aux retombées positives qu’auront les stratégies de réduction de la pauvreté mises en œuvre dans ces provinces pour nombre de citoyens à faible revenu. Le gouvernement fédéral peut tirer des enseignements de ces stratégies et les appliquer à son propre plan d’action. La plupart des membres du Comité croient que le gouvernement fédéral a un rôle important à jouer dans le soutien des efforts déployés par les provinces et les territoires pour réduire la pauvreté et les inégalités de revenu au Canada, et qu’un plan d’action exhaustif visant à réduire la pauvreté devrait être élaboré au niveau fédéral. Le chapitre 3 se concentre sur le rôle du gouvernement fédéral dans la réduction de la pauvreté au Canada.

2.2 Stratégies de réduction de la pauvreté au Royaume-Uni et en Irlande

L’Union européenne s’est engagée à réduire la pauvreté et a désigné 2010 comme l’Année européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Nombre de pays européens ont adopté des stratégies globales de réduction de la pauvreté[311]. Le Royaume-Uni et l’Irlande sont souvent cités comme des exemples de pays ayant réussi, dans une certaine mesure, à réduire la pauvreté et l’exclusion sociale[312].

a. Stratégie du Royaume-Uni pour réduire la pauvreté et l’exclusion sociale

En 1999, Tony Blair, alors premier ministre du Royaume-Uni, a pris l’engagement historique d’éliminer en une génération la pauvreté chez les enfants. L’objectif était de la réduire de 25 % avant 2005 et de 50 % avant 2010, et de la faire disparaître complètement avant 2020. Pour atteindre ces objectifs et réduire plus généralement la pauvreté et l’exclusion sociale au Royaume-Uni, le gouvernement a lancé une série de stratégies et d’initiatives qui, depuis 1999, font l’objet de rapports annuels intitulés Opportunity for All[313]. Plus récemment, le gouvernement a élaboré une série de plans d’action nationaux sur l’inclusion sociale dans lesquels on précise comment le Royaume-Uni entend éliminer la pauvreté[314]. Nombre de ministères à tous les niveaux, avec l’aide de partenaires du secteur communautaire, travaillent ensemble à obtenir du succès[315].

La première stratégie du Royaume-Uni pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale, annoncée en 1999, était organisée selon une approche de cycle de vie et ses initiatives ciblaient les enfants, la population en âge de travailler, les personnes âgées et les collectivités. Au nombre des priorités politiques, on avait établi que tous les enfants devaient recevoir une instruction de grande qualité et qu’il fallait accroître le soutien financier des familles, s’attaquer au chômage, rendre le travail payant et veiller à un régime de pension adéquat[316]. Le gouvernement du Royaume-Uni reconnaissait que la pauvreté ne se limitait pas au faible revenu et qu’elle était étroitement liée à l’exclusion sociale. Le premier rapport annuel sur la stratégie de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale définissait ces concepts de façon générale :

La pauvreté touche différents aspects de la vie des personnes et existe lorsqu’une personne se voit refuser la possibilité de travailler, d’apprendre, d’avoir une vie saine et épanouissante, et de vivre sa retraite dans la sécurité financière. Le faible revenu, le manque d’instruction, un logement médiocre, une mauvaise santé et un environnement immédiat de piètre qualité sont autant de facteurs qui influent sur le mieux-être d’une personne. Notre vision de la pauvreté tient compte de tous ces aspects. [...] l’exclusion sociale survient lorsque différents facteurs se combinent pour enfermer les personnes et les quartiers dans une spirale de désavantage[317].

Le dernier plan d’action du Royaume-Uni réitère le but de « construire une société cohésive, prospère et inclusive fondée sur l’équité et la justice sociale, dans laquelle la pauvreté infantile a été éradiquée, toutes les personnes aptes au travail peuvent contribuer à la prospérité nationale et en tirer parti, et tous ceux qui ne peuvent travailler reçoivent un soutien[318]». Alors que le point de mire du plan d’action demeure l’élimination de la pauvreté chez les enfants, les efforts du gouvernement visent aussi d’autres groupes désignés comme désavantagés ou à risque. Il s’agit entre autres des parents seuls, des personnes handicapées, des membres de minorités ethniques, des personnes ayant un faible niveau de compétence et des travailleurs âgés.

