La procédure et les usages de la Chambre des communes

   De 1867 à 1984

Temps réservé aux affaires émanant des députés

Au début de la Confédération, une grande proportion du temps de la Chambre était consacrée aux projets de loi d’intérêt privé ou aux mesures proposées par des députés de l’arrière‑ban. En 1867, le Règlement donnait la priorité aux affaires émanant des députés certains jours de la semaine^[8]. Cependant, les gouvernements considéraient que cette répartition du temps ne leur permettait pas de mener à bien leurs propres programmes législatifs, et ils faisaient régulièrement étudier leurs affaires en priorité par le biais d’ordres spéciaux ou d’ordres sessionnels.

Au fil des ans, des changements ont été apportés au Règlement afin de donner au gouvernement plus de temps pour l’étude de ses propres affaires. En 1906, cette manière de procéder s’était à ce point implantée que l’ordre hebdomadaire des travaux était officiellement modifié, de sorte qu’après les quatre premières semaines de chaque session, l’un des trois jours réservés aux affaires émanant des députés — le jeudi — était cédé aux affaires émanant du gouvernement^[9].

Entre 1906 et 1955, en raison du recours aux ordres spéciaux et sessionnels, les affaires émanant du gouvernement ont progressivement accaparé la presque totalité du temps restant pour les affaires émanant des députés. En 1955, des modifications apportées au Règlement officialisaient de nouveau la pratique d’accorder la priorité aux affaires émanant du gouvernement : le nombre de jours réservés aux députés, à savoir tous les lundis, tous les mercredis et quatre jeudis par session, était réduit à six lundis et à deux jeudis par session^[10]. Selon la longueur de chaque session, cette modification garantissait à tout le moins que les huit jours prévus ne seraient pas davantage invalidés par une suspension au moyen d’un ordre spécial ou sessionnel.

En 1962, la Chambre abandonne l’affectation d’un nombre déterminé de jours par session aux affaires émanant des députés pour réserver plutôt une heure par jour à cette fin. Cependant, une fois cette heure utilisée à 40 reprises au cours d’une session, elle cesse d’être réservée aux affaires émanant des députés le lundi, le mardi et le mercredi et elle continue à l’être le jeudi et le vendredi^[11]. En 1968, les affaires émanant des députés étaient supprimées de l’ordre des travaux du mercredi et la règle établissant un maximum de 40 prises en considération par session ne valait plus que pour le lundi et le mardi; par la suite, les affaires émanant des députés n’étaient étudiées que le jeudi et le vendredi^[12].

En 1982, l’examen des affaires émanant des députés pendant une heure certains jours de la semaine était remplacé par l’attribution d’un seul jour, soit le mercredi, à ce type d’affaires. Ainsi, le temps accordé pour les délibérations était réduit d’une heure par semaine, passant de quatre à trois heures^[13]. Cependant, à la fin de 1983, la Chambre revenait à l’étude des affaires émanant des députés une heure par jour le lundi, le mardi, le jeudi et le vendredi, sans fixer comme auparavant un maximum pour le nombre de prises en considération le lundi et le mardi^[14]. Par suite de l’omission de cette partie de l’ancienne règle, la quantité de temps réservée aux députés se trouvait en réalité accrue. À la suite d’autres changements au Règlement adoptés en avril 1991, le nombre de jours par semaine accordés aux affaires émanant des députés passait de quatre à cinq, la séance du mercredi étant prolongée d’une heure^[15].

Priorité des affaires

De la Confédération jusqu’à la fin des années 1950, les deux critères qui déterminaient l’ordre dans lequel on étudiait les affaires émanant des députés étaient la date de l’avis et, dans le cas des projets de loi, l’étape atteinte dans le processus législatif. Au cours de cette période également, des critères secondaires, essentiellement destinés à distinguer les divers types d’affaires l’un de l’autre, ont pris de l’importance.

