Il ne sera pas loisible à la Chambre des communes d’adopter aucune résolution, adresse ou bill pour l’appropriation d’une
partie quelconque du revenu public, ou d’aucune taxe ou impôt, à un objet qui
n’aura pas, au préalable, été recommandé à la chambre par un message du
gouverneur général durant la session pendant laquelle telle résolution, adresse
ou bill est proposé[55].
Cet article de la Constitution a son pendant dans le Règlement de la Chambre des communes[56].
Pour les 100 premières années de la Confédération, toute mesure portant affectation de crédits devait être précédée d’une
résolution de la Chambre, dont le libellé devait définir avec précision le
montant et le but du crédit demandé. La résolution était proposée par un
ministre et recommandée par le gouverneur général[57]. Dans le projet de loi qui suivait, chaque article impliquant une
dépense devait être conforme aux dispositions de la résolution et aucun député
ne pouvait y proposer des amendements qui auraient eu pour effet d’accroître le
montant prévu dans la résolution ou d’en modifier le but tel qu’autorisé par la
résolution[58]. Pour modifier un article portant affectation de crédits, le
gouvernement devait d’abord obtenir une nouvelle résolution de la Chambre, toujours recommandée par le gouverneur général, renfermant la modification proposée.
Étant donné que le débat sur la résolution
financière était souvent repris à l’étape de la deuxième lecture du projet de
loi, la Chambre a supprimé l’étape de la résolution en 1968[59]. Désormais, la recommandation de la Couronne serait transmise à la Chambre sous forme d’avis imprimé paraissant dans le Feuilleton des avis, et de nouveau dans
les Journaux une fois le
projet de loi présenté; elle serait aussi imprimée ou annexée au texte du
projet de loi[60]. Cette modification ne changea pas l’obligation constitutionnelle
d’une recommandation royale mais seulement la procédure à suivre.
Des recommandations détaillées ont été
imprimées jusqu’à ce que, en 1976, le gouvernement commence à employer la
formule actuellement en usage, dont voici le texte :
Son Excellence le (la) gouverneur(e)
général(e) recommande à la Chambre des communes l’affectation de deniers publics
dans les circonstances, de la manière et aux fins prévues dans une mesure
intitulée (titre intégral du projet de loi)[61].
En 1994, le Règlement a de nouveau été
modifié pour éliminer l’obligation de transmettre une recommandation royale à la Chambre avant la présentation d’un projet de loi[62]. La recommandation royale peut désormais suivre la présentation du
projet de loi à la Chambre, à condition que ce soit avant la troisième lecture
et l’adoption du texte. Cependant, le gouvernement a conservé la pratique de
joindre la recommandation royale à ses propres projets de loi à l’étape de
l’avis de présentation à la Chambre[63]. La recommandation royale qui accompagne un projet de loi doit
paraître dans le Feuilleton des avis pour une période de 48 heures, figurer dans le projet de loi ou y
être annexée et paraître dans les Journaux.
Étant donné que seul un ministre peut
présenter une recommandation royale et que, normalement, les ministres ne
siègent pas aux comités, tout amendement qui entraînerait une nouvelle dépense
de fonds publics ne peut être proposé et étudié qu’à l’étape du rapport. Le cas
échéant, le ministre fait paraître la recommandation royale qui accompagne chaque motion d’amendement à
l’étape du rapport dans le Feuilleton des avis[64]. La période d’avis est de 24 heures lorsque l’étude à l’étape du
rapport du projet de loi a lieu après la deuxième lecture, tandis qu’elle est
de 48 heures lorsque ladite étude a lieu à la deuxième lecture[65]. Advenant qu’une recommandation royale soit inscrite en avis, elle
est publiée dans les Journaux de la séance durant laquelle la motion
d’amendement à l’étape du rapport visée par ladite recommandation est proposée
et appuyée[66]. Elle paraîtra également dans la version du projet de loi telle
qu’adoptée par la Chambre des communes à l’étape de la troisième lecture.
