La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 12. Les étapes du débat - Le consentement unanime

Le consentement unanime

À certains moments, la Chambre peut choisir de s’écarter des règles qu’elle s’est données, de les modifier ou de les simplifier. Pour apporter des modifications importantes ou permanentes à ses procédures ou pratiques, la Chambre a normalement recours à une motion précédée d’un avis; toutefois, on s’entend souvent sur des changements ad hoc en obtenant le consentement de tous les députés présents au moment où il est proposé de s’écarter des règles ou pratiques habituelles. Les règles ou pratiques en question sont suspendues avec ce qui est appelé « le consentement unanime » de la Chambre^[371]. Lorsqu’on demande le consentement unanime, la présidence prend soin de vérifier qu’il n’y a absolument aucune opposition; si une seule voix exprime sa dissidence, il ne peut y avoir unanimité^[372]. Lorsque la Chambre prend une telle décision à l’unanimité, le fait est consigné dans le compte rendu officiel^[373]. Lorsque la Chambre suspend plus d’une règle à la fois, chaque motion correspondante énonce en détail la façon dont la Chambre doit procéder afin d’éviter toute confusion[374].

Selon toute apparence, c’est pour passer outre aux exigences du Règlement en matière d’avis qu’on a recours le plus fréquemment au consentement unanime^[375]. Par exemple, on le demande pour déroger à l’obligation de fournir un avis pour les motions de fond^[376], lesquelles peuvent ensuite être soumises à la décision de la Chambre. On a présenté des projets de loi sans avoir déposé l’avis requis^[377]; de même, après avoir obtenu le consentement unanime, on a présenté et réglé sur-le-champ des motions autorisant des comités à voyager ou à modifier leur composition (ce qu’on appelle les questions d’ordre administratif^[378]). Il n’est pas rare non plus qu’un rapport de comité soit présenté et adopté le même jour avec le consentement unanime de la Chambre^[379]. Il est aussi arrivé, à l’occasion, qu’on prolonge le délai à respecter pour remettre un avis au Greffier avant une période d’ajournement en demandant le consentement unanime[380]. On l’a également demandé pour présenter sans avis une motion visant à modifier le Règlement; le consentement a été accordé, et la motion adoptée sans débat^[381].

En règle générale, on obtient le consentement unanime pour accélérer les affaires courantes ou permettre des échanges de politesses à la Chambre. En cours de débat, on a demandé le consentement unanime pour prolonger brièvement la durée des discours ou la période des questions et d’observations après les discours^[382]; autoriser le partage du temps de parole^[383]; autoriser un député étant déjà intervenu sur une question à faire des observations additionnelles^[384] et même pour modifier l’ordre habituel d’intervention des députés^[385].

Il arrive aussi fréquemment qu’on organise les travaux de la Chambre en ayant recours au consentement unanime. Il peut s’agir d’une modification de l’ordre des travaux^[386], de la suspension de séances^[387], du réaménagement des heures d’ajournement ou des jours de séance^[388] et d’ordres spéciaux concernant la procédure à suivre pour des événements particuliers^[389]. On modifie souvent l’ordre établi des travaux quotidiens de la Chambre, notamment en ce qui concerne la séquence des Affaires courantes, en demandant le consentement unanime pour revenir à une rubrique des Affaires courantes^[390]. Ainsi, les députés qui, par inadvertance, ont laissé passer l’occasion d’intervenir sous les rubriques « Dépôt de documents », « Présentation de rapports de comités », « Dépôt de projets de loi émanant des députés » et « Présentation de pétitions » demandent régulièrement et obtiennent souvent le consentement unanime pour revenir à la rubrique en question.

Avec le consentement unanime de la Chambre, on a fait franchir à des projets de loi plus d’une étape en une seule journée et on les a renvoyés à un comité plénier plutôt qu’à un comité permanent^[391]; on a même obtenu le consentement unanime pour modifier un projet de loi^[392].