En 1910, par exemple, une modification apportée au Règlement^[16] accordait un degré de priorité plus élevé aux avis de motions portant production de documents qui ne faisaient l’objet d’aucune opposition. En revanche, les motions du même genre auxquelles on s’opposait ont continué d’être prises en considération avec les autres avis de motions jusqu’en 1961, année où l’on a créé à leur intention une rubrique distincte (Avis de motions (documents)) dans l’ordre des travaux et à partir de laquelle elles ont été mises en délibération lors de jours précisés^[17].

De même, des changements adoptés en 1927 interdisaient à tout député de faire inscrire plus d’un avis de motion au Feuilleton à la fois. Cet avis serait aussi rayé si l’on en faisait appel à deux reprises sans y donner suite^[18]. En outre, d’autres règles permettaient la mise en suspens des projets de loi ou avis de motions émanant des députés et leur report au lendemain^[19]. Ce genre de dérogations à l’ordre chronologique habituel, fondé sur les diverses étapes de l’étude, qui se doublaient de changements fréquents dans l’ordre quotidien des travaux, ont par la suite conduit à l’adoption d’un ordre fixe pour tous les types d’affaires émanant des députés^[20].

Tout au long de cette période, le volume des affaires émanant des députés s’est accru, ce qui a engendré d’autres innovations dans la procédure. En 1958, le Président Michener instituait un système de tirage au sort pour les avis de motion^[21]. Chaque député pouvait soumettre un avis au début de la session. Ces avis étaient placés dans un récipient. Puis, en présence du Président, du Greffier de la Chambre et des représentants des partis, on les tirait au sort pour établir l’ordre dans lequel ils seraient étudiés. Les avis donnés après le tirage au sort étaient inscrits au Feuilleton après ceux qui avaient été tirés au sort.

Au début d’une session subséquente, cette manière de procéder a été appliquée aux projets de loi d’intérêt public émanant des députés. On procédait ainsi à deux tirages au sort : l’un pour les avis de motions et l’autre pour les projets de loi. Cependant, dans ce dernier cas, un député pouvait donner avis de plusieurs projets de loi, car contrairement aux avis de motions, aucune limite n’était imposée. Dans les deux cas, lorsqu’une affaire avait été prise en considération, mais qu’on n’en avait pas terminé l’étude, elle tombait au bas de la liste. Les avis de motions appelés à deux reprises et non étudiés étaient rayés du Feuilleton comme auparavant.

Les députés ont bientôt compris qu’en donnant avis de plusieurs projets de loi, ils amélioraient leurs chances lors du tirage au sort. Forcément, cette manière de procéder a eu pour conséquence que certains députés ont obtenu davantage de temps que d’autres à la Chambre. Pour permettre une répartition plus équitable, les whips des partis ont limité chaque député à un projet de loi parmi les 50 premiers à être tirés. Par ailleurs, à partir des années 1970, l’organisation concrète de la période réservée aux affaires émanant des députés était confiée au bureau du leader du gouvernement à la Chambre, une pratique critiquée par certains députés qui croyaient qu’elle constituait une ingérence indue du gouvernement. Par la suite, le Greffier de la Chambre est devenu responsable de l’organisation de ce volet des travaux de la Chambre^[22].

Le dernier grand changement apporté avant l’adoption du système utilisé actuellement pour établir l’ordre de priorité est survenu en 1982, lorsque toutes les catégories d’affaires émanant des députés (à l’exception des projets de loi d’intérêt privé) ont été combinées en un seul groupe pour lequel on procédait à un seul tirage au sort des noms des députés au début de chaque session. Une limite analogue à celle qui s’appliquait antérieurement aux projets de loi était maintenue pour les 50 premières affaires à être tirées; parallèlement à cela, on supprimait la limite d’un avis de motion par député^[23].

