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Il importe de faire une distinction entre « atteinte aux privilèges » et « outrage au Parlement ». Tout acte tenant du mépris ou constituant une attaque contre les droits, pouvoirs et immunités de la Chambre et de ses députés, soit par une personne ou un organisme de l’extérieur, soit par un de ses députés, est considéré comme une « atteinte aux privilèges » et est punissable par la Chambre[116]. Il existe toutefois d’autres affronts contre la dignité et l’autorité du Parlement qui peuvent ne pas constituer une atteinte aux privilèges comme telle. Ainsi, la Chambre revendique le droit de punir au même titre que l’outrage tout acte qui, sans porter atteinte à un privilège précis, nuit ou fait obstacle à la Chambre, à un député ou à un haut fonctionnaire de la Chambre dans l’exercice de ses fonctions, ou transgresse l’autorité ou la dignité de la Chambre, par exemple la désobéissance à ses ordres légitimes ou des propos diffamatoires à son endroit ou à l’endroit de ses députés ou hauts fonctionnaires[117]. Comme l’indiquent les auteurs d’Odgers’ Senate Practice (Australie) : « Le fondement du pouvoir de punir les outrages, qu’il s’agisse d’un outrage au tribunal ou aux chambres, est que les tribunaux et les chambres doivent pouvoir se prémunir contre les actes qui entravent directement ou indirectement l’exercice de leurs fonctions[118]. » En ce sens, toutes les atteintes aux privilèges constituent des outrages à la Chambre, mais les outrages ne sont pas tous forcément des atteintes aux privilèges. La Chambre des communes, en exerçant son pouvoir de réprimer l’outrage, dispose d’une très grande latitude pour défendre sa dignité et son autorité. En d’autres termes, elle peut considérer toute inconduite comme un outrage et la traiter en conséquence. Les cas d’outrage commis pendant une législature peuvent même être punis au cours d’une autre législature[119]. Ce volet du droit parlementaire est donc extrêmement souple, ce qui est presque essentiel pour que la Chambre des communes puisse réagir à toute situation nouvelle. Dans les pays du Commonwealth, la plupart des experts en procédure affirment qu’à la différence des « privilèges », les cas d’outrage ne peuvent être dénombrés ni classés. Le Président Sauvé l’expliquait dans une décision en 1980 : « […] bien que nos privilèges soient définis, la violation de privilège n’est pas circonscrite. On aura beau inventer de nouvelles façons de s’immiscer dans nos délibérations, la Chambre pourra toujours conclure, dans les cas pertinents, qu’il y a eu violation de privilège[120]. » Le Joint Committee on Parliamentary Privilege du Royaume-Uni a dressé une liste de certains types d’outrage dans son rapport de 1999 :
Dans le cas des parlementaires, le Joint Committee considérait aussi les types de comportement suivants comme des cas d’outrage :
Tout comme il n’est pas possible de catégoriser ou délimiter chaque incident pouvant correspondre à la définition d’outrage, il n’est pas facile d’en catégoriser la « gravité ». Les outrages peuvent varier grandement à cet égard, allant du manquement mineur au décorum à l’attaque grave contre l’autorité du Parlement[123]. La plupart des questions de privilège soulevées à la Chambre des communes ressortent à ce qui est perçu comme un outrage à l’autorité et à la dignité du Parlement et de ses députés[124]. Parmi les autres cas, mentionnons les accusations portées par un député contre un autre[125] ou les allégations des médias concernant des députés[126]. La divulgation prématurée de rapports et de délibérations de comités a souvent fait l’objet de questions de privilège[127], tout comme les déclarations trompeuses faites délibérément à la Chambre par un ministre[128] et les faux témoignages d’une personne ayant comparu devant un comité[129]. Enfin, le refus de faire entrer des députés dans l’enceinte du Parlement a été considéré comme un outrage à la Chambre à deux occasions[130]. Dans les cas où il n’était pas possible d’identifier