En général, il y a deux types de mesures
qui autorisent le Parlement à dépenser et qui nécessitent de ce fait une
recommandation royale[67] :
les projets de loi portant affectation de
crédits qui autorisent les prélèvements sur le Trésor selon les montants
approuvés dans le budget des dépenses;
les projets de loi qui autorisent de nouveaux
prélèvements à des fins non prévues dans le budget des dépenses[68]. Le prélèvement ainsi créé doit être « nouveau et
distinct »; autrement dit, il ne doit pas être prévu autrement par une
autorisation générale[69].
Un crédit accompagné d’une recommandation
royale, bien qu’il puisse être réduit, ne peut être augmenté ni redistribué
sans une nouvelle recommandation[70]. Vu que la Chambre des communes a seule l’initiative des mesures
législatives financières, aucun projet de loi nécessitant une recommandation
royale ne peut être présenté au Sénat[71].
En plus de fixer le montant du prélèvement,
la recommandation royale en définit l’objet, les fins, les conditions et les
réserves. Cela veut dire que la recommandation royale est nécessaire non
seulement dans les cas où des sommes d’argent sont affectées, mais également
lorsque l’autorisation de dépenser à une fin particulière est modifiée de façon
significative[72]. Sans recommandation royale, un projet de loi qui augmente le
montant du prélèvement ou qui en élargit l’objet, les fins, les conditions ou
les réserves est irrecevable du fait qu’il empiète sur l’initiative financière
de la Couronne[73]. Toutefois, la recommandation royale n’est pas nécessaire lorsqu’un
projet de loi a pour effet de réduire des impôts qui sont normalement exigibles[74].
Depuis le milieu des années 1990, et en
particulier depuis 2005, un nombre important de décisions de la présidence sont
venues s’ajouter à la jurisprudence concernant la recommandation royale.
Presque invariablement, ces précédents touchent des projets de loi d’intérêt
public émanant des députés ayant fait l’objet de rappels au Règlement et sur
lesquels la présidence a statué en tenant compte des dispositions particulières
et uniques de chaque projet de loi visé[75].
Par le passé, lorsqu’un projet de loi
d’intérêt public émanant d’un député empiétait sur l’initiative financière de la Couronne, le Président ne permettait pas qu’il suive son cours[76]. Cependant, depuis que l’article 79 du Règlement a été modifié en
1994, les projets de loi émanant des députés impliquant des dépenses publiques
sont autorisés à franchir les étapes législatives, en supposant qu’un ministre
produira une recommandation royale avant la troisième lecture et l’adoption du
projet de loi[77]. Si la recommandation royale n’arrive pas à temps pour la troisième
lecture, le Président met un terme aux délibérations et juge la mesure
irrecevable[78].
En vertu de l’article 79(2) du Règlement,
la recommandation royale qui accompagne un projet de loi doit être publiée au Feuilleton
des avis et dans le projet de loi ou annexée à celui-ci et paraître dans
les Journaux. Compte tenu que la période d’avis est de 48 heures et
que deux périodes d’une heure seulement sont attribuées aux étapes du rapport
et de la troisième lecture d’un projet de loi d’intérêt public émanant d’un
député, la recommandation royale doit être inscrite en avis au plus tard 48
heures avant la seconde période d’une heure réservée à la prise en
considération de la mesure en question. Si le débat se termine durant la
première heure, le Président refusera de mettre la question aux voix et
déclarera le projet de loi irrecevable en l’absence d’une recommandation
royale. Si, toutefois, la reprise du débat est prévue durant une deuxième
heure, le Président refusera de mettre la question aux voix à la conclusion du
débat et déclarera le projet de loi irrecevable en l’absence d’une
recommandation royale. Advenant qu’une recommandation royale soit inscrite en
avis, elle sera publiée dans les Journaux de la séance où il sera fait
appel de l’ordre portant prise en considération du projet de loi visé par
ladite recommandation. Elle paraîtra également dans la version du projet de loi
telle qu’adoptée par la Chambre des communes à l’étape de la troisième lecture.
