Les comités / Mandat

Portée du mandat d’un comité permanent : participation de députés indépendants

Le 6 juin 2013

Débats, p. 17795–17798

Le 29 mai 2013, Nathan Cullen (Skeena—Bulkley Valley) invoque le Règlement au sujet de l’étude du projet de loi C-60, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 21 mars 2013 et mettant en œuvre d’autres mesures, par le Comité permanent des finances. M. Cullen allègue que le Comité a outrepassé son mandat en invitant des députés qui ne sont pas membres d’un caucus représenté au Comité à soumettre des motions d’amendement qui seraient ensuite réputées proposées. Il ajoute que seule la Chambre peut nommer des membres, que seuls les membres de comités ont le droit de proposer des motions et que le motionnaire doit être présent pour proposer sa motion. En outre, il soutient que selon les règles fixées par la Chambre à l’égard des comités, il est interdit de nommer les députés de partis non reconnus comme membres d’un comité. En réponse, Peter Van Loan (leader du gouvernement à la Chambre des communes) avance que le Comité a conçu un mécanisme, conforme aux règles, permettant aux députés indépendants de participer aux comités là où ils ne pouvaient autrefois le faire. Il indique que le Règlement contient de nombreux exemples dans lesquels des motions sont réputées proposées et que le processus adopté par le Comité fait directement suite à une décision antérieure rendue par le Président le 12 décembre 2012^[1]. D’autres députés prennent aussi la parole. Le 30 mai 2013, Elizabeth May (Saanich—Gulf Islands) et André Bellavance (Richmond—Arthabaska) expriment leur mécontentement à l’égard de ce processus, faisant valoir que l’invitation du Comité n’avait pas permis aux députés indépendants de proposer eux-mêmes les motions, de les expliquer de façon détaillée ou de se prononcer à leur sujet. Le Président prend l’affaire en délibéré^[2].

Résolution

Le Président rend sa décision le 6 juin 2013. Soulignant que la Chambre a récemment eu à traverser de longues délibérations à l’étape du rapport, il renvoie à sa décision du 12 décembre 2012, où il invitait la Chambre à réfléchir à des façons de faire participer les députés indépendants au processus des comités afin que leurs motions soient examinées à l’étape de l’examen en comité plutôt qu’à l’étape du rapport. Il déclare que le Comité permanent des finances n’a pas enfreint l’article 119 du Règlement^[3] en réputant les motions proposées. Enfin, bien qu’il reconnaisse que certains députés puissent être mécontents du mécanisme mis au point par le Comité, le Président, par mesure d’exception, commente les travaux du Comité malgré l’absence d’un rapport. Il conclut que la Chambre a été dûment saisie du projet de loi C-60 et que le Comité permanent des finances n’a enfreint aucun usage procédural.

Décision de la présidence

Le Président : Je suis maintenant prêt à me prononcer sur le rappel au Règlement soulevé le 29 mai 2013 par l’honorable leader à la Chambre de l’Opposition officielle concernant la procédure suivie par le Comité permanent des finances dans le cadre de son étude du projet de loi C-60, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 21 mars 2013 et mettant en œuvre d’autres mesures.

Je remercie l’honorable leader à la Chambre de l’Opposition officielle d’avoir soulevé cette question, ainsi que l’honorable leader du gouvernement a la Chambre des communes et les députés de Winnipeg-Nord, de Richmond—Arthabaska et de Saanich—Gulf Islands de leurs interventions.

Dans son rappel au Règlement, le leader à la Chambre de l’Opposition officielle a affirmé que l’ordre adopté le 7 mai 2013 par le Comité permanent des finances, au sujet de l’étude du projet de loi C-60, outrepasse les pouvoirs que confère la Chambre au Comité. Il a expliqué que l’ordre du Comité invitait d’autres comités permanents à examiner diverses parties du projet de loi et, à l’instar des députés indépendants, à soumettre des amendements au Comité permanent des finances.

Il a ajouté que l’ordre du Comité prévoyait également que ces amendements seraient réputés proposés afin que le Comité puisse les étudier et les mettre aux voix. Il a fait valoir qu’en agissant ainsi, le Comité a outrepassé ses pouvoirs étant donné, d’une part, que la Chambre avait décidé que le projet de loi serait référé au Comité permanent des finances seulement et, d’autre part, que les règles de la Chambre prévoient qu’elle seule peut déterminer la composition des comités, et que les députés appartenant à un parti non reconnu ne sont pas autorisés à siéger à des comités. De plus, il a indiqué que cela était contraire à la règle voulant que seuls les membres d’un comité donné soient autorisés à y proposer des motions, et qu’ils doivent pour ce faire y être présents.