le responsable, on n’a pas donné suite à l’affaire même s’il pouvait sembler s’agir d’un outrage[131]. La réticence à user des pouvoirs de la Chambre pour réprimander ou admonester quiconque porte atteinte à sa dignité ou son autorité, ou à celle de ses députés, semble être devenue une constante dans la façon dont les privilèges parlementaires sont abordés. Par exemple, en 1976, le Comité permanent sur les privilèges et élections a réprimandé un ancien député (Auguste Choquette (Lotbinière)) pour avoir déclaré que de nombreux parlementaires touchaient des avantages pécuniaires excessifs; le Comité a toutefois conclu que l’ancien député avait eu une conduite immodérée et irréfléchie et n’a pas recommandé de donner suite à l’incident[132]. Dans l’affaire Parry, en 1987, où le député avait divulgué le résultat d’un vote à huis clos, le Comité permanent des élections, des privilèges et de la procédure n’a pas non plus recommandé de sanctions[133] et le député a mis fin à l’incident en présentant des excuses à la Chambre. Dans l’affaire Jacob, en 1996, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a observé que les gestes du député étaient mal inspirés, mais qu’ils ne pouvaient être considérés comme un outrage ni comme une atteinte aux privilèges parlementaires[134]. En 2005, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a conclu « que le commissaire à l’éthique a commis un outrage à la Chambre des communes » pour la conduite qu’il avait tenue au cours d’une enquête, mais n’a recommandé aucune sanction ou pénalité parce que les actes reprochés n’étaient ni délibérés ni intentionnels[135]. En 2008, la Chambre a reconnu que la sous-commissaire de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) avait commis un outrage à son endroit, mais n’a pas imposé de punition, « ce verdict d’outrage constituant à lui seul une très lourde sanction »[136]. Bien que la Chambre ait toujours le pouvoir d’ordonner l’incarcération, on voit mal quelles circonstances l’obligeraient à le faire[137]. Les députés semblent s’être blindés contre les critiques, même lorsqu’elles paraissent excessives ou injustifiées. Ils choisissent en général de rester stoïques devant les critiques des médias plutôt que de risquer un conflit entre l’autorité de la Chambre et la liberté de la presse[138]. Il ne fait cependant aucun doute que la Chambre des communes a toujours les moyens de se protéger contre la pure malveillance si l’occasion se présente. Ce sujet est traité plus en détail dans la section intitulée « Le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires » du présent chapitre. [116] May, 23e éd., p. 75; Maingot, 2e éd., p. 187. [117] May, 23e éd., p. 75, 128. [118] Odgers, 12e éd., p. 62. [119] Débats, 9 novembre 1978, p. 965; 16 décembre 1980, p. 5797. [120] Débats, 29 octobre 1980, p. 4214. Les Présidents Fraser et Parent ont également repris cette explication (Débats, 10 octobre 1989, p. 4459; 9 octobre 1997, p. 687). [121] Joint Committee on Parliamentary Privilege (Royaume-Uni), Report, 30 mars 1999, chapitre 6, par. 264. Cette liste a aussi été incorporée au neuvième rapport du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, présenté à la Chambre le 4 novembre 2003 (Journaux, p. 1225). [122] Joint Committee on Parliamentary Privilege (Royaume-Uni), Report, 30 mars 1999, chapitre 6, par. 264. [123] Kaul, M.N. et Shakdher, S.L., Practice and Procedure of Parliament (with particular reference to Lok Sabha), 5e éd., sous la direction de G.C. Malhotra, New Delhi : Metropolitan Book Co., 2001, p. 256-257. Pour une liste des principaux types d’outrage au Royaume‑Uni, voir Griffith et Ryle, 2e éd., p. 137-138. Depuis 1867, en ce qui concerne les cas d’outrage jugés fondés de prime abord, la Chambre canadienne n’a adopté que cinq motions mentionnant la chose explicitement. Le premier cas s’est produit en 1873, lorsqu’elle déclara qu’un article publié dans le journal The Morning Freeman constituait « un mépris des privilèges et de l’autorité constitutionnelle