Chapitre I — La présidence

Introduction

Quand les députés se réunissent au début d’une nouvelle législature, la première affaire à l’ordre du jour est l’élection du Président par vote secret. Les autres députés habilités à présider les séances de la Chambre sont ensuite choisis. Le Président de la Chambre et le président des comités pléniers (qui est également Vice-président de la Chambre) sont élus pour la durée d’une législature. Le vice-président et le vice-président adjoint des comités pléniers (qui occupent de temps à autre le fauteuil à titre de Président suppléant) sont nommés pour la durée d’une session. Ensemble, ces quatre personnes président les séances de la Chambre et veillent à l’application des règles pour assurer le maintien de l’ordre et du décorum et le déroulement ordonné des travaux de la Chambre.

Élections et nominations

Commentaire de l’article 2

Cet article, dont les deux premiers paragraphes sont fondés sur les articles 44 et 45 de la Loi constitutionnelle de 1867, indique avec précision quand, et dans quelles circonstances, doit se faire l’élection du Président. [1] Il y a une élection au début de la première session d’une législature, vu que la Chambre est alors sans Président. Si au cours d’une législature, le Président se démet de sa charge, ou fait part de son intention de s’en démettre, il y a de nouvelles procédures d’élection. Il y a également élection en cas de vacance de la présidence pour toute autre raison. Dans tous les cas, l’élection a priorité sur les autres affaires et continue, si nécessaire, au-delà de l’heure normale d’ajournement, jusqu’à ce qu’un Président soit élu.

Commentaire de l’article 3

Lorsque l’élection du Président a lieu au début d’une législature, c’est le député qui a le plus d’années de service continu qui préside, à condition qu’il ne soit ni ministre ni détenteur d’une charge à la Chambre. On détermine les années de service en consultant la Gazette du Canada, laquelle publie le nom des députés élus dans l’ordre où le directeur général des élections reçoit les rapports relatifs à leur élection. Lorsque le Président a fait part de son intention de se démettre de sa charge, c’est ce dernier qui préside. Dans tout autre cas d’absence du Président, c’est le Vice-président et président des comités pléniers qui préside, conformément aux dispositions de la Loi sur le Parlement du Canada. [2] Le député qui préside est investi de tous les pouvoirs dévolus à la présidence et est autorisé à voter lors de l’élection, mais sa voix n’est pas prépondérante en cas d’égalité des voix entre deux candidats.

Commentaire de l’article 3.1

Les députés qui désirent être candidats à la présidence peuvent s’adresser à la Chambre avant que ne commence le scrutin. Cet article autorise chacun des candidats à faire une déclaration préliminaire de cinq minutes tout au plus. Une fois que tous les candidats qui souhaitaient prendre la parole l’ont fait, la séance est suspendue pendant une heure avant la tenue du premier tour de scrutin.

Commentaire des articles 4 et 5

L’élection du Président se fait par scrutin secret et sans annonce de candidatures. Les députés présents à la Chambre inscrivent, en majuscules, le nom du député de leur choix sur un bulletin de vote spécial, qui leur a été remis par le Greffier, et qu’ils déposent ensuite dans l’urne placée sur le Bureau. Le Greffier compte les bulletins en secret, puis les détruit et ne remet au député qui préside que le nom du député qui a obtenu la majorité des voix. Si aucun député n’a obtenu la majorité, les noms du dernier (ou des derniers s’il y a égalité pour la dernière place) et de tous ceux qui ont obtenu cinq pour cent des voix ou moins sont écartés. Le député qui préside lit alors à la Chambre la liste des noms restants, classés par ordre alphabétique, avant le tour de scrutin suivant. À ce stade, tous ceux dont le nom figure sur la liste, mais qui ne veulent pas être considérés, peuvent le déclarer et faire rayer leur nom de la liste. On procède alors à un autre tour de scrutin. Le processus est répété jusqu’à ce qu’un député ait obtenu la majorité nécessaire, ou jusqu’à ce qu’il ne reste qu’un seul nom. Le nom est alors annoncé à la Chambre et ce député devient le nouveau Président.

Avant le premier tour de scrutin, les députés peuvent consulter une liste des noms des députés inéligibles (chefs de partis et membres du Cabinet) ou qui ne veulent pas être considérés et en ont averti le Greffier par écrit. Avant le deuxième tour de scrutin, comme on l’a vu plus haut, les députés qui ont reçu des voix, mais ne veulent pas que leur nom reste sur la liste, peuvent le faire retirer, en donnant éventuellement leurs motifs. Ceux qui se retirent après le deuxième tour n’ont pas à donner de motifs.

Commentaire de l’article 6

Le Président est élu par les députés, à titre individuel, pour servir la Chambre. Par conséquent, son élection n’est liée en rien à la confiance que la Chambre accorde au gouvernement et ne doit pas être considérée comme telle.

Historique des articles 2, 3, 3.1, 4, 5, et 6

Bien que le moment où le Président doit être élu soit précisé dans la Constitution, aucun article du Règlement n’avait jamais indiqué comment procéder, jusqu’à ce que les présents articles soient adoptés en 1985. De 1867 à 1985, le Greffier a toujours été responsable de l’élection. L’usage voulait que ce soit le premier ministre qui propose le nom d’un député pour la présidence. La motion, pouvant être débattue, était habituellement appuyée par un des principaux ministres, bien qu’à partir de 1953, cet honneur ait été réservé au chef de l’Opposition officielle. [3] Après le débat, le Greffier procédait au scrutin et le député était élu à la majorité des députés présents; la motion était presque toujours adoptée à l’unanimité. Le Président élu était alors conduit au fauteuil, par le motionnaire et celui qui avait appuyé la motion, en faisant semblant de résister, après quoi il acceptait la nomination et la masse était placée sur le Bureau. Il n’y a jamais eu de cas où l’on ait proposé plus d’un nom, mais il y a eu, dans certains cas, opposition au nom proposé. [4]

À la fin des années 60 et au cours des années 70, il y eut un certain nombre d’initiatives visant à favoriser l’indépendance de la présidence à l’égard des partis politiques : le Président Lamoureux démissionna du parti libéral et se présenta comme indépendant, avec succès, aux élections générales en 1968 et en 1972; [5] en 1971, un député de longue date, Stanley Knowles, présentait un projet de loi qui aurait fait de la colline du Parlement la circonscription du Président; [6] et lors du Parlement minoritaire de 1979, le premier ministre proposait de nouveau James Jerome comme Président, en dépit du changement de gouvernement qui venait de se produire. [7]

En 1982, le Comité spécial du Règlement et de la procédure recommandait un nouvel article du Règlement fixant les étapes à suivre pour élire un Président au scrutin secret. [8] Il ne fut donné suite à cette recommandation qu’en 1985, lorsque le gouvernement répondit favorablement à la même proposition formulée par le Comité spécial de la réforme de la Chambre des communes. [9] Dans sa réponse, le gouvernement a proposé quelques additions et quelques changements qui furent présentés par la suite sous forme de modifications au Règlement, déposées et adoptées en juin 1985. [10] Le nouvel article du Règlement est entré en vigueur en septembre de cette année-là, à titre provisoire, et a été invoqué en 1986, après la démission du Président John Bosley. La Chambre élut John Fraser après onze tours de scrutin. [11] La longueur du processus conduisit à des demandes de changement; l’article fut donc modifié en 1987 pour exclure d’un scrutin subséquent les candidats n’ayant reçu que 5 p. 100 ou moins des suffrages exprimés et devint permanent par la même occasion. [12] En 1988, lorsque la Chambre autorisa le Greffier à remanier l’ordre des dispositions du Règlement et à les renuméroter, l’article original fut divisé et devint les présents articles 2, 3, 4, 5 et 6. [13]

À l’ouverture de chaque législature depuis la trente-quatrième, l’élection du Président était présidée par le « doyen de la Chambre », c’est-à-dire le député ayant les plus longs états de service ininterrompus et n’étant ni ministre ni détenteur d’une charge à la Chambre. [14] Bien que l’article 3 du Règlement n’interdise pas aux présidents d’élection de se présenter aussi comme candidats, dans tous les cas jusqu’à maintenant, ils ont retiré leur nom de la liste des candidats. Le président d’élection fait à l’occasion quelques brèves remarques avant que l’élection ne commence. [15]

Dans les années 1990, les députés ont fait remarquer que les députés nouvellement élus appelés à choisir un Président n’avaient guère le temps ou l’occasion de se renseigner sur les candidats. [16] En 2001, le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes a recommandé que les candidats à la présidence soient autorisés à faire une déclaration préliminaire avant le premier tour de scrutin. C’est cette recommandation qui a donné lieu à l’ajout de l’article 3.1. [17] L’article a toutefois été suspendu lors de la première élection suivant son adoption, étant donné qu’il n’y avait qu’un seul candidat en lice. Dans ce cas, en plus de se dispenser des déclarations préliminaires, la Chambre a convenu de se dispenser du scrutin secret et de déclarer le candidat élu. [18]

Commentaire des articles 7 et 8

Les comités pléniers, bien qu’ils se réunissent à la Chambre même et se composent de tous les députés, ne sont pas dirigés par le Président de la Chambre. La Chambre doit plutôt « élire » un autre député au début de chaque législature, le président des comités pléniers, pour accomplir cette tâche. Le président des comités pléniers est aussi le Vice-président de la Chambre et remplit les fonctions du Président de la Chambre en l’absence de celui-ci. Cette responsabilité additionnelle est énoncée dans la Loi sur le Parlement du Canada, qui précise par ailleurs que d’autres députés peuvent également exercer les fonctions du Président de la Chambre.

