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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

 
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*   Historique

Avant la Confédération

L’histoire de nos institutions parlementaires trouve ses débuts en Nouvelle‑Écosse. En 1758, la colonie se voit accorder une assemblée élue[16], devenant ainsi la première colonie canadienne à avoir une institution politique représentative[17]. Aucune limite n’était fixée à la durée d’une législature; de fait, l’assemblée élue en 1770 devait siéger jusqu’en 1785. En 1792, une loi a été adoptée pour limiter le mandat à sept ans; il sera ramené à quatre en 1840. À l’instar de la Nouvelle‑Écosse, l’île du Prince‑Édouard obtint une assemblée populaire en 1773[18] et la province nouvellement désignée du Nouveau‑Brunswick, en 1784[19]. Chacune des trois colonies continua d’être administrée par un gouverneur britannique et un conseil exécutif nommé. La chambre haute (appelée conseil législatif) est devenue un organe législatif distinct au Nouveau‑Brunswick en 1832 et en Nouvelle‑Écosse en 1838[20].

La situation était sensiblement différente en Nouvelle‑France où il n’y avait pas d’assemblée législative et où la participation populaire aux affaires publiques était quasi inexistante. Pendant une courte période, les habitants des établissements qui deviendront Québec, Montréal et Trois‑Rivières élisaient des représentants ou syndics qui siégeaient au conseil colonial. Mais le conseil demeurait comptable devant le roi de France ou le gouverneur de la Nouvelle‑France, et non pas devant le peuple. La charge de syndic a été abolie en 1674 par Jean‑Baptiste Colbert, qui était alors secrétaire d’État aux affaires coloniales[21].

En 1760, à l’issue de la Guerre de Sept ans entre la Grande‑Bretagne et la France, la Nouvelle‑France est cédée à l’Angleterre par le Traité de Paris[22]. En 1763, le roi George III d’Angleterre rendait publique une proclamation créant les gouvernements de chacun des territoires du nouveau monde dont la Grande‑Bretagne venait de faire l’acquisition, notamment le Québec[23].

Un gouverneur a été mandaté et autorisé à nommer un conseil exécutif local et à convoquer une assemblée populaire (élue), sur le modèle de celle de la Nouvelle‑Écosse[24]. Ensemble, ils étaient autorisés à légiférer pour assurer la paix publique, le bon ordre et le bon gouvernement de la colonie[25]. Mais avant d’être autorisés à siéger, les représentants élus devaient prêter serment à la Couronne britannique et faire une déclaration abjurant la transsubstantiation[26], dogme fondamental de la religion catholique romaine[27]. Peu d’anciens habitants acceptèrent de prêter ce serment, de sorte qu’aucune assemblée ne s’est réunie. La Proclamation royale a également imposé le droit civil et pénal britannique, ce qui a déplu à bon nombre d’anciens habitants, qui croyaient que leurs droits traditionnels en matière civile et de propriété leur étaient assurés par le Traité de Paris[28]. Durant 11 ans, la « Province de Québec », comme elle était appelée, sera gouvernée par le gouverneur, assisté de son conseil exécutif.

Figure 1.1   Chronologie des institutions parlementaires du Canada

 

1758

La Nouvelle‑Écosse obtient une assemblée élue, devenant ainsi la première colonie de ce qui sera le Canada dotée d’une institution politique représentative. L’Assemblée se réunit le 2 octobre à Halifax.

1773

L’île du Prince‑Édouard (qui s’est appelée l’île Saint‑Jean jusqu’en 1799) obtient une assemblée populaire.

1774

L’Acte de Québec donne au Québec une nouvelle forme constitutionnelle sans le doter d’une assemblée élue; le gouvernement est confié à un gouverneur et à un conseil législatif, tous deux nommés par la Couronne.

1784

Le Nouveau‑Brunswick obtient une assemblée populaire qui tient sa première réunion à Saint John.

1791

L’Acte constitutionnel de 1791 divise la province originelle du Québec en deux — le Bas‑Canada (le Québec actuel) et le Haut‑Canada (l’Ontario). Chacune des provinces est dotée d’un conseil législatif (chambre haute) et d’une assemblée élue.