de cette Chambre » (Journaux, 17 et 18 avril 1873, p. 167‑172). La deuxième motion a été adoptée en 1913 du fait qu’un témoin appelé à la barre de la Chambre avait refusé de répondre à certaines questions : « […] son refus de répondre à cette question constitue une transgression des privilèges du Parlement, et rend le dit R.C. Miller coupable de mépris de cette Chambre » (Journaux, 20 février 1913, p. 293-297, et en particulier p. 297). La troisième motion, adoptée en 2002, a eu pour effet de suspendre Keith Martin (Esquimalt–Juan de Fuca) de son droit de participer aux travaux de la Chambre pour « ses gestes qui ont passé outre à l’autorité de la Présidence et porté outrage à la Chambre » (Débats, 17 avril 2002, p. 10526‑10527; 18 avril 2002, p. 10537; Journaux, 22 avril 2002, p. 1323, Débats, p. 10654‑10670; Journaux, 23 avril 2002, p. 1337‑1338, Débats, p. 10747‑10748; Débats, 24 avril 2002, p. 10770). La quatrième motion a été adoptée en 2003, la Chambre ayant constaté que l’ex-commissaire à la protection de la vie privée, George Radwanski, avait commis un outrage en présentant un témoignage trompeur au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires (Débats, 4 novembre 2003, p. 9150‑9151; Journaux, 6 novembre 2003, p. 1248‑1249, Débats, p. 9229‑9231, 9237). La cinquième motion a été adoptée en 2008 pour reconnaître que la sous-commissaire de la GRC Barbara George avait commis un outrage au Parlement en présentant un témoignage faux et trompeur au Comité permanent des comptes publics (Journaux, 10 avril 2008, p. 685, Débats, p. 4271). [124] En 2001, par exemple, une question de privilège a été soulevée au sujet d’une séance d’information que le ministère de la Justice avait tenue pour les médias, à l’exclusion des députés, sur un projet de loi qui n’avait pas encore été déposé à la Chambre. Le Président Milliken a statué que le fait d’avoir fourni aux médias des informations sur un projet de loi sans que les mesures voulues soient prises pour protéger les droits de la Chambre constituait à première vue un cas d’outrage (Débats, 19 mars 2001, p. 1839‑1840). L’affaire a été renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (Journaux, 19 mars 2001, p. 187). Dans son 14e rapport, présenté à la Chambre le 9 mai 2001 (Journaux, p. 385‑386), le Comité a conclu qu’il y avait atteinte aux privilèges de la Chambre et de ses députés : « Cette affaire devrait servir d’avertissement : la Chambre va insister sur la pleine reconnaissance de sa fonction constitutionnelle et de ses privilèges historiques. » Il n’a toutefois pas recommandé de sanctions étant donné les excuses de la ministre de la Justice et les mesures correctives qu’elle a prises pour éviter que ce genre de situation se produise à nouveau. Dans une affaire semblable survenue au cours de la même année, une question de privilège, jugée fondée de prime abord, a été renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (Journaux, 15 octobre 2001, p. 707, Débats, p. 6082‑6085). Dans ce cas, toutefois, le Comité a jugé que les éléments de preuve n’étaient pas suffisants pour conclure à un outrage (40e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 29 novembre 2001 (Journaux, p. 883)). [125] Par exemple, en mars 1996, Jim Hart (Okanagan–Similkameen–Merritt) a accusé Jean‑Marc Jacob (Charlesbourg) de sédition pour un communiqué que ce dernier avait envoyé en 1995 aux membres des Forces armées installés au Québec concernant le référendum du 30 octobre 1995 dans cette province. Le Président Parent a déclaré que la question de privilège était fondée de prime abord, et M. Hart a présenté une motion qui qualifiait l’action de M. Jacob d’« outrage au Parlement ». La Chambre a toutefois modifié le texte de la motion, avant son adoption, pour faire disparaître la mention d’outrage (Journaux, 12 mars 1996, p. 79‑80, Débats, p. 557‑567; Journaux, 13 mars 1996, p. 88‑89, Débats, p. 648‑674; Journaux, 14 mars 1996, p. 94‑96, Débats, p. 680‑703, 716‑747; Journaux, 18 mars 1996, p. 107‑110, Débats, p. 