C’est le Président de la Chambre qui propose le nom d’un député pour occuper le poste de Vice-président et de président des comités pléniers. Le paragraphe (2) de l’article 7 exige de ce député qu’il parle couramment la langue officielle qui n’est pas celle du Président en exercice. [1] Une motion visant à élire ce député est alors réputée avoir été présentée et appuyée, et la question est immédiatement mise aux voix devant la Chambre sans débat ni amendement. Cette nomination demeure en vigueur jusqu’à la fin de la législature, à moins qu’une vacance ne survienne en cours de route, auquel cas on procède au choix d’un successeur.

Le détenteur de cette charge occupe le fauteuil s’il est présent lorsque la Chambre se forme en comité plénier. Le paragraphe (4) du même article permet au Président de la Chambre de nommer tout député président du comité plénier si le président en titre est absent, mais le vice-président et le vice-président adjoint, nommés en conformité de l’article 8, occupent généralement le fauteuil en alternance avec le président lors des comités pléniers. Le vice-président et le vice-président adjoint sont nommés de la même façon que le président, mais cette nomination n’est en vigueur que pour la durée d’une session. [2] Il est rare que le Président de la Chambre ait à nommer un autre député pour présider un comité plénier. En effet, une coutume établie de longue date (voir l’historique) veut que la tâche de demander à un député de présider un comité plénier revienne plutôt au président des comités pléniers lui-même, pendant qu’il remplace le Président de la Chambre, ou à l’un de ses substituts.

Cette pratique trouve son équivalent à la Chambre lorsque le Président est absent. L’article 42 de la Loi sur le Parlement du Canada permet au président des comités de faire office de Président suppléant si, pendant une séance de la Chambre, le Président, pour une raison quelconque, quitte le fauteuil. Si le président des comités est absent, le Président de la Chambre peut appeler tout autre député à occuper le fauteuil, bien que, comme dans le cas de la présidence des comités pléniers, la « suppléance » du Président revienne en pratique au vice-président ou au vice-président adjoint des comités, ou à un autre député choisi par celui de ces titulaires qui occupe le fauteuil. L’article 43 de la Loi stipule qu’au début d’une séance, lorsque le Greffier annonce à la Chambre l’absence inévitable du Président, le président des comités occupe le fauteuil, remplit les devoirs et exerce l’autorité du Président de la Chambre jusqu’à la séance suivante. Si, au début de la séance suivante, le Président de la Chambre est toujours absent par nécessité, le président des comités assume de nouveau ses fonctions et continue de le faire de jour en jour jusqu’à son retour. Si, entre-temps, la Chambre s’ajourne pour plus de 24 heures, le président des comités ne peut remplacer le Président de la Chambre que pendant 24 heures après cet ajournement. Il est arrivé que le vice-président et le vice-président adjoint des comités, agissant en leur qualité de substituts du président des comités, aient ouvert une séance lorsque le Président de la Chambre et le président des comités étaient tous deux absents (voir l’historique).

Historique des articles 7 et 8

Avant 1885, les fonctions de président des comités pléniers et de Président adjoint ou « suppléant » de la Chambre étaient tout à fait distinctes.

Il appartenait au Président de la Chambre de choisir un président des comités pléniers, mais ce n’était là qu’une nomination temporaire faite à la suggestion du gouvernement. [3] Durant cette période, de nombreux députés ont été appelés à accomplir cette tâche. [4] Partiellement en raison de cette absence de continuité, la Chambre a fait de la présidence des comités, en 1885, une fonction permanente devant être assumée par un seul député pour toute la durée d’une législature. Le député choisi pour accomplir cette tâche devait être « élu », bien qu’il ait été clair dès le début qu’on ne demanderait à la Chambre que d’acquiescer au choix du gouvernement. Habituellement, le nom du député devant occuper le poste de président des comités pléniers était proposé par le premier ministre, bien que sa nomination ait parfois été proposée par un ministre de premier plan. [5]

Les premières dispositions du Règlement régissant cette nouvelle fonction stipulaient que l’« élection » devait avoir lieu au début de chaque législature, après l’adoption de l’Adresse en réponse au discours du Trône. En dépit de cette exigence explicite, en 1887, le premier ministre a attendu près d’un mois après l’adoption de l’Adresse avant de proposer la nomination d’un président des comités. [6] Il s’est aussi produit un long retard en 1891, mais outre ces deux cas, la règle a été strictement observée. [7] En 1949, en revanche, le président des comités a été élu avant l’adoption de l’Adresse, la Chambre ayant convenu de déroger à l’exigence habituelle. [8] Ce fut également le cas en 1953. [9] Finalement, en 1955, la règle a été modifiée de sorte que la nomination puisse avoir lieu à l’une quelconque des premières séances d’une nouvelle législature, peu importe que l’Adresse ait été ou non adoptée. [10]

Par ailleurs, lorsque la Chambre ne s’était pas formée en comité plénier, il revenait au Président, en vertu de l’article 46 de la Loi constitutionnelle de 1867, de diriger « toutes les séances » de la Chambre des communes. Durant quelques mois au début de la première législature, c’est là ce que le Président a littéralement dû faire, puisqu’aucune disposition de la Loi constitutionnelle n’autorisait un autre député à occuper le fauteuil à sa place. [11] Cette exigence très astreignante est devenue moins lourde lorsque la Chambre a adopté, à la fin de 1867, une loi qui permettait au Président de choisir tout député pour occuper le fauteuil en son absence dans le cours d’une séance. [12] Peu après que ce projet de loi eut reçu la sanction royale, le Président se prévalait de ses nouveaux pouvoirs pour la première fois. [13]

En 1885, soutenant que ce mode de fonctionnement n’était guère avantageux pour la Chambre, et citant les usages britanniques comme un exemple à suivre, le premier ministre Macdonald proposait de fusionner les deux fonctions en une charge permanente de président des comités, dont le titulaire rémunéré pourrait également exercer les tâches de Président de la Chambre à la fois dans le cours et à partir du début d’une séance en l’absence du Président en titre. [14] En outre, le Président conserverait son droit de demander à tout député d’occuper temporairement le fauteuil au cours d’une séance et serait toujours obligé, en l’absence du président des comités, de demander à un autre député de présider un comité plénier. En présentant sa proposition, Sir John a affirmé espérer que la Chambre serait « convaincue que la régularité de ses procédés et la direction de ses comités généraux y gagneront beaucoup avec un fonctionnaire occupant cette position… ». [15] Edward Blake, au nom des libéraux, s’est vivement opposé à ce principe, déclarant qu’il avait carrément pour but, à son avis, de créer un autre poste rémunéré donnant prise au népotisme. [16] En dépit de cette réaction négative, le premier ministre a donné suite à son plan; il s’est cependant heurté en cours de route à maintes difficultés.