   Depuis 1984

Les règles actuelles sur le déroulement des Affaires émanant des députés découlent en grande partie des recommandations du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (le « Comité McGrath ») établi en décembre 1984. Dans son rapport final présenté à la Chambre en 1985, le Comité formulait les observations suivantes :

La procédure actuelle est telle que la Chambre n’attache pas une grande importance à ces mesures […] Aussi les députés sont‑ils peu enclins à se prévaloir du droit qui leur échoit par suite du tirage au sort qui détermine l’ordre des affaires émanant des députés. Ce manque d’intérêt tient surtout au fait que ces projets de loi et ces motions se rendent rarement à l’étape de la mise aux voix^[24].

Les recommandations subséquentes du Comité entraînèrent des modifications au Règlement. Adoptées à titre provisoire en février 1986, après un long débat à la Chambre^[25], ces modifications constituèrent le fondement des règles actuelles sur les affaires émanant des députés — l’établissement de l’ordre de priorité, le processus de détermination des affaires votables, et la façon dont ces affaires seraient débattues. Depuis février 1986, d’autres modifications ont été apportées au Règlement.

En réaction aux problèmes causés par l’absence des députés dont les affaires devaient faire l’objet d’un débat, un ordre spécial a été adopté en décembre 1986 afin d’autoriser le Président à procéder à un échange d’affaires non votables lorsqu’un député l’avise qu’il ne pourra être présent à la Chambre au moment où l’étude de son affaire est prévue^[26].

En juin 1987, les dispositions provisoires du Règlement deviennent permanentes et d’autres changements sont adoptés en ce qui touche à l’ordre dans lequel les affaires émanant des députés sont étudiées^[27]. Le Président a le pouvoir de procéder à un échange entre une affaire non votable d’un député qui ne peut être présent et une affaire similaire d’un député qui peut être présent à la Chambre. De plus, le Feuilleton est changé pour présenter tous les types d’affaires dans une même liste, y compris les projets de loi d’intérêt privé et les projets de loi d’intérêt public des députés qui sont présentés en premier au Sénat.

En 1989, la Chambre adopte une motion ordonnant au Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés de procéder à une étude et de faire rapport sur diverses méthodes et procédures relatives à la conduite des affaires émanant des députés^[28]. Le 6 décembre 1989, le Comité présente son septième rapport qui comprend plusieurs recommandations concernant entre autres le choix des affaires à inclure dans l’ordre de priorité, la sélection des affaires votables, et la durée du débat sur celles‑ci^[29]. Le rapport n’est pas adopté, mais il suscite quand même des modifications au Règlement qui seront entérinées le 10 mai 1990^[30].

Plusieurs changements significatifs sont ainsi apportés au Règlement, comme le recommandait le Comité permanent : on tirera au sort les noms des députés plutôt que les diverses affaires, ce qui signifie que les députés n’ayant soumis qu’une motion ou un projet de loi auront les mêmes chances que ceux qui en ont soumis plusieurs; des listes distinctes de projets de loi et de motions sont établies et le nombre d’affaires votables est fixé à trois projets de loi et à trois motions. La durée du débat sur les affaires votables passe de cinq à trois heures, et l’heure réservée aux affaires émanant des députés n’est pas suspendue lors des jours réservés aux travaux des subsides, sauf pour le dernier jour désigné de juin s’il ne correspond pas à un lundi. Ces modifications sont adoptées de manière provisoire, jusqu’à la dernière journée de séance de décembre 1990.

En décembre 1990, le Comité permanent des privilèges et des élections, après avoir constaté que les dispositions provisoires du Règlement approuvées en mai 1990 avaient donné de bons résultats, recommande dans son 21^e rapport qu’on les rende permanentes^[31]. Il propose ensuite un certain nombre d’autres changements, notamment concernant l’échange d’affaires votables, l’heure réservée aux affaires émanant des députés le lundi, et le report des votes par appel nominal sur des affaires émanant des députés à la demande des whips. D’autres changements aux dispositions du Règlement régissant les affaires émanant des députés, adoptés le 11 avril 1991, et en grande partie fondés sur le 21^e rapport du Comité, permettent de clarifier la procédure à suivre lors du tirage au sort pour le choix des affaires à débattre, réduisent le nombre d’heures de débat sur une affaire, augmentent le nombre de jours par semaine où les affaires émanant des députés sont étudiées, et améliorent enfin le processus à suivre pour procéder à un échange d’affaires qui seront débattues pendant l’heure réservée aux affaires émanant des députés^[32].