Pendant des votes par appel nominal, on a demandé le consentement unanime pour appliquer les résultats d’un vote à un autre vote^[393], procéder au vote par rangée^[394] ou appliquer les votes des députés à des votes subséquents^[395]. Du consentement unanime, des votes par appel nominal ont été réputés demandés et différés^[396]. Un député peut aussi demander le consentement unanime afin de déposer un document dont il a été question au cours du débat, ce qui est contraire à la pratique habituelle^[397].

Il y a également eu des utilisations plus inhabituelles du consentement unanime. Par exemple, au début de la troisième session de la 34^e législature (1991‑1993), on a obtenu le consentement unanime pour réinscrire au Feuilleton deux projets de loi de la session précédente, à l’étape où ils en étaient lors de la prorogation du Parlement^[398]; on a aussi reconstitué des comités avec le consentement unanime de la Chambre à seule fin de mener à terme des projets entrepris au cours de la session précédente^[399].

Deux articles du Règlement traitent explicitement du consentement unanime. Le premier dispose qu’« un député qui a fait une motion ne peut la retirer qu’avec le consentement unanime de la Chambre^[400] ». Cette obligation existe depuis la Confédération et est fondée sur le principe selon lequel toute motion devient, une fois présentée, la propriété de la Chambre. Cela s’applique également aux amendements et aux sous‑amendements.

En vertu du second article, si, au cours d’une séance, le consentement unanime est refusé pour la présentation d’une « motion pour affaire courante », un ministre peut, pendant les Affaires courantes (sous la rubrique « Motions[401] »), demander sans préavis que la présidence propose la question à la Chambre^[402]. Cette demande peut être présentée plus tard au cours de la même séance ou lors d’une séance ultérieure de la Chambre^[403]. Lorsque la demande est présentée, la motion est mise aux voix sur‑le‑champ, sans débat ni amendement^[404]. Si 25 députés ou plus se lèvent pour indiquer qu’ils s’y opposent, la motion est considérée comme retirée; sinon, elle est adoptée^[405]. Les motions pour affaires courantes auxquelles ce processus s’applique portent, entre autres, sur les questions suivantes :

l’observation du décorum de la Chambre;

le maintien de son autorité;

l’administration de ses affaires;

l’agencement de ses travaux;

la détermination des pouvoirs de ses comités;

l’exactitude de ses archives;

la fixation des jours où elle tient ses séances ainsi que des heures où elle les ouvre ou les ajourne^[406].

Cet article du Règlement a été contesté avant son adoption en 1991^[407] et les deux premières fois où on l’a invoqué^[408]. Depuis, on l’a invoqué à différentes reprises après que des motions pour affaires courantes ont été refusées du consentement unanime^[409]. En 2001, on a tenté d’y avoir recours pour prédéterminer le résultat de tous les votes suivant le premier vote par appel nominal sur le budget principal des dépenses. Cela a mené à une décision cruciale du Président dans laquelle il déconseillait aux députés d’essayer d’invoquer l’article 56.1 du Règlement « pour contourner le processus décisionnel de la Chambre[410] ». En 2007, la présidence a de nouveau jugé irrecevable une autre tentative visant à invoquer cet article pour diriger les travaux d’un comité permanent[411].

Les limites du consentement unanime

Malgré la variété des usages dont il a fait l’objet, il ne faut pas présumer que le consentement unanime permet de contourner n’importe quelle règle ou pratique de la Chambre. Il y a des limites à son application. Par exemple, on ne peut recourir au consentement unanime pour faire fi des dispositions de la Loi constitutionnelle ou d’un autre texte législatif. Une disposition législative a préséance sur tout ordre de la Chambre auquel elle s’applique^[412]. Les députés ont parfois fait remarquer en cours de débat que la Chambre ne pouvait recourir au consentement unanime pour agir illégalement^[413].