Le leader du gouvernement à la Chambre des communes a quant à lui soutenu qu’il était une pratique bien établie qu’un comité permanent invite d’autres comités permanents à examiner le fond de certains articles d’un projet de loi dont il est saisi en vue du dépôt d’amendements éventuels. Il a de plus laissé entendre que la participation de députés indépendants aux travaux du Comité faisait partie d’un processus évolutif qui n’a rien de discriminatoire puisque l’échéance pour le dépôt des amendements était la même pour tous les intéressés : députés indépendants, autres comités et membres du Comité permanent des finances. Il a expliqué que le Comité avait manifestement voulu répondre directement à l’invitation que je lui ai faite le 12 décembre 2012 dans une décision portant sur un sujet similaire.

Pour sa part, la députée de Saanich—Gulf Islands s’est demandé si la démarche du Comité était compatible au plan de la procédure avec ma décision, et si l’ordre du Comité avait d’une manière ou d’une autre porté atteinte à ses droits de députée. L’honorable député de Richmond—Arthabaska a tenu des propos similaires, faisant état de ce qu’il considère être la dégradation de ses droits en ce qui concerne la présentation d’amendements à l’étape du rapport.

L’affaire qui nous occupe constitue à plusieurs égards une évolution logique de certains faits de procédure survenus au cours de la dernière année, mais également de faits qui remontent à il y a plus de 10 ans. Afin de mieux situer l’affaire dans son contexte, je renvoie les députés à la déclaration prononcée le 21 mars 2001 par le Président Milliken, à la page 1991 des Débats, déclaration qui a amorcé l’évolution vers la manière actuelle de procéder aux étapes de l’étude en comité et du rapport du processus législatif. Cette déclaration établit clairement les lignes directrices dont se sert maintenant la présidence lorsqu’elle s’acquitte du choix des amendements à l’étape du rapport. D’ailleurs, le processus même de sélection trouve son origine dans la nécessité de redonner à l’étape du rapport sa vocation initiale, à savoir l’étude des amendements qui n’auraient pas pu être proposés à l’étape du comité.

Le Président Milliken a exprimé clairement sa pensée lorsqu’il a déclaré ceci :

[...] je recommande fortement à tous les députés et à tous les partis de se prévaloir pleinement de la possibilité de proposer des amendements à l’étape du comité afin que l’étape du rapport retrouve sa vocation originale, celle de permettre à la Chambre d’étudier le rapport du comité et le travail accompli par celui-ci.

Ces principes directeurs, qui se trouvent dans les notes d’interprétation des articles 76(5) et 76.1(5) du Règlement ^[4], ont permis aux comités de demeurer la principale tribune pour l’étude détaillée des projets de loi, ce qui a fait en sorte que l’étape du rapport ne devienne pas la répétition de l’étude en comité.

Aux pages 783 et 784 de La procédure et les usages de la Chambre des communes, deuxième édition, il est écrit ceci :

De façon générale, le Président s’emploie à prévenir tout débat à la Chambre qui soit une simple répétition de celui qui a eu lieu en comité. [...] De plus, le Président ne devrait normalement choisir que les motions d’amendement qui n’auraient pu être présentées en comité. Il ne choisit une motion déjà rejetée en comité que s’il juge qu’elle revêt une telle importance pour les députés qu’elle mérite d’être examinée de nouveau à l’étape du rapport.

Toutefois, ces lignes directrices ont été mises à l’épreuve lors de deux incidents récents où la Chambre a dû délibérer très longuement à l’étape du rapport — d’abord en juin 2012, dans le cadre de l’étude du projet de loi C-38, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d’autres mesures, puis à nouveau en novembre 2012, dans le cadre de l’étude du projet de loi C-45, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d’autres mesures.

Ces deux incidents ont fait ressortir très clairement les difficultés auxquelles sont confrontés les députés indépendants lorsqu’il s’agit de l’étude des projets de loi en comité, en particulier en ce qui a trait à l’article 119 du Règlement^[5], qui interdit aux députés qui ne sont pas membres d’un comité donné d’y proposer des motions, d’y voter ou de faire partie du quorum. Cette situation a amené certains députés à douter de la capacité des règles et des usages de la Chambre à préserver l’objectif auquel est destinée l’étape du rapport.

