La procédure et les usages de la Chambre des communes

   Historique

Le système de finances publiques au Canada découle de la procédure parlementaire britannique, telle qu’elle existait à l’époque de la Confédération^[14]. Les procédures financières adoptées par la Chambre des communes canadienne en 1867 s’inspiraient des principes suivants :

       que seul le Parlement peut lever des taxes et autoriser l’usage de fonds publics, mais qu’il ne peut être affecté de crédits qu’au moyen d’une recommandation de la Couronne (recommandation royale), représentée au Canada par le gouverneur général;

       qu’il doit être tenu compte des doléances de la Chambre des communes avant qu’elle examine et approuve les demandes budgétaires de la Couronne;

       que la Chambre des communes a le contrôle exclusif des questions de finances publiques (impôts et dépenses) et que cette initiative appartient à la chambre basse^[15];

       que toute mesure législative sanctionnant une dépense ou créant un impôt doit faire l’objet de l’examen le plus complet possible, tant à la Chambre qu’en comité^[16].

Précédents britanniques

Tout le droit des finances, et par conséquent toute la constitution britannique, est fondé sur un principe fondamental, établi dès l’origine de l’histoire parlementaire anglaise et confirmé par trois cents ans ponctués de conflits avec la Couronne et d’évolution tranquille. Toute taxe ou charge publique imposée à la nation pour les besoins de l’État, de quelque nature, doit être accordée par les représentants des citoyens et contribuables, c’est‑à‑dire par le Parlement^[17].

La règle voulant qu’une loi sanctionne toute dépense ou taxe publique remonte loin dans l’histoire constitutionnelle^[18]. En Angleterre, au Moyen Âge, le roi devait payer la plupart des dépenses publiques (la cour, le clergé et l’armée) avec sa cassette personnelle. Si cela était impossible, il était obligé de demander des fonds en s’adressant au conseil commun du royaume, ou au Parlement, pour discuter des subsides (taxes et tarifs) à fournir pour les besoins de la Couronne. Dès les premières assemblées, il était généralement admis que lorsque le roi avait besoin de « subsides » ou « crédits », il devait non seulement demander le consentement à l’imposition d’une taxe, mais également quant à la manière d’en dépenser le produit. En 1295, le décret de convocation à un conseil, qui devait devenir le « Parlement modèle », proclamait que « ce qui tous concerne devrait être par tous approuvé ».

Les premiers Parlements britanniques n’étaient pas des corps législatifs au sens moderne, mais plutôt des corps pétitionnaires. Ils présentaient des pétitions au roi et approuvaient les impôts (c’est‑à‑dire l’argent accordé à la Couronne) à condition que certains problèmes (ou doléances) énoncés dans les pétitions soient réglés ou que le roi fasse des concessions. Dès 1400, les Communes exigeaient que le roi réponde à leurs pétitions avant de lui accorder quelque argent que ce soit. Si le roi refusait, elles adoptaient la pratique d’en retarder l’attribution jusqu’au dernier jour de la session.

Avec le temps, les « conseils » devaient se diviser en deux « chambres » en fonction de leurs intérêts propres : la Chambre des lords et la Chambre des communes. En principe, chaque chambre prélevait ses propres impôts; aussi, il n’était pas considéré comme convenable que les lords décident de ce que les Communes devaient contribuer. D’autre part, comme la majeure partie de la charge fiscale incombait aux Communes, celles‑ci en vinrent à accorder des crédits au monarque « sur l’avis et le consentement » des lords. La primauté des Communes en matière de taxation a été établie dès le début du XV^e siècle, lorsque Henri IV reconnut que toute décision d’accorder des crédits au souverain devait être approuvée et par les lords et par les Communes et communiquée à la Couronne par le Président de la Chambre des communes^[19].