D’abord, la résolution portant nomination d’un président permanent des comités n’a été adoptée qu’après un long débat et trois amendements. [17] (L’un des amendements, qui a d’ailleurs été incorporé au Règlement par la suite et qui constitue actuellement l’article 7(2) du Règlement, concernait les exigences quant à la langue parlée par le titulaire de ce poste et avait été proposé par un député conservateur francophone du Manitoba. L’amendement a lui-même été critiqué; on disait qu’il ne précisait pas clairement de quelles langues il y était question. Cette objection a toutefois été écartée par le premier ministre Macdonald, qui a dit qu’à son avis, la question ne pouvait pas se poser puisque la Loi constitutionnelle ne reconnaît que deux langues, l’anglais et le français. [18]) Ensuite, un député a dit douter que l’on puisse soumettre à un examen les compétences linguistiques du député choisi pour assumer cette fonction. [19] Puis, la Chambre a refusé d’incorporer dans le Règlement une disposition stipulant que le président des comités pouvait remplir les fonctions de Président de la Chambre en son absence, cela ne pouvant se faire que par l’adoption d’un projet de loi. En conséquence, les modifications proposées au Règlement à l’égard du rôle de suppléance du président des comités ont été abandonnées, uniquement pour refaire surface lorsqu’un projet de loi intitulé Acte à l’effet de pourvoir à la nomination d’un Orateur suppléant de la Chambre des communes a été adopté plus tard au cours de la même session. [20] Au bout du compte, l’initiative du premier ministre a eu pour résultats l’intégration au Règlement de dispositions stipulant que le président des comités occuperait sa charge pour toute la durée d’une législature, et l’adoption d’une loi établissant qu’il pourrait remplir les fonctions de Président de la Chambre en l’absence de celui-ci.

Bien que cette loi, dont une version existait depuis 1867 (S.C. 1867-68, ch. 2), ait été acceptée de bonne grâce, certains députés continuaient d’estimer inutiles les dispositions du Règlement qui venaient la compléter et, en 1887, un député a carrément proposé de les supprimer. [21] L’année suivante, après que le président des comités eut été absent de la Chambre pendant quelques jours, un député s’est plaint de ce qu’il ne convenait pas de permettre à un autre député de présider en l’absence de ce président, puisque cela allait à l’encontre de l’intention de la loi. [22] N’entendant pas que les choses en restent là, au retour du président des comités quelques jours plus tard, le même député est de nouveau passé à l’attaque. Cette fois, la Chambre s’était formée en comité plénier et un député autre que le président des comités présidait, même si ce dernier était présent et devait dans les circonstances, en vertu du Règlement, assumer la présidence. Une plainte ayant été portée, le président des comités a occupé le fauteuil. Cependant, lorsqu’est venu le temps pour le Comité de faire rapport à la Chambre, le Président de la Chambre était absent, de sorte qu’un autre député a été appelé à présenter le rapport au président des comités, qui dirigeait maintenant les débats à la place du Président de la Chambre. Le député en question a procédé selon les usages antérieurs, bien que l’on ait soutenu que la procédure était irrégulière. [23] Quoi qu’il en soit, la latitude qu’avait le président des comités de déléguer ses pouvoirs de la sorte a continué de susciter des préoccupations chez bon nombre de députés, car ni le Règlement, ni la loi ne stipulaient qu’il pouvait demander à tout député de le remplacer.

La question a de nouveau été débattue en 1896, 1899 et 1903, mais n’a jamais été résolue à la satisfaction de la Chambre. [24] Pourtant, si l’on tient pour vrai le proverbe selon lequel qui ne dit mot consent, l’habitude controversée qu’avaient les présidents des comités de déléguer leurs pouvoirs à d’autres députés est devenue après 1903 une pratique acceptée. Cela a continué d’être le cas jusqu’en 1938, année où le président des comités ayant dû s’absenter pendant un certain temps, on a proposé d’ajouter au Règlement une disposition créant la fonction de vice-président des comités, investie de tous les pouvoirs du président des comités. [25] (Après la première nomination d’un vice-président en 1938, le poste est demeuré vacant pendant près de 10 ans avant qu’on ne le comble à nouveau. [26] Au cours des quelques années qui ont suivi, on nommait un vice-président lorsque les circonstances l’exigeaient; c’est en 1953 que l’usage actuel de la nomination d’un vice-président lors de chaque session s’est fermement établi. [27]) Toutefois, la nouvelle règle codifiait également un pouvoir qui n’avait jamais encore été partagé : celui qu’avait le président des comités d’ouvrir une séance en l’absence inévitable du Président de la Chambre. Le chef de l’Opposition n’était pas d’avis que la loi permettait la délégation de ce pouvoir, mais ne s’est pas opposé plus avant lorsque le ministre de la Justice lui a assuré que c’était là une manière satisfaisante de régler le problème posé en l’occurrence. [28]

En 1967, on ajoutait au Règlement une disposition créant une quatrième fonction de présidence, celle de vice-président adjoint des comités, investie des mêmes pouvoirs. [29] Cette fois, aucune objection n’a été soulevée, sans doute parce que jamais au cours de la période un député autre que le président des comités n’avait occupé le fauteuil au début d’une séance en l’absence inévitable du Président de la Chambre.

À vrai dire, à partir de 1885, les Présidents qui se sont succédés ont rarement été absents au début d’une séance. Le premier cas du genre s’est produit le 2 mai 1885, le lendemain de l’adoption du projet de loi stipulant la marche à suivre dans une telle éventualité. Le Président Kirkpatrick avait alors dû se rendre au chevet d’un parent malade. [30] En 1899, le Président Edgar est tombé gravement malade et a dû être remplacé au début de 16 séances. [31] Les autres Présidents de la Chambre ont généralement été assidus, bien que le Président Lemieux ait souvent choisi de s’absenter le lundi, tout comme le Président Sauvé. Dans ces circonstances, ainsi que dans d’autres cas d’absence, le président des comités occupait d’ordinaire le fauteuil pour remplacer le Président de la Chambre. En 1983, cependant, le vice-président adjoint des comités a ouvert une séance à titre de Président suppléant. [32] Lorsque, plus tard la même année, le Président de la Chambre est tombé malade, le président et le vice-président adjoint des comités ont chacun ouvert la séance en alternance un jour sur deux. Étant donné leur horaire de plus en plus chargé, depuis les années 1990, les Présidents se fient de plus en plus aux autres occupants du fauteuil pour présider en leur absence, surtout les vendredis. Bien que ce soit encore le président des comités qui remplace le plus souvent le Président en son absence, la pratique voulant que le vice-président ou le vice-président adjoint des comités ouvre une séance est devenue plus fréquente sous la présidence de M. Fraser et se voyait couramment sous celle de MM. Parent et Milliken. [33] Dans presque tous les cas d’absence, le Greffier a informé la Chambre de l’absence inévitable du Président. [34]

La création des charges de vice-président et de vice-président adjoint des comités n’a par ailleurs jamais porté atteinte au pouvoir du Président de la Chambre de nommer un autre député président d’un comité plénier, bien que conformément à la pratique conquise de haute lutte à la fin du XIX^e siècle, une nomination temporaire de cet ordre ait d’ordinaire été faite par le président des comités ou l’un de ses adjoints. [35] De même, la loi autorise toujours le Président de la Chambre à appeler tout député à exercer les fonctions de Président suppléant dans le cours d’une séance, à condition toutefois que le président des comités soit absent. [36]

Les personnes proposées pour les postes de président, de vice-président et de vice-président adjoint des comités n’ont fait l’objet d’une opposition qu’en de rares occasions. En 1911, le choix à la présidence des comités de M. Blondin, nationaliste québécois, a donné lieu à un débat enflammé, [37] tandis qu’en 1918, un député a élevé une objection à la nomination de M. Boivin, député du Québec qui s’était opposé à la conscription. [38] Une seule motion de nomination d’un président des comités, en 1962, a jamais fait l’objet d’un vote par appel nominal. [39] Dans la plupart des cas, en fait, la nomination a été approuvée sans autre intervention que quelques commentaires élogieux sur les talents remarquables qu’avait le titulaire pour s’acquitter de sa nouvelle charge. [40]

Jusqu’à récemment, la nomination des vice-présidents et vice-présidents adjoints des comités pléniers n’a jamais été controversée, bien qu’en une occasion, le député nommé vice-président par le premier ministre ait été pris au dépourvu et ait demandé qu’on lui accorde du temps pour réfléchir à la chose. [41] À partir de 1990, toutefois, l’opposition a commencé à se servir de ces motions pour exprimer certains griefs. Cette année-là, par exemple, on a demandé la tenue d’un vote par appel nominal sur la motion portant nomination du vice-président adjoint, parce que des députés du Bloc québécois avaient déclaré ne pas avoir été consultés. [42] À trois reprises en 1996, l’opposition a débattu des motions sur la nomination du vice-président ou du vice-président adjoint, en soutenant que l’un de ces postes devait revenir à un député de l’opposition. Les trois motions ont finalement été adoptées à la majorité. [43] En 2002, la leader parlementaire adjointe de l’Opposition officielle s’est plainte que la sélection du vice-président revenait uniquement au premier ministre, tout comme celle des autres occupants du fauteuil et des présidents des comités permanents. Après son intervention, la motion a été adoptée avec dissidence. [44] Dans presque tous les cas, les députés ont insisté pour dire qu’ils ne s’objectaient pas aux candidats nommés mais plutôt à la méthode employée pour les choisir.