1792

L’assemblée élue du Haut‑Canada tient sa première réunion le 17 septembre à Newark, l’actuel Niagara‑on‑the‑Lake.

1792

L’assemblée élue du Bas‑Canada tient sa première réunion à Québec le 17 décembre.

1824

Terre‑Neuve obtient le statut officiel de colonie et est administrée par un gouverneur.

1826

Le gouverneur de Terre‑Neuve obtient le pouvoir de nommer son conseil consultatif. Ce conseil, qui allait devenir la chambre haute, s’est appelé le Conseil législatif de 1833 à 1855.

1832

Le Nouveau‑Brunswick obtient un conseil législatif (chambre haute).

1832

Terre‑Neuve élit sa première assemblée représentative.

1833

La Chambre d’assemblée (chambre basse) de Terre‑Neuve tient sa première réunion le 1er janvier.

1838

La Nouvelle‑Écosse obtient un conseil législatif (chambre haute).

1840

Le Haut et le Bas‑Canada sont réunis par l’Acte d’union de 1840 qui dote la nouvelle Province du Canada d’un conseil législatif, dont les membres sont nommés, et d’une assemblée législative, dont les membres sont élus.

1841

L’Assemblée législative de la Province du Canada tient sa première réunion à Kingston le 14 juin.

1849

L’île de Vancouver obtient le statut de colonie et le pouvoir d’élire une assemblée.

1855

Terre‑Neuve obtient un gouvernement responsable qui prend la forme d’un Parlement composé d’une assemblée élue et d’un Conseil législatif (chambre haute) dont les membres sont nommés.

1856

L’Assemblée législative de la province du Canada adopte une loi créant une chambre haute élue; la première élection des membres de cette chambre haute a lieu la même année.

1856

L’île de Vancouver élit sa première assemblée, qui tient sa première réunion le 12 août.

1858

La partie continentale de la Colombie‑Britannique obtient le statut de colonie et un gouverneur est habilité à faire des lois pour la colonie.

1866

Les colonies de la partie continentale de la Colombie‑Britannique et de l’île de Vancouver sont réunies et administrées par un gouverneur et un conseil législatif; l’élection d’une assemblée n’est pas prévue.

1867

L’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 est adopté par le Parlement britannique le 29 mars et entre en vigueur le 1er juillet. La Confédération de la Nouvelle‑Écosse, du Nouveau‑Brunswick, de l’Ontario et du Québec crée le Dominion du Canada; le Parlement fédéral et les assemblées législatives provinciales sont dotés de chambres hautes dont les membres sont nommés et de chambres basses élues (l’Ontario, qui n’a qu’une chambre basse élue, fait exception).

1867

La Chambre des communes tient sa première réunion à Ottawa le 6 novembre.

1868

L’Acte de la Terre de Rupert qui permet à la Couronne d’acheter toutes les terres de la Compagnie de la baie d’Hudson est adopté par le Parlement britannique.

1869

L’Acte concernant le gouvernement provisoire de la Terre de Rupert, qui autorise la création d’un gouvernement temporaire pour la Terre de Rupert (devenue par la suite les Territoires du Nord‑Ouest), est adopté par le Parlement du Canada.

1870

La province du Manitoba est créée et dotée de chambres haute et basse; l’Assemblée législative tient sa première réunion à Fort Garry, l’actuel Winnipeg, le 15 mars 1871.

1870

Le Décret en conseil sur la Terre de Rupert et le territoire du Nord‑Ouest intègre la Terre de Rupert au Canada à compter du 15 juillet.

1871

La Colombie‑Britannique entre dans la Confédération le 20 juillet.

1872

L’Assemblée législative de la Colombie‑Britannique tient sa première réunion à Victoria le 15 février.

1873

L’Île‑du‑Prince‑Édouard entre dans la Confédération.

1876

La chambre haute du Manitoba est abolie.

1881

L’Assemblée législative des Territoires du Nord‑Ouest est élue intégralement.

1892

La chambre haute du Nouveau‑Brunswick est abolie.

1893

La chambre haute de l’Île‑du‑Prince‑Édouard est abolie.

1898

Le Territoire du Yukon est créé; on l’ampute des Territoires du Nord‑Ouest.

