La procédure et les usages de la Chambre des communes

Collectivement, la Chambre dispose d’un certain nombre de droits qu’elle revendique ou qui lui ont été dévolus d’office. Par exemple, elle revendique le droit d’instituer des enquêtes sur toute question, d’obliger des témoins à comparaître et d’ordonner la production de documents. La Loi sur le Parlement du Canada lui confère le droit de faire prêter serment aux témoins qu’elle entend^[252].

Les droits et pouvoirs collectifs de la Chambre peuvent être regroupés sous les rubriques suivantes :

       le droit de réglementer ses affaires internes;

       le droit de bénéficier de la présence et des services des députés;

       le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires;

       le droit d’instituer des enquêtes, d’assigner des témoins à comparaître et d’ordonner la production de documents;

       le droit de faire prêter serment aux témoins qu’elle entend;

       le droit de publier des documents sans avoir recours aux tribunaux pour ce qui est du contenu.

Ses deux droits ou pouvoirs les plus importants sont le droit de réglementer ses affaires internes et le pouvoir disciplinaire.

   La réglementation des affaires internes de la Chambre

Le droit exclusif de la Chambre des communes de réglementer ses affaires internes s’entend de son droit d’être maître de ses débats, du programme de ses travaux et du déroulement de ses délibérations relativement à ses fonctions législatives et délibératives^[253]. Ce droit a été affirmé en 1993 dans le pourvoi New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative)[254] et a été réaffirmé dans plusieurs décisions judiciaires importantes, dont Canada (Chambre des communes) c. Vaid en 2005 et Knopf c. Canada (Chambre des communes) en 2006[255]. Dans l’affaire Vaid, la Cour suprême a d’ailleurs précisé qu’il y avait, parmi les catégories de privilège :

[…] le contrôle qu’exercent les Chambres du Parlement sur les [traduction] « débats ou travaux du Parlement » (garanti par le Bill of Rights, 1689), y compris la procédure quotidienne de la Chambre, comme la pratique de la législature ontarienne de réciter le Notre Père au début de chaque jour de séance […][256].

La Chambre des communes peut prendre et modifier ses propres règles et gérer ses affaires internes sans ingérence extérieure. Ses procédures et ses règles, qu’elles émanent du Règlement de la Chambre, d’ordres spéciaux ou de décisions de la présidence, sont protégées par le privilège parlementaire et ne peuvent être remises en question par des tribunaux ou toute autre entité extérieure au Parlement[257]. Les décisions de la Chambre des communes sont à l’abri des examens judiciaires quand elles sont prises en vertu du Règlement, d’un ordre spécial, d’un ordre sessionnel ou d’une résolution. Les tribunaux ont d’ailleurs fait échouer des tentatives récentes de soumettre certaines actions et décisions de la Chambre ou de ses comités à un examen judiciaire. En 1999 par exemple, la Cour de l’Ontario (Division générale) a rejeté une action intentée contre la Chambre en raison d’une résolution qu’elle avait adoptée en vue d’interdire à une certaine personne l’accès à la cité parlementaire[258]. Puis, en 2006, la Cour fédérale a confirmé le droit des comités parlementaires d’adopter et d’appliquer leurs propres règles de procédure[259].

Il en va de même des décisions de la présidence où celle‑ci interprète des ordres ou des résolutions de la Chambre. Ainsi, lorsqu’un député estime que le Règlement de la Chambre n’est pas appliqué comme il le souhaiterait, il ne peut en appeler aux tribunaux^[260]. Seule la Chambre des communes est habilitée à se prononcer en cette matière. D’ailleurs, les décisions de la présidence concernant le rappel au Règlement ne sont pas sujettes à examen par les tribunaux.

Le droit de régir ses affaires internes ne signifie pas que la Chambre est au‑dessus de la loi. Toutefois, lorsque l’application de la loi porte sur les délibérations du Parlement ou une question protégée par le privilège, il revient à la Chambre elle-même de décider de la façon d’appliquer la loi, et sa décision ne peut être assujettie à un examen judiciaire. Si l’application porte sur une question administrative, étrangère aux délibérations du Parlement ou aux fonctions parlementaires, la loi peut être exécutée à l’encontre de la Chambre[261].

Le droit de réglementer et d’administrer son enceinte

Les privilèges de la Chambre des communes comprennent « les droits qui lui sont nécessaires pour agir en toute liberté dans son domaine de compétence, et les pouvoirs qu’il lui faut posséder pour exercer ces droits quand les circonstances l’y contraignent^[262] ». Il est bien établi que, par extension, la Chambre a la compétence entière et exclusive de réglementer et d’administrer son enceinte sans ingérence extérieure, y compris d’en contrôler l’accès[263].

Un huissier ne peut normalement pas pénétrer dans l’enceinte pour délivrer une citation à comparaître ou un autre acte judiciaire sans la permission du Président^[264]. Tel est le droit qu’a fait valoir avec fermeté le Président Fraser dans une décision rendue en mai 1989 au sujet d’une assignation à comparaître et des droits des députés appelés à comparaître devant la cour[265]. Le Président Fraser a d’abord parlé de la façon dont l’assignation avait été signifiée au député : étant donné que personne n’avait demandé l’autorisation du Président, la procédure normale n’avait pas été respectée. Il a signalé aux députés qu’ils ne devraient pas, de leur propre chef, accepter qu’on leur signifie des documents dans l’enceinte du Parlement. S’ils veulent, dans un tel cas, renoncer à leur immunité parlementaire, ils ont le loisir de le faire en quittant l’enceinte du Parlement pour recevoir la signification ailleurs. Toute autre façon d’agir, a‑t‑il ajouté, « compromettrait nos privilèges de longue date […] qui font partie des lois canadiennes ». Il a en outre averti « […] ceux qui tentent de procéder irrégulièrement à la signification d’une assignation à témoigner qu’il se peut qu’ils agissent de façon à commettre un outrage à la Chambre^[266] ».