La procédure liée à la recommandation royale met en relief le fonctionnement de cette interdiction. L’article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 dispose qu’il doit y avoir une recommandation royale^[414] pour chaque vote, résolution, adresse ou projet de loi visant l’affectation de deniers publics. Cette disposition constitutionnelle est reprise dans le Règlement^[415]. La procédure s’applique également au quorum de la Chambre des communes, lequel est précisé à l’article 48 de la même loi et repris dans le Règlement[416]. Le Règlement est un ensemble de règles créées par la Chambre pour sa propre gouverne; elle peut donc passer outre à certains articles si elle y consent à l’unanimité, ce qu’elle ne peut faire dans le cas d’une disposition constitutionnelle. Cela a été souligné dans un certain nombre de décisions du Président^[417].

Le rôle du Président

La façon de demander et d’accorder le consentement unanime obéit à une procédure stricte. La présidence doit donc faire preuve de méticulosité lorsqu’il s’agit de l’appliquer sans délai[418]. Par exemple, un député désirant passer outre à l’avis requis pour présenter une motion de fond demande le consentement unanime de la Chambre « pour la motion suivante », qui est alors lue in extenso[419]. Le Président demande ensuite si la Chambre consent unanimement à ce que le député présente sa motion. Si une voix dissidente s’exprime, le Président conclut qu’il n’y a pas consentement unanime et l’affaire ne va pas plus loin, bien qu’il soit permis d’essayer de nouveau d’obtenir le consentement unanime^[420]. Si aucune dissidence n’est exprimée, le Président conclut qu’il y a consentement unanime pour la présentation de la motion, puis demande s’il plaît à la Chambre de l’adopter. À ce moment, il est d’usage que la Chambre rende une décision sur la motion; techniquement, toutefois, un débat sur la motion est encore possible^[421].

Lorsque les intentions de la Chambre ne sont pas claires, le Président demande de nouveau s’il y a consentement unanime^[422]. Si le Président l’entend, une seule voix dissidente suffit pour empêcher le consentement unanime; le Président a d’ailleurs rappelé aux députés de manifester clairement leurs intentions lorsqu’ils ne veulent pas accorder ce consentement^[423]. La présidence veille uniquement à déterminer s’il y a ou non unanimité; lorsqu’une dissidence s’exprime, il ne convient pas de spéculer au sujet de sa source ni d’essayer de l’identifier^[424].

Une décision ne constitue pas un précédent

Aucune décision prise à l’unanimité par la Chambre ne constitue un précédent. Toutefois, les ordres ou résolutions présentés ou adoptés avec le consentement unanime traduisent la volonté de la Chambre et sont tout aussi exécutoires que les autres ordres ou résolutions de la Chambre. Le consentement unanime offre à la Chambre un moyen d’agir sans délai; par exemple, après avoir consenti unanimement à la présentation d’une motion sans avis, elle doit rendre une décision sur la motion de la même façon qu’elle le ferait pour toute autre motion dont elle est saisie.

[371] Bourinot, 4^e éd., p. 203. Voir, par exemple, Journaux, 28 novembre 2006, p. 820.

[372] Voir, par exemple, Débats, 6 décembre 2006, p. 5698.

[373] Étant donné que, dans les Journaux, on note simplement que telle ou telle manière de procéder a fait l’objet du consentement unanime, il peut être nécessaire de se reporter aux Débats si on veut connaître la règle ou pratique à laquelle on s’est soustrait grâce au consentement unanime.

[374] Voir, par exemple, Débats, 19 juin 2006, p. 2566.

[375] À une certaine époque, une règle énonçait qu’on pouvait, avec le consentement unanime de la Chambre, présenter sans avis des motions (voir l’article 43 du Règlement de 1978); cette règle a été supprimée en 1982 (Journaux, 29 novembre 1982, p. 5400). Pour plus d’information sur la façon dont l’ancien article 43 du Règlement a ouvert la voie aux Déclarations de députés conformément à l’actuel article 31 du Règlement, voir le chapitre 10, « Le programme quotidien ».

[376] Art. 54 du Règlement.

[377] Voir, par exemple, Journaux, 14 juin 1977, p. 1128.