1905

La Saskatchewan devient une province du Canada le 1er septembre.

1905

L’Alberta devient une province du Canada le 1er septembre.

1905

L’Assemblée législative élue des Territoires du Nord‑Ouest est remplacée par un conseil dont les membres sont nommés.

1906

L’Assemblée législative de l’Alberta tient sa première réunion le 15 mars.

1906

L’Assemblée législative de la Saskatchewan tient sa première réunion le 29 mars.

1909

L’Assemblée législative du Territoire du Yukon tient sa première réunion le 15 juillet.

1928

La chambre haute de la Nouvelle‑Écosse est abolie.

1931

Le Statut de Westminster enlève au Parlement britannique tout pouvoir législatif sur le Canada, l’Australie, la Nouvelle‑Zélande, l’Afrique du Sud et Terre‑Neuve.

1934

La suspension du gouvernement responsable de Terre‑Neuve, le 16 février, s’accompagne de l’abolition temporaire du Parlement (Chambre d’assemblée et Conseil législatif) et du Conseil exécutif. De 1934 à 1949, Terre‑Neuve est gouvernée par une Commission de gouvernement, formée de trois représentants de Terre‑Neuve et de trois représentants britanniques, que préside le gouverneur.

1949

Terre‑Neuve se joint à la Confédération le 31 mars; une élection générale est tenue pour élire les membres de la Chambre d’assemblée; le Conseil législatif n’est pas rétabli.

1968

La chambre haute du Québec est abolie.

1975

Tous les membres du Conseil législatif (qui devient l’Assemblée législative en 1976) des Territoires du Nord‑Ouest sont élus.

1999

Le Nunavut est créé; on l’ampute des Territoires du Nord‑Ouest. Il obtient sa propre assemblée législative le 1er avril.

 

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En 1774, le Parlement britannique adopte l’Acte de Québec, qui définit la nouvelle structure constitutionnelle de Québec[29]. La loi repousse les frontières de la province[30] et n’oblige plus les catholiques romains à prêter le serment d’abjuration pour pouvoir occuper une charge publique. Mais elle ne prévoit pas d’assemblée législative; le gouvernement est confié à un gouverneur et à un conseil législatif, tous deux nommés par la Couronne[31]. Avec l’assentiment du gouverneur, le conseil pouvait faire des ordonnances, mais il n’était pas autorisé à imposer des taxes ou à prélever des impôts, à l’exception de ceux que les habitants autorisaient à lever pour faire des chemins ou pour des services semblables. Les coûts de l’administration civile étaient couverts par les recettes provenant des droits sur l’eau‑de‑vie et la mélasse; la différence était comblée par le trésor impérial[32].

L’adoption de l’Acte de Québec est le premier cas d’intervention directe du Parlement britannique dans les affaires canadiennes; jusque‑là, les arrangements constitutionnels relevaient de la prérogative royale (c’est‑à‑dire que le roi intervenait unilatéralement)[33].

En 1776, les États‑Unis proclamaient leur indépendance de la Grande‑Bretagne et sur quelque 20 ans, des milliers de loyalistes britanniques émigreront au Canada, la plupart s’établissant dans l’Ontario et le Québec d’aujourd’hui. L’arrivée massive de colons d’ascendance britannique s’est traduite par une demande accrue de représentation politique. Mais ce n’est qu’en 1791, avec le remplacement de l’Acte de Québec par l’Acte constitutionnel, qu’on obtiendra finalement des institutions représentatives[34].