De même, la police ne peut pénétrer dans l’enceinte du Parlement pour enquêter sur une infraction sans l’autorisation du Président. Il s’est présenté des cas où des représentants de forces policières de l’extérieur ont voulu pénétrer dans l’enceinte du Parlement afin d’y effectuer une arrestation, d’y mener un interrogatoire ou d’y exécuter un mandat de perquisition aux termes du Code criminel. La présidence est habilitée à permettre ou à refuser, au nom de la Chambre, à des forces policières extérieures de pénétrer dans l’enceinte, et à obliger la police à demander son autorisation avant de faire son travail.

Un député ne peut se servir de la Chambre des communes comme d’un lieu d’asile pour échapper à la loi. Même le parquet de la Chambre n’est pas un lieu d’asile, et la loi, notamment en matière pénale, s’y applique comme partout ailleurs^[267]. Ce n’est pas l’enceinte du Parlement qui est protégée, mais la fonction parlementaire^[268]. Un député ne peut être arrêté dans les édifices parlementaires sans l’autorisation de la Chambre mais peut l’être s’il se trouve sur les terrains entourant les édifices. C’est ce qu’on a pu constater en 1965 dans le cas de Gilles Grégoire (Lapointe), arrêté pour défaut de paiement d’amendes pour des infractions au code de la route[269].

   L’exécution d’un mandat de perquisition dans l’enceinte du Parlement

La présidence se trouve placée dans une position délicate quand la police s’amène aux édifices du Parlement pour y exécuter un mandat de perquisition. En effet, la présidence doit s’assurer, d’une part, que ne soit compromis ni le privilège collectif de la Chambre d’administrer ses affaires dans l’enceinte parlementaire, ni le privilège des députés de participer en toute liberté aux délibérations de la Chambre. D’autre part, elle doit prendre garde de ne pas entraver l’administration de la justice.

En pratique, la police reconnaît que la loi ne lui permet pas de pénétrer dans les édifices du Parlement sans l’autorisation de la présidence. Si la police passait outre à cette exigence pour exécuter un mandat de perquisition dans l’enceinte parlementaire (même dans un cas où, selon toute vraisemblance, la présidence lui en aurait de toute façon donné l’autorisation), elle pourrait se rendre coupable d’atteinte aux privilèges parlementaires, voire d’outrage à la Chambre. C’est pourquoi le Président prend soin d’examiner lui‑même tout mandat de perquisition que la police désire exécuter à l’intérieur de l’enceinte.

Lorsque la police désire exécuter un mandat de perquisition à l’égard d’un député, la procédure n’est pas la même que s’il s’agissait d’un simple citoyen. Alors que la police doit produire un mandat sur demande dans les cas ordinaires, la loi exige de la police qu’elle se présente à la présidence avant de pénétrer dans le bureau parlementaire d’un député en vue d’y effectuer une perquisition, afin que la présidence puisse s’assurer de la légalité de la perquisition. Le député concerné a aussi le droit de recevoir un exemplaire du mandat.

La compétence de la présidence pour accorder ou refuser cette autorisation a été établie à l’occasion de deux incidents distincts survenus dans les années 1970. Le premier s’est produit en 1973 : des policiers de la ville d’Ottawa et de la GRC, qui enquêtaient à propos de la disparition de documents du ministère des Affaires indiennes, étaient entrés dans le bureau du Parlement de Flora MacDonald (Kingston et les Îles) sans en avoir demandé l’autorisation à la présidence. M^me MacDonald a soulevé à ce sujet une question de privilège qui a été jugée fondée de prime abord et renvoyée au Comité permanent des privilèges et élections pour étude[270]. Dans son rapport à la Chambre, le Comité a affirmé :

Il est bien établi que des forces policières de l’extérieur, dans l’exercice de leurs fonctions officielles, ne pénétreront pas dans les lieux où siège le Parlement sans avoir obtenu au préalable la permission [du Président], qui est gardien des pouvoirs et privilèges du Parlement […] Le comité doit reconnaître le bien‑fondé de la question de privilège soulevée à la Chambre des communes^[271].

Présumant que les forces policières avaient agi de bonne foi, le Comité n’est pas allé jusqu’à conclure qu’elles s’étaient rendues coupables d’outrage à la Chambre. Il a plutôt recommandé au Président de « rappeler aux forces policières de l’extérieur et au personnel de sécurité de la Chambre des communes leurs obligations respectives à cet égard et que d’autres mesures ne soient pas prises^[272] ». Si le rapport du Comité réaffirmait l’obligation pour les forces policières de l’extérieur d’obtenir l’autorisation de la présidence avant de pénétrer dans l’enceinte parlementaire, ce n’est que six ans plus tard, sous une autre législature et sous un autre Président, que la Chambre a été à même de se faire confirmer que, loin d’être une simple formalité, l’autorisation que les forces de police de l’extérieur étaient tenues d’obtenir obligeait la présidence à exercer très consciencieusement son pouvoir discrétionnaire à cet égard.