Ces objections ont entraîné des modifications à la méthode de nomination du président, du vice-président et du vice-président adjoint. Au lieu que ce soit le premier ministre qui propose les candidats, comme le voulait la pratique, il a été convenu en octobre 2004 que ce serait dorénavant le Président de la Chambre qui le ferait, après avoir consulté les chefs de tous les partis reconnus. En outre, les motions portant nomination de ces candidats ne seraient plus susceptibles de débat ni d’amendement. C’est ainsi que l’on a procédé à l’élection des trois titulaires en question à l’ouverture de la trente-huitième législature. Quelques instants après l’adoption par la Chambre de l’ordre spécial instituant ce processus, le Président a nommé un député de l’Opposition officielle au poste de président des comités pléniers et de Vice-président. [45] Le vice-président et le vice-président adjoint des comités pléniers ont été nommés deux jours plus tard. [46] La Chambre a approuvé leur nomination à l’unanimité. Peu après, la Chambre a adopté des amendements aux articles 7 et 8 du Règlement pour rendre permanent le nouveau processus de nomination. [47]

Sauf exception, les députés nommés aux postes de président, vice-président et vice-président adjoint des comités ont presque toujours appartenu au parti ministériel. Outre le cas cité dans le paragraphe précédent, survenu dans la trente-huitième législature, un député de l’opposition a aussi été nommé président des comités lors des treizième, vingt-neuvième et trente et unième législatures. [48] Après les longs débats de 1996, un député de l’opposition a été choisi comme vice-président des comités pléniers dans la trente-sixième législature, bien que la totalité des personnes chargées de la présidence pour les deux premières sessions de la trente-septième législature étaient membres du parti ministériel. Dans la troisième session de la trente-septième législature, la vice-présidente adjointe était un membre de l’opposition. [49]

Avant les amendements substantiels de 2004, les modifications apportées au fil des ans à ces articles ont été mineures. En 1906, la règle astreignant le Président de la Chambre à nommer un député pour présider un comité plénier a été assouplie de façon à perdre son caractère obligatoire. [50] En 1927, le titre d’« Orateur suppléant » a fait sa première apparition dans l’article 7 (les députés désignaient depuis longtemps le président des comités par cette appellation) et, en 1968, la mention à l’article 7(1) des antécédents britanniques de la règle était finalement supprimée. [51]

Ordre et décorum

Commentaire de l’article 9

Cet article du Règlement vise à établir clairement l’indépendance et l’impartialité du Président. Il ne doit pas prendre part aux débats à la Chambre et ne vote qu’en cas d’égalité des voix. Cette dernière responsabilité est énoncée dans la Loi constitutionnelle de 1867. [1] À cet égard, la présidence s’en est généralement tenue au principe d’un vote qui permette la poursuite des délibérations; elle a donc voté de façon à préserver le statu quo. En outre, la présidence s’abstient de tout commentaire sur l’intérêt de la question sur laquelle le Président est amené à voter. [2]

Historique de l’article 9

L’obligation faite au Président de ne pas participer au débat existe depuis 1867, mais elle ne s’applique pas lorsque la Chambre siège en comité plénier. Au cours des 60 premières années qui ont suivi la Confédération, il y a eu d’innombrables cas où le Président est intervenu en comité plénier. Par exemple, pendant toute la durée de son mandat à la présidence, soit de 1874 à 1878, le Président T.W. Anglin a participé activement au débat des subsides et aux délibérations sur des projets de loi lorsque ceux-ci étaient étudiés en comité plénier. [3]

Les Présidents suivants ont gardé scrupuleusement le silence lorsqu’ils occupaient le fauteuil, mais ils ont également pris une part active aux délibérations du comité plénier. Pourtant, lorsque le Président Lemieux intervint en 1927 au cours de l’étude, en comité plénier, de la Loi sur les postes, cet usage était devenu plus rare et certains députés ont contesté son intervention. [4] Par la suite, les Présidents ont cessé d’intervenir en comité plénier, sauf à l’occasion, pour défendre leur budget, [5] dont l’étude fut confiée à partir de 1968 à des comités permanents; le Président, à titre de témoin, a toujours la possibilité de défendre son budget devant un tel comité. En revanche, dès les origines, les Présidents ont comparu devant des comités de la Chambre (ils en ont parfois présidé), qui étaient saisis, typiquement, de questions de procédure ou de réforme du Règlement. [6] Un Président au moins, en l’occurrence Gaspard Fauteux (1945-1949), a même cru bon de formuler de sa propre initiative des propositions de réforme de la procédure. [7]

Les Vice-présidents successifs (cette fonction existe depuis 1885) ont continué de participer aux débats jusqu’au milieu des années 1930, [8] bien qu’on ait essayé en 1914 d’assujettir le Vice-président aux mêmes règles que le Président. [9] Ces dernières années, le Vice-président et d’autres membres de la présidence ont en général évité de participer aux débats, mais conservent leur droit de vote lorsqu’ils ne président pas la Chambre. À défaut d’une règle limitant leur participation aux débats ou aux mises aux voix, leur degré de participation est affaire de décision personnelle. [10]

La référence à la voix prépondérante du Président, qui remonte elle aussi à 1867, a été invoquée à plusieurs reprises, aussi bien à la Chambre qu’en comité plénier. À la Chambre, il y a eu égalité des voix en 1870, en 1889, en 1925, en 1930, en 1963, en 2003 et trois fois en 2005. [11] En comité plénier, cette situation s’est produite en 1904, en 1920, en 1922 et en 1928. [12]

Commentaire de l’article 10

En tant qu’arbitre des délibérations de la Chambre, le Président est tenu de préserver l’ordre et le décorum à la Chambre et de trancher les questions de procédure qui peuvent s’y poser. Comme il est régulièrement amené à réprimer des atteintes à l’ordre et au décorum, la jurisprudence concernant les interventions de ce genre est généralement bien comprise. Les déclarations du Président sur les cas de manquement au respect de l’ordre et du décorum sont généralement immédiates, elles se limitent aux faits et elles interviennent avant toute discussion. [1] En revanche, il n’est pas toujours facile de trancher une question de procédure. Souvent, les cas douteux ne permettent pas de décider rapidement et il peut parfois y avoir débat sur le rappel au Règlement ou sur l’usage avant que le Président rende sa décision (voir l’article 19 du Règlement).

Lorsqu’il a pris sa décision sur une question d’ordre, le Président peut la justifier par une déclaration dans laquelle il explique l’article du Règlement ou le texte habilitant sur lequel il se fonde en l’espèce. Après cette déclaration, la question ne peut plus donner lieu à discussion et la décision ne peut être portée en appel devant la Chambre.

En de rares occasions, le Président a choisi de modifier ou de préciser une décision antérieure. [2]

Historique de l’article 10

Le maintien de l’ordre et du décorum fait partie des fonctions du Président depuis 1867, mais c’est au cours des premières années de la Confédération que cette tâche a présenté le plus de difficultés. Les Présidents de l’époque ont été régulièrement confrontés à des situations de désordre et de tumulte qu’ils ne parvenaient pas à maîtriser. L’ambiance à l’assemblée était très tumultueuse, puisqu’en plus des habituelles vociférations, il est arrivé que des députés jettent des papiers, [3] des livres [4] et d’autres projectiles, y compris des pétards dans un cas particulier, [5] qu’ils fassent du bruit en imitant des chats, [6] ou qu’ils jouent de la musique. [7] On a souvent suggéré, non sans raison, que le problème d’ordre et de décorum prenait racine dans les soubassements de l’édifice parlementaire, juste en dessous de la Chambre, où un bar très fréquenté proposait des boissons alcoolisées aux députés qui voulaient se rafraîchir pendant les longues soirées de débats. [8]

Par la suite, le bar ayant été fermé, l’ambiance désordonnée des premières années de la Confédération a progressivement disparu. Au début du XX^e siècle, la Chambre est devenue un lieu plus austère et plus calme, bien qu’en 1913, la situation ait failli échapper à tout contrôle au cours du débat concernant un projet de loi sur la marine. [9] Les cas ultérieurs de tumulte ont été plus rares et ils concernaient généralement l’imposition de la clôture. [10] Jusqu’au début des années 50, la Chambre a été préservée du désordre. [11] Les débats se déroulaient le plus souvent dans le calme et les députés s’en tenaient aux règles de décorum. Même les expressions non parlementaires, autrefois fréquemment très contestables et contraires aux bonnes manières, ont progressivement pris un aspect civilisé. [12] Il faut attendre 1956 et le débat sur le pipe-line pour que le Président ait de nouveau de grosses difficultés à maintenir l’ordre. [13]

Au cours des années 60, la série de gouvernements minoritaires a elle aussi posé un défi au Président. Lorsque la télédiffusion a fait son entrée à la Chambre en 1977, on a tout d’abord remarqué une amélioration du décorum, suivie d’une recrudescence des expressions et des attitudes non parlementaires, qui accompagnait l’inévitable chahut, si bien que le Président a eu encore une fois fort à faire.