Le gouvernement du Royaume-Uni a adopté une approche concertée qui s’attarde à une série de facteurs contribuant à la pauvreté et à l’exclusion sociale. Sa plus récente stratégie, intitulée Working Together: UK National Action Plan on Social Inclusion, décrit la position actuelle du pays et les mesures qui devaient être prises de 2008 à 2010 à l’égard de la pauvreté et de l’exclusion sociale. Quatre grands objectifs ont été définis. Premièrement, le gouvernement s’efforcera d’accroître la participation au marché du travail et incitera les personnes à passer de l’état de spectateur marginal – les bénéficiaires de prestations passives – à celui de participant actif qui recherche un emploi et se prépare en conséquence[319]. À long terme, le gouvernement vise un taux d’emploi de 80 %. Il prend par ailleurs des mesures pour rendre le travail payant[320].

Le Comité a appris que les interventions relatives au marché du travail et à l’emploi ont toujours été une grande priorité pour le Royaume-Uni dans sa lutte contre la pauvreté, mais que pour atteindre ses objectifs de réduction de la pauvreté, il doit aller plus loin et s’attaquer aux causes profondes de la pauvreté et offrir des avantages supplémentaires à ceux qui ne peuvent travailler.

Le principal moyen que le gouvernement du Royaume-Uni a mis en œuvre pour […] parvenir [à éliminer la pauvreté chez les enfants] a été une politique de plein-emploi par le biais de mesures d'intervention active appliquées au marché du travail, en essayant de faire participer à la main-d'œuvre des gens qui en étaient exclus auparavant. Ces mesures sont accompagnées d'une politique visant à faire en sorte que le travail soit payant par le biais d'une série de mécanismes, comme le salaire minimum, les crédits d'impôt, une forme d'impôt sur le revenu négatif, des crédits pour frais de garde et de la formation et de l'instruction pour les personnes qui en ont besoin pour avoir accès à un travail rémunéré.

[…]

Pour que le gouvernement puisse réaliser son objectif, il devra en faire plus qu'il en fait à l'heure actuelle pour accroître le niveau de revenu des familles qui, pour diverses raisons, ne peuvent pas travailler. Les modèles de simulation qui ont été appliqués par certains de mes collègues de l'Université de Cambridge et de la London School of Economics and Political Science ont démontré que les politiques de plein-emploi et les mesures d'intervention active appliquées au marché du travail à elles seules parviendraient, au mieux, à réduire la pauvreté chez les enfants de moitié. Pour s'occuper de l'autre moitié, il faudra faire quelque chose au sujet des prestations d'aide sociale[321].

David Gordon, Université de Bristol

Le deuxième objectif du plan d’action concerne la pauvreté chez les enfants[322]. La volonté du Royaume-Uni d’éliminer la pauvreté chez les enfants est mise en évidence dans les récents rapports Ending Child Poverty: Everybody’s Business, qui étudie l’état de la pauvreté infantile et décrit les aspirations du gouvernement pour l’avenir[323], et Ending Child Poverty: Making it Happen, qui explique les étapes menant à la réalisation de cette vision[324]. Par ailleurs, le gouvernement a déposé un projet de loi qui précise son engagement à éliminer la pauvreté chez les enfants d’ici 2020. Le Child Poverty Bill exige du gouvernement du Royaume-Uni qu’il élabore une stratégie portant spécifiquement sur la pauvreté chez les enfants et la revoie tous les trois ans; qu’il mette sur pied une commission sur la pauvreté chez les enfants pour obtenir des conseils sur l’élaboration de la stratégie; et qu’il publie des rapports annuels sur les progrès accomplis. En vertu de cette loi, l’Écosse, l’Irlande du Nord et les autorités locales devront concerter leurs efforts pour atteindre ce but[325].