En 1979, Terry Sargeant (Selkirk–Interlake) a soulevé une question de privilège concernant une demande que la GRC avait présentée à la présidence pour perquisitionner au bureau du député sur la colline du Parlement à la recherche de copies d’un document qui avait été dérobé. Après avoir confirmé que la GRC avait effectivement demandé son autorisation pour effectuer une perquisition au bureau de M. Sargeant, le Président Jerome a jugé qu’il n’y avait pas eu d’atteinte aux privilèges de prime abord et a indiqué à la Chambre qu’il avait exercé son pouvoir discrétionnaire pour refuser qu’on exécute le mandat de perquisition :

Si [le Président] est libre de juger ce qu’il convient de faire dans cette situation, c’est à mon avis parce que les droits de la police, qui peuvent être légitimes, s’opposent aux droits du député, qui sont au moins aussi légitimes [...]. Comme aucune accusation n’avait été portée contre un député et qu’apparemment aucune enquête n’était tenue au sujet d’une infraction dont il se serait rendu coupable, mais qu’il s’agissait plutôt d’une enquête ayant trait à d’autres circonstances, j’ai donc décidé au départ d’exercer mon pouvoir discrétionnaire en m’opposant à l’exécution du mandat de perquisition dans le bureau d’un député situé dans cette enceinte. Par ailleurs, je serais porté à croire que dans les cas extrêmes, lorsqu’il y a bel et bien allégation d’infraction contre un député, et qu’il s’agit d’appliquer la loi ou de faire enquête sur une accusation précise et officielle portée contre un député, la situation serait tout autre. Bien sûr, ma décision dépendrait alors de la nature de l’accusation et des circonstances qui l’entourent^[273].

En faisant cette déclaration, le Président Jerome soulignait les limites de la compétence de la présidence au regard des questions de privilège. Ce n’est pas à la présidence mais à la Chambre elle‑même qu’il appartient de déterminer l’étendue des privilèges des députés et d’établir s’il y a eu atteinte à un privilège. On pourrait dire à juste titre que le rôle que joue la présidence en établissant si la question de privilège est de prime abord recevable s’apparente de très près à l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’autoriser ou non les forces policières à pénétrer dans l’enceinte parlementaire. Dans les deux cas, la présidence doit garder à l’esprit que l’instance suprême dans ce genre d’affaire est la Chambre elle‑même, qui, en statuant sur la question, se prononcera sur la décision initiale de la présidence.

En 1989, un certain nombre de mandats de perquisition ont été exécutés sur la colline du Parlement dans le cadre d’enquêtes à propos de la façon dont certains députés utilisaient les budgets qui leur étaient alloués pour leur bureau ainsi que les services mis à leur disposition. Ces enquêtes ont donné lieu à de nombreuses spéculations dans les médias et suscité une grande inquiétude chez les députés. C’est ce qui a amené la Chambre à créer un comité spécial pour « examiner la Loi sur le Parlement du Canada en ce qui concerne les pouvoirs, devoirs et obligations des membres de la Chambre par rapport à cette loi et en ce qui concerne l’autorité, les responsabilités et la compétence du Bureau de régie interne^[274] ». Dans le cadre des recommandations énoncées dans son troisième rapport, qui portait exclusivement sur les procédures entourant l’exécution de mandats de perquisition dans l’enceinte parlementaire, le Comité spécial chargé de l’examen de la Loi sur le Parlement du Canada a précisé :

L’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 et l’article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada établissent les privilèges, immunités et pouvoirs de la Chambre des communes et de ses députés. Ces privilèges visent à permettre aux députés de s’acquitter de leurs fonctions et activités et de représenter les Canadiens. Il faut prendre en considération et respecter ces privilèges, immunités et pouvoirs lors de l’exécution d’un mandat de perquisition […][275].

La Chambre a approuvé à l’unanimité le troisième rapport du Comité spécial^[276]. Ce faisant, elle a réaffirmé les principes suivants concernant l’exécution de mandats de perquisition :

1.      La tradition parlementaire bien établie veut que les mandats de perquisition ne puissent être exécutés dans l’enceinte du Parlement qu’avec le consentement du Président;

2.      En sa qualité de gardien des privilèges, immunités et pouvoirs collectifs et individuels de la Chambre et de ses députés, le Président peut refuser de consentir à une perquisition ou en reporter l’exécution s’il détermine qu’elle constituera une violation des privilèges, immunités et pouvoirs en question du fait qu’elle nuirait au bon fonctionnement de la Chambre des communes;

3.      Le mandat de perquisition doit être exécuté en présence d’un représentant du Président, qui veillera à ce qu’un double de ce mandat soit remis, au moment de la perquisition ou le plus tôt possible après, au député dont les affaires font l’objet de la perquisition^[277].

Dans tout ce processus, la présidence ne peut faire davantage que de s’assurer que le mandat de perquisition est légal « à première vue » et qu’il est exécuté conformément aux conditions qui y sont énoncées. La présidence n’a nullement le droit de critiquer la décision d’émettre le mandat. Si la présidence agissait de la sorte, elle pourrait se rendre coupable d’entrave à la justice et brouillerait assurément la distinction qu’il convient de faire entre le Parlement comme corps législatif, d’une part, et les instances judiciaires et exécutives responsables de l’émission des mandats de perquisition et de l’administration de la justice, d’autre part.

Dans l’examen d’un mandat de perquisition, la présidence prend en considération deux éléments majeurs : la conformité du mandat sur le plan de la procédure et l’exactitude avec laquelle les documents visés y sont décrits^[278]. Essentiellement, la présidence doit s’en tenir à l’examen de la forme et du contenu du mandat de perquisition et voir si son exécution pourrait, autrement, résulter en une atteinte aux privilèges.