En mars 2003, la
Chambre adoptait une réforme globale des dispositions du Règlement régissant
l’étude des affaires émanant des députés[79]. Ces modifications ont amené la Chambre à prêter une attention
accrue à la recommandation royale. À la faveur des réformes adoptées en 2003,
les projets de loi émanant des députés pouvant faire l’objet d’un vote se sont
multipliés, ce qui a eu pour conséquence qu’un plus grand nombre de ces projets
de loi peuvent maintenant atteindre l’étape de la troisième lecture[80]. Par ailleurs, comme les députés y ayant droit devraient, en
principe, pouvoir faire débattre une mesure à la Chambre des communes au moins
une fois par législature, le Président tient à leur donner toutes les chances
possibles de corriger les défauts que leurs projets de loi pourraient comporter
au plan de la procédure. Aussi un certain nombre de pratiques inédites
ont-elles été instituées.
Lorsqu’il appert qu’il faudra
vraisemblablement obtenir une recommandation royale à l’appui d’un projet de
loi émanant d’un député, une équipe composée de conseillers et greffiers
législatifs en avise promptement le parrain pour que ce dernier puisse, le cas
échéant, apporter les modifications qui s’imposent. Parallèlement, après avoir
examiné tous les projets de loi inscrits à l’ordre de priorité en début de
législature, le Président communique à la Chambre une liste de ceux qui
semblent à première vue empiéter sur la prérogative financière de la Couronne.
Il invite ensuite les députés à faire valoir pourquoi, à leur avis, chacun de
ces projets de loi devrait ou non faire l’objet d’une recommandation royale[81]. Le Président entendra ces rappels au Règlement en temps opportun
puis rendra habituellement sa décision au début de la deuxième heure de débat[82]. Au besoin, il rendra une décision définitive plus tard au cours du
processus législatif[83]. Cet examen vaut également au début d’une nouvelle session[84], ainsi qu’après la reconstitution de l’ordre de priorité des
affaires émanant des députés[85].
Il est du devoir du Président de s’assurer
que les dispositions du Règlement sur la recommandation royale, ainsi que la
prescription constitutionnelle, sont respectées. Aucune règle de la procédure
financière ne permet au Président de laisser la Chambre décider ou de s’en remettre à son consentement unanime. Ces impondérables sont
valables quelle que soit la composition de la Chambre[86].
[54]Bourinot, 1re éd.,
p. 462. Les dépenses publiques sont des imputations sur les recettes
publiques. Voir aussi la décision du Président Parent, Débats, 12 février 1998,
p. 3765.
[57] Voir, par exemple, Journaux, 24 avril 1873,
p. 205‑206; 8 mai 1873, p. 302‑304;
20 mai 1873, p. 396‑399; 2 juin 1960,
p. 527‑528; 7 juin 1960, p. 539‑540.
[58] Voir, par exemple, Journaux, 11 avril 1939,
p. 325.
[59] Voir le cinquième rapport du Comité spécial de la procédure de la Chambre, présenté à la Chambre le 20 décembre 1968 (Journaux, p. 562,
573, 579).
[60] La règle est la suivante : « Le message et la
recommandation du Gouverneur général à l’égard de tout projet de loi comportant
l’affectation d’une part des recettes publiques ou du produit de toute taxe ou
de tout impôt doit être imprimé sur le document d’avis et dans les Procès‑verbaux
au moment où ladite mesure est sur le point d’être présentée, et le texte de
ladite recommandation doit figurer dans ledit projet de loi ou y être
annexé ». Voir Journaux, 20 décembre 1968, p. 573
(art. 61(2) du Règlement de 1968).
[61] Keyes, J.M., « La Recommandation Royale pour les projets
de loi et les amendements : L’essentiel », Revue
parlementaire canadienne, vol. 20, no 4, hiver 1997‑1998,
p. 16.