Le troisième objectif du plan d’action national du Royaume-Uni sur l’inclusion sociale est de donner accès à des services de qualité. À titre d’exemple de réformes envisagées, on veut donner aux personnes handicapées plus de pouvoir sur les types d’aide qu’elles reçoivent, investir davantage dans des projets visant les sans-abri et les personnes vivant dans des logements temporaires, et enrayer la pauvreté énergétique[326] d’ici 2016[327]. Enfin, le quatrième objectif du Royaume-Uni consiste à éliminer les inégalités liées au sexe, à la race et à l’incapacité[328].

La stratégie de réduction de la pauvreté du Royaume-Uni a connu d’importantes réussites au cours de la dernière décennie, mais le rapport de 2009 révèle que les progrès accomplis sur certains indicateurs de la pauvreté et de l’exclusion sociale ont plafonné, voire régressé ces dernières années[329]. Les données montrent en effet que le nombre de personnes vivant dans des ménages à faible revenu[330] a diminué en 2004-2005 à 12,1 millions, mais a augmenté depuis pour atteindre 13,4 millions de personnes, soit 22,5 % de la population, en 2007-2008. Cette fluctuation a anéanti près de la moitié des progrès réalisés depuis le sommet de 14,5 millions en 1996-1997. La proportion des retraités à faible revenu a chuté de 28 % au milieu des années 1990 à près de 18 % en 2004-2005, et est demeurée plus ou moins stable depuis. Les adultes en âge de travailler ont vu leurs taux de faible revenu pratiquement inchangés depuis le milieu des années 1990, alors qu’ils étaient un cinquième à se trouver dans cette situation[331]. Les difficultés des adultes d’âge actif et des travailleurs pauvres ont été soulevées durant les audiences du Comité.

[…] la proportion des adultes en âge de travailler vivant dans la pauvreté n'a pas baissé, globalement parlant, bien que le niveau de chômage ait généralement baissé. En fin de compte, la situation de ce groupe n'a absolument pas bougé alors que tous les autres ont progressé. Cela signifie que le taux de pauvreté des familles où il y a un emploi a en réalité augmenté. Aujourd'hui, au Royaume-Uni, plus d'une de ces familles sur sept vit dans ce qu'on peut considérer comme la pauvreté, soit avec un revenu inférieur à 60 % de la médiane nationale[332].

Le très hon. Iain Duncan Smith, à titre individuel

Les efforts consacrés par le Royaume-Uni pour éliminer la pauvreté chez les enfants connaissent eux aussi des résultats mitigés. Pendant la période de 1998-1999 à 2004-2005, une amélioration importante a été constatée, les taux de pauvreté infantile chutant de 34 à 28 %. Pourtant, même si 700 000 enfants n’étaient ainsi plus en situation de faible revenu, le gouvernement n’a pas atteint son objectif de réduire de 25 % la pauvreté infantile pour 2005[333]. En 2007‑2008, la pauvreté chez les enfants a augmenté à 31 %, ce qui représente seulement 300 000 enfants de moins qu’en 1998-1999 ne vivant plus en situation de faible revenu. Par ailleurs, le nombre d’enfants issus de familles de travailleurs pauvres a grimpé en flèche pour atteindre un niveau record cette année-là[334]. Pour que le Royaume-Uni puisse atteindre son nouvel objectif pour 2020, la pauvreté chez les enfants doit diminuer en moyenne d’environ 1 % par année[335].

[…] dans les années 80 et au début des années 90, la pauvreté chez les enfants, mesurée par le faible revenu, a triplé. Depuis environ 2000, elle a reculé d'environ le quart. Cependant, récemment, au cours de la dernière année, ces politiques ont perdu leur élan. En fait, la pauvreté chez les enfants a augmenté dans une certaine mesure au cours de la dernière année et peut-être également, au cours de l'année précédente[336].

