HUMA Rapport du Comité

HOUSE OF COMMONS / CHAMBRE DES COMMUNES

 

Exploration du potentiel de la finance sociale au Canada

Opinion dissidente – Nouveau Parti démocratique

 

16/06/2015

Opinion dissidente du NPD de l’Opposition officielle, déposée dans le cadre de l’étude du Comité permanent des ressources humaines, du développement des compétences, du développement social et de la condition des personnes handicapées sur l’étude du potentiel de la finance sociale au Canada.

Les députés de l’Opposition officielle membres du comité HUMA tiennent à remercier tous les témoins qui ont comparu dans le cadre de l’étude sur l’exploration du potentiel de la finance sociale au Canada.

Le NPD est d’accord avec l’intention d’explorer les nouvelles formes d’innovation sociale, mais tient à exprimer son désaccord avec les recommandations du comité. Il regrette que le rapport final issu de l’étude présente une vision déséquilibrée du potentiel de la finance sociale qui ne reflète ni les préoccupations, ni les mises en garde sérieuses, pertinentes et constructives, ni les appels à la prudence qui ont été formulés par de nombreux intervenants au cours de leur témoignage.

Le recours à la finance sociale et à ses instruments tels que les obligations à impact social (OIS) a un effet potentiel très important sur la manière dont le gouvernement du Canada administre ses programmes sociaux. Le NPD considère qu’il faut approfondir, documenter et évaluer ces enjeux bien plus qu’on ne l’a fait jusqu’à présent, avant de songer à les mettre en œuvre à l’échelle nationale.

I.                   Rôle de la finance sociale et contexte de son émergence

Les initiatives de finance sociale consistent à mobiliser des capitaux privés pour les investir dans des programmes sociaux, dans un souci de diversification des sources de financement. Le marché de la finance sociale regroupe trois composantes. Tout d’abord, l’offre regroupe les acteurs disposés à fournir le capital, tels que des institutions financières, des fondations et des investisseurs privés, par exemple. La demande, quant à elle, regroupe les acteurs à la recherche de sources de financement, tels que les organismes de bienfaisance, les organismes sans but lucratif et les entreprises sociales, entre autres. Il existe un troisième type d’acteurs dont le rôle est de mettre en relation les deux précédentes : ce sont les intermédiaires[1].

Le NPD reconnaît que ces initiatives peuvent jouer un rôle important dans le développement économique communautaire, notamment par l’investissement dans des entreprises ou des coopératives sociales.

Toutefois, le NPD constate qu’il existe une tendance de plus en plus forte qui amène à introduire la finance sociale et ses instruments dans les services publics, ce qui prédisposerait à une privatisation des programmes sociaux.

Cette tendance a d’abord été constatée au Royaume-Uni, lorsque la finance sociale y est apparue. Ainsi, John Shields, de l’Université Ryerson, a rappelé qu’au Royaume-Uni, la finance sociale et les OIS en particulier « […] s’inscrivaient en grande partie dans un programme appelé « Big Society » qui consiste à […] couper divers types de programmes sociaux et à attendre ensuite que des sociétés philanthropiques, les gouvernements locaux et des organisations sans but lucratif comblent certaines de ces lacunes[2] ».Certains témoins ont démontré au cours de leur témoignage que cette tendance est également à l’œuvre au Canada, et que, dans le cadre d’une approche bien loin d’être purement expérimentale, le gouvernement fédéral est en train de déployer des mesures de finance sociale et certains de ses instruments dans ses programmes.

Ainsi, M^me Marie France Kenney, présidente de la Fédération des communautés francophones et acadienne déclarait : « […] il y a actuellement une course pour déployer la finance sociale dans une variété de programmes et d’initiatives du gouvernement […]. La perception de la finance sociale, c’est qu’il s’agit d’une approche que le gouvernement expérimente actuellement de façon très limitée et exploratoire au moyen de projets pilotes. Or la réalité est tout autre. Dans les faits, Emploi et Développement social Canada et d'autres institutions fédérales ont déjà transformé leur façon de livrer leurs programmes de subventions et de contributions afin de les rendre plus conformes à des approches qui s'apparentent à la finance sociale[3] ».