L’une des pires scènes de tumulte de l’époque moderne s’est produite en 1980, lorsqu’on a proposé la clôture sur une motion portant création d’un comité chargé d’étudier une résolution constitutionnelle. Plusieurs députés, exaspérés par la clôture, s’en sont pris à la présidence, exigeant qu’on leur donne la parole. Il en résulta un tel désordre sur le parquet de la Chambre que sur l’ordre du Sergent d’armes, des agents du service de protection vinrent se placer dans la Chambre, derrière les rideaux. [14] Les Présidents Jerome, Sauvé, Francis et Bosley ont tous eu à faire face à d’innombrables excès de langage et autres atteintes à l’ordre et au décorum. [15] L’élection au scrutin secret du Président Fraser, le 30 septembre 1986, a marqué au départ un heureux changement dans l’atmosphère de la Chambre, bien qu’il ait été rapidement confronté aux mêmes problèmes que ses prédécesseurs en ce qui concerne le décorum. Après quelques graves atteintes au décorum, en 1991, le gouvernement a présenté une motion exprimant son inquiétude quant à « l’absence de décorum et de civisme » à la Chambre. La motion a été débattue sur trois jours de séance [16] mais n’a entraîné aucune amélioration notable. En fait, quelques jours à peine après la présentation de la motion, un député a été convoqué à la barre de la Chambre pour être réprimandé parce qu’il s’était saisi de la masse. [17] Le Président Fraser a aussi nommé un groupe consultatif spécial composé de députés et chargé d’étudier la question générale du décorum à la Chambre, particulièrement en ce qui concerne les propos et comportements discriminatoires. [18] Ce groupe a recommandé des peines plus rigoureuses pour les atteintes au décorum mais rien n’a été entrepris à cet égard. [19] Au cours de leur mandat, les Présidents Parent et Milliken ont également dû composer avec des propos non parlementaires et des atteintes au décorum. [20]

L’obligation, pour le Président, de se prononcer sur les rappels au Règlement et de maintenir l’ordre et le décorum existe depuis 1867, mais dans l’usage, elle a connu une évolution considérable. Jusqu’en 1965, tout député qui voulait contester une décision du Président sur un rappel au Règlement pouvait en appeler immédiatement auprès de la Chambre, en présentant une motion non sujette à débat lui demandant si elle maintenait la décision du Président. Cette procédure fut rarement invoquée au cours des premières années de la Confédération. [21] Par conséquent, les décisions du Président sur les questions de procédure étaient rendues en dernier ressort dans la plupart des cas, et bien que certains députés les aient parfois ouvertement critiquées, elles ont rarement été remises officiellement en question. [22] Au début du XX^e siècle, cependant, les députés ont commencé à se prévaloir de leur droit d’appel auprès de la Chambre, et on compte ainsi de nombreux appels entre 1907 et 1917. [23] Ce n’est qu’au cours des années 20, en particulier en 1926, que les appels sont devenus courants. Par la suite, il ne s’est pratiquement pas passé de session sans qu’au moins un appel soit interjeté. Cet usage a atteint son point culminant en 1956, où l’on compte 11 appels. Il y en a eu à peu près autant pendant les législatures minoritaires de 1962-1963 et 1963-1965, avant que le recours en appel soit finalement aboli en juin 1965. [24]

Au demeurant, on relève plusieurs cas antérieurs à 1965 où le Président n’a pas bénéficié de l’appui de la Chambre. Le premier cas s’est produit en 1873, lorsque la Chambre a renversé la décision du Président sur la recevabilité d’une pétition. [25] Il y a eu un autre rejet en 1926, et trois autres en 1963. [26] En 1963, la mise aux voix d’une quatrième décision contestée se solda par l’égalité des votes, et le Président, estimant que sa décision n’avait pas été rejetée, affirma qu’elle devait être maintenue. [27]

Dès le début, les Présidents ont pris soin d’étayer leurs décisions de citations du Règlement ou des sources faisant autorité, ou simplement en donnant lecture de l’article applicable du Règlement. Il n’a jamais été d’usage de débattre d’une décision du Président sur un rappel au Règlement. [28]

Commentaire de l’article 11(1)

Les conventions concernant l’attitude des parlementaires et le respect à l’égard de la présidence suffisent habituellement à faire respecter l’ordre et le décorum pendant les délibérations de la Chambre. Il arrive, cependant, qu’un député refuse de se conformer aux ordres de la présidence l’enjoignant de ne pas dépasser les limites acceptables en matière de comportement. Dans un tel cas, on applique la mesure disciplinaire relativement simple qui consiste à le désigner par son nom.

Généralement, le Président demande au député qui a dérogé aux normes de décorum en usage de retirer certains de ses propos ou de présenter des excuses sans réserve. Si le député hésite ou refuse, le Président réitère sa demande et signale souvent au député qu’il s’expose, par son refus persistant, à se faire désigner par son nom. Ce dialogue peut se poursuivre au gré du Président, mais une fois bien établi le refus d’obtempérer du député, le Président le désigne par son nom. À partir de là, il a deux possibilités : il peut, aux termes de l’article 11(1) du Règlement, ordonner au député de se retirer de la Chambre pour le reste de la séance, ou bien, conformément à l’article 11(2), il peut simplement attendre que la Chambre prenne les mesures disciplinaires qui lui semblent opportunes. Cette deuxième possibilité a toujours impliqué la présentation d’une motion, proposée généralement par le leader parlementaire du gouvernement, en vertu de laquelle la participation du député aux travaux de la Chambre est suspendue pendant une certaine période. Si elle est adoptée, cette motion comporte une sanction plus lourde, car la suspension porte non seulement sur les travaux de la Chambre, mais également sur ceux des comités. Il est donc possible que la durée de la suspension excède la durée du reste de la séance.

Si un député désigné par son nom a reçu l’ordre de se retirer mais refuse d’obtempérer, le Sergent d’armes doit l’emmener.

Historique de l’article 11(1)

Avant que le pouvoir de désignation apparaisse pour la première fois dans le Règlement en 1927, l’usage britannique de la désignation s’est appliqué à l’Assemblée législative de la province du Canada avant la Confédération, puis à la Chambre des communes après la Confédération. Il y a eu plusieurs cas où des députés ont été désignés par leur nom avant la Confédération, [1] mais on ne trouve que l’unique exemple de 1913 pour toute la période de 1867 à 1927. Pourtant, au cours des 46 ans qui séparent la Confédération de 1913, puis entre 1914 et 1927, il est arrivé que face à des députés qui ne voulaient pas obtempérer au rappel à l’ordre de la présidence, le Président se trouve dans une situation où il aurait pu recourir à la désignation, mais qu’il ne le fasse pas. [2] Dans un cas, il a pris une mesure différente de la désignation :

Au cours de la session de 1875, le député de King (Nouveau-Brunswick), M. Domville, a fait des remarques qui ont paru particulièrement insultantes à l’égard de la Chambre considérée en tant qu’institution. Le Président l’a rappelé à l’ordre, mais il a persisté en réitérant ses propos offensants, et le Président a immédiatement ordonné au Sergent d’armes de le placer en détention. M. Domville a présenté des excuses, car dans l’état d’énervement où il s’était trouvé, il avait semblé ne plus savoir ce qu’il disait. Quelques jours plus tard, alors que les portes étaient fermées, le Président déclara en toute franchise qu’il estimait avoir outrepassé ses pouvoirs en ordonnant que ce député soit placé en détention. [3]

Lors de l’incident de 1913, la présidence s’est montrée plus certaine de son autorité. Le Président Sproule, qui avait pris le fauteuil pour résoudre une question de désordre en comité plénier, invoqua la règle britannique et désigna par son nom le député de Red Deer, M. Clark, parce qu’il avait méconnu l’autorité de la présidence et enfreint délibérément les règles de la Chambre. [4] M. Clark présenta ses excuses et l’affaire n’eut pas de suite.