[378] Voir, par exemple, Débats, 12 février 1999, p. 11843 (consentement unanime pour modifier la composition d’un comité); 11 décembre 1997, p. 3119 (consentement unanime refusé pour le déplacement d’un comité); 9 novembre 2006, p. 4981 (consentement unanime pour le déplacement d’un comité). Afin d’éviter qu’un seul député puisse empêcher le consentement unanime pour les motions autorisant les déplacements d’un comité, l’article 56.2(2) du Règlement, adopté en 2001, exige maintenant que de telles motions, attendu qu’un préavis ait été donné, soient réputées adoptées à moins que dix députés ou plus s’y opposent. Dans ce dernier cas, la motion est réputée retirée.

[379] Voir, par exemple, Journaux, 11 mai 2006, p. 164; 30 mai 2007, p. 1446‑1447.

[380] Voir, par exemple, Journaux, 20 octobre 2004, p. 124.

[381] Débats, 30 novembre 1998, p. 10620.

[382] Voir, par exemple, Débats, 6 avril 2006, p. 140.

[383] En 1991, on a codifié dans le Règlement une pratique existante selon laquelle une période d’intervention de 20 minutes peut être partagée en deux si le whip du parti l’indique à la Chambre (art. 43(2) du Règlement). En 2005, on y a ajouté l’article 43(2)b) pour autoriser à leur tour les députés à indiquer leur intention à cet égard au Président dès qu’ils se lèvent pour prendre la parole. On a aussi demandé le consentement unanime pour d’autres partages du temps de parole. Voir, par exemple, Débats, 12 février 1992, p. 6864‑6865; 7 octobre 2004, p. 109.

[384] Voir, par exemple, Débats, 18 mai 1983, p. 25550.

[385] Voir, par exemple, Débats, 17 mars 1998, p. 5009.

[386] Voir, par exemple, Journaux, 5 juin 1998, p. 942 (pour ajourner le débat, considérer qu’il était l’heure des Affaires émanant des députés, et passer aux Affaires émanant des députés); Débats, 1^er juin 2006, p. 1866 (pour prolonger la période prévue pour les Ordres émanant du gouvernement); Journaux, 1^er novembre 2006, p. 615 (pour repousser les Déclarations des ministres après les Questions orales); 24 octobre 2007, p. 55 (pour déposer le calendrier de la Chambre des communes pour l’année 2008).

[387] Voir, par exemple, Débats, 23 mars 2004, p. 1615.

[388] Voir, par exemple, Débats, 7 novembre 1986, p. 1202 (pour ne pas siéger un jour de séance normal); 2 avril 2004, p. 2041 (pour passer aux Affaires émanant des députés avant l’heure habituelle).

[389] Voir, par exemple, Débats, 4 décembre 1985, p. 9120 (dispositions pour l’examen d’un projet de loi); 5 mai 2006, p. 1006 (dispositions pour l’allocution du premier ministre de l’Australie devant les sénateurs et les députés); Journaux, 10 juin 2008, p. 952; 11 juin 2008, p. 963 (dispositions pour les excuses relatives aux pensionnats indiens).

[390] Voir, par exemple, Débats, 27 avril 2006, p. 624 (pour revenir aux « Déclarations de ministres »); 21 septembre 2006, p. 3111 (pour revenir à la « Présentation de rapports de comités »).

[391] Pendant un conflit de travail en 1966, par exemple, on a rappelé la Chambre lors d’un ajournement; avec le consentement unanime, on a présenté sans avis un texte de loi forçant le retour au travail, lequel a été étudié en deuxième lecture plus tard au cours de la même séance (Journaux, 29 août 1966, p. 785‑789). Voir aussi Journaux, 23 février 2004, p. 112, où l’on a accordé le consentement unanime pour l’examen d’un projet de loi du gouvernement à toutes les étapes; Journaux, 26 octobre 2007, p. 69, où, du consentement unanime, on a créé et mandaté un comité législatif et où un projet de loi a été réputé lu une deuxième fois et renvoyé à ce comité.