   Le droit de bénéficier de la présence et des services des députés

Ce droit sous-tend le privilège qui exempte les députés du devoir de juré et de l’obligation de comparaître comme témoin. Comme le précise Maingot : […] le Parlement du Canada […] jouit d’un droit prioritaire à bénéficier de la présence de ses membres et sauf en cas de procès au pénal ou d’infraction à la législation provinciale (à caractère quasi pénal) […] le Parlement ne tolère pas qu’on empêche ses membres de se rendre à une séance[279].

Le Règlement de la Chambre dispose que tout député est tenu d’assister aux séances de la Chambre sauf s’il est occupé à d’autres activités et fonctions parlementaires ou à un engagement public ou officiel^[280]. Étant donné que la Chambre siège pendant les heures normales de travail, des conflits d’horaires avec d’autres engagements parlementaires ou officiels (par exemple des réunions de comité) pourraient empêcher les députés de se rendre à la Chambre. Dans la pratique, la présidence se montre très indulgente à cet égard. D’ailleurs, la présidence a souvent dissuadé les députés de faire allusion à l’absence de leurs collègues^[281]. Tout ce qui touche la présence des députés relève normalement des dirigeants de chacun des partis, ordinairement du whip, ou est considéré comme une question d’obligation personnelle si le député n’est affilié à aucun parti. C’est pourquoi la Chambre, en tant qu’entité, n’a guère besoin de prendre de mesures en ce sens^[282].

   Le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires

La Chambre a le droit de prendre des mesures disciplinaires à l’encontre de députés qui se conduisent mal et le pouvoir de punir quiconque entrave le déroulement des travaux parlementaires (ce qu’elle considère comme une atteinte à ses privilèges ou un outrage). Ce sont là des concepts étroitement liés au droit de la Chambre de régir ses propres affaires et à son pouvoir de s’assurer de la présence et des services des députés. L’article 9 du Bill of Rights protège les députés et les « étrangers[283] » de toute ingérence extérieure lorsqu’ils participent aux travaux de la Chambre; il les assujettit par ailleurs au pouvoir disciplinaire de la Chambre pour leurs faits et gestes pendant les délibérations^[284]. May souligne que le pouvoir de punir quelqu’un pour outrage remonte sans doute au Moyen Âge, à l’époque où le Parlement anglais servait principalement de cour de justice[285]. Ce pouvoir permet à la Chambre d’imposer une grande variété de sanctions en cas d’inconduite. Par exemple, une personne qui n’est pas député (un « étranger ») peut être expulsée des tribunes ou de l’enceinte parlementaire, réprimandée ou emprisonnée. Un député peut être ramené à l’ordre, se voir ordonner de mettre fin à une intervention pour s’être trop répété ou éloigné du sujet, être désigné par son nom pour n’avoir pas respecté l’autorité de la présidence, faire l’objet d’une suspension de son droit de participer aux travaux de la Chambre, être incarcéré ou même expulsé. Dans une certaine mesure, le pouvoir disciplinaire de la Chambre est régi par le Règlement afin que la Chambre n’ait pas à prendre position sur chaque cas lorsqu’elle veut régler une question efficacement^[286]. Par exemple, ce pouvoir disciplinaire permet à la Chambre, par l’entremise de ses hauts fonctionnaires, de refuser l’entrée à un étranger qui, à diverses occasions par le passé, s’est rendu coupable d’inconduite dans les tribunes du public ou les couloirs du Parlement.

Par ailleurs, la conduite des députés est régie en partie par le Code régissant les conflits d’intérêts des députés[287]. Par exemple, les députés sont tenus de divulguer, le cas échéant, leur intérêt personnel dans une question examinée par la Chambre ou un comité et de s’abstenir de participer aux débats et de voter sur cette question[288]. Si un député a des motifs raisonnables de croire qu’un autre député ne s’est pas conformé au Code, il peut demander au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique de procéder à une enquête. Le commissaire remet ensuite un rapport de ses conclusions au Président, qui le présente à la Chambre. Si le commissaire conclut que le député a délibérément contrevenu au Code, il peut recommander des sanctions. Le député est alors assujetti au pouvoir disciplinaire de la Chambre, si la Chambre décide d’appliquer des sanctions[289]. Depuis l’entrée en vigueur du Code régissant les conflits d’intérêts des députés, au commencement de la 38^e législature (2004‑2005), aucune sanction n’a été imposée à l’encontre de députés l’ayant enfreint.

Toute personne qui relève de la compétence de la Chambre, qu’il s’agisse d’un étranger, d’un membre du personnel de la Chambre ou d’un député, peut encourir des mesures disciplinaires de la Chambre pour toute forme d’inconduite, non seulement à l’intérieur mais également à l’extérieur de l’enceinte parlementaire^[290]. Par exemple, le pouvoir disciplinaire de la Chambre s’applique aux séances de comité qui se tiennent ailleurs que dans l’enceinte parlementaire.

Bien qu’il soit une pierre angulaire des privilèges parlementaires, le pouvoir disciplinaire de la Chambre n’en est pas moins limité : la Chambre a le droit de réprimander ou d’emprisonner les fautifs uniquement jusqu’à la fin de la session et n’a pas le pouvoir d’imposer des amendes^[291]. Le Parlement hésite à se servir de ces pouvoirs et ne l’a que rarement fait. Dans les cas d’emprisonnement, l’accusé serait libéré dès qu’il se conformerait à l’ordre de la Chambre ou jusqu’à la fin de la session.