Lorsque la sanction de la désignation fut formellement énoncée dans le Règlement de 1927, [5] la disposition indiquait simplement que le Président était habilité à désigner par son nom un député qui persistait à s’éloigner du sujet de la discussion et à répéter des choses déjà dites (voir l’article 11(2)); il n’était pas question de la désignation d’un député qui refuse de retirer des propos non parlementaires ou qui ne reconnaît pas l’autorité de la présidence. En outre, le Règlement n’indiquait pas la procédure à suivre une fois qu’un député avait été désigné par son nom.

Ces deux points ont été interprétés au cours de cette même année par Arthur Beauchesne, qui était alors Greffier de la Chambre, lorsqu’il a écrit que l’emploi persistant, par un député, d’expressions non parlementaires (ajouté à la répétition ou au manque de pertinence) constituait un motif suffisant pour que le Président désigne ce député par son nom. [6] Quant à la procédure à suivre pour la désignation, Beauchesne a repris le Règlement britannique :

…le Président doit mettre immédiatement aux voix une motion prévoyant la suspension de la participation de ce député aux travaux de la Chambre. [7]

Ce n’est que 15 ans plus tard, en 1942, qu’un député a été pour la première fois désigné par son nom en vertu du Règlement modifié. En l’occurrence, après que le Président Glen eut désigné M. Lacombe par son nom (apparemment selon la procédure indiquée dans Beauchesne), le ministre des Finances proposa immédiatement, par voie de motion, la suspension de M. Lacombe. La motion fut adoptée par une forte majorité. [8] Par la suite, des députés ont été désignés par leur nom en 1944 (deux fois), en 1956, en 1961, en 1962 (deux fois) et en 1964. [9] À partir de l’implantation de la télédiffusion à la Chambre, en 1978, la fréquence des désignations a très fortement augmentée. [10]

Mais plus que l’augmentation du nombre des désignations, on remarquera le fait qu’il y a eu plus fréquemment dissidence sur la motion de suspension du député désigné par son nom, ce qui a fait ressortir la précarité de la situation dans laquelle se place la présidence en désignant un député par son nom. En particulier, la motion que présentait autrefois, à titre de formalité, un ministre important (généralement le leader parlementaire du gouvernement) pour demander la suspension d’un député désigné par son nom a cessé d’être automatique et, comme elle pouvait être mise aux voix, elle pouvait également être rejetée. Par conséquent, l’autorité du Président était tributaire, dans chaque cas de désignation, de l’appui initial du gouvernement qui devait proposer la motion, puis de l’appui de la Chambre, qui devait l’adopter. [11] À plusieurs reprises, le député désigné par son nom se retira de la Chambre, qui n’eut donc à prendre aucune autre mesure. [12] Dans un cas, le député se retira, mais comme il n’y avait pas eu de motion de suspension officielle, le chef de l’Opposition insista pour qu’il y en ait une, de façon que son parti puisse s’y opposer. Le premier ministre refusa. Cependant, la Chambre se trouva dans l’impossibilité d’intervenir lorsque le député en cause revint parmi ses collègues et reprit son siège. [13] Dans un autre cas, la motion de suspension fut présentée, mais le leader parlementaire en profita pour souligner que cette présentation n’était pas obligatoire, [14] tandis que le Président déclara que si une motion devait être présentée, elle ne pouvait être retardée. [15]

En 1985, le nombre des cas de désignation d’un député ne cessant d’augmenter, le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes étudia la possibilité de préciser et de renforcer les pouvoirs disciplinaires de la présidence. [16] Dans son rapport final, le Comité recommanda que « le Président de la Chambre devra être habilité à ordonner à un député de se retirer de la Chambre pour le reste de la séance…[et] la procédure relative au rappel à l’ordre et à la désignation d’un député devra être consignée au Règlement. » [17]

En février 1986, le gouvernement a déposé à la Chambre des propositions de modification du Règlement reprenant en grande partie les recommandations du Comité. Au sujet des pouvoirs disciplinaires de la présidence, les propositions allaient au-delà de la recommandation du Comité : si le Président devait ordonner plus d’une fois le retrait d’un député au cours d’une même session, il aurait la possibilité de le suspendre pour une période de cinq jours sans avoir à obtenir de motion. [18] Au cours du débat sur la motion d’adoption de ces nouvelles dispositions, les députés se sont dits très favorables au principe de l’octroi au Président de pouvoirs lui permettant d’ordonner le retrait d’un député pour une séance, mais ils se montrèrent réticents à l’égard d’une extension de ce pouvoir, préférant laisser à la Chambre le soin de décider des sanctions ultérieures. [19] En février 1986, la Chambre accepta d’apporter au projet de modification du Règlement des amendements qui entrèrent en vigueur au cours du même mois. [20] Depuis, les Présidents se sont servis de ces pouvoirs pour expulser des députés lorsque la situation le justifiait, bien que certains Présidents aient préféré employer d’autres moyens pour faire observer les directives de la présidence. [21]

Les modifications ont préservé la disposition du Règlement qui existait depuis 1927 (actuellement l’article 11(2)), mais elles y ont ajouté l’article 11(1). L’ancienne forme de désignation, qui donnait souvent lieu à une mise aux voix de la motion de suspension, n’a pas été invoquée depuis octobre 1985. [22]

Commentaire de l’article 11(2)

Jouissant d’une entière liberté de parole, chaque député peut à son gré dire tout ce qui, à son avis, est susceptible d’aider la Chambre (ou l’un de ses comités) à trancher la question dont elle se trouve saisie. Malheureusement, il arrive que des députés s’écartent de la question à l’étude et fassent des commentaires et des déclarations qui, bien que pertinents dans un autre contexte, ne le sont pas en l’occurrence; il arrive aussi qu’un député s’attarde à répéter un argument déjà présenté. Dans un cas comme dans l’autre, la Chambre perd du temps en vaines délibérations et, si le Président n’était habilité à rappeler les fautifs à l’ordre, elle pourrait finir par s’égarer au point d’être incapable de prendre une décision.

Dans l’exercice de leur pouvoir de faire respecter les règles relatives aux répétitions et digressions dans les débats, le Président de la Chambre et le président des comités pléniers peuvent rappeler un député à l’ordre et, au besoin, l’avertir qu’il risque de se voir ordonner d’interrompre son discours. Si le député persiste dans la digression ou la répétition, la présidence peut mettre son avertissement à exécution; le député doit alors se rasseoir et le Président peut donner la parole à un autre député ou, si aucun député ne désire poursuivre, mettre la question aux voix. Si le député passe outre à l’instruction ou à la directive reçue, le Président peut le désigner par son nom.

En comité, si le député persiste dans la digression et la répétition, le président du comité pourra en faire rapport à la Chambre si le comité le lui ordonne, ce qui équivaut à une désignation (le président du comité n’est pas habilité à désigner un député par son nom; voir l’article 12 du Règlement).

La règle relative aux répétitions laisse une latitude considérable au Président, qui peut l’invoquer pour empêcher un député de se répéter [1] ou pour abréger un débat prolongé en priant les députés de s’en tenir à des sujets qui n’ont pas encore été abordés. [2] Il est arrivé aussi que le Président invoque la règle pour refuser la lecture fastidieuse de lettres, même à l’appui d’un argument, [3] la réitération, durant la période des questions, d’une question déjà posée le jour même [4] et la répétition de questions de privilège ou de recours au Règlement ayant le même objet. [5]

Habituellement, le Président invoque cette règle de la pertinence, en rappelant à l’intéressé l’objet des délibérations en cours et en lui précisant en quoi ses propos s’en écartent. La nécessité de limiter les délibérations à la question dont la Chambre est saisie s’impose particulièrement pour les projets de loi, dont l’étude se fait en plusieurs étapes, chacune comportant une procédure particulière qui dicte au Président les lignes directrices à suivre pour appliquer la règle de la pertinence. [6] Celle-ci s’applique également aux propositions d’amendement à une motion principale (les amendements restreignent habituellement la portée du débat). [7] Quoi qu’il en soit, les différents Présidents ont été conscients de la nécessité d’appliquer la règle avec une certaine souplesse. [8] Ils ont accepté les allusions à d’autres affaires dont la Chambre était saisie, pourvu qu’elles aient été faites en passant et n’aient pas constitué le thème principal des propos de l’intéressé. Il est arrivé quelquefois aussi que les Présidents aient exprimé l’avis, lorsqu’une affaire non pertinente à la question en délibération avait été soulevée, qu’il vaudrait mieux en faire le sujet d’une motion de fond distincte. [9]