Au départ, les Communes étaient satisfaites d’avoir l’initiative de l’attribution des subsides et crédits. Au fil du temps, les lords en vinrent toutefois à ajouter des dispositions aux projets de loi de finances des Communes, par le biais d’amendements. Aux yeux de la Chambre, il s’agissait d’une atteinte à sa prérogative de présenter toute mesure imposant une taxe ou une charge publique, ce qui donna lieu en 1678 à la résolution suivante :

Il appartient à la Chambre des communes seule d’attribuer des subsides et crédits, et toute aide à Sa Majesté au Parlement, et tout projet de loi prévoyant de tels subsides et crédits devrait prendre naissance aux Communes, car elles ont indiscutablement le droit d’y déterminer et désigner les objets, destinations, motifs, conditions, limitations et emplois de ces crédits, sans que la Chambre des lords puisse y apporter des modifications^[20].

Vers la fin du XVII^e siècle, les principes de la procédure financière moderne —notamment l’examen annuel des finances par la Chambre des communes et la notion d’un contrôle effectif et permanent de la Chambre sur toutes les dépenses publiques —étaient bien établis. Leur évolution, qui s’est étirée sur plusieurs siècles, était tributaire de l’avènement et de l’abolition graduelle de la Liste civile, de la création d’un Fonds consolidé (maintenant appelé le Trésor) et du développement d’un système budgétaire par lequel le gouvernement reçoit du Parlement des crédits annuels de fonctionnement.

   La Liste civile

La Liste civile^[21] était à l’origine la liste du personnel non militaire au service de la Couronne dont la rémunération était payée par le Parlement^[22]. Il s’agissait du personnel au service du souverain, comme les domestiques, du personnel du service diplomatique et de divers officiers publics et de fonctionnaires. Jusque‑là, ces dépenses étaient imputées aux revenus héréditaires du souverain et à certains impôts qui lui étaient votés à vie par le Parlement.

Au départ, le Parlement ne se préoccupait pas de la façon dont ces fonds étaient dépensés. Il était généralement admis que, si la Couronne ne pouvait pas augmenter ses revenus sans le consentement du Parlement, elle était tout à fait libre de faire ce qu’elle voulait des fonds légitimes dont elle disposait. Cependant, comme les sommes votées par le Parlement étaient fréquemment insuffisantes, la Chambre était de plus en plus souvent appelée à accorder des fonds additionnels pour payer les dettes contractées par le souverain. De là vient l’usage d’attribuer à la Couronne des crédits à des fins précises.

Avec l’arrivée de la reine Victoria sur le trône en 1837, la Liste civile fut réduite aux seules dépenses nécessaires aux besoins personnels de la souveraine et de sa famille. Toute autre dépense civile était assumée par le trésor national et imputée sur le Fonds consolidé.

   Le Fonds consolidé

Aux XVII^e et XVIII^e siècles, la collecte et la dépense des deniers publics étaient étroitement liées. Les demandes de fonds de la Couronne, selon certains montants et à des fins précises, étaient examinées et approuvées par un comité plénier. Ensuite, un autre comité plénier examinait les « voies et moyens » recommandés pour trouver l’argent nécessaire pour couvrir les sommes approuvées. Les travaux du premier comité, qui allait devenir le comité des subsides, menaient directement aux travaux du second, le comité des voies et moyens. C’est seulement une fois prise la décision du comité des voies et moyens qu’était présenté un projet de loi autorisant la Couronne à réunir des fonds, selon les montants et de la manière approuvés par ledit comité, et à les dépenser dans les limites et aux fins approuvées par le comité des subsides.

Ce mariage de la taxation et des dépenses dura jusqu’en 1786, année où la création d’un fonds consolidé^[23] devait éliminer la nécessité de faire correspondre telle dépense à telle recette^[24]. Une fois que le comité des subsides avait consenti à la dépense de certaines sommes, le comité des voies et moyens se tournait vers le Fonds consolidé pour couvrir les dépenses approuvées. L’idée d’un projet de loi portant « affectation de crédits » fut introduite pour affecter à partir du Fonds les sommes nécessaires aux fins prévues. Un tel projet de loi ne fait qu’affecter des fonds, il n’oblige en rien la Couronne à dépenser, en entier ou en partie, les fonds ainsi réservés. En outre, les crédits sont toujours prévus pour une période donnée; le pouvoir de dépenser se termine avec la fin de l’exercice financier auquel le projet de loi s’applique^[25].