Le blâme, la réprimande et la citation à comparaître à la barre de la Chambre

Quiconque porte atteinte à la dignité ou à l’autorité du Parlement peut être sommé de comparaître à la barre de la Chambre si la Chambre adopte une motion en ce sens. Au moment de sa comparution, l’accusé se tient debout à la barre, une rampe de laiton, située devant l’entrée sud de la Chambre, au‑delà de laquelle les étrangers ne sont pas admis. La Chambre a déjà ordonné à des députés de comparaître depuis leur siège et à d’autres députés, à la barre, pour répondre à des questions ou recevoir un blâme, une semonce ou une réprimande. Même si, à première vue, cela ne semble guère punitif, c’est un événement extraordinaire qui place le député ou la personne en question sous l’autorité de la Chambre investie de ses pleins pouvoirs disciplinaires[292].

À un certain nombre d’occasions à la fin du XIX^e et au début du XX^e siècle, des personnes ont été citées à comparaître à la barre de la Chambre pour rendre des comptes :

       En 1873, James Bell, un directeur du scrutin, est sommé de comparaître à la barre de la Chambre pour répondre de ses actes dans une élection contestée. Rendu à la barre à trois occasions, après avoir demandé et obtenu la permission de se faire assister par un procureur, il répond aux questions. La Chambre adopte une résolution critiquant les actes de M. Bell. Convoqué de nouveau à la barre, il entend lecture de la résolution en question puis est libéré^[293].

       Toujours en 1873, l’éditeur du journal Le Courrier d’Outaouais, Élie Tassé, également employé de session à la Chambre des communes, est sommé de comparaître à la barre de la Chambre pour répondre à des questions concernant un article qui jetait le discrédit sur deux députés. M. Tassé comparaît à la barre, répond à des questions puis est autorisé à se retirer^[294].

       En novembre 1873, le sergent d’armes reçoit l’ordre de mettre sous sa garde John Heney, échevin à la ville d’Ottawa, et de l’amener à la barre de la Chambre pour répondre d’une tentative de corruption d’un député. M. Heney est demeuré sous la garde du sergent d’armes du 4 au 7 novembre 1873 mais n’a jamais comparu à la barre, le Parlement ayant été prorogé le 7 novembre^[295].

       Le 31 mars et le 1^er avril 1874, Louis Riel (Provencher) reçoit l’ordre de se rendre à son siège pour comparaître devant la Chambre pour s’être dérobé à la justice dans l’affaire du meurtre de Thomas Scott. Il fait fi de cet ordre et se fait par la suite expulser de la Chambre. Trois témoins sont convoqués à la barre en rapport avec cette affaire (le procureur général du Manitoba et deux agents de police d’Ottawa). Ils comparaissent et répondent tous les trois à des questions^[296].

       En 1879, un visiteur se tenant dans la tribune, John Macdonnell, adresse des remarques offensantes à un député. Après son expulsion de la tribune, il répète ses remarques dans une note qu’il fait livrer au député à son siège à la Chambre. À la suite de cet incident, il est sommé de comparaître à la barre de la Chambre, où il présente des excuses. La Chambre lui demande de se retirer, puis adopte une motion énonçant que M. Macdonnell avait violé les privilèges de la Chambre mais que, compte tenu de ses excuses, il ne serait pas nécessaire de prendre d’autres mesures. M. Macdonnell est alors rappelé à la barre, entend lecture de la résolution puis est libéré^[297].

       En mai 1887, John Dunn, directeur du scrutin, est sommé de comparaître à la barre de la Chambre pour répondre de sa conduite au cours d’une élection. Ayant été autorisé par la Chambre à se faire accompagner d’un procureur, il répond à de nombreuses questions. Il est finalement libéré sans qu’aucune autre mesure ne soit prise contre lui^[298].

       En 1891, Michael Connolly, appelé à témoigner devant le Comité des privilèges et élections, refuse de lui remettre certains documents. Le Comité saisit la Chambre de la situation et lui demande de « prendre une décision à ce sujet ». La Chambre adopte alors une motion ordonnant à M. Connolly de comparaître à la barre de la Chambre. Il s’y présente comme convenu, répond aux questions, obtient l’autorisation de se faire aider par un procureur et reçoit l’ordre de produire les livres de compte qu’exigeait le Comité^[299].

       Encore en 1891, le Comité des comptes publics mentionne dans son rapport qu’André Senécal, un employé du Bureau de l’imprimerie du gouvernement, a fait défaut de se soumettre à une citation à comparaître devant le Comité. La Chambre adopte une motion lui enjoignant de se présenter à la barre de la Chambre. Il omet de le faire et la Chambre ordonne qu’il soit mis sous la garde du sergent d’armes, qui ne parvient pas à le retrouver. Les choses en restent là^[300].

       En 1894, Jean Baptiste Provost et Omer Édouard Larose négligent de se soumettre à une citation à comparaître comme témoins devant le Comité des privilèges et élections. Le Comité en fait rapport à la Chambre et lui demande d’« agir en conséquence ». La Chambre adopte alors une motion enjoignant aux deux témoins de comparaître à la barre de la Chambre. Constatant leur absence, la Chambre ordonne au sergent d’armes de les mettre sous arrêt afin de les forcer à comparaître à la barre de la Chambre. Ils comparaissent finalement, répondent aux questions et sont libérés^[301].

       En 1906, un député s’étant plaint de la teneur d’un article de journal, le Greffier en fait lecture à la Chambre, qui adopte une motion enjoignant à son auteur, Joseph Ernest Eugène Cinq‑Mars, de comparaître à la barre de la Chambre. M. Cinq‑Mars se présente comme convenu et répond aux questions à deux séances consécutives de la Chambre. La Chambre adopte alors une motion de censure contre lui, lui en fait lecture puis l’autorise à se retirer^[302].