Or, le NPD tient à rappeler que le recours à la finance sociale doit être limité dans son application et circonscrit à des populations cibles adéquates. Les représentants d’Emploi et Développement social Canada, chargés du développement des politiques en matière de finance sociale ont affirmé : « […] la finance sociale ne convient pas nécessairement à toutes les questions sociales ou à toutes les populations cibles[4] ».

Par ailleurs, le NPD conteste qu’il existe un consensus favorable à la mise en œuvre de solutions de finance sociale dans les programmes sociaux du gouvernement fédéral, en raison des effets bénéfiques supposés que ces solutions auraient sur le coût et l’efficacité de ces programmes.

En revanche, l’intérêt pour la finance sociale et le recours à ses instruments, tels que les OIS, résulte certainement du contexte de baisse du financement public accordé aux organismes à but non lucratif et aux programmes sociaux, comme plusieurs témoins l’ont souligné.

Ainsi, M. David Juppe, directeur supérieur du budget d’exploitation du ministère des Services législatifs de l’Assemblée législative du Maryland a déclaré : « Je crois que l'une des choses qui ont contribué à la popularité des obligations à impact social récemment, c'est que, depuis la récession de 2008, le gouvernement des États-Unis, et, surtout, des gouvernements des États n'ont pas connu une reprise économique aussi importante qu'on l'avait espéré. […] Il s'agit donc d'un mécanisme qui permet d'obtenir du financement supplémentaire pour les services gouvernementaux sans que les gouvernements aient à fournir le financement au départ[5] ».

M. Barret Weber, directeur de la recherche au Parkland Institute a abondé dans le même sens : « Dans le contexte actuel des réductions d'impôt frénétiques auxquelles les gouvernements de l'heure procèdent, il y a un vif intérêt à l'égard de solutions au sous-financement des initiatives visant à régler les problèmes sociaux[6] ».

Les représentants d’Emploi et Développement social Canada n’ont d’ailleurs pas hésité à soutenir qu’un des buts de la finance sociale est de réduire les dépenses du gouvernement : « Un marché de la finance sociale bien établi […] débloquerait de nouvelles sources de capitaux pour les organismes communautaires [et permettrait] aux gouvernements de réaliser des économies[7] ».

Cette tendance à l’élargissement de la finance sociale résulte donc de choix politiques orientés vers la compression des dépenses, qui poussent les organismes à but non lucratif impliqués dans la mise en œuvre de programmes sociaux à diversifier leurs sources de financement pour maintenir leur niveau d’activité.

Cela ne va pas sans soulever de multiples risques, enjeux et préoccupations sur lesquels nous manquons du recul nécessaire pour effectuer une analyse objective.

II.                 Risque de surco ût

Soucieux de la bonne gestion des fonds publics et de l’efficacité de leur utilisation, le NPD tient à souligner l’existence d’un risque de surcoût pour les gouvernements qui choisissent de recourir à la finance sociale, et notamment à des instruments tels que les OIS, pour financer leurs programmes sociaux. Ce risque ne saurait être sous-estimé, car il est inhérent à plusieurs éléments structurels de la finance sociale et de ses instruments.

Tout d’abord, afin d’inciter les bailleurs de fonds à investir dans des instruments de la finance sociale, le gouvernement doit leur garantir un taux de rendement, ce qui ajoute au coût de la prestation. M. Andrew McNeill, a clairement exposé cette situation : « L'une des idées erronées qui courent au sujet de la finance sociale, c'est qu'elle est vue comme des fonds gratuits, et trop souvent, quand nous entendons discuter de finance sociale pour les services publics, elle est présentée comme une nouvelle source de recettes. Ce qu'on passe sous silence, c'est, d’une part, que les gens, même s'ils sont disposés à investir dans la finance sociale et à recevoir un taux de rendement plus faible afin d'atteindre des objectifs sociaux, s'attendent néanmoins à un certain rendement, et, d’autre part, que les outils de la finance sociale, tels que les obligations à impact social, mis en œuvre pour financer les services publics ajouteront au coût de la prestation des services publics[8] ».