[392] Voir, par exemple, Débats, 9 novembre 2006, p. 4978; voir aussi les observations du Président, Débats, 10 juin 1985, p. 5593.

[393] Voir, par exemple, Débats, 7 novembre 2006, p. 4848‑4849.

[394] Voir, par exemple, Débats, 8 juin 1987, p. 6864‑6865.

[395] Voir, par exemple, Débats, 27 novembre 2006, p. 5412.

[396] Voir, par exemple, Journaux, 25 octobre 2007, p. 64. Il est également arrivé que l’on révoque, du consentement unanime, des ordres portant sur des votes par appel nominal différés. Voir, par exemple, Journaux, 25 octobre 2006, p. 581.

[397] Voir, par exemple, Débats, 4 juin 1996, p. 3427‑3428; 8 juin 2006, p. 2107. On demande parfois le consentement unanime à des fins dilatoires. Voir, par exemple, Débats, 13 décembre 1999, p. 2760‑2765. Pour plus d’information, voir le chapitre 10, « Le programme quotidien ».

[398] Journaux, 17 mai 1991, p. 44‑45; 23 mai 1991, p. 59. On a refusé le consentement unanime pour la réinscription de cinq autres projets de loi de la session précédente. Ils ont cependant été réinscrits par la suite en vertu d’un ordre de la Chambre, suivant l’adoption d’une motion du gouvernement (Journaux, 29 mai 1991, p. 102‑109).

[399] Journaux, 17 mai 1991, p. 42‑43; 7 octobre 2003, p. 1104.

[400] Art. 64 du Règlement.

[401] Art. 56.1 du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 13 mai 2005, p. 5971. En 2002, le Président Milliken a réaffirmé qu’une demande faite en vertu de l’article 56.1 du Règlement devait être présentée pendant les Affaires courantes, sous la rubrique « Motions » (Débats, 24 octobre 2002, p. 828).

[402] Art. 56.1 du Règlement. Cette règle a été introduite dans le cadre d’une série de modifications au Règlement parrainées par le gouvernement. Ces modifications ont été apportées en avril 1991, par suite de l’application de la clôture (Journaux, 11 avril 1991, p. 2898‑2932). Pour plus d’information, voir le chapitre 14, « La limitation du débat ».

[403] Voir, par exemple, Journaux, 8 juin 1995, p. 1594 (motion adoptée après que le consentement unanime a été refusé le jour précédent; voir Débats, 7 juin 1995, p. 13375); Journaux, 12 avril 1999, p. 1687 (motion adoptée après que le consentement unanime a été refusé plus tôt au cours de la séance; voir Débats, 12 avril 1999, p. 13552, 13573). Le consentement unanime pour présenter une motion peut être demandé et refusé plus d’une fois avant qu’on invoque l’article 56.1 du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 9 décembre 1992, p. 14913; 10 décembre 1992, p. 14994‑14995, 14997.

[404] Art. 56.1(2) du Règlement.

[405] Art. 56.1(3) du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 22 octobre 2002, p. 91; 13 juin 2003, p. 935.

[406] Art. 56.1(1)b) du Règlement.

[407] La modification proposée a fait l’objet d’un long rappel au Règlement (Débats, 26 mars 1991, p. 19042‑19046). Dans sa décision, le Président a signalé que l’article ne s’appliquait qu’à un éventail limité de motions et que le Règlement édictait des procédures semblables pour d’autres types de motions. Compte tenu de cela et reconnaissant que la Chambre est habilitée à établir ses propres règles exécutoires en matière de procédure, le Président a refusé de déclarer irrecevable la modification proposée (Débats, 9 avril 1991, p. 19233‑19237).

[408] Dans les deux cas, il s’agissait de motions autorisant des comités à voyager. On s’est opposé à ce que soit invoqué « cet article extrêmement draconien du Règlement de cette façon plutôt désinvolte », car, soutenait‑on, il y aurait eu amplement de temps pour soumettre les avis de motion de la façon habituelle (Débats, 12 décembre 1991, p. 6173‑6175).