Le 29 avril 1992, deux rapports du Comité permanent de la gestion de la Chambre sont adoptés, ce qui permet de modifier le Règlement afin d’accroître le nombre d’affaires votables et le nombre total d’affaires incluses dans l’ordre de priorité, et de clarifier la marche à suivre pour le report des votes par appel nominal sur des affaires émanant des députés^[33]. À la suite de l’adoption du 24^e rapport^[34] concernant les votes par appel nominal sur des projets de loi ou motions émanant des députés, l’habitude est prise d’enregistrer tout d’abord le vote du parrain et ensuite le reste des votes du même côté de la Chambre avant de passer de l’autre côté. Après l’adoption du 27^e rapport, l’ordre de priorité passe de 20 à 30 affaires, les tirages sont tenus lorsque la liste contient moins de 15 affaires plutôt que moins de 10, et le nombre maximal d’affaires votables passe de trois projets de loi et trois motions à cinq projets de loi et cinq motions^[35].

En 1998, le Règlement est modifié afin que ce maximum ne soit plus de cinq projets de loi et de cinq motions, mais plutôt de simplement dix affaires votables, et afin d’établir une nouvelle procédure pour permettre l’ajout d’une affaire à l’ordre de priorité lorsqu’elle bénéficie de l’appui de 100 députés. Il prévoit en outre qu’un comité saisi d’un projet de loi d’intérêt public émanant d’un député est tenu de faire rapport à la Chambre du projet de loi dans un délai de 60 jours de séance, avec possibilité d’une seule prolongation de 30 jours, et qu’il peut recommander dans son rapport de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi^[36].

En l’espace d’un an, il devient évident que la procédure des 100 signatures ne fonctionne pas comme prévu^[37]. C’est pourquoi, en juin 2000, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre présente un rapport où il recommande l’abolition de cette procédure pour les affaires émanant des députés^[38]. Le rapport du Comité n’est toutefois pas adopté à la dissolution de la 36^e législature en octobre 2000. Après une étude plus poussée de la question au début de la 37^e législature, la Chambre adopte un rapport du Comité qui recommande d’abroger la procédure des 100 signatures^[39].

En juin 2002, à la suite d’un ordre de renvoi adopté par la Chambre en juin 2001 et visant à améliorer la procédure relative aux affaires émanant des députés, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre propose une importante réforme de ces affaires en tenant compte des préoccupations et des propositions des députés^[40]. Dans son rapport, il recommande que chaque député admissible puisse, au moins une fois par législature, faire débattre une mesure émanant d’un député à la Chambre des communes. À moins d’être irrecevable, toute affaire figurant dans l’ordre de priorité serait votable, sauf si le parrain demande qu’elle ne le soit pas. Les députés admissibles continueraient de présenter autant de motions et de projets de loi qu’ils le désirent. Pour pouvoir participer au tirage au sort, les députés devraient avoir au moins une affaire inscrite au Feuilleton. Un tirage au sort aurait lieu et se répéterait au besoin jusqu’à ce que les noms de tous les députés admissibles qui ont présenté une mesure aient été tirés. D’autres tours suivraient si l’on dispose d’assez de temps.

Le rapport propose d’autres changements. Il recommande, entre autres, que la modification d’une motion émanant d’un député et d’une motion portant deuxième ou troisième lecture d’un projet de loi émanant d’un député ne soit approuvée qu’avec l’autorisation du parrain de la mesure en question. Le rapport recommande aussi des dispositions transitoires pour faciliter le passage de l’ancien système au nouveau. Le Comité indique qu’il étudie la faisabilité d’une procédure de « propositions législatives » avant la fin du projet pilote.

Ces nouvelles procédures seraient adoptées à titre provisoire dès l’automne 2002 et s’appliqueraient jusqu’à la fin de la 37^e législature, moyennant la tenue d’un examen par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre après un an.