De plus, le taux de rendement des OIS prévu par les investisseurs est bien plus élevé que les taux auxquels le gouvernement du Canada emprunte aujourd’hui. « Le taux de rendement annuel de la première émission d'obligations à impact social, à Peterborough, en Angleterre, […] oscillera entre 7,5 % et 13 %. D'après une enquête menée par le MaRS Centre for Impact Investing et Deloitte Canada, les attentes des investisseurs éventuels dans les obligations à impact social ici au Canada sont du même ordre. Par contraste, le gouvernement fédéral a payé en moyenne 2,37 % ses emprunts en 2013-2014, soit à peu près le tiers du rendement minimal que les investisseurs de Peterborough devraient obtenir[9] ». Cet écart entre taux de rendement prévu des OIS et taux des obligations du gouvernement du Canada démontre que les premières sont un moyen coûteux d’emprunter.

Par ailleurs, M. Juppe a souligné que rien ne limite actuellement le taux de rendement des OIS : « D'après ce que je peux voir, le taux de rendement n'est limité d'aucune façon. Comme nous le savons, sur le marché des obligations, le risque se reflète dans les taux d'intérêt. Plus il est risqué que le remboursement n'ait pas lieu, plus le taux d'intérêt offert par le gouvernement est élevé pour une obligation de financement d'immobilisations. Les obligations à impact social ou le paiement à la réussite sont un type d'emprunt. Si le programme fonctionne, le gouvernement paie un taux de rendement donné, c'est-à-dire ce qui a été négocié, que ce soit 10, 15 ou 20 %. Ce montant ne semble pas être limité[10] ».

Le surcoût potentiel engendré par la finance sociale et le recours à ses instruments tels que les OIS est induit par l’introduction de nouvelles couches administratives capables de gérer ces initiatives au sein du gouvernement et des organismes qui y auront recours.

De plus, la gestion de la finance sociale, et notamment des OIS, engendrera, par sa complexité et la lourdeur du montage des processus qu’elle impose, la création de nouvelles strates administratives. Celles-ci viendront ajouter aux coûts de gestion. « Tout d'abord, il y a les intermédiaires chargés de trouver des investisseurs et un organisme ou une entreprise pour assurer la prestation du service et sa supervision[11] ». Ensuite, « les ententes de mise en œuvre des projets financés au moyen d'obligations à impact social représentent une deuxième strate d'administration[12] ».

Si les obligations à impact social semblent être un mécanisme onéreux à mettre en place, ses partisans comptent sur les économies anticipées pour les gouvernements pour justifier leur intérêt. Or, il semble que ces économies potentielles soient surestimées. M. Juppe a notamment expliqué que si le recours aux obligations à impact social pouvait laisser envisager des économies sur les coûts variables d’opération dans les programmes gouvernementaux, il n’en était pas de même des coûts fixes qui sont les plus importants. « Les recherches que nous avons effectuées nous ont permis de constater que les économies prévues sont surestimées dans bien des cas. […] si les gens qui défendent le projet affirment que les économies correspondront à l'ensemble des coûts fixes et variables divisés par le nombre de cas, ils les surestiment[13] ».

Enfin, les économies potentielles risquent fortement d’être amoindries par les réserves de fonds que devra faire le gouvernement pour pouvoir être en capacité de verser l’intégralité de la somme due et le taux de rendement au bailleur de fonds. M. Juppe a constaté ce phénomène au cours de son étude sur le recours aux obligations à impact social par le Massachusetts[14]. Il le qualifie de logistique du financement. Celui-ci engendre plus un déplacement des coûts réels dans le temps que des économies substantielles. 