Elle a également donné lieu à une décision, le 12 décembre 2012, dans laquelle j’ai traité de la question de la participation des députés indépendants au processus d’amendement des projets de loi, en particulier en comité. Dans cette décision, j’ai suggéré que, tant que les comités n’auraient pas trouvé un moyen de permettre aux députés indépendants de proposer des amendements à l’étape du comité, la présidence continue d’autoriser ces députés à le faire à l’étape du rapport. J’ai alors déclaré, à la page 13224 des Débats de la Chambre des communes :

Le Règlement actuellement en vigueur offre aux comités une grande marge de manœuvre qui leur permettrait d’étudier les projets de loi d’une façon inclusive et exhaustive tout en équilibrant les droits de tous les députés.

J’ai ajouté :

[…] il est certain qu’un certain nombre de mesures pourraient être adoptées sur le plan procédural afin de permettre aux députés indépendants de proposer en comité des amendements aux projets de loi.

Demander à la présidence de se prononcer de manière exhaustive revient à lui demander de s’ingérer dans les affaires des comités pour trancher une question qui relève de ces derniers. Or, la Chambre s’oppose depuis fort longtemps à une telle pratique, car les comités sont maîtres de leurs propres travaux, comme il convient de le dire.

Dans la décision que j’ai rendue le 29 novembre 2012 sur une question semblable, j’ai informé les députés que, conformément à ces pratiques observées de longue date par la Chambre, en l’absence d’un rapport du Comité, la présidence n’examinerait pas plus avant les affaires de celui-ci. Ce faisant, j’ai cité le Président Milliken qui, le 27 novembre 2002, à la page 1950 des Débats, a déclaré, et je cite :

En ma qualité de Président, je suis conscient de la responsabilité qui m’incombe de défendre les droits de tous les députés et en particulier ceux des députés qui représentent les points de vue minoritaires à la Chambre. Par contre, il existe une tradition bien établie dans cette enceinte qui veut que les comités soient maîtres de leurs travaux. En temps normal, la Chambre n’est saisie d’une question concernant un comité que si le comité lui en fait rapport en expliquant la situation à examiner.

Il a ensuite ajouté :

Cela dit, il est aussi vrai que les comités jouissent d’une plus grande latitude dans la conduite de leurs travaux que ce qui se passe à la Chambre. Or, il peut arriver dans des circonstances particulières que la meilleure façon de procéder ne soit pas toujours évidente et, en fin de compte, la décision ultime est laissée à la discrétion du comité lui-même.

En même temps, la présidence est consciente de sa responsabilité quant au choix des motions à l’étape du rapport et du fait que ce qui s’est passé au Comité permanent des finances dans le cas présent a eu des effets directs sur les choix pour l’étape du rapport du projet de loi C-60 et sur les députés indépendants. Par conséquent, la présidence se sent l’obligation de répondre à certaines des questions soulevées, particulièrement celles ayant trait aux répercussions sur les députés indépendants.

Si je comprends bien, la principale préoccupation soulevée à propos de la procédure suivie par le Comité concerne sa décision de considérer comme ayant été proposées les motions soumises par les députés indépendants et certains autres comités lors de son examen du projet de loi article par article. Selon le leader à la Chambre de l’Opposition officielle, le problème principal est que, en agissant ainsi, le Comité a outrepassé son mandat. Il a soutenu que de considérer des motions comme ayant été proposées contrevient clairement à l’article 119 du Règlement ^[6], qui dispose que seuls les membres en bonne et due forme d’un comité permanent peuvent proposer des motions. Il a déclaré que, en conséquence, la procédure suivie par le Comité permanent des finances était fondamentalement entachée de vice.

Les députés ne s’étonneront pas d’apprendre que la Chambre et ses comités ont fréquemment recours à des motions de procédure afin de faciliter le déroulement des travaux. La procédure dans les comités est particulièrement souple et diverse, et de nombreux comités ont fréquemment recours à une grande variété de procédés afin d’organiser leur travail. Considérer que certaines choses ont eu lieu fait partie de cet ensemble de précédents.

À la Chambre, on y parvient souvent en décidant d’omettre certaines des étapes habituelles de la procédure et de présumer que certaines mesures procédurales ont été suivies, même si ce n’est pas le cas. Par exemple, il arrive de temps à autre que la Chambre décide d’adopter un projet de loi à toutes les étapes, et que chaque étape législative soit réputée adoptée. Il n’est pas nécessaire que les motions portant adoption à l’étape de la deuxième lecture, à l’étape du rapport ou à l’étape de la troisième lecture aient un parrain.