       En 1913, R.C. Miller, qui avait comparu comme témoin devant le Comité des comptes publics, avait refusé de répondre aux questions. Saisie de l’affaire, la Chambre adopte une motion enjoignant à M. Miller de se présenter à la barre de la Chambre pour y être interrogé. M. Miller y comparaît à deux reprises et obtient chaque fois l’autorisation de se faire assister par un procureur. Comme il refuse toujours de fournir l’information demandée par le Comité, on lui ordonne de se retirer. La Chambre adopte alors une motion déclarant M. Miller coupable d’outrage à la Chambre et ordonnant son emprisonnement. M. Miller est de nouveau amené à la barre de la Chambre pour entendre lecture de la résolution en question^[303].

Aucun particulier n’a été appelé à la barre depuis 1913[304]. Des députés y ont toutefois été appelés, en 1991 et en 2002. En leur qualité de députés, ils auraient pu recevoir l’admonestation à partir de leur place, ce qui aurait été l’usage habituel[305].

En 1991, un député a soulevé une question de privilège pour alléguer qu’un outrage à la Chambre avait été commis à l’ajournement de la séance précédente, quand Ian Waddell (Port Moody–Coquitlam), furieux d’avoir manqué un vote, avait tenté de se saisir de la masse au moment où le sergent d’armes la transportait hors de la Chambre. Le Président Fraser a jugé qu’il y avait effectivement là, de prime abord, une atteinte aux privilèges, et la Chambre a adopté un ordre enjoignant M. Waddell de comparaître à la barre de la Chambre pour y être réprimandé. Le député a comparu à la barre, a été admonesté par le Président et déclaré coupable de violation des privilèges et d’outrage flagrant à la Chambre^[306].

En 2002, mécontent du résultat d’un vote sur son projet de loi, Keith Martin (Esquimalt–Juan de Fuca) s’est emparé de la masse. Une question de privilège a été soulevée à cet égard et le Président Milliken a jugé que la question était fondée de prime abord. La Chambre a donc adopté une motion ordonnant au député de comparaître à la barre pour présenter ses excuses. Il a comparu le lendemain et le Président s’est adressé à lui en employant son nom plutôt que le nom de sa circonscription. Le député s’est excusé à la Chambre et a regagné son siège[307].

La mise sous garde et l’emprisonnement

La Chambre des communes jouit du droit de réprimer l’outrage par l’emprisonnement^[308], bien qu’elle n’ait pas exercé ce droit depuis 1913. Dans les années suivant immédiatement la Confédération, la Chambre a ordonné l’emprisonnement ou la mise sous garde d’individus à quatre occasions. Elle a de nouveau ordonné au sergent d’armes d’emprisonner une personne en 1913.

Premièrement, en mai 1868, Henri Joly (Lotbinière), désigné président d’un comité spécial, fait défaut de se présenter au moment où les membres de son comité sont assermentés. La Chambre adopte alors une motion ordonnant au sergent d’armes de le mettre sous sa garde. Le sergent d’armes est toutefois incapable de donner suite à cet ordre, M. Joly étant à l’extérieur de la ville. Aucune autre mesure n’est prise contre lui^[309]. En 1873, deux députés, le premier ministre sir John A. Macdonald et Frederick Pearson (Colchester), négligent de se présenter au moment où ils doivent être assermentés à titre de membres d’un comité. La Chambre adopte une motion enjoignant au sergent d’armes de les mettre sous sa garde. Lors de la comparution de M. Macdonald, le D^r Charles Tupper (Cumberland) donne lecture, afin qu’il figure au procès-verbal, d’un affidavit établissant que le député n’est pas en mesure de s’acquitter de ses fonctions pour des raisons de santé. M. Macdonald est alors libéré. Quant à M. Pearson, aucune autre mesure n’est prise contre lui, le sergent d’armes n’ayant pu le trouver du fait de son absence de la ville^[310]. Puis, toujours en 1873, John Heney, échevin à la ville d’Ottawa, est placé sous la garde du sergent d’armes du 4 au 7 novembre en attendant sa comparution à la barre pour tentative de corruption à l’endroit d’un député^[311]. En 1891, la Chambre adopte une motion ordonnant au sergent d’armes de mettre Thomas McGreevy (Québec‑Ouest) sous sa garde pour avoir négligé de se présenter en vue de répondre à des questions. Deux jours plus tard, le sergent d’armes informe la Chambre qu’il ne parvient pas à trouver le député[312]. Enfin, en 1913, la Chambre ordonne l’emprisonnement de R.C. Miller pour avoir refusé de répondre aux questions qui lui étaient posées lors de sa comparution à la barre. Il demeure en détention pendant environ quatre mois, soit jusqu’à la fin de la session^[313].

L’expulsion

En vertu du privilège parlementaire, les députés ont la responsabilité d’agir d’une façon qui soit à la hauteur de leurs fonctions de représentants élus de la population. Toute désobéissance aux ordres de la Chambre ou tout acte répréhensible — menace, offre ou acceptation de pots‑de‑vin, intimidation — constitue une infraction pour laquelle le député peut être réprimandé ou même expulsé. En vertu de l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui conférait à la Chambre des communes canadienne les mêmes privilèges, immunités et pouvoirs que ceux dont jouissait la Chambre des communes britannique, la Chambre des communes canadienne possède le pouvoir d’expulsion. L’expulsion, une mesure fort sérieuse, poursuit un double but, comme l’explique May :

L’expulsion n’est pas tant une mesure disciplinaire qu’une mesure de redressement, elle ne vise pas tant à punir des députés qu’à débarrasser la Chambre de personnes qui ne sont pas aptes à en faire partie. On peut à juste titre la considérer comme un exemple du pouvoir qu’a la Chambre de réglementer sa propre constitution. Mais il est plus commode d’en traiter comme d’une méthode parmi d’autres dont dispose la Chambre pour punir^[314].