Ainsi, deux processus financiers gouvernementaux se mirent en place : les travaux des subsides, processus par lequel les dépenses à des fins précises étaient approuvées, ce qui signifiait l’adoption de projets de loi portant affectation de crédits; et les travaux des voies et moyens, processus qui aboutissait aux projets de loi d’imposition permettant de réunir les fonds nécessaires pour renflouer le Fonds consolidé.

Depuis la mise en place du Fonds consolidé, toutes les dépenses de l’État sont autorisées soit par une loi précise (permanente), soit par un crédit annuel. Ce sont les crédits annuels que la Chambre est appelée à examiner chaque année.

   Le budget des dépenses

Vers la fin du XVII^e siècle, avec les interminables différends coloniaux de l’Angleterre avec la France et l’Espagne et les leçons tirées de deux guerres civiles, la nécessité de maintenir une armée nationale permanente sous le contrôle du Parlement devint évidente. Auparavant, le monarque se contentait de lever une armée chaque fois qu’il fallait faire la guerre.

L’établissement de forces militaires permanentes nécessitait des crédits pour couvrir le coût du personnel, des guerres et des fortifications^[26]. En 1689, le Parlement britannique adopta le Mutiny Act, une loi qui devait être adoptée chaque année. La loi limitait le recours à la loi martiale et fixait la taille des effectifs militaires. Elle autorisait également l’attribution de crédits suffisants pour couvrir la solde des militaires, le coût du matériel militaire et de la construction de navires pour cette année‑là. C’est ainsi que le Parlement britannique régularisa l’exercice annuel des crédits pour l’armée et la marine, ce qui devait donner naissance à l’usage parlementaire d’autoriser des crédits annuels pour les activités du gouvernement. Les principes de cette procédure obligent le gouvernement à ne dépenser pour les affaires publiques que les sommes (prévisions) approuvées par le Parlement, et lui interdisent d’employer les crédits prévus pour un certain usage à d’autres fins (c’est‑à‑dire de faire des virements)^[27]. Avec la croissance du gouvernement civil, plusieurs postes de dépenses civiles finirent par être financés uniquement par des crédits parlementaires annuels^[28].

Les procédures financières dans les colonies canadiennes

À la fin du XVIII^e siècle, la plupart des colonies britanniques d’Amérique du Nord s’étaient dotées d’institutions politiques représentatives^[29]. Pendant des années, l’administration coloniale sera victime de dissensions, en raison des intérêts souvent irréconciliables des gouverneurs nommés et des représentants élus. L’essentiel du différend tenait à la question de savoir qui gérerait les deniers publics^[30]. Dès la Confédération, les assemblées populaires de l’Amérique du Nord britannique avaient cependant affirmé leur droit de décider des impôts à lever et de leur usage, répondant ainsi au principe de la responsabilité gouvernementale, qui suppose que pour gouverner, l’exécutif doit avoir la confiance ou l’appui de la Chambre des communes. Les droits et le rôle du Parlement en matière d’imposition et de dépenses trouvent leur origine dans les règles et procédures des assemblées qui l’ont précédé^[31]. En 1867, la Chambre des communes canadienne adopta les règles de l’ancienne Assemblée législative de la Province du Canada, y compris celles régissant la fiscalité et les dépenses^[32].

   Le Haut-Canada

À l’origine, le coût de l’administration coloniale du Haut‑Canada était entièrement payé par le Parlement britannique. Cependant, en 1817, l’exécutif de l’Assemblée demanda un crédit pour couvrir certains frais administratifs dépassant la somme autorisée par Westminster. Jusque‑là, la Grande‑Bretagne avait épongé ces dépassements, mais vu la richesse croissante et la relative prospérité de la colonie, il fut demandé à la population locale de financer ces dépenses. Il n’est donc pas surprenant que les représentants élus aient demandé à avoir leur mot à dire dans la façon de dépenser cet argent. Ils exigèrent en outre que le gouverneur et le Conseil exécutif ne fassent aucune dépense qui n’aurait pas été approuvée par l’Assemblée, et que les crédits ne servent qu’aux fins pour lesquelles ils étaient prévus.