De même, presque chaque semaine, des votes par appel nominal sont réputés demandés et différés. Encore une fois, les motions qui ont rendu cela possible n’ont aucun parrain. En fait, il arrive même que la Chambre manipule sans scrupule le continuum espace-temps en décrétant qu’il est une certaine date, alors que ce n’est pas le cas, en affirmant par exemple que le mardi est un lundi, comme cela s’est produit il y a quelques semaines, le 21 mai. Une fois de plus, aucun député ne figure comme parrain de la motion qui a rendu cela possible.

Les annales de la Chambre et de ses comités regorgent d’exemples de ce genre. Ces outils procéduraux d’usage fréquent sont même prévus par certaines dispositions du Règlement. Ce qui pourrait causer difficulté dans le cas à l’étude est que la pratique de « réputer » des choses comme ayant eu lieu se fait le plus souvent par consentement unanime. Toutefois, cela peut également se faire par décision majoritaire, bien que cela demande plus de temps à la Chambre ou au comité.

Dans le cas qui nous occupe, il semble que le Comité permanent des finances ait choisi d’utiliser cette approche. Une motion établissant la procédure à suivre a été proposée et a fait l’objet d’un débat avant d’être finalement adoptée. Pour autant que la présidence puisse en juger, en l’absence d’un rapport du Comité indiquant le contraire, il n’a pas été passé outre à l’article 119 du Règlement^[7]. Au lieu de cela, il semble plutôt que le Comité ait mis au point un outil procédural adapté à la manière dont il entendait mener ses travaux.

Pour ce qui est de la question des droits des députés indépendants, la présidence ne peut s’empêcher d’observer que la décision du Comité permanent des finances leur a permis de faire ce qu’ils n’avaient pu faire avant : voir leurs amendements examinés par le Comité et même se voir accorder, conformément à l’article 119 du Règlement ^[8], la chance de prendre la parole en comité. Il s’agit d’une occasion qui ne leur avait pas été offerte auparavant. En ce sens, ils ont réussi à obtenir une forme de participation aux travaux d’un comité, aussi imparfaite qu’elle eût pu paraître à leurs yeux.

À titre de Président, je ne peux affirmer avec certitude que d’autres comités imiteront ou, oserais-je même dire, peut-être même accroîtront l’esprit d’inclusion dont a fait preuve le Comité permanent des finances.

Bref, bien que je sois tout à fait sensible aux conséquences procédurales qu’a cette nouveauté sur les députés indépendants à l’étape du rapport, je suis tenu de rappeler encore une fois à la Chambre mon obligation de veiller à ce que l’étape du rapport ne devienne pas une redite de l’étape du comité.

En ma qualité de gardien des droits et des privilèges de tous les députés, il est également de mon devoir en l’espèce de veiller à la fois à ce que les règles, pratiques et attentes de la Chambre soient respectées et à ce que les députés aient l’occasion de participer au processus législatif. Avant d’intervenir pour protéger l’intégrité de l’étape du rapport, il faudrait que la présidence sache que les députés ne disposaient d’aucun moyen, et non pas seulement d’un moyen insatisfaisant, pour proposer leurs motions en comité.

Il est vrai que les règles de la Chambre peuvent faire en sorte que les députés bénéficient de degrés divers de participation, en fonction de la situation et en fonction du statut du député dans le cadre de celle-ci. Par exemple, les députés siégeant à des comités jouissent des occasions de participer que n’ont pas les députés qui ne sont pas membres d’un comité, et j’ajouterais que les membres d’un comité ne sont pas tous sur un pied d’égalité pour ce qui est des occasions de participer.

Toutefois, ce que la présidence doit protéger, c’est le droit des députés de disposer d’un certain mécanisme leur permettant de faire valoir leurs idées.

C’est pour les motifs qui précèdent que la présidence n’a sélectionné aucune motion à l’étape du rapport qui aurait pu être examinée, ou qui a été examinée, par le Comité.

En conséquence, pour l’ensemble des motifs énoncés, je ne peux conclure que la procédure suivie par le Comité permanent des finances a porté atteinte aux droits des députés indépendants, particulièrement compte tenu du fait qu’un grand nombre de députés qui ne sont pas membres du Comité permanent des finances et ne sont donc pas en mesure d’y proposer des amendements sont pareillement assujettis aux mêmes restrictions concernant l’étape du rapport.

En outre, bien que la présidence s’éloigne de sa pratique bien établie consistant à ne pas commenter les travaux des comités, elle conclut, en l’absence d’un rapport du Comité indiquant le contraire qui pourrait justifier son intervention, que le projet de loi C-60 est recevable à la Chambre et que le Comité permanent des finances n’a pas mené ses travaux d’une manière contrevenant aux règles de procédure.

Je remercie les honorables députés de leur attention.