Comme le fait remarquer Bourinot, ce pouvoir redoutable a toutefois ses limites :

Tout corps législatif a incontestablement le droit de suspendre ou d’expulser un de ses membres pour ce qui lui apparaît être un motif suffisant. Il a absolument besoin d’un tel pouvoir pour conserver sa dignité et son utilité comme entité. Cependant, bien que l’expulsion libère le siège d’un député, elle ne rend pas celui‑ci inapte à être de nouveau élu comme député dans l’avenir^[315].

La Chambre peut exercer son pouvoir d’expulser un député pour des infractions commises en dehors de son rôle de représentant élu ou en dehors d’une session du Parlement. Comme l’explique Maingot, ce pouvoir « s’étend à tous les cas où l’infraction, de l’avis de la Chambre, rend le député inapte à s’acquitter de ses devoirs parlementaires^[316] ».

La Chambre a expulsé des députés à quatre occasions. Louis Riel (Provencher) a été expulsé de la Chambre à deux reprises. Il s’était dérobé à la justice après avoir été accusé du meurtre de Thomas Scott. Au printemps de 1874, la Chambre ordonne à M. Riel de comparaître à son siège. Son refus lui vaut d’être expulsé de la Chambre^[317]. À l’automne de cette même année, il est réélu député de Provencher. La deuxième expulsion de M. Riel survient près d’un an plus tard. Le 22 février 1875, une copie du jugement prononçant sa mise hors‑la‑loi dans l’affaire de La Reine c. Riel est déposée à la Chambre. Le 24 février, après lecture du document à la Chambre, celle‑ci adopte deux ordres, l’un donnant avis que M. Riel a été jugé hors‑la‑loi pour crime grave et l’autre enjoignant à la présidence de préparer un nouveau bref d’élection pour la circonscription électorale de Provencher, expulsant du coup M. Riel^[318].

En 1891, Israël Tarte (Montmorency) accuse Thomas McGreevy (Québec‑Ouest) de corruption en relation avec des travaux d’amélioration au port de Québec. La Chambre renvoie l’affaire au Comité des Privilèges et Élections. Lors de sa comparution devant le Comité, M. McGreevy refuse de répondre aux questions qui lui sont posées. Le Comité fait rapport à la Chambre le 12 août 1891 et lui demande de prendre la décision qu’elle jugerait appropriée. Le 13 août, la Chambre ordonne à M. McGreevy d’être présent à son siège le 18 août. Constatant ce jour‑là l’absence de M. McGreevy, la Chambre ordonne qu’il soit commis à la garde du sergent d’armes. Le 19 août, M. McGreevy tente de démissionner mais la Chambre refuse d’accepter sa démission, du fait que son siège est alors contesté. Le 29 septembre, la Chambre adopte une résolution déclarant M. McGreevy coupable de mépris envers l’autorité de la Chambre pour avoir omis de se présenter à son siège comme on le lui avait ordonné, ainsi que de certaines autres infractions. La Chambre adopte ensuite une seconde résolution expulsant M. McGreevy^[319].

Le 30 janvier 1947, la Chambre résolut que Fred Rose (Cartier), reconnu coupable de violation de la Loi sur les serments officiels et condamné à six ans d’emprisonnement, est de ce fait inapte à siéger ou à voter à la Chambre. La motion ordonne également à la présidence de demander au directeur général des élections d’émettre un nouveau bref d’élection pour combler le siège ainsi laissé vacant. Même si la motion ne fait pas explicitement mention de l’expulsion du député, la Chambre déclare son siège vacant^[320].

   Les droits de procéder à des enquêtes, d’exiger la comparution de témoins et d’ordonner la production de documents

Selon le préambule et l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement jouit du droit de procéder à des enquêtes, d’exiger la comparution de témoins et d’ordonner la production de documents, des droits essentiels à son bon fonctionnement. Ces droits sont d’ailleurs aussi anciens que le Parlement lui‑même. Maingot énonce :

La seule limitation que la Chambre pourrait elle‑même s’imposer serait que l’enquête doive se rapporter à un sujet relevant de la compétence législative du Parlement, en particulier lorsque des témoins doivent être entendus et qu’on envisage de recourir à la compétence pénale du Parlement. Cette restriction est conforme au droit des Chambres du Parlement de convoquer une personne et de l’obliger à témoigner sur un sujet relevant de leur compétence respective^[321].

Dans une large mesure, ces droits sont maintenant exercés par les comités en vertu des pouvoirs qui leur sont délégués aux termes du Règlement^[322].

Les comités permanents ont un ordre de renvoi permanent les autorisant à mener des enquêtes sur diverses questions relatives aux ministères et aux politiques. De plus, la Chambre peut leur renvoyer d’autres questions pour examen. Lorsqu’ils examinent une question en particulier, les comités pourraient bénéficier du témoignage de fonctionnaires, de particuliers ou de représentants de groupes, d’organisations et d’associations. Dans la majorité des cas, les témoins invités à comparaître devant un comité le font de leur gré[323]. Si un témoin décline une invitation, le comité peut lui délivrer une assignation à comparaître en adoptant une motion en ce sens. Si le témoin refuse toujours de comparaître, le comité peut renvoyer l’affaire à la Chambre, qui peut ensuite ordonner au témoin de comparaître. Si le témoin désobéit à l’ordre, il pourrait être déclaré coupable d’outrage.