III.              Risques op érationnels

Nous devons distinguer plusieurs risques opérationnels importants soulevés par le recours à la finance sociale; ceux-ci pèsent notamment du côté de la demande et peuvent faire craindre l’apparition de dérives contraires aux obligations du gouvernement. Tout d’abord, les organismes à but non lucratif qui souhaitent avoir accès à la finance sociale et à ses instruments comme les OIS, doivent disposer des capacités matérielles et humaines, et des compétences techniques pour les solliciter et les obtenir. Selon M. Weber : « ce nouveau modèle de financement est fondé sur les marchés et la concurrence, qui ne sont pas des domaines auxquels les organismes sans but lucratif sont habitués et ceux-ci se retrouvent à devoir embaucher des professionnels dont les tâches incluent la rédaction de demandes de subvention ou encore à donner ce travail en sous-traitance [15]». Nous pourrions donc craindre à l’avenir que les organismes qui ont déjà d’importants moyens financiers et techniques ne soient les seuls capables d’attirer vers eux le flux de capitaux des bailleurs de fonds, au détriment des autres acteurs.

En guise de solution à cette lacune, les partisans du recours à la finance sociale et aux obligations à impact social font valoir l’idée de renforcer, grâce à des subventions publiques, la capacité des organismes à se financer sur le marché de la finance sociale. Le NPD juge contradictoire qu’au nom de la rationalisation des dépenses publiques, les programmes sociaux voient leurs dépenses coupées et que pour pallier ces coupes, le gouvernement doive ensuite subventionner des organismes de bienfaisance pour leur permettre d’accroître leur capacité à attirer des capitaux privés.

Enfin, le NPD se questionne sur les problèmes importants qui pourraient surgir par suite même du désir des bailleurs de fonds d’atténuer les risques qu’ils prennent en investissant dans des domaines sociaux. Comme l’a fait remarquer Andrew McNeill : « L'atténuation du risque signifie également que les investisseurs seront peu disposés à financer les innovations dans la prestation des services. Selon le modèle des obligations à impact social, si les résultats convenus ne sont pas atteints, les investisseurs perdent leur investissement initial. Dans ce cas également, il sera difficile de trouver quelqu'un qui soit disposé à placer de l'argent dans un projet s'il pense qu'il risque de perdre cet investissement[16] ».

De plus, toujours dans un souci d’atténuer le risque encouru par leurs placements, les investisseurs pourraient se livrer à ce que M. Juppe qualifie de course à la qualité : « plutôt que d'encourager l'innovation, les obligations à impact social ou le paiement à la réussite vont, en fait, encourager une ruée vers la qualité. Les investisseurs vont vouloir voir des programmes qui fonctionnent et qui connaissent du succès[17] » afin d’assurer le rendement de leur placement. Cela signifie que seuls les programmes jugés les plus performants, et donc rentables, risquent d’attirer des investisseurs en contrepartie d’un taux de rendement raisonnable.

IV.              Risque de masse critique

La masse critique, c’est-à-dire la présence d’une population cible de taille suffisante, est une condition essentielle pour intéresser les bailleurs de fonds à investir dans la finance sociale.

Or, dans un pays aussi divers que le Canada, l’existence de communautés de taille réduite, ne disposant donc pas de cette masse critique, constitue un enjeu important dans la mise en œuvre de politiques nationales incluant des éléments de finance sociale, notamment dans le cas des minorités linguistiques minoritaires.

M^me Kenny a particulièrement bien exposé cet enjeu devant le comité. « Pour tout ce qui concerne les communautés de langue officielle en situation minoritaire, si l'on choisit de fonctionner par appel de propositions visant des projets de grande envergure avec des contributions du secteur privé, on risque fort de créer des situations où, au lieu de recevoir des services en français adaptés à leurs réalités, les citoyens francophones recevront au mieux des services bilingues offerts par des organismes de la majorité ou, encore, des services offerts par des organismes du Québec qui comprennent peu nos réalités [18]».