[62] Art. 79(2) du Règlement. Voir le 27e rapport du
Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Procès-verbaux et témoignages, 9 juin 1994, fascicule no 16,
p. 6‑7, présenté à la Chambre le 8 juin 1994 (Journaux,
p. 545) et adopté le 10 juin 1994 (Journaux,
p. 563).
[63] Voir, par exemple, les projets de loi C‑45, Loi modifiant la Loi sur la défense nationale et d’autres lois en conséquence (Journaux,
3 mars 2008, p. 496; Feuilleton et Feuilleton des avis,
3 mars 2008, p. III), et C‑46, Loi modifiant la Loi sur la Commission canadienne du blé et le chapitre 17 des Lois du Canada (1998) (Journaux,
3 mars 2008, p. 496; Feuilleton et Feuilleton des avis,
29 février 2008, p. III). À l’occasion, le gouvernement a produit la
recommandation royale après la première lecture. Voir, par exemple, le projet
de loi C‑45, Loi modifiant le Code criminel (révision judiciaire de
l’inadmissibilité à la libération conditionnelle) et une autre loi en
conséquence, dont le dépôt et la première lecture le 11 juin 1996
(Journaux, p. 510) ont précédé la recommandation royale, produite à
l’étape de la deuxième lecture le 14 juin 1996 (Journaux, p. 553).
[64]Feuilleton des avis, 7 décembre 2006, p. V; 4 juin 2007, p. V‑VIII.
[66] Voir, par exemple, Journaux, 9 juin 2003, p. 875‑879;
4 juin 2007, p. 1463‑1466.
[67] Pour un examen de la recommandation royale, voir Walsh, R.R.,
« Quelques commentaires sur l’article 54 et l’initiative de la Couronne en matière financière », Revue parlementaire canadienne, vol. 17, no 2,
été 1994, p. 22‑30. Les derniers projets de loi portant pouvoir
d’emprunt déposés à la Chambre des communes étaient accompagnés d’une
recommandation royale. Voir Journaux, 23 février 1994,
p. 188; 27 février 1995, p. 1174; 6 mars 1996,
p. 55; 18 février 1997, p. 1146.
[68]May, 23e éd.,
p. 849. Voir aussi Comité sénatorial permanent des finances nationales, Délibérations,
21 mars 1990, fascicule no 20, p. 6.
[69]May, 23e éd.,
p. 882. Le Président Parent a statué que dans le cas du paiement
d’indemnisations pour une chose dont le gouvernement est autorisé à assumer la
responsabilité, une recommandation royale n’est pas requise pour étendre cette
responsabilité (Débats, 12 février 1998, p. 3765‑3766).
« S’il existe déjà une autorisation d’effectuer les paiements auxquels le
projet de loi se rapporte, nulle autre résolution ni recommandation n’est
requise » (May, 21e éd., sous la direction de
C.J. Boulton, Londres : Butterworths, 1989, p. 717). Voir aussi
la décision du Président Parent, Débats, 10 février 1998,
p. 3647‑3648.
[70] Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux,
21 juin 1972, p. 396.
[71]Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985,
Appendice II, no 5, art. 53; art. 80(1) du
Règlement. Voir, par exemple, les décisions du Président Lamoureux, Journaux, 12 novembre 1969, p. 79‑80;
12 juin 1973, p. 401‑402; la décision du Président Parent,
Débats, 12 février 1998, p. 3765. Dans le cas du projet
de loi S‑14, Loi visant à protéger les phares patrimoniaux, qui
prévoyait un mécanisme de désignation des phares patrimoniaux et qui exigeait
l’entretien de ceux-ci, le Président Milliken a statué qu’une recommandation
royale n’était pas requise puisque le projet de loi n’entraînait pas
immédiatement une dépense de fonds publics (Débats, 20 juin 2005,
p. 7397). Voir aussi Débats, 29 octobre 2003,
p. 8899-8900. Les dépenses qui pourraient être nécessaires pour assurer le
respect de cette disposition du projet de loi seront imputées aux dépenses de
fonctionnement d’un ministère pour lesquelles une affectation sera obtenue de
la façon habituelle.