L’Acte constitutionnel de 1791 partage la Province de Québec de l’époque en deux provinces, le Bas‑Canada (devenu le Québec) et le Haut‑Canada (devenu l’Ontario). Chacune s’est vu attribuer une chambre haute (conseil législatif) et une assemblée élue. Les membres du conseil législatif étaient nommés à vie par le souverain[35], alors que ceux de l’assemblée étaient élus. Pour siéger au conseil ou à l’assemblée, il fallait être âgé d’au moins 21 ans et être sujet de la Couronne britannique. La loi prévoyait que le gouverneur pouvait nommer un président au conseil législatif, mais rien n’était prévu pour la nomination du président à l’assemblée législative. Chaque question soumise à l’examen des assemblées était décidée à la majorité des voix exprimées; en cas de partage, le président avait la voix prépondérante[36]. Il était de plus statué que la Couronne pouvait nommer, dans chaque province, un conseil exécutif chargé de conseiller et assister le gouverneur dans l’administration de la province[37]. L’Assemblée du Haut‑Canada s’est réunie pour la première fois le 17 septembre 1792 à Newark, aujourd’hui Niagara‑on‑the‑Lake; celle du Bas‑Canada, le 17 décembre à Québec. Le gouverneur était autorisé à fixer la date et le lieu des séances de l’Assemblée, et il pouvait la proroger ou la dissoudre s’il le jugeait à propos, sous réserve que l’Assemblée se réunisse au moins une fois par année et qu’elle ne dure pas plus de quatre ans[38]. Le gouverneur avait le pouvoir d’accorder ou de refuser la sanction royale[39] aux projets de loi ou de les « soumettre au plaisir de Sa Majesté[40] » pour examen et approbation[41].

Les lois étaient promulguées à la suite de l’examen et de l’adoption des projets de loi par les deux chambres — l’assemblée et le conseil législatif — et de leur approbation par le gouverneur au nom de la Couronne. Cette procédure était modelée sur celle du Parlement britannique de Westminster, le gouverneur jouant le rôle du souverain, alors que l’assemblée et le conseil législatif reprenaient respectivement le rôle et les fonctions de la Chambre des communes et de la Chambre des lords.

Toutefois, les gouverneurs nommés et les représentants élus se disputaient sans arrêt pour savoir qui devrait contrôler les dépenses publiques (subsides[42]) et qui devrait nommer les hauts fonctionnaires (la liste civile[43]). « Depuis des années, les réformateurs du système colonial clamaient que la seule façon d’assurer l’harmonie entre l’exécutif et le législatif consistait pour le gouverneur à nommer au conseil exécutif ceux qui étaient responsables devant l’assemblée et qui avaient sa confiance[44]. » Ce qui revenait à demander l’adoption du gouvernement responsable.

Finalement, ce mécontentement aboutit à des rébellions tant dans le Haut que le Bas‑Canada dans les années 1837‑1838[45]. Les doléances de l’Assemblée du Bas‑Canada prirent la forme de 92 résolutions, dont la demande d’un conseil législatif élu[46]. En 1838, lord Durham arriva au Canada en qualité de haut commissaire et de gouverneur général de l’Amérique du Nord britannique[47]. Dans un rapport fouillé destiné au Parlement britannique, il exposait les difficultés telles qu’il les avait perçues. Entre autres recommandations, il proposait que le Haut et le Bas‑Canada soient réunis dans une seule assemblée et appelait à l’adoption du gouvernement responsable[48]. Sous le régime du gouvernement responsable, le gouverneur ne pourrait agir que sur l’avis des ministres qui avaient l’appui des membres de l’assemblée élue; autrement dit, par ceux qui représentaient les intérêts véritables des habitants du pays.

Adopté en juillet 1840 par le Parlement britannique, l’Acte pour réunir les provinces du Haut et du Bas Canada, et pour le gouvernement du Canada, appelé l’Acte d’Union[49], est entré en vigueur le 10 février 1841. La loi établissait un seul conseil législatif, composé d’au moins 20 membres nommés par la Couronne[50], et une seule assemblée législative, avec une représentation égale pour chacune des parties de la nouvelle « Province du Canada[51] ». L’adoption de la loi impliquait que l’administration coloniale acceptait le principe du gouvernement responsable. Lord Syndenham, le premier gouverneur général après l’adoption de l’Acte d’Union, a instauré deux usages qui étaient essentiels au fonctionnement du gouvernement responsable. Il a d’abord réorganisé l’exécutif, créant des ministères à la tête desquels il n’y avait qu’un seul chef politique, faisant ainsi du conseil un véritable organe de décision. Ensuite, il a créé un parti du gouvernement, se servant de ses pouvoirs et de son influence pour s’assurer que ses ministres avaient l’appui de l’assemblée. Bien que ce système se soit effondré, il a préparé le terrain à l’arrivée du gouvernement responsable ou de Cabinet, comme nous le connaissons aujourd’hui. En 1847, le nouveau secrétaire aux Colonies dans le gouvernement britannique impérial, lord Grey, ordonnait aux gouverneurs sir John Harvey (Nouvelle‑Écosse) et lord Elgin (Canada) qu’à l’avenir, ils devraient constituer leur conseil à partir des chefs du parti majoritaire à l’assemblée. Peu de temps après, en 1848, le principe a été mis à l’essai en Nouvelle‑Écosse, où le gouvernement a démissionné après avoir été défait sur une motion de confiance à l’assemblée et le gouverneur a appelé le chef du parti majoritaire à former le nouveau gouvernement. Dans l’espace de quelques semaines, des changements de gouvernement semblables se produisirent au Canada et au Nouveau‑Brunswick; ainsi, le principe du gouvernement responsable était fermement établi en Amérique du Nord britannique[52].