La première session de la 37^e législature est prorogée le 16 septembre 2002 avant l’adoption du rapport. Présenté de nouveau au début de la deuxième session, le rapport est adopté^[41]. Il s’agit d’une adoption de principe, de sorte qu’il devient nécessaire de rédiger les modifications au Règlement en vue de les faire appliquer.

Le Comité permanent entreprend l’étude des amendements projetés au Règlement, mais en décembre 2002 il recommande que la Chambre maintienne son système actuel ainsi que les dispositions existantes du Règlement portant sur les affaires émanant des députés — surtout celles régissant leur mise aux voix — tant que le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes n’aura pas terminé ses travaux et présenté son rapport^[42]. Le Comité spécial, composé du Vice-président, des leaders parlementaires et des présidents de caucus des cinq partis reconnus à la Chambre, a été créé en novembre 2002^[43]. La réforme des affaires émanant des députés est donc la première question qu’aborde le Comité spécial lorsqu’il amorce ses travaux en février 2003.

Dans son premier rapport, le Comité spécial propose un nouveau régime pour les affaires émanant des députés. Il recommande que toutes les affaires figurant dans l’ordre de priorité soient votables et que tous les députés de l’arrière-ban aient la possibilité de présenter une affaire au cours d’une législature. À partir d’une liste de tous les députés admissibles dressée au début d’une nouvelle législature, on établirait périodiquement un ordre de priorité de 30 affaires. Toutes les affaires inscrites dans l’ordre de priorité seraient débattues pendant une période maximale de deux heures, au terme de laquelle elles seraient mises aux voix. Les votes par appel nominal se tiendraient le mercredi de séance suivant. Le Sous-comité des affaires émanant des députés déterminerait, en se basant sur des critères précis et limités, s’il y a des affaires inscrites dans l’ordre de priorité qui ne devraient pas être votables; la décision de ne pas rendre une affaire votable pourrait être portée en appel devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ou, en définitive, devant la Chambre des communes, qui se prononcerait par scrutin secret^[44].

En mars 2003, la Chambre adopte un rapport du Comité spécial qui propose des modifications au Règlement pour donner suite aux recommandations du premier rapport, ainsi que diverses dispositions provisoires. Les nouvelles règles s’appliquent à titre transitoire pour le reste de la session ou jusqu’au 17 mars 2004, selon la date la plus rapprochée, et doivent être revues par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre^[45].

En mars 2003, par suite des recommandations formulées dans le rapport du Comité spécial, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre présente un rapport qui énumère les critères servant à décider quelles affaires émanant des députés ne sont pas votables^[46].

L’application des dispositions provisoires du Règlement est d’abord prolongée jusqu’à la fin de juin 2004 ou la dissolution de la 37^e législature, puis pendant les 60 premiers jours de séance de la 38^e législature. On veut ainsi donner au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre l’occasion d’examiner les nouvelles règles et leur fonctionnement et de recommander des changements au besoin^[47]. Pendant cette période, le Comité permanent continue d’examiner les règles relatives aux affaires émanant des députés^[48].

Au début de la première session de la 38^e législature, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre modifie légèrement la composition du Sous‑comité des affaires émanant des députés^[49]. L’application des dispositions provisoires du Règlement est prolongée de nouveau jusqu’au dernier jour de séance de juin 2005, le Comité estimant qu’il serait souhaitable d’en faire l’essai plus longtemps avant de les rendre permanentes ou d’envisager des changements^[50].

Les dispositions du Règlement sur les affaires émanant des députés continuent d’être appliquées telles quelles pendant le reste de la 38^e législature et au cours de la 39^e législature. En novembre 2006, le Règlement est invoqué au sujet de la similitude de deux projets de loi émanant de députés qui figurent dans l’ordre de priorité. Cette situation donne lieu à la modification des critères utilisés pour désigner des affaires non votables et à d’autres améliorations au Règlement^[51].