Les crédits (ou autorisations de dépenser) furent rarement refusés^[33]. Même lorsque cela se produisit (en 1818, 1825 et 1836), ce fut sans conséquence. De fait, la Couronne semblait se soucier assez peu des sommes votées par la Chambre. Celle‑ci n’en continua pas moins à prendre la procédure des crédits au sérieux, jugeant qu’un détournement des crédits parlementaires était un « grand crime » et affirmant le droit indiscutable de la chambre élue à déterminer le comment et le combien des dépenses publiques.

Vers 1840, la procédure des crédits à l’Assemblée était à peu près en place. Une fois présentées, les prévisions étaient renvoyées à un comité restreint permanent des finances. Le rapport du comité était transmis au comité des subsides (un comité plénier)^[34], qui à son tour faisait rapport à la Chambre sur diverses résolutions, chacune étant une recommandation d’accorder de l’argent pour un article donné. Une fois adoptées, les résolutions étaient transmises à un comité spécial de deux députés, chargé de rédiger les projets de loi correspondants. Plusieurs projets étaient ensuite présentés.

   Le Bas-Canada

Avant 1818, le Conseil exécutif ne demandait aucun crédit à la Chambre d’assemblée du Bas‑Canada, de sorte qu’aucun budget des dépenses n’était déposé. La Chambre tentait néanmoins d’exercer un certain contrôle par son examen annuel des comptes publics. Jusqu’en 1812, les comptes publics étaient examinés par un comité plénier, après quoi un comité spécial de cinq membres en était saisi. À partir de 1818, le budget des dépenses était aussi renvoyé à ce comité. Les nombreuses critiques qu’il adressait à l’administration pour avoir dépensé des sommes sans le consentement de la Chambre d’assemblée incitèrent la Chambre à statuer que l’emploi de deniers publics sans l’autorisation d’une loi était « une atteinte aux privilèges de la Chambre et sapait les fondements du gouvernement de la province, tel qu’établi par la loi ». La Chambre devait aussi mettre en garde qu’elle tiendrait le receveur général responsable de toutes les sommes perçues^[35].

Dans ses tentatives de contrôler l’administration, la Chambre d’assemblée utilisa d’autres moyens, comme le refus de voter les crédits, le refus d’examiner les mesures législatives avant que ses doléances soient satisfaites ou l’ajout d’articles aux projets de loi portant affectation de crédits en l’absence d’une loi habilitante; ce dernier moyen obligea l’exécutif à choisir entre voter les articles annexés ou perdre les crédits.

   La Province du Canada

En 1840, le Parlement britannique adoptait l’Acte d’Union, qui réunissait le Haut et le Bas‑Canada^[36]. Cette loi posait en principe qu’un gouvernement doit avoir la confiance des représentants du peuple^[37]. C’est également par l’Acte d’Union que la prérogative royale sur les mesures financières a été introduite dans le droit parlementaire canadien. Avant 1840, tout élu d’une assemblée législative du Canada pouvait soumettre à l’examen de l’assemblée un projet de loi ayant des implications pécuniaires. Les gouverneurs voyaient cette pratique d’un mauvais œil, jugeant que cela nuisait au bon fonctionnement du gouvernement^[38]. Pour sa part, lord Durham croyait sincèrement que « la prérogative de la Couronne, qui est constamment exercée en Grande‑Bretagne pour la vraie protection du peuple, n’aurait jamais dû être délaissée dans les colonies; et que si [on l’y] introduisait […], on pourrait sagement l’appliquer à protéger l’intérêt public, souvent sacrifié maintenant à la mêlée pour la répartition des fonds locaux qui sert surtout à donner une influence indue à certains individus ou partis^[39] ».

Il fut établi un Fonds du revenu consolidé auquel seraient imputées toutes les dépenses liées à la perception, la gestion et le recouvrement des recettes, tous les intérêts sur la dette publique et la rémunération du clergé et des officiels inscrits sur la Liste civile^[40]. Une fois ces charges déduites, tout excédent pouvait servir aux services publics, de la manière jugée convenable par le Parlement^[41]. Tout vote, résolution ou projet de loi nécessitant la dépense de fonds publics devait d’abord être recommandé par le gouverneur général^[42].