En 1854, en réponse à une adresse (requête officielle) de l’Assemblée législative du Canada, le Parlement britannique adoptait une loi autorisant l’Assemblée à modifier les règles du Conseil législatif. Deux ans plus tard, l’Assemblée adoptait une loi prévoyant que la chambre haute deviendrait élective[53], et l’année suivante se tenait la première élection des membres de la chambre haute. Jusqu’en 1862, le Président du Conseil législatif était nommé par la Couronne; par la suite, il sera élu par les membres du Conseil[54].

Les institutions parlementaires de Terre‑Neuve ont connu une évolution différente. Jusqu’en 1824, le territoire n’était pas reconnu comme colonie officielle. De 1729 à 1829, le commandant de la flotte navale britannique faisait office de gouverneur pendant les mois où la flotte était en station à Terre‑Neuve pour protéger les bateaux de pêche anglais. En 1824, l’île était officiellement reconnue comme colonie, sous l’administration d’un gouverneur, assisté d’un conseil nommé par lui. En 1832, le gouverneur appelait à l’élection de l’assemblée législative[55]. Comme ce fut le cas pour la Nouvelle‑Écosse et le Nouveau‑Brunswick, une chambre haute était instituée en 1855[56]; c’est au même moment que la province se voyait attribuer le gouvernement responsable.

La seule autre région du pays qui ait eu des institutions représentatives avant la Confédération est la Colombie‑Britannique[57]; cette province est issue de la fusion en 1866 de deux colonies anglaises, l’île de Vancouver et la Colombie‑Britannique « continentale ». Dès sa création en 1849, l’île de Vancouver avait une assemblée représentative[58], mais lors de la constitution de la colonie « continentale » en 1858, seul le gouverneur avait le pouvoir de légiférer. Avec l’union des deux colonies en 1866, la gouvernance était exercée par le gouverneur et le conseil législatif; il n’y avait aucune disposition pour une assemblée élue. Lors de l’entrée de la Colombie‑Britannique dans la Confédération en 1871, les conditions d’adhésion[59] prévoyaient une assemblée législative, mais ce n’est que l’année suivante que le gouvernement responsable se réalisera[60].

La Confédération

De la fin des années 1850 et jusque dans les années 1860, les provinces de l’Amérique du Nord britannique se voyaient de plus en plus poussées vers une forme d’union[61]. Provoqué par les difficultés politiques de la Province du Canada[62], le mouvement était nourri par les perspectives d’avantages économiques pour tous et d’une sécurité militaire accrue.

Lord Durham avait recommandé une union fédérale dans son rapport, et la question avait été abordée plusieurs fois dans les assemblées législatives de l’Amérique du Nord britannique[63]. Le 1er septembre 1864, des délégués des Provinces maritimes se réunirent à Charlottetown pour discuter de l’union de la Nouvelle‑Écosse, du Nouveau‑Brunswick et de l’île du Prince‑Édouard. Des représentants des deux parties de la Province du Canada devaient se joindre à eux, de sorte qu’il fut décidé d’examiner la question d’une union élargie de toutes les provinces[64]. Le 10 octobre suivant débutait à Québec une seconde rencontre, à laquelle assistaient 33 délégués des provinces du Canada, de la Nouvelle‑Écosse, du Nouveau‑Brunswick, de l’île du Prince‑Édouard et de Terre‑Neuve. Après 18 jours de débats, les délégués avaient adopté à l’unanimité 72 résolutions définissant les conditions d’une union fédérale[65].