Le NPD tient à souligner qu’une telle situation risque fort de contrevenir aux obligations des institutions fédérales, qui, au titre de la partie VIl de la Loi sur les langues officielles, se doivent de prendre des mesures positives pour favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones et appuyer leur développement.

V.                Évaluation et reddition de compte

À l’instar de tous les témoins, le NPD accorde une importance cruciale à l’évaluation des programmes intégrant des éléments de finance sociale et à la reddition de compte. Les hauts fonctionnaires d’Emploi et Développement social Canada ont particulièrement insisté sur ce point, et nous partageons leur point de vue : « La finance sociale requiert aussi l’utilisation rigoureuse de mesures et d’évaluation pour déterminer si les résultats escomptés ont été atteints afin d’assurer l’utilisation efficace des ressources et de rendre compte de l’utilisation des fonds publics[19] ».

À l’issue de cette étude, il s’avère toutefois qu’il est difficile de mesurer au moyen d’évaluations qualitatives les effets des éléments de finance sociale dans le cadre des programmes où ils sont intégrés.

De plus, le NPD se préoccupe des dérives que la recherche du rendement pourrait infliger aux méthodes et aux résultats de ces évaluations. M. Juppe en a soulevé deux types de à cet égard.

D’une part, une pression pour un résultat positif : « Mes préoccupations concernant l'évaluation concernent d'abord et avant tout le fait que, comme il y a cet élément de rendement du capital investi, il y a aussi une pression accrue d'obtention de résultats, et il se peut qu'une étude donne un résultat positif et entraîne un paiement aux investisseurs et aux fournisseurs de services, alors que, bien souvent, dans le domaine des politiques publiques, il faut des années et parfois de multiples observations et études pour déterminer si un programme est vraiment une réussite[20] ».

D’autre part, la méthode de constitution des échantillons d’évaluation peut poser problème : « Il y a aussi la question des méthodes utilisées et celles de savoir s'il y a ou non un groupe expérimental et un groupe témoin et si l'échantillonnage est tout à fait aléatoire, de sorte qu'une analyse et une évaluation justes et objectives puissent être effectuées. Le Congrès américain a envisagé d'adopter une loi sur l'impact social en 2014, et j'ai remarqué qu'il était question dans le projet de loi de permettre l'utilisation de modèles quasi expérimentaux, qui pourraient ne pas exiger que l'échantillon soit aléatoire[21] ».

Enfin, le NPD s’inquiète de l’opacité qui semble régner quant aux coûts réels de la mise en œuvre des mesures de finance sociale. Ce constat, partagé par plusieurs témoins, est très bien résumé par M. McNeill : « L'érosion de la reddition de comptes est un autre sujet de préoccupation. Les contrats de services financés au moyen d'obligations à impact social sont rarement rendus publics. De fait, il n'y en a pas eu un seul, à ma connaissance. Le public ne peut pas connaître le détail des services fournis, ni des coûts. Ainsi, le public n'a aucun moyen de savoir s'il reçoit ou non les services qu'il paie[22] ».

VII.           Conclusion

Le NPD est d’accord avec l’intention d’explorer les nouvelles formes d’innovation sociale, mais devant le peu de preuves tangibles des résultats bénéfiques de l’application de la finance sociale, et notamment du recours aux obligations à impact social dans la mise en œuvre des programmes sociaux, il tient à en souligner dans la présente opinion dissidente les risques non négligeables.

Le NPD recommande la prudence dans l’intégration d’éléments de finance sociale dans les programmes sociaux du gouvernement du Canada.