[409] Voir, par exemple, Journaux, 12 décembre 1991, p. 935 (déplacement d’un comité ― deux motions); 16 mars 1995, p. 1226 (suspension d’une séance pour la sanction royale); 23 mars 1995, p. 1265 (heures de séance); 1^er décembre 1997, p. 290‑291 (lectures d’un projet de loi au cours d’une seule séance; ajournement de la séance); 9 février 1998, p. 430 (motion sujette à débat en vue d’ajourner la Chambre); 9 juin 1998, p. 954 (révocation d’un ordre de la Chambre ― réputé retiré); 12 avril 1999, p. 1687 (débat sur une affaire émanant du gouvernement); 12 juin 2001, p. 535‑536 (pour décider d’une affaire sur deux jours de séance); 13 juin 2003, p. 935 (durée réelle et réputée de l’ajournement d’été); 13 mai 2005, p. 749‑750 (pour fixer la date et l’heure d’un vote); 3 octobre 2006, p. 487‑488 (délibérations en deuxième lecture); 13 décembre 2007, p. 319 (pour déroger à l’exigence de préavis pour mettre un projet de loi en délibération en vue d’un débat en troisième lecture).

[410] Débats, 18 septembre 2001, p. 5256‑5258. Dans cette décision, le Président Milliken a ajouté qu’on ne pouvait pas invoquer l’article 56.1 du Règlement pour déroger à des décisions déjà prises du consentement unanime. Il a également statué qu’on ne pouvait pas avoir recours au Règlement pour adopter une motion portant agrément du rapport d’un comité de sélection. Voir Débats, 24 octobre 2002, p. 828‑829.

[411] Débats, 31 mai 2007, p. 9958, 9962‑9964.

[412] Bourinot, 4^e éd., p. 204.

[413] Voir, par exemple, Débats, 24 avril 1985, p. 4067; 28 octobre 1986, p. 823; 26 mars 1991, p. 19044‑19045.

[414] Pour plus d’information, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[415] Art. 79(1) du Règlement.

[416] Art. 29(1) du Règlement.

[417] Voir, par exemple, Journaux, 9 novembre 1978, p. 130‑133; Débats, 3 novembre 1983, p. 28655.

[418] Pour un exemple de confusion que peut entraîner l’inattention à la procédure relative au consentement unanime, voir Débats, 5 juin 2006, p. 1930‑1931.

[419] Il est arrivé que le Président juge bon d’interrompre la lecture in extenso de motions d’une longueur déraisonnable (Débats, 6 février 2004, p. 244‑248).

[420] Voir, par exemple, Débats, 23 mars 1999, p. 13367‑13369; dans ce cas, après quatre tentatives, on a consenti unanimement à permettre, malgré le Règlement, une période de questions et observations à la suite du discours d’un ministre pour la présentation d’un ordre émanant du gouvernement. Voir aussi les observations du Président Fraser, Débats, 30 octobre 1991, p. 4221‑4222.

[421] Débats, 11 juin 1985, p. 5650; 11 décembre 1997, p. 3071.

[422] Voir, par exemple, Débats, 17 novembre 1975, p. 9101; 19 décembre 1990, p. 16952. À une occasion, en 1966, il semblait qu’on avait accordé le consentement unanime pour qu’un projet de loi soit présenté sans avis et qu’on passe à la deuxième lecture plus tard au cours de la même séance (Journaux, 29 août 1966, p. 786‑787); des députés ont par la suite déclaré qu’ils n’avaient pas été entendus et qu’il n’y avait pas eu consentement unanime pour passer à la deuxième lecture; après plus ample discussion, on est parvenu à une entente (Débats, 29 août 1966, p. 7766‑7770).

[423] Voir, par exemple, Débats, 15 mars 1996, p. 787. Voir aussi Débats, 8 mars 1993, p. 16631, le Président ayant alors indiqué que la dissidence pouvait être exprimée de manière non verbale.

[424] Débats, 27 juillet 1973, p. 6056; 23 mars 1999, p. 13369.