Après avoir débattu des résolutions du 3 février au 14 mars 1865, les deux assemblées de la Province du Canada s’entendirent pour aller de l’avant avec l’union. L’opposition des Maritimes devait cependant bloquer tout progrès pendant plus d’un an[66]. À l’automne de 1866, des délégués du Canada, de la Nouvelle‑Écosse et du Nouveau‑Brunswick se rendirent à Londres pour s’entretenir avec le secrétaire aux Colonies et présenter leurs arguments devant les législateurs du Parlement britannique. Soixante‑neuf résolutions furent présentées le 12 février 1867, sous la forme de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique[67]. Un peu plus d’un mois plus tard, soit le 29 mars, la loi recevait la sanction royale, et elle entrait en vigueur le 1er juillet suivant.

Dans le préambule de la loi, les provinces fondatrices expriment le désir de contracter une union fédérale, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume‑Uni[68]. La loi intègre les trois grands éléments de la tradition parlementaire britannique — la monarchie, la représentation et la responsabilité — dans une nouvelle forme fédérale de gouvernement. Un gouvernement central est créé pour les questions nationales, et des gouvernements provinciaux pour les questions d’intérêt régional ou local. Les gouvernements provinciaux ne sont pas subordonnés au gouvernement national, mais dans leur sphère de compétence, ils sont largement autonomes.

Si, au départ, seulement la Nouvelle‑Écosse, le Nouveau‑Brunswick et la Province du Canada (qui deviendra l’Ontario et le Québec) ont choisi d’adhérer au nouveau Dominion du Canada, la Loi constitutionnelle de 1867 prévoyait que Terre‑Neuve, l’île du Prince‑Édouard, la Colombie‑Britannique et la « Terre de Rupert et le Territoire du Nord‑Ouest » (les Territoires du Nord‑Ouest d’aujourd’hui) pourraient y adhérer plus tard[69]. Les Territoires du Nord‑Ouest sont devenus une partie du Canada en 1868[70], la province du Manitoba a été créée en 1870[71], la Colombie‑Britannique s’est jointe à la fédération en 1871[72], et l’Île‑du‑Prince‑Édouard, en 1873[73]. Les provinces de la Saskatchewan et de l’Alberta ont été établies en 1905[74]. À la suite de la modification des limites provinciales, il ne restait plus comme « territoires » au Canada[75] que les Territoires du Nord‑Ouest et le Yukon (détaché des Territoires du Nord‑Ouest en 1898). Terre‑Neuve a été admise dans la Confédération en 1949[76], devenant ainsi la dixième province du pays. Enfin, en 1999, le Nunavut a été créé à partir des Territoires du Nord‑Ouest et doté de sa propre assemblée[77].

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*   Le cadre institutionnel

La Constitution

Le Canada n’a pas une constitution qui se résume à un seul document[78]. La Loi constitutionnelle de 1867 ne codifie pas toutes les nouvelles règles constitutionnelles du pays, elle indique simplement que le Canada aura une « constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume‑Uni[79] ». À l’exception des changements nécessités par la création de la nouvelle fédération, les anciennes règles régissant l’exercice des pouvoirs publics sont demeurées à peu près inchangées par rapport à celles des colonies au moment de la Confédération. C’est ce qui explique qu’une bonne partie du droit constitutionnel canadien ne se trouve pas dans les lois constitutionnelles. De fait, certaines de nos règles les plus importantes ne relèvent même pas du droit écrit, mais font plutôt l’objet de conventions[80].

La Constitution énonce les pouvoirs — législatifs, exécutifs, judiciaires — qui seront exercés par tel organe de l’État, et définit les limites de cet exercice. Le Canada étant un État fédéral, la Constitution prévoit également le partage des pouvoirs entre le gouvernement national et les provinces[81]. Enfin, la réforme constitutionnelle de 1982 comportait une Charte des droits et libertés, à laquelle toute loi devrait se conformer[82].