Les comités n’ont pas le pouvoir d’exiger la présence de la reine, du gouverneur général, des députés, des sénateurs, des hauts fonctionnaires d’autres assemblées législatives ou de personnes à l’extérieur du Canada[324]. Si un député refuse de témoigner, le comité peut renvoyer l’affaire à la Chambre, qui décidera des mesures éventuelles à prendre. Bien que les sénateurs puissent comparaître de leur gré devant des comités de la Chambre, si un comité souhaite inviter un sénateur de manière officielle, la Chambre peut adopter une motion portant qu’un message soit transmis au Sénat pour demander qu’on permette au sénateur en question de comparaître[325].

Pour les besoins d’une enquête, un comité peut ordonner la production de documents relevant de son ordre de renvoi. Il s’agit la plupart du temps de rapports gouvernementaux, de statistiques, de notes de service, d’ententes et de notes d’information, tous fournis sur une base volontaire, sauf de rares exceptions[326]. Comme le précise un rapport de 1991 du Comité permanent des privilèges et élections :

Aux termes du Règlement de la Chambre, la Chambre des communes délègue à ses comités les pouvoirs de convoquer des personnes et d’exiger la production de documents et dossiers. C’est un fait bien établi que le Parlement a le droit d’ordonner que lui soient soumis tous les documents dont il estime avoir besoin pour son information. […] Les pouvoirs de convoquer des personnes et d’exiger la production de documents et dossiers sont absolus, mais il est rare que l’on exerce ces pouvoirs sans prendre en considération l’intérêt public. La Chambre des communes reconnaît qu’elle ne doit pas exiger la production de documents dans tous les cas. Ainsi, des considérations ayant trait à la politique officielle, notamment la sécurité nationale, les relations extérieures et d’autres facteurs, influent sur la décision d’exiger ou non la production de ces documents[327].

Si quelqu’un s’oppose à la demande d’un comité ou n’en tient pas compte, le comité peut adopter une motion ordonnant la production des documents requis[328]. Si l’ordre n’est pas respecté, le comité ne peut rien faire lui-même, sauf renvoyer l’affaire à la Chambre et recommander des mesures[329]. Il incombe ensuite à la Chambre de délivrer ou non un ordre de production de documents. Elle peut le faire en adoptant une motion[330] ou le rapport du comité[331]. Si l’ordre de la Chambre n’est pas respecté, elle peut exercer son pouvoir de prendre des mesures disciplinaires. Les personnes visées peuvent être appelées à la barre de la Chambre, inculpées pour outrage ou autrement punies. En 1891, par exemple, un témoin devant un comité a été appelé à la barre de la Chambre pour avoir refusé de fournir des documents que le comité lui avait demandés[332]. En 2004, la Chambre a inculpé trois entreprises d’outrage à la Chambre pour avoir aussi refusé de fournir des documents à un comité[333].

   Le droit de faire prêter serment aux témoins

Le droit de la Chambre et de ses comités d’interroger des témoins sous serment, droit qui ne faisait anciennement pas partie des usages parlementaires, leur a été conféré par voie législative et est maintenant énoncé dans la Loi sur le Parlement du Canada^[334]. Les dispositions de cette loi permettent à la Chambre et à ses comités d’interroger des témoins sous serment et autorisent la présidence, les présidents de comité et toute personne désignée par le Président à faire prêter serment ou à recevoir des affirmations solennelles.

Normalement, les témoins qui comparaissent devant les comités de la Chambre n’ont pas à prêter serment. Il est généralement entendu qu’ils ont le devoir de dire la vérité, qu’ils aient prêté serment ou non[335]. La décision de leur faire prêter serment est laissée à l’entière discrétion des comités. Si un témoin refuse de prêter serment, le comité peut renvoyer l’affaire à la Chambre, étant donné qu’il n’est pas habilité à traiter les cas d’outrage perçu[336].

Bien que les témoignages présentés à des comités parlementaires soient protégés par le privilège parlementaire, si un comité établit qu’un témoin lui a menti ou qu’il l’a induit en erreur délibérément, le témoin pourrait être inculpé d’outrage. Si le témoin était sous serment et que la Chambre établisse qu’il a délibérément menti au comité, elle pourrait juger bon de renoncer à son privilège et de renvoyer l’affaire à la Couronne, afin qu’on détermine s’il y a motif suffisant pour inculper le contrevenant de parjure[337].

En 2003, un sous‑comité du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires s’est vu confier le mandat d’enquêter sur la possibilité que le commissaire à la vie privée et certains employés de son bureau aient délibérément induit le Comité en erreur lors d’audiences portant sur ce bureau. Dans son rapport à la Chambre sur les conclusions du sous‑comité, le Comité a précisé :

Faire prêter serment aux témoins ne crée pas d’obligations qui n’existent pas déjà. Nous estimons cependant que cette procédure montrerait aux témoins l’importance des obligations qui leur incombent, et ce, d’une manière plus efficace que, par exemple, de simplement les informer que leur témoignage sera assimilé à un témoignage donné sous serment. Bien sûr, c’est nettement mieux que de simplement tenir pour acquis que les témoins savent qu’ils doivent dire toute la vérité[338].

   Le droit de publier des documents

La Loi sur le Parlement du Canada protège la publication de documents parlementaires ordonnée par la Chambre de façon à empêcher que l’on intente des poursuites relativement au contenu de ces documents ou de leurs annexes^[339]. Cette disposition s’applique à tous les documents publiés par un comité agissant sous l’autorité de la Chambre. La cour a toutefois établi que les bulletins parlementaires et autres communications entre les députés et leurs électeurs ne se rapportaient pas aux « délibérations du Parlement » et, par conséquent, qu’ils n’étaient pas protégés par ce privilège parlementaire[340].