David Gordon, Université de Bristol

La meilleure année, qui était 2004-2005, je pense que quelque chose comme 800 000 enfants ont été sortis de la pauvreté, passant au-dessus du seuil de pauvreté-revenu. C'était inférieur à la cible visée, mais c'était néanmoins une réussite considérable. Nous avons maintenant deux années de données de plus et je pense que ces données montrent une histoire très différente. Il n'est pas toujours clair si ces choses sont statistiquement significatives, mais le chiffre qui fait la une, c'est que depuis ce temps, le nombre d'enfants vivant dans la pauvreté a de nouveau augmenté, d'environ 300 000. Cela signifie que, comparativement à l'objectif d'il y a deux ans qui était de réduire d'un million le nombre d'enfants vivant dans la pauvreté, nous l'avons, en fait, réduit de seulement 500 000. Nous ne sommes qu'à mi-chemin d'une cible que nous devions atteindre il y a deux ou trois ans[337].

Peter Kenway, New Policy Institute

Le contexte économique complique sérieusement les efforts déployés par le Royaume-Uni pour combattre la pauvreté et l’exclusion sociale. Depuis le début de la récession économique mondiale, en 2008, le nombre de chômeurs est passé de 847 000 à 2,46 millions, et le taux de chômage, de 5,2 à 7,8 %. Le nombre de prestataires de la Jobseeker’s Allowance[338] (prestation versée aux personnes en recherche d’emploi) est passé de 852 000, en février 2008, à 1,64 million en octobre 2009[339]. Les jeunes, notamment ceux ayant un faible niveau de compétence, ont été frappés de manière disproportionnée par la crise économique[340]. Malgré les signes de reprise[341], on prévoit que le chômage augmentera jusqu’en 2010[342].

Même si les taux de faible revenu et de chômage au Royaume-Uni ont augmenté, d’autres indicateurs révèlent que des progrès ont été accomplis pour certaines des mesures prises par le gouvernement pour combattre l’exclusion sociale. Par exemple, des études montrent qu’environ un million d’enfants issus de familles ayant un revenu de travail ne se trouvent plus en situation de faible revenu du fait des crédits d’impôt qui leur sont accordés chaque année. De même, après avoir atteint un sommet en 2003-2004, le nombre de ménages sans logement ou vivant dans des logements temporaires a diminué[343]. Des témoins ont fait état de la réussite de certaines mesures prises par le gouvernement :

Je pense que le gouvernement de notre pays s'est montré très efficace dans ses efforts pour accroître le taux d'emploi des parents seuls et que son système de crédits d'impôt, qui vise à offrir une hausse considérable du revenu à un parent seul travaillant au moins 16 heures par semaine, est certes partiellement à l'origine de ce résultat. Les mesures incitatives mises en œuvre semblent avoir produit les effets escomptés[344].

Peter Kenway, New Policy Institute

b. Stratégie de l’Irlande pour réduire la pauvreté et l’exclusion sociale

Donnant suite aux engagements pris au Sommet mondial des Nations Unies pour le développement social tenu à Copenhague en 1995[345], l’Irlande a lancé sa stratégie nationale de lutte contre la pauvreté en 1997. Fondée sur une consultation élargie, à laquelle ont notamment participé des personnes en situation de pauvreté, la stratégie s’intéresse à tous les aspects de la pauvreté et de l’exclusion sociale. L’objectif initial fixé

en 1997 consistait à réduire considérablement la proportion des personnes en situation de « pauvreté persistante[346] », soit de 9 à 15 % à moins de 5 à 10 % d’ici 2007, selon la mesure utilisée (le seuil établi à 50 ou à 60 % du revenu médian)[347]. En 2002, l’Irlande ayant connu une croissance économique importante, l’objectif a été haussé pour une valeur plus ambitieuse : on voulait désormais réduire à moins de 2 % le taux de personnes en situation de pauvreté persistante d’ici 2007[348].