La Couronne

Au Canada, l’État est couramment désigné comme « la Couronne[83] », et c’est la Couronne qui détient le pouvoir exécutif suprême au pays[84]. La souveraine est par ailleurs la personne à laquelle la Couronne est conférée par la Constitution. Pour distinguer la réalité canadienne de celle des autres pays qui reconnaissent la monarchie britannique comme leur chef d’État officiel, on parle habituellement de « la Reine du chef du Canada[85] ».

L’évolution constitutionnelle de la Grande‑Bretagne résulte pour l’essentiel des efforts du Parlement pour limiter ou s’approprier les pouvoirs de la prérogative royale. Aujourd’hui, sauf exception, aucune décision du monarque (ou de son représentant, le gouverneur général) n’est exécutée sans l’avis et le consentement officiels du premier ministre et du Cabinet. La Couronne conserve toutefois le droit d’être consultée, d’inviter le gouvernement à agir et de le mettre en garde[86].

Le Canada étant un État fédéral, la Couronne a un représentant dans chaque province, le lieutenant‑gouverneur.

Le gouverneur général

Officiellement, c’est le monarque qui est le chef de l’État, mais presque tous ses pouvoirs sur le Canada sont attribués au gouverneur général[87], à l’exception, il va de soi, du pouvoir de nommer et de révoquer le gouverneur général. Sur l’avis du premier ministre, la Reine nomme le gouverneur général par une commission sous le grand sceau du Canada[88]. Le mandat du gouverneur général commence avec son installation dans la salle du Sénat par le juge en chef du Canada ou par un juge puîné de la Cour suprême du Canada. Son mandat est à la discrétion du monarque et dure généralement cinq ans; il est arrivé qu’un mandat soit prolongé jusqu’à sept ans[89]. Le titulaire de la charge est désigné comme « gouverneur général et commandant en chef dans et sur le Canada[90] ».

Le gouverneur général peut nommer un ou plusieurs suppléants, habituellement des juges de la Cour suprême, pour exercer en son nom les pouvoirs, fonctions et attributions relativement au Canada qu’il pourra juger nécessaire ou opportun de leur assigner[91]. Un exemple courant est le pouvoir d’accorder la sanction royale[92]. En cas de décès, d’incapacité, de renvoi ou d’absence du pays du gouverneur général, le juge en chef de la Cour suprême (ou, le doyen des juges, si ce dernier en est empêché ou s’il est absent pour une certaine période) devient « administrateur du gouvernement » et est investi des pouvoirs du gouverneur général[93]. Si le gouverneur général doit s’absenter pour moins de 30 jours, il peut désigner le gouverneur général suppléant pour exercer ses fonctions[94]. Chaque fois qu’un administrateur exerce les fonctions de gouverneur, un administrateur suppléant est désigné d’office[95].

Jusqu’au début des années 1950, la charge de gouverneur général était détenue par un citoyen du Royaume‑Uni; dans les premiers temps de la Confédération, c’étaient des membres de la famille royale ou de la noblesse britannique; plus tard, ce seront des officiers supérieurs à la retraite. En 1952, Vincent Massey devient le premier Canadien à occuper cette charge; depuis, le gouverneur général du Canada a toujours été un citoyen canadien.

*   Historique

La charge de gouverneur général est une de nos plus anciennes institutions. En Nouvelle‑France, le principal dignitaire était le gouverneur général, qui était nommé par le roi[96]. Au XVIIIe siècle, dans les colonies de l’Amérique du Nord britannique, le fonctionnaire le plus haut placé portait le titre de « capitaine général et gouverneur en chef[97] ». À l’époque, les guerres et les conflits étaient fréquents, de sorte que le gouverneur général exerçait des fonctions militaires en plus de ses responsabilités administratives. Avec le temps, les pouvoirs de la charge ont diminué, pour être assumés par le premier ministre et le Cabinet[98].