[72] Voir les décisions du Président Milliken, Débats,
24 février 2005, p. 3939-3942, et en particulier p. 3940;
9 mai 2005, p. 5779-5780; 8 novembre 2006, p. 4905‑4906.
[73] Au cours du débat sur une résolution qui aurait pour effet
d’autoriser le prélèvement, par voie d’emprunt, d’une somme globale ne
dépassant pas 750 millions de dollars pour rembourser ou racheter des
emprunts et des titres non échus, un député a proposé en amendement qu’une
partie de cet emprunt soit prélevée au moyen de l’émission de monnaie
fiduciaire par le gouvernement du Canada. L’amendement a été jugé irrecevable
« parce qu’il [avait] pour but de proposer la substitution d’un plan
alternatif à celui qui possède la recommandation du Gouverneur général ».
Voir Journaux, 11 avril 1939, p. 325. Voir aussi les
décisions du Président Lamoureux, Journaux, 21 juin 1972, p. 396;
5 février 1973, p. 93.
[74] Voir Débats, 16 octobre 1995, p. 15410. À
cette occasion, le Président Parent a statué que le remboursement de recettes
fiscales déjà perçues n’était pas une affectation de deniers publics.
[75] Voir, par exemple, Débats, 11 février 2008,
p. 2853‑2854; 2 juin 2005, p. 6582; 8 février 2005,
p. 3253; 13 juin 2005, p. 6990-6992; 26 octobre 2005,
p. 9133‑9134; 22 novembre 2007, p. 1264‑1265;
6 novembre 2006, p. 4758; 2 mai 2008, p. 5381‑5382; 24 novembre 2005,
p. 10133; 21 mars 2005, p. 4372‑4373; 20 octobre
2006, p. 4039; 6 novembre 2006, p. 4719; 9 novembre 2006,
p. 4979; 10 novembre 2006, p. 5027; 23 mars 2007, p. 7845;
18 avril 2007, p. 8376; 26 novembre 2007, p. 1314‑1315;
8 mai 2008, p. 5586‑5587; 7 décembre 2004,
p. 2412; 25 septembre 2006, p. 3197-3198; 27 septembre
2006, p. 3314‑3315; 8 novembre 2006, p. 4906;
3 octobre 2005, p. 8293‑8294; 20 septembre 2006,
p. 3044‑3045; 23 février 2007, p. 7261; 15 mai 2007,
p. 9515-9516.
[76] Pour des exemples de projets de loi émanant des députés jugés
irrecevables pour empiétement sur l’initiative financière de la Couronne, voir Débats, 20 avril 1971, p. 5093‑5094, 5096‑5097;
6 février 1973, p. 1018; 18 septembre 1973,
p. 6690.
[77] Soulignons qu’en décembre 1994, une recommandation royale a été
donnée pour un projet de loi d’intérêt public émanant d’un député, le projet de
loi C-216, Loi modifiant la Loi sur l’assurance-chômage (fonctions du juré).
Voir Journaux, 6 décembre 1994, p. 997, Débats,
p. 8734.
[78] Voir, par exemple, Débats, 1er juin 2007,
p. 10057; 30 novembre 2007, p. 1608.
[79] Voir le 66e rapport du Comité permanent de la procédure
et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 12 juin 2002 (Journaux,
p. 1571). Voir aussi le quatrième rapport du Comité, présenté à la Chambre
le 30 octobre 2002 (Journaux, p. 138) et adopté le
6 novembre 2002 (Journaux, p. 170). Voir le premier rapport du Comité spécial sur la modernisation et
l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, présenté à la Chambre et adopté le 20 février 2003 (Journaux, p. 439), de même que le
troisième rapport du Comité, présenté à la Chambre le 28 février 2003 (Journaux, p. 492) et adopté le 17 mars 2003 (Journaux,
p. 495). Voir aussi le 37e rapport
du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre et adopté le 11 mai 2005 (Journaux, p. 738-739). Pour plus
d’information sur la réforme des dispositions du Règlement régissant l’étude
des affaires émanant des députés, voir le chapitre 21, « Les affaires
émanant des députés ».