Au moment de lancer sa stratégie nationale initiale, en 1997, le gouvernement d’Irlande a reconnu que pour « s’attaquer à la pauvreté, il faut en comprendre la nature multidimensionnelle[349] ». La définition qui suit, qui souligne le lien entre la pauvreté et l’exclusion sociale, a été adoptée dès le début des efforts anti-pauvreté déployés par l’Irlande et demeurait toujours valide au moment de la rédaction du présent rapport :

Les personnes vivant dans la pauvreté sont celles dont le revenu et les ressources (matérielles, culturelles et sociales) sont insuffisants au point où elles ne peuvent avoir un niveau de vie considéré comme acceptable par la société irlandaise en général. L’insuffisance du revenu et des ressources peut marginaliser ces personnes et les empêcher de participer à des activités qui sont considérées comme la norme pour le reste de la société[350].

L’Irlande a élaboré une approche globale pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Elle cible différents éléments, dont les compétences et l’éducation, l’emploi, les aides au revenu, la santé, le logement, le transport et l’inclusion financière. À l’instar du Royaume-Uni, l’Irlande s’intéresse également à la pauvreté énergétique. Les groupes de la population en situation de pauvreté persistante ou qui sont les plus à

risque de pauvreté, notamment les chômeurs, les femmes, les enfants, les parents seuls, les personnes âgées, les nouveaux arrivants et les personnes handicapées, sont également ciblés par la stratégie nationale anti-pauvreté et d’inclusion sociale[351].

Tous les ministères chargés des secteurs stratégiques pertinents doivent travailler ensemble pour atteindre l’objectif de réduire de manière importante la pauvreté et l’exclusion sociale en Irlande, c’est pourquoi un certain nombre de structures institutionnelles ont été créées. La responsabilité globale de coordonner le programme d’inclusion sociale du gouvernement a été confiée au Bureau de l’inclusion sociale du ministère des Affaires sociales et de la Famille, sous la supervision du ministre chargé de ce portefeuille[352]. Chaque année, le Bureau dépose un rapport sur l’inclusion sociale qui passe en revue les progrès de la stratégie nationale[353]. Dans le cadre de ses audiences, le Comité a entendu le témoignage d’autres organisations qui travaillent à faire progresser la stratégie de l’Irlande, notamment la Combat Poverty Agency.

Pour ce qui est des structures administratives [...] nous les bâtissons de bas en haut. Nous avons des unités d'inclusion sociale dans chaque ministère gouvernemental et administration locale. Puis, nous avons le Bureau de l'inclusion sociale — le bureau dont je suis directeur — qui, encore une fois, est là pour coordonner tout le processus à chaque niveau. Nous avons un groupe d'examen du partenariat social, grâce auquel employeurs, syndicats, agriculteurs ainsi que représentants des communautés et du secteur bénévole examinent et suivent les progrès réalisés. Nous avons un forum de consultation — un forum d'inclusion sociale — qui nous permet de rencontrer des personnes qui vivent la pauvreté. Puis, nous avons un groupe de hauts fonctionnaires, de personnes de haut rang au sein des ministères du gouvernement — et dont je suis membre —, et qui assure une coordination pangouvernementale et qui rend compte à un comité du Cabinet présidé par le premier ministre[354].

Gerry Mangan, gouvernement d’Irlande

Pour commencer, la Combat Poverty Agency est un organisme d'État. L'agence a été créée en vertu d'une loi en 1986, et a donc plus de 20 ans. Elle est plutôt unique au sein de l'Union européenne; il n'existe dans aucun autre État membre une organisation créée en vertu d'une loi et qui joue un rôle semblable.

En vertu de la loi nous créant, nous jouons quatre principaux rôles : le premier est de donner des conseils en matière de politiques au ministre et au gouvernement relativement à la planification sociale et économique par rapport à la pauvreté; le deuxième est d'entreprendre et d'évaluer des programmes et des initiatives destinés à éliminer la pauvreté; le troisième est de promouvoir, de financer et d'effectuer des recherches sur la nature, les causes et l'envergure de la pauvreté; et le quatrième est de promouvoir une meilleure compréhension de la pauvreté au moyen de communications et d'éducation publique.