Les différends sur le contrôle des crédits ne disparurent pas pour autant, mais aucun ministère ne fut défait sur une loi de crédits. De fait, même lorsqu’il y avait un changement de gouvernement, le projet de loi portant affectation de crédits était souvent repris et appliqué par la nouvelle administration^[43]. Ainsi, en 1867, le vote de confiance avait pratiquement remplacé le refus d’accorder des crédits comme le moyen préféré de l’Assemblée pour contrôler l’administration du gouvernement.

Les procédures financières à la Chambre des communes canadienne

La Loi constitutionnelle de 1867 dispose que tout projet de loi portant affectation d’une partie des revenus publics ou créant une taxe ou un impôt doit émaner de la Chambre des communes^[44]. Elle interdit à la Chambre d’adopter une mesure portant affectation d’une partie des revenus publics, ou d’une taxe ou d’un impôt, sans que celle-ci n’ait d’abord été recommandée par le gouverneur général durant la session où ladite mesure a été proposée par le Parlement du Canada^[45]. D’autres articles prévoient la création d’un fonds du revenu consolidé et son utilisation pour les services publics^[46].

   Le Règlement de 1867 à 1968

Les premières éditions du Règlement de la Chambre des communes codifiaient les règles des usages et procédures parlementaires consacrées par l’histoire parlementaire britannique et, par la suite, les règles et procédures des différentes assemblées législatives des colonies.

Le principe capital régissant l’examen des mesures financières par le Parlement voulait qu’on leur accorde le plus large examen possible, en comité et à la Chambre. Le but était « d’éviter que le Parlement, par un vote imprévu ou hâtif, n’engage des dépenses ou n’approuve des mesures pouvant entraîner des dépenses lourdes et permanentes pour le pays^[47] ». Pour les besoins du débat, le règlement de 1867 disposait que les mesures financières devaient d’abord être examinées par un comité plénier avant d’être discutées à la Chambre^[48]. En 1874, la Chambre convint de nommer désormais au début de chaque session un comité des subsides et un comité des voies et moyens^[49]. Le comité des subsides approuvait le budget des dépenses annuel du gouvernement, alors que le comité des voies et moyens examinait les propositions de recettes du gouvernement et approuvait les prélèvements sur le Fonds du revenu consolidé pour couvrir les mesures contenues dans le budget des dépenses. Pour prémunir la Chambre contre des décisions financières hâtives, une autre règle disposait qu’une motion « pour une aide publique, ou charge sur le public » ne pouvait être prise en considération immédiatement, mais devait être ajournée à une autre séance^[50]. Il s’agissait « d’éviter que les députés soient poussés à prendre une décision trop vite et de donner à chacun tout le loisir d’exposer ses raisons pour appuyer ou rejeter la mesure^[51] ».

La première édition du Règlement, sous la rubrique « Aides et Subsides », comportait une référence à la Loi constitutionnelle de 1867 selon laquelle seule la Couronne avait l’initiative de proposer des recettes ou dépenses. La règle prévoyait en outre qu’une mesure décrétant une « aide publique » (dépense) ou une « charge sur le public » (impôt) devait d’abord être présentée à la Chambre; autrement dit, seule la Chambre pouvait accorder des crédits^[52].

En gros, les procédures financières instaurées par ces règles demeureront inchangées pendant 100 ans^[53]. Toutefois, les partis d’opposition finiront par recourir aux procédures financières pour retarder, voire empêcher l’adoption par le gouvernement de mesures financières. C’est ainsi que vers la fin des années 1960, ces procédures — qui étaient demeurées à peu près inchangées pendant un siècle — seront révisées en profondeur et rationalisées. Cette réforme devait respecter et garantir deux principes contradictoires : le droit pour le gouvernement de faire adopter ses mesures financières par le Parlement et le droit pour l’opposition d’attirer l’attention sur les éléments qui méritent examen, d’en retarder l’adoption et de les mettre en discussion.