[80] Au cours du débat exploratoire sur le Règlement de la Chambre des
communes au début de la première session de la 38e législature,
un député a soutenu que les exigences relatives à la recommandation royale
étaient interprétées de façon beaucoup plus restrictive qu’auparavant (Débats,
11 avril 2005, p. 4857‑4858). Le Président Milliken a profité
de l’occasion pour rappeler aux députés que l’obligation d’informer la Chambre
des exigences du Règlement en matière de recommandation royale était moindre à
l’époque où peu de projets de loi d’intérêt public émanant des députés
faisaient l’objet d’un vote (Débats, 9 mai 2005,
p. 5779-5780).
[81] Voir Débats, 18 novembre 2004, p. 1553-1554;
31 mai 2006, p. 1777-1779.
[82] Voir Débats, 11 décembre 2007, p. 2020‑2021;
31 janvier 2008, p. 2434 (exposé de motifs); 11 février 2008,
p. 2853‑2854 (décision du Président). Voir aussi Débats,
18 octobre 2007, p. 63‑65; 23 octobre 2007,
p. 239-240 (exposé de motifs); 22 novembre 2007, p. 1264‑1265
(décision du Président).
[83] Voir Débats, 9 novembre 2006, p. 4979 (décision à
l’étape de la deuxième lecture, durant la première session de la 39e
législature, à l’effet qu’une recommandation royale est requise);
17 octobre 2007, p. 53 (déclaration à l’effet que le projet de loi, tel
que rétabli à la deuxième session de la 39e législature, ne
nécessite plus de recommandation royale puisque toutes ses dispositions ont été
supprimées en comité); 29 octobre 2007, p. 469 (décision à l’étape du
rapport à l’effet que la motion d’amendement no 2, qui vise à
rétablir l’une des dispositions qui avait été supprimée en comité, nécessite
une recommandation royale). Voir aussi Débats,
27 septembre 2006, p. 3314‑3315 (décision à l’étape de la
deuxième lecture à l’effet qu’une recommandation royale n’est pas requise);
8 février 2007, p. 6548‑6549 (décision à l’étape du rapport à
l’effet que les amendements apportés en comité ne constituent pas une nouvelle
dépense pour un objet nouveau et distinct et qu’une recommandation royale n’est
toujours pas nécessaire); 14 février 2007, p. 6816‑6817
(décision maintenue suite à un rappel au Règlement soulevé le jour précédant la
tenue des votes par appel nominal différés sur les motions à l’étape du
rapport). Voir aussi Débats, 13 février 2007, p. 6796-6799.
[84]À l’instar des affaires émanant des députés
qui continuent de franchir les étapes du processus législatif d’une session à
l’autre, les décisions de la présidence portant sur ces affaires survivent
également à la prorogation. Voir Débats, 17 octobre 2007, p. 53.
[85] Voir Débats, 7 décembre 2006, p. 5768‑5769;
4 mai 2007, p. 9086-9087; 7 décembre 2007, p. 1902;
11 mars 2008, p. 3971‑3972; 10 juin 2008, p. 6818‑6819.
[86] Voir la décision du Vice‑président Laniel, Débats,
9 novembre 1978, p. 975‑977; du Vice‑président
Francis, Débats, 3 novembre 1983, p. 28655‑28657;
du Président Milliken, Débats, 24 février 2005, p. 3939-3942,
et en particulier p. 3942. À cette occasion, le Président a rappelé aux
députés « que même si la dynamique d’une Chambre minoritaire est très
différente de celle d’une Chambre majoritaire, les assises constitutionnelles
de notre système parlementaire n’ont pas changé et les prérogatives de la Couronne demeurent les mêmes ». Voir aussi Débats, 20 septembre 2006,
p. 3044-3045.