Ces rôles englobent du travail avec les ONG, la communauté et le secteur bénévole en Irlande, ainsi que la promotion du recours au développement communautaire comme moyen de vaincre la pauvreté[355].

Kevin O'Kelly, gouvernement d’Irlande

Lorsqu’elle a été instaurée, la stratégie nationale anti-pauvreté de l’Irlande abordait cinq grands thèmes : le désavantage sur le plan de l’instruction, le chômage, l’insuffisance de revenu, les régions urbaines défavorisées et la pauvreté rurale[356]. En 2006, l’Irlande a lancé l’initiative Towards 2016[357], une entente de partenariat social qui établit les assises de l’action relative aux principaux enjeux sociaux, puis, en 2007, un plan de développement national[358] qui décrit les ressources et investissements nécessaires pour atteindre les objectifs fixés et améliorer la qualité de vie en Irlande. Combiné à ces documents-cadres, le National Action Plan for Social Inclusion 2007-2016 d’Irlande décrit les engagements de l’Irlande à l’égard de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, ainsi que les mesures qui seront prises dans ces domaines. Le plan d’action fixe l’objectif de réduire la pauvreté persistante de 2 à 4 % d’ici 2012 et de l’éliminer complètement d’ici 2016[359]. Les objectifs en matière d’aide au revenu ayant été atteints, le nouveau plan porte à présent sur le rôle des services et de l’emploi pour atteindre les nouveaux objectifs[360]. Cette nouvelle approche a été expliquée en ces termes.

Nous avons adopté une approche de cycle de vie pour essayer de promouvoir une meilleure intégration. Nos cycles de vie sont les enfants, les personnes en âge de travailler, les personnes âgées, et d'autres catégories, comme les personnes handicapées et les communautés. Nous fixons alors des objectifs pour chaque cycle de vie. Par exemple, dans le cas des enfants, nous avons des objectifs en matière d'éducation et de soutien du revenu. Pour les personnes en âge de travailler, nous avons des programmes de participation à l'emploi et de soutien du revenu. Pour les communautés, il a été déterminé qu'il nous fallait assurer une meilleure coordination et une meilleure intégration des politiques[361].

Gerry Mangan, gouvernement d’Irlande

Le plan d’action national vise à faire en sorte que les enfants réalisent leur plein potentiel. Les principaux objectifs concernant les enfants sont basés sur l’éducation et une aide au revenu suffisante. Le plan d’action renferme également des mesures pour les personnes en âge de travailler qui insistent sur l’emploi et l’aide au revenu[362]. D’autres secteurs clés sont aussi abordés, notamment la littératie, la santé et la justice réparatrice[363]. Le plan vise par ailleurs à accroître l’emploi chez les personnes handicapées qui sont aptes au travail, en misant sur l’aide au revenu; l’accès aux édifices, à l’infrastructure et au transport; et le logement et l’hébergement de ce groupe de la population[364]. Le dernier groupe désigné dans le dernier plan d’inclusion sociale de l’Irlande est celui des personnes âgées. Dans le but de veiller à la santé et au mieux-être des personnes âgées et de leur permettre de vivre une vie pleine et active, le gouvernement a décidé d’investir davantage dans les services de soins communautaires et de maintenir un niveau d’aide au revenu minimal par le biais du régime des pensions[365].

À ces mesures ciblant des groupes précis s’ajoutent des programmes plus généraux pour les collectivités défavorisées. Les principaux objectifs en la matière concernent la santé, le logement et l’intégration des nouveaux arrivants. De plus, des initiatives sont prévues pour les sans-abri, la pauvreté énergétique, l’accès à la technologie, l’inclusion financière et les drogues illicites[366].