854‑859). Le 18 juin 1996, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a présenté son 29e rapport, dans lequel il concluait que même si le geste de M. Jacob avait été mal inspiré, il n’y avait pas eu d’outrage à la Chambre (Journaux, 18 juin 1996, p. 565‑566). Voir aussi Journaux, 20 juin 1996, p. 592‑593. [126] Par exemple, en 1975, le Comité permanent des privilèges et élections a jugé que la Gazette de Montréal avait violé les normes journalistiques reconnues en prétendant qu’un député, John Reid (Kenora–Rainy River), connaissait à l’avance le contenu du budget et avait communiqué l’information à des hommes d’affaires (Débats, 24 juillet 1975, p. 7886‑7889; Journaux, 25 juillet 1975, p. 742-743, Débats, p. 7937‑7941, 7946‑7948; Journaux, 17 octobre 1975, p. 781‑782). On est arrivé à une conclusion semblable en 1983, après que le même journal a insinué que Bryce Mackasey (Verdun) avait été rémunéré comme lobbyiste à l’époque où il était encore député (Débats, 16 mars 1983, p. 23834‑23835; 17 mars 1983, p. 23880‑23881; Journaux, 22 mars 1983, p. 5736, Débats, p. 24027‑24030; Journaux, 23 novembre 1983, p. 6588). En mars 1998, le Président Parent a conclu qu’un article de l’Ottawa Sun qui attribuait à des députés des déclarations pouvant remettre en question l’intégrité de la Chambre et du Président constituait une atteinte au privilège fondée de prime abord (Débats, 9 mars 1998, p. 4560‑4575; 10 mars 1998, p. 4592‑4598, 4666‑4668). Le 27 avril 1998, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a présenté son 29e rapport dans lequel il concluait que les déclarations attribuées à certains députés ne mettaient pas en cause l’intégrité de la Chambre ou du Président (Journaux, 27 avril 1998, p. 706). [127] Il y a deux cas notables. Dans le premier cas, qui remonte à 1987, le Président Fraser a déterminé qu’il y avait à première vue matière à privilège parce que John Parry (Kenora–Rainy River) avait divulgué le résultat d’un vote à huis clos (Débats, 28 avril 1987, p. 5299, 5329‑5330; 5 mai 1987, p. 5737‑5742; 14 mai 1987, p. 6108‑6111; 18 décembre 1987, p. 11950‑11951; Journaux, 14 mai 1987, p. 917; 18 décembre 1987, p. 2014‑2016). Dans le second cas, qui s’est produit en 2000, le Président Parent a décidé que la divulgation prématurée, par Leon Benoit (Lakeland), d’une ébauche de rapport du Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration avant sa présentation à la Chambre constituait une question de privilège fondée de prime abord (Débats, 28 mars 2000, p. 5368‑5369). La motion visant à renvoyer la question au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a été rejetée à l’issue d’un vote par appel nominal (Journaux, 29 mars 2000, p. 1503‑1504). [128] En 2002, après qu’Art Eggleton (ministre de la Défense nationale) a été accusé d’avoir fait délibérément des déclarations trompeuses à la Chambre sur le transfert à l’armée américaine de prisonniers capturés par l’armée canadienne en Afghanistan, le Président Milliken a statué que la question méritait d’être examinée par le comité concerné, car la Chambre avait reçu deux versions du même fait. Il a conclu que la question de privilège semblait fondée de prime abord, et elle a été renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (Débats, 1er février 2002, p. 8581-8582; Journaux, 7 février 2002, p. 1019‑1020). Lorsqu’il s’est présenté devant le Comité à ce sujet, le Greffier de la Chambre s’est reporté à l’ouvrage Parliamentary Practice in New Zealand, selon lequel les éléments suivants doivent être présents lorsqu’on accuse un député d’outrage pour avoir délibérément induit la Chambre en erreur : il faut établir premièrement que la déclaration était effectivement trompeuse; deuxièmement, que le député savait, au moment de faire la déclaration, qu’elle était inexacte; troisièmement, qu’en la faisant, le député avait l’intention d’induire la Chambre en erreur (McGee, D., 2e éd., Wellington : GP Publications, 1994, p. 491; Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Témoignages, 