Historique de l’article 11(2)

En adoptant son Règlement, en 1867, la Chambre n’a fait aucune allusion aux répétitions durant les délibérations et n’a mentionné la règle de la pertinence que dans le contexte du déroulement général des débats, qui dictait aux députés de s’en tenir à la question débattue. [10] Une fois qu’il avait averti le député fautif de s’en tenir à l’objet des délibérations, le Président ne pouvait pratiquement plus compter que sur l’appui de la Chambre et la bonne volonté des députés pour faire respecter la règle. [11]

Lors de la révision des règles en 1910, le Président s’est vu doté de pouvoirs comparables à ceux qu’exerçait le Président britannique depuis 1882; il fut ainsi habilité à ordonner, après avoir signalé la chose à la Chambre, à un député de se taire s’il se répétait ou se livrait à des digressions. [12] En proposant l’adoption de cette règle, Sir Wilfrid Laurier fit remarquer qu’elle reprenait mot pour mot la règle anglaise. [13]

La révision des règles en 1927 a permis de clarifier le rôle du Président. Un comité spécial chargé d’étudier la procédure a prévu le cas où un député refuserait d’obéir au Président et a donc donné à celui-ci le pouvoir de désigner le récalcitrant par son nom; en outre, si la chose se produit en comité, son président peut en faire rapport à la Chambre. Celle-ci a accepté ces modifications sans amendement ni débat et les règles sont demeurées telles quelles jusqu’à aujourd’hui. [14]

Pourtant, il est souvent arrivé qu’on ait contourné ces règles. C’est que la répétition, par exemple, fait non seulement partie intégrante du processus législatif durant les trois lectures des projets de loi mais aussi, comme un Président l’a si justement fait remarquer :

« Comment pouvez-vous dire qu’un député se répète, avant que vous l’ayez entendu, et une fois que vous l’avez entendu se répéter, vous ne pouvez lui demander d’avaler ses paroles. » [15]

Il faut bien noter, cependant, que l’article 11(2) n’interdit pas tant à un député de se répéter (ou de faire des digressions) que de persister à s’éloigner du sujet lorsque la présidence lui a déjà donné un avertissement.

On a déjà vu des cas où le Président a pu donner la date et le numéro de la page où se trouvait l’original du discours répété. Une fois, le Président a pu dire à l’avance que le député était sur le point d’entamer le sixième paragraphe de son allocution et, une autre fois, le Président a donné cinq exemples où il avait été saisi du même argument. [16] Dans un cas particulièrement drôle, un député a annoncé qu’il allait répéter une partie de ce qu’il avait déjà dit dans le cours du même débat. [17] Dans un autre cas, un député s’est fait réprimander parce que ses propos n’étaient guère plus qu’une répétition de ce que d’autres avaient dit avant lui. [18]

Pour la règle de la pertinence, la situation est un peu la même : « Il n’est pas, toutefois, toujours possible de juger de la pertinence des propos d’un député, avant que celui-ci n’ait entamé quelque peu son argumentation ». [19] Cette fois encore, cependant, la disposition est invoquée contre un député qui persiste à digresser après que le Président a signalé la digression. Par le passé, le Président a fréquemment usé de son autorité pour faire appliquer la règle. En une occasion, il a lu la motion dont la Chambre était saisie et déclaré ensuite que les propos du député en cause n’étaient pas pertinents à la question à l’étude, car en l’occurrence, la criminologie n’avait pas grand chose à voir avec les droits d’importation. [20] Une autre fois, le Président fit remarquer que le débat sur une motion portant production de documents sur le transport par bateau à vapeur entre Montréal et Gaspé « ne pourrait pas régulièrement comprendre dans tous les cas les conditions d’union entre l’Île-du-Prince-Édouard et le reste du Canada ». [21] À une autre occasion également, le Président a été obligé de faire remarquer qu’un projet de loi dont l’objet était la ratification de certains décrets relatifs à la nomination d’un directeur des charbonnages ne pouvait pas « sortir de la question au point de rouler sur le canal de la baie Georgienne ». [22]

Quoi qu’il en soit, aucun député n’a jamais été désigné par son nom pour avoir persisté dans la digression ou la répétition. En fait, il est arrivé deux fois seulement que le Président de la Chambre ou le président du comité plénier ait ordonné à un député d’interrompre son discours, bien que les deux aient menacé à de nombreuses reprises de retirer la parole à un député. [23]

Dans la pratique courante, lorsqu’on soulève la question de la pertinence, le Président incite habituellement le député à faire un lien entre ses commentaires et le sujet du débat, ce qui suffit normalement à faire respecter la règle. [24]

Commentaire de l’article 12

Cet article permet au président de maintenir l’ordre en comité plénier, comme le fait le Président à la Chambre. Si un député conteste une décision du président sur une question d’ordre, il peut en appeler auprès du Président [1] de la Chambre, mais les décisions du président du comité plénier et celles du Président de la Chambre ne peuvent faire l’objet d’aucun débat. En l’absence du Président de la Chambre, c’est au président du comité plénier, qui est également le Vice-président de la Chambre, d’occuper le fauteuil et de se prononcer sur l’appel interjeté contre la décision qu’il a rendue en comité plénier. [2]

Si des désordres se produisent au cours des délibérations du comité plénier et que le président ne parvient pas à rétablir l’ordre, il doit en faire rapport au Président de la Chambre, qui présente alors le rapport à la Chambre sans débat. Celle-ci peut ensuite adresser un blâme aux auteurs des désordres si elle le juge opportun. [3]

Historique de l’article 12

L’histoire de cet article, qui correspond à l’article 76 de 1867, présente un intérêt particulier. Au tout début de la Confédération, on a vu apparaître de nombreux usages distincts concernant les décisions du président des comités portées en appel. En 1871, le Président de la Chambre, appelé à se prononcer sur un rappel au Règlement soulevé en comité plénier, refusa de le faire, déclarant que c’était au président du comité plénier d’y trancher les questions d’ordre. [4] Pourtant, on trouve par la suite plusieurs cas dans lesquels le comité plénier et son président, ne sachant comment se prononcer sur l’issue d’une question de procédure, ont sollicité l’avis du Président de la Chambre et n’ont laissé les délibérations reprendre qu’après avoir entendu sa décision. [5] Dans d’autres cas, des députés insatisfaits d’une décision rendue par le président du comité plénier en ont appelé devant la Chambre. Le premier appel de ce genre remonte à 1885, [6] et ne fut accueilli qu’après un long débat de procédure. [7] Il y eut d’autres appels après cet incident, [8] malgré les sévères critiques formulées contre cette façon de procéder :

« Elle a de graves inconvénients puisque la Chambre est appelée, soudainement et sans même un débat, à décider une question de procédure inconnue de plusieurs des députés vu leur absence du comité plénier. Le résultat, en plusieurs cas, est une décision politique plutôt que juridique…. » [9]

Malgré cette opinion, les députés n’ont pas tardé à multiplier les appels des décisions du président du comité plénier. [10] Il en a été ainsi jusqu’en 1965, lorsqu’on a supprimé le recours en appel devant la Chambre des décisions du Président et de celles du président du comité plénier. [11] Dès lors, les députés ne pouvaient interjeter appel d’une décision du président du comité plénier qu’auprès du Président de la Chambre ou, en son absence, du Vice-président de la Chambre (qui était également le président du comité plénier). Il est donc normal qu’à partir de 1965, les décisions aient été de moins en moins souvent portées en appel, si bien qu’au début des années 70, l’usage avait presque disparu. [12]

Bien qu’il y ait eu régulièrement des désordres en comité plénier, le président de ces comités a rarement eu l’occasion d’en faire rapport au Président de la Chambre, et il a été encore plus rare que la Chambre décide de prononcer un blâme. À l’occasion d’incidents survenus en 1944, en 1956 et 1962, la Chambre a désigné par leur nom des députés mis en cause dans un rapport du comité plénier, puis les a suspendus. [13] À une autre occasion, en 1913, de sérieux désordres survenus en comité plénier ont amené le Président de la Chambre à prendre le fauteuil sans entendre le rapport du président du comité plénier. [14] Dans un autre cas, des désordres se sont produits lorsque le président du comité plénier a refusé d’entendre le rappel au Règlement d’un député, ce qui a amené toute l’Opposition officielle à quitter la Chambre en signe de protestation. [15] En désespoir de cause, des députés mécontents de l’attitude d’un président du comité plénier ont eu recours à des motions de blâme. [16]

Commentaire de l’article 13

Si le Président est le gardien des règles et privilèges de la Chambre, il est également le serviteur de celle-ci; ainsi, il appartient aux députés de décider en dernier ressort de leurs actions collectives. Dans ce contexte, l’article 13 du Règlement oblige le Président à informer la Chambre de toute motion qui serait contraire aux principes, règles et privilèges du Parlement. Une fois informée des implications d’une motion, la Chambre a toute latitude pour accepter ou rejeter la motion dont elle est saisie, compte tenu des références invoquées par le Président.