La stratégie anti-pauvreté de l’Irlande a connu un franc succès au cours de la première décennie. Ce succès était principalement attribuable à la croissance économique de l’Irlande, qui a pu investir massivement dans son système de protection sociale. Entre 1997 et 2007, le taux de base de l’aide sociale a augmenté de 123,7 % et les dépenses consacrées à la protection sociale sont passées de 5,7 millions à 15,3 milliards d’euros[367].

Dans le contexte irlandais, pour des raisons dont je ne vais pas traiter, du fait de leur complexité, ce n'est pas la seule explication de ce qui s'est produit et de ce que l'on appelle souvent le Tigre celtique, mais le problème du chômage a été examiné et résolu, le taux passant de 15 à 5 %. C'est là le premier volet d'action, mais, dans un deuxième temps, il y a eu des augmentations sensibles des prestations d'aide sociale, en premier lieu, pour les personnes en âge de toucher une pension, et, à un stade ultérieur, pour les autres catégories d'allocation d'assistance. Avec cette combinaison de scénarios, il a été enregistré en Irlande d'importantes réductions de la pauvreté selon les mesures habituelles[368].

Tim Callan, Economic and Social Research Institute

Ces ressources ont contribué à tirer un nombre important de personnes de la pauvreté persistante au cours de la décennie. Les tendances montrent en effet que l’objectif de réduction de la pauvreté pour 2007 aurait été atteint, moins de 2 % de la population se trouvant en situation de pauvreté persistante cette année-là[369]. Néanmoins, les témoins ont expliqué que les réductions de la pauvreté observées durant cette période se sont manifestées différemment selon les groupes.

Sur cette base [de la pauvreté persistante], les chiffres les plus récents que nous ayons, pour 2006, montrent une augmentation de la pauvreté des enfants et de la pauvreté chez les parents seuls. Les deux choses sont bien évidemment interreliées. Mais nous avons également constaté, par exemple, une baisse de la pauvreté chez les personnes âgées, que j'ai mentionnée plus tôt, ainsi que chez les immigrants, qui sont peut-être venus chez nous après l'accession de pays d'Europe centrale et d'Europe de l'Est à l'Union européenne en 2004. Ces personnes paraissaient vivre dans la pauvreté en 2005, mais ce niveau a en fait sensiblement reculé en 2006. Le tableau est donc mixte; nous voyons des progrès dans certains domaines, et des difficultés dans d'autres[370].

Kevin O'Kelly, gouvernement d’Irlande

Jusqu’en 2008, l’Irlande a continué de progresser vers son nouvel objectif de réduire la pauvreté persistante à un niveau se situant entre 2 et 4 % d’ici 2012 et de l’éliminer entièrement d’ici 2016. Selon l’Enquête sur le revenu et les conditions de vie (Survey on Income and Living Conditions - SILC), en 2008, 4,2 % de la population d’Irlande était en situation de pauvreté persistante, par rapport à 5,1 % l’année précédente et à 6,5 % en 2006[371]. Pour les chômeurs, le risque de pauvreté persistante a diminué considérablement, passant 17,5 à 9,7 % entre 2007 et 2008, ce qui représente une baisse de près de la moitié. Chez les travailleurs et les retraités, le risque de pauvreté persistante est beaucoup plus faible, soit 1,1 %. De tous les groupes d’âge, ce sont les enfants qui connaissent le taux de pauvreté persistante le plus élevé, soit 6,3 %. Au nombre des groupes accusant un taux de pauvreté persistante relativement élevée, mentionnons les personnes qui ne travaillent pas en raison d’une maladie ou d’une incapacité (13,2 %), les personnes issues de familles monoparentales (17,8 %) et les personnes vivant dans des ménages sans emploi (13,2 %). Dans toutes ces situations, cependant, le taux de pauvreté persistante a diminué par rapport à 2007[372]. Par ailleurs, l’Irlande a connu une croissance rapide de l’emploi jusqu’au début de 2008, 70 000 nouveaux emplois ayant été créés en 2007 uniquement[373].