5 février 2002, séance no 45). Voir aussi McGee, 3e éd., Dunmore Publishing Ltd., 2005, p. 653‑654. Le Comité a conclu que rien ne prouvait que le ministre avait délibérément induit la Chambre en erreur. Voir le 50e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 22 mars 2002 (Journaux, p. 1250). [129] En 2003, l’ex-commissaire à la protection de la vie privée, George Radwanski, a été déclaré coupable d’outrage à la Chambre pour avoir présenté délibérément un faux témoignage au cours des audiences du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires portant sur la gestion financière et la dotation en personnel du Commissariat à la protection de la vie privée (Journaux, 6 novembre 2003 p. 1245, 1249, Débats, p. 9229‑9231, 9237). En 2008, la sous-commissaire de la GRC, Barbara George, a été déclarée coupable d’outrage à la Chambre pour avoir présenté un faux témoignage au cours d’une audience du Comité permanent des comptes publics portant sur les allégations de mauvaise gestion des régimes de retraite et d’assurance de la GRC (Journaux, 10 avril 2008, p. 685, Débats, p. 4721). [130] Le premier cas concernait des piquets de grève installés pour empêcher l’accès à l’enceinte parlementaire (Journaux, 17 février 1999, p. 1517, Débats, p. 12009‑12012, et en particulier p. 12011; 66e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 14 avril 1999 (Journaux, p. 1714)). Le Comité a conclu que l’outrage était de caractère purement technique et non intentionnel et n’a donc pas recommandé de sanctions. Le deuxième cas avait trait à la libre circulation des députés dans l’enceinte parlementaire pendant la visite du président américain George W. Bush (Journaux, 1er décembre 2004, p. 279, Débats, p. 2134‑2137; 21e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 15 décembre 2004 (Journaux, 31 janvier 2005, p. 366) et adopté le 17 mai 2005 (Journaux, p. 764‑765)). Le Comité a déclaré : « L’impossibilité pour certains [députés] d’accéder aux édifices du Parlement et les retards importants qu’ils ont éprouvés constituent un outrage à la Chambre. » [131] Voir, par exemple, Journaux, 22 octobre 1975, p. 791‑792; Débats, 9 décembre 1997, p. 2945; 26 novembre 1998, p. 10467; 25 février 2004, p. 1047. [132] Journaux, 7 mai 1976, p. 1275, Débats, p. 13269‑13271, 13280‑13281; Journaux, 21 mai 1976, p. 1305‑1307. [133] Septième rapport du Comité permanent des élections, des privilèges et de la procédure, présenté à la Chambre le 18 décembre 1987 (Journaux, p. 2014‑2016). [134] Le 22e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 18 juin 1996 (Journaux, p. 565‑566). [135] Le 51e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 18 novembre 2005 (Journaux, p. 1289‑1290), et en particulier par. 37. [136] Journaux, 10 avril 2008, p. 685, Débats, p. 4721. [137] Le Comité spécial sur les droits et immunités des députés a fait cette observation dans son premier rapport à la Chambre, présenté le 12 juillet 1976 (Journaux, p. 1422). [138] Maingot, 2e éd., p. 258‑267. Voir aussi les décisions des Présidents, Débats, 18 juin 1964, p. 4626; 9 juin 1969, p. 9899‑9900; 9 avril 1976, p. 12668; 12 août 1988, p. 18272; 24 mars 1994, p. 2705‑2706. Toutefois, le Président a fait observer qu’en tant que citoyen, le député qui a à se plaindre de la façon dont les médias ont rapporté ses propos ou ses actes peut intenter une action en justice. En 1988, le Président Fraser déclarait ceci : « Par le passé, les Présidents ont systématiquement soutenu que la liberté de presse était l’un des droits fondamentaux de notre société, auquel on ne devait toucher que si l’on était clairement en présence d’un cas d’outrage à la Chambre. Les députés qui ont des plaintes à formuler au sujet de la façon dont leurs positions ou leurs activités sont rapportées devraient intenter des poursuites devant les tribunaux » (Débats, 12 août 1988, p. 18272). Voir aussi la décision du Président Jerome, Débats, 23 juin 1977, p. 7044‑7045. |
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