Cette façon de procéder contraste avec le rôle bien défini du Président et avec l’autorité indiscutable dont il est investi pour décider des questions de stricte procédure, comme celles visées à l’article 10 du Règlement : les questions d’ordre, d’usage et de respect du Règlement relèvent intégralement de sa compétence.

Historique de l’article 13

Aucun Président de l’histoire parlementaire canadienne n’a jamais eu recours à cet article inchangé du Règlement, [1] mais depuis son entrée en vigueur en 1867, des députés ont parfois essayé de convaincre la présidence de l’invoquer.

En avril 1924, on a reproché au Président de ne pas y recourir à propos d’un amendement au budget. [2] L’amendement était irrecevable quant au fond et à la forme, et le Président, se fondant sur son autorité incontestable en pareil cas, s’est entendu avec l’auteur de l’amendement, qui a accepté d’y apporter les corrections nécessaires. [3] Par la suite, le Président a ajouté, au sujet de l’article 13 du Règlement (anciennement l’article 46), que la non-application de cette règle était sans incidence sur la situation. [4]

Vers la fin de 1968, un député a attiré l’attention du Président sur cet article du Règlement, prétendant qu’il y aurait atteinte aux privilèges du Parlement si la Chambre débattait d’un projet de modification du Règlement pendant que le Président occupait le fauteuil. Selon ce député, la solution consistait à débattre des changements en comité plénier. [5] Bien qu’il eût préféré un débat en comité plénier, [6] le Président estima qu’il n’y aurait pas atteinte aux privilèges du Parlement si le débat se déroulait à la Chambre, et il s’abstint pour cette raison d’intervenir. [7]

L’année suivante, alors qu’une motion controversée concernant les règles d’attribution du temps avait été proposée, ce même député invita le Président à « constater que la mesure prise pour modifier les règles de cette façon (par voie de motion émanant du gouvernement)… [était] contraire aux principes de la collectivité et de consentement », et proposa au Président d’indiquer à la Chambre que cette motion allait à l’encontre des règles et privilèges du Parlement. [8] Le Président rejeta cette demande, affirmant qu’il ne pouvait accepter les propositions de ce député. [9]

Depuis lors, personne n’a demandé à la présidence d’invoquer cette règle; toutefois, des députés soutiennent souvent que certaines motions enfreignent les règles et les privilèges du Parlement. [10]

Commentaire de l’article 14

Une séance de la Chambre (ou du comité plénier) ne réunit pas uniquement les députés et les personnes qui assistent aux travaux de la Chambre ou qui lui assurent un service de soutien. D’autres participants, notamment des sénateurs, des diplomates, des fonctionnaires, des journalistes et de simples citoyens, peuvent aussi y assister, habituellement à partir des tribunes. Toutefois, ils y sont avec la permission de la Chambre et demeurent tous, au sens parlementaire, des « étrangers ». Ces participants sont rarement invités à se retirer en cours de séance. Pourtant, lorsqu’un député souhaite que la Chambre (ou un comité plénier) siège à huis clos ou en séance restreinte, il peut proposer « Que les étrangers reçoivent l’ordre de se retirer ». [1] Cette motion ne peut faire l’objet ni d’un débat, ni d’amendements, et le Président peut, à sa discrétion, décider de mettre ou non cette motion aux voix. Si la motion est adoptée, le Président doit veiller, au besoin en faisant appel au Sergent d’armes, à ce que la volonté de la Chambre soit respectée. [2]

Le Président peut également ordonner, à sa propre discrétion, aux étrangers de se retirer. [3] Très souvent, cependant, le Sergent d’armes ou les agents du service de protection ont expulsé des tribunes des étrangers qui s’y comportaient de façon incorrecte, sans que le Président leur en ait donné l’ordre (voir également l’article 158 du Règlement).

Historique de l’article 14

Cette règle de 1867 a été appliquée pour la première fois en 1871; à cette époque, sa formulation plus permissive habilitait tout député à ordonner que les étrangers se retirent de la Chambre. En mars de cette même année, le sénateur Miller porta atteinte, devant le Sénat, à la réputation du député de North Lanark, M. MacDougall, en référence à des propos tenus à la Chambre par ce député. M. MacDougall promit d’ordonner l’évacuation des tribunes dès que le sénateur Miller s’y présenterait. [4] Le 27 mars, lorsque le sénateur s’y présenta effectivement, M. MacDougall, fidèle à ses engagements, signala que des étrangers se trouvaient à la tribune, et demanda qu’ils en soient expulsés; le Sergent d’armes s’empressa d’exécuter cet ordre. [5]

En 1876, on modifia considérablement la règle qui avait permis l’expulsion de ce sénateur, en remplaçant le pouvoir qu’avaient les députés, à titre individuel, d’ordonner que les étrangers se retirent, par un simple pouvoir de proposer la motion : « Que les étrangers reçoivent l’ordre de se retirer ». C’était ensuite à la Chambre de se prononcer sur cette motion, sans débat ni amendement. [6] Depuis lors, la Chambre n’a adopté aucune de ces motions concernant l’expulsion des étrangers.

En 1929 et 1951, on a tenté de faire évacuer les tribunes alors que la Chambre débattait de projets de loi concernant le divorce, mais les motions à cet effet ont été rejetées. [7] En 1950, le chef de l’Opposition, M. Drew, a voulu faire évacuer les tribunes alors que la Chambre débattait d’un projet de loi sur les crédits de la défense, mais cette fois encore, la Chambre a refusé. [8] On relève en 1968 un incident particulièrement intéressant au cours duquel un député a contesté la présence, dans la tribune, de membres du personnel du bureau du leader parlementaire, qui semblaient être en train de relever les présences des députés de l’opposition. Lorsque ce député a demandé au Président de donner l’ordre de se retirer à « deux hommes en costume sombre, [dont] un porte de longs favoris », le Président a déclaré que la description donnée par le député ne lui permettait pas de proposer la motion à la Chambre, car il aurait été contraint de répéter cette description. Finalement, le Président fit remarquer à la Chambre que les deux personnes en cause allaient bientôt se retirer d’elles-mêmes, et ne soumit pas la motion à la Chambre. [9] On remarque en 1972 l’échec d’une autre tentative d’expulsion des étrangers, qui visait, cette fois-là, à empêcher l’Huissier du bâton noir d’entrer à la Chambre. [10] En 1990, le Président a statué qu’une telle motion ne pouvait pas être proposée à l’occasion d’un rappel au Règlement mais uniquement par un député ayant la parole dans un débat.  [11]

En 1994, le Règlement a été modifié de façon à ce que le Président ne soit plus tenu de présenter une motion en vue de faire évacuer des étrangers. Si un député s’oppose à la présence d’étrangers, le Président peut soumettre la question à la Chambre ou tout simplement ordonner leur évacuation. [12]

À quelques rares occasions, le Président s’est prévalu du pouvoir unilatéral dont la présidence est investie pour ordonner le retrait des étrangers. Au XIX^e siècle, il était d’usage courant d’inviter les visiteurs de marque à prendre place près du Président sur le parquet de la Chambre. Ces visiteurs se comportaient habituellement de façon irréprochable, mais il est arrivé que certains d’entre eux interviennent à mauvais escient dans les débats; ce fut notamment le cas de John A. Macdonell qui, en mai 1879, a traité de tricheur et d’escroc un député qui avait la parole (L.S. Huntington) ce qui a amené le Président à ordonner à tous les étrangers de quitter le parquet. [13] Plus récemment, des troubles survenus dans la tribune ont encore amené le Président à ordonner l’expulsion de tous les étrangers. [14]

On trouve d’autres situations dans lesquelles la présence des étrangers à la Chambre et dans ses tribunes n’a pas été admise. Par exemple, la Chambre a fréquemment pris des décisions concernant ses affaires intérieures immédiatement après les prières et avant l’ouverture des portes. [15] Les étrangers ont encore été exclus, au moins à quatre occasions, pendant des séances à huis clos de la Chambre en temps de guerre. [16] Dans un autre cas, les plus jeunes pages ont été exclus pendant un débat concernant des projets de loi sur le divorce. [17]

Avertissement