Les progrès susmentionnés sont certes encourageants, mais la crise économique mondiale a nui aux efforts de réduction de la pauvreté et d’inclusion sociale déployés par l’Irlande. De tous les pays d’Europe, l’Irlande a été l’un des premiers à entrer en récession en 2008 et a été particulièrement touchée par le ralentissement économique[374]. Les données révèlent en effet que le chômage a augmenté de manière constante depuis le début de 2008, passant de 4,8 % à 12,6 % en février 2010[375]. Il devrait s’établir à près de 14 % cette année[376]. En outre, la dette publique de l’Irlande s’accumule et pourrait représenter 78 % du PIB en 2010, ce qui limite sa capacité de contrecarrer la crise économique par des politiques fiscales[377].

Dans la plus récente revue du plan d’action national pour l’inclusion sociale, le ministre responsable a indiqué que « les hypothèses en matière d’emploi et d’économie sur lesquelles reposait le plan à l’origine ne sont […] dans une large mesure, plus valides[378] ». Dans le dernier budget, paru en décembre 2009, on a annoncé une réduction de 4,1 % du taux de prestations d’aide sociale, ainsi que des compressions dans la prestation pour les enfants, la Job‑seekers Allowance et l’aide au revenu supplémentaire[379]. Toutefois, l’Irlande a annoncé la mise en œuvre d’un cadre de travail en vue d’aborder les enjeux économiques actuels et de relancer l’économie au cours des cinq prochaines années[380]. Avant d’aller plus loin, on juge important de rétablir la croissance économique[381].

Les témoins qui se sont adressés au Comité ont reconnu les défis auxquels le pays est confronté.

Nous ne nous faisons aucune illusion, il sera extrêmement difficile d'atteindre ces objectifs. Nous avons deux difficultés particulières. La première est le ralentissement de l'économie mondiale et les répercussions qui s'exerceront sur l'économie irlandaise, qui est une économie très ouverte sur le monde. Nous n'aurons plus les ressources que nous avions ces 10 dernières années à consacrer à la lutte contre la pauvreté.

Deuxièmement, nous cherchons à atteindre ces objectifs dans une population en expansion. Notre bureau des statistiques estime qu'au cours des huit à 10 prochaines années, la population va augmenter d'environ 20 % pour dépasser 5,2 millions d'habitants, et réduire la pauvreté dans une population en expansion représentera pour nous un défi majeur. Nous ne nous faisons aucune illusion à cet égard[382].

Kevin O'Kelly, gouvernement d’Irlande

c. Résumé

À la fin des années 1990, le Royaume-Uni et l’Irlande se sont dotés de stratégies fondées sur des approches multidimensionnelles pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Ils ont défini des buts, indicateurs et échéanciers précis, et ont assorti leurs stratégies de plans d’action pluriannuels et de ressources désignées. Depuis qu’ils se sont engagés à réduire la pauvreté, le Royaume-Uni et l’Irlande ont progressé sur une variété d’indicateurs. Ces progrès sont attribuables en partie à une forte croissance économique et de l’emploi, à la bonification des prestations fiscales et de l’aide au revenu, ainsi qu’à une foule de programmes et politiques visant à faciliter la participation au marché du travail. Au cours des dernières années, cependant, les progrès ont partiellement plafonné, et les retombées de la récession économique mondiale de 2008-2009 nuiront aux stratégies de réduction de la pauvreté pour les prochaines années. Le Royaume-Uni et l’Irlande ont tous deux désigné la reprise économique comme une priorité immédiate, mais continueront d’axer leurs efforts pour lutter contre l’exclusion sociale profondément enracinée et rompre le cycle de la pauvreté. Les représentants des deux pays qui ont témoigné devant le Comité ont mentionné qu’il importe de tirer des enseignements des initiatives antérieures et de comprendre le concept global de la pauvreté et de l’exclusion sociale si l’on veut s’attaquer aux causes profondes de ces problèmes.