Il recommande également la poursuite des études sur le sujet, afin d’évaluer la potentialité des risques et des bénéfices, d’une part, et la poursuite et l’évaluation de projets pilotes, d’autre part. Il croit que, pour arriver à une conclusion probante, de nouvelles analyses approfondies s’imposent, et ce, au moyen d’outils techniques et de recherche supérieurs à ceux dont disposait le Comité pour cette présente étude

Enfin, étant donné la nature sensible des dérives potentielles que pourrait introduire l’intégration de la finance sociale, notamment certains de ses instruments tels que les obligations à impact social, dans la mise en œuvre des programmes sociaux du gouvernement du Canada, le NPD soutient que cette question nécessite un débat public. À son sens, il est nécessaire que la population canadienne soit dûment informée des orientations choisies par le gouvernement du Canada pour le financement et la mise en œuvre de ses programmes sociaux. Le NPD recommande donc la tenue d’une consultation publique avant plus ample mise en œuvre de ce type d’initiatives.  

[1] Siobhan Harty, directrice générale, Direction de la politique sociale, Division de la politique stratégique et recherche, ministère de l’Emploi et du Développement social, HUMA n^o 42, 17 février 2015.

[2] John Shields, Université Ryerson, Royaume-Uni, HUMA n^o 51, 23 avril 2015.

[3] Marie-France Kenny, présidente de la Fédération des communautés francophones et acadienne, HUMA, n^o 51, 23 avril 2015.

[4] Siobhan Harty, directrice générale, Direction de la politique sociale, Division de la politique stratégique et recherche, ministère de l’Emploi et du Développement social, HUMA, n^o 42, 17 février 2015.

[5] David Juppe, directeur supérieur du budget d’exploitation du ministère des Services législatifs de l’Assemblée législative du Maryland, États-Unis, HUMA, n^o 54, 12 mai 2015.

[6] Barret Weber, directeur de la recherche au Parkland Institute, HUMA, n^o 54, 12 mai 2015.

[7] Siobhan Harty, directrice générale, Direction de la politique sociale, Division de la politique stratégique et recherche, ministère de l’Emploi et du Développement social, HUMA n^o 42, 17 février 2015.

[8] Andrew McNeill, représentant national, Syndicat national des employés et employées généraux du secteur public, HUMA n^o 47, 12 mars 2015.

[9] Andrew McNeill, représentant national, Syndicat national des employés et employées généraux du secteur public, HUMA, n^o 47, 12 mars 2015.

[10] David Juppe, directeur supérieur du budget d’exploitation du ministère des Services législatifs de l’Assemblée législative du Maryland, États-Unis, HUMA, n^o 54, 12 mai 2015.

[11] Andrew McNeill, représentant national, Syndicat national des employés et employées généraux du secteur public, HUMA, n^o 47, 12 mars 2015.

[12] Idem.

[13] David Juppe, directeur supérieur du budget d’exploitation du ministère des Services législatifs de l’Assemblée législative du Maryland, États-Unis, HUMA, n^o 54, 12 mai 2015.

[14] Idem.

[15] Barret Weber, directeur de la recherche au Parkland Institute, HUMA, n^o 54, 12 mai 2015.

[16] Andrew McNeill, représentant national, Syndicat national des employés et employées généraux du secteur public, HUMA, n^o 47, 12 mars 2015.

[17] David Juppe, directeur supérieur du budget d’exploitation du ministère des Services législatifs de l’Assemblée législative du Maryland, États-Unis, HUMA, n^o 54, 12 mai 2015.

[18] Marie France Kenny, présidente de la Fédération des communautés francophones et acadienne, HUMA, n^o 51, 23 avril 2015.

[19] Siobhan Harty, directrice générale, Direction de la politique sociale, Division de la politique stratégique et recherche, ministère de l’Emploi et du Développement social, HUMA n^o 42, 17 février 2015.

[20] David Juppe, directeur supérieur du budget d’exploitation du ministère des Services législatifs de l’Assemblée législative du Maryland, États-Unis, HUMA n^o 54, 12 mai 2015.

[21] Idem

[22] Andrew McNeill, représentant national, Syndicat national des employés et employées généraux du secteur public, HUMA, n^o 47, 12 mars 2015.