À l’époque de la Confédération, le gouverneur général était à la fois le représentant personnel du monarque et un agent du gouvernement britannique[99]. Ainsi, sur les questions jugées d’ordre « impérial », il devenait l’exécuteur des ordres du ministère des Colonies[100]. De 1887 à 1937, les principaux moyens de consultation de haut niveau entre les représentants du Royaume‑Uni, du Canada et des autres territoires autonomes de l’Empire britannique/du Commonwealth étaient les conférences coloniales et impériales. Le rapport sur les conclusions de la Conférence de 1926 (le rapport Balfour) a abouti directement à la reconnaissance de l’autonomie des dominions[101]. Le gouverneur général a cessé d’être un représentant du gouvernement britannique et sa nomination a cessé d’être faite sur l’avis du Cabinet britannique[102].

Outre les pouvoirs et compétences des gouverneurs généraux énoncés dans la Loi constitutionnelle de 1867, d’autres étaient définis dans les diverses commissions, instructions et lettres patentes[103] délivrées par le monarque d’abord et, par la suite, par le ministère des Colonies. Les lettres patentes délivrées en 1947 — toujours en vigueur aujourd’hui  — sont certes les plus importantes. Les Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général (1947)[104], qui remplaçaient toutes les commissions, instructions et lettres patentes antérieures, reconnaissaient au gouverneur général le droit d’exercer, sur l’avis du gouvernement élu, tous les pouvoirs et attributions du souverain du chef du Canada. Mais les pouvoirs conférés par ce texte n’ont pas tous été exercés dès 1947. Ce n’est que depuis 1977, par exemple, que les nominations des diplomates canadiens sont faites par le gouverneur général plutôt que par le monarque[105].

*   Pouvoirs législatifs et exécutifs

La Loi constitutionnelle de 1867 attribue au gouverneur général certains pouvoirs de gouvernement. Dans l’exercice de ses pouvoirs exécutifs, le gouverneur général agit presque toujours sur l’avis du Cabinet fédéral[106]. Toute mesure législative qui engage une dépense[107] doit être accompagnée d’une recommandation du gouverneur général, et c’est lui qui accorde la sanction royale à toutes les lois adoptées à la fois par le Sénat et par la Chambre. En vertu de la Constitution, le gouverneur général (le lieutenant‑gouverneur dans les provinces) peut refuser la sanction royale[108].

La Constitution dispose que seul le Parlement peut autoriser des paiements sur le Trésor. Mais dans des circonstances exceptionnelles, le gouverneur général peut être appelé à délivrer un mandat spécial autorisant le gouvernement à effectuer des dépenses qui ne seraient pas autorisées en temps normal[109]. Cette disposition permet notamment au gouvernement de faire face à ses dépenses lorsque le Parlement est dissous en vue d’une élection générale. Le mandat « spécial » ne doit pas être confondu avec le mandat que le gouverneur général signe et délivre chaque fois que des paiements sont effectués sur le Trésor.

Sur l’avis du premier ministre, le gouverneur général nomme les sénateurs à la Chambre haute[110] ainsi que le Président du Sénat[111], convoque le Parlement[112], et proroge et dissout le Parlement[113]. Au début d’une nouvelle session, le gouverneur général fait la lecture du discours du Trône et, ce faisant, donne un aperçu du programme du gouvernement. Tous les conseillers privés[114], notamment les ministres, sont nommés et leurs nominations peuvent être révoquées par le gouverneur général, qui nomme également les juges des cours[115]. Le gouverneur général est d’office le commandant en chef des forces armées[116]; il remplit certaines fonctions protocolaires et représente le Canada à l’occasion de visites d’État à l’étranger et d’autres manifestations internationales.

Le gouverneur général nomme les lieutenants‑gouverneurs des provinces[117]. Il peut nommer en outre divers fonctionnaires — commissaires, juges de paix, diplomates — et peut aussi les destituer[118]. Il a également le pouvoir de présider à la prestation du serment d’allégeance et du serment d’office, de délivrer des exequatur (instrument qui sert à reconnaître un représentant diplomatique étranger), et le pouvoir de gracier[119].

Le gouverneur général jouit aussi de prérogatives ou pouvoirs discrétionnaires[120]. Il a notamment pour tâche de choisir le premier ministre. La personne choisie doit être disposée à former un gouvernement et à s’efforcer de gagner la confiance de la Chambre des communes. L’usage veut que ce soit le chef du parti politique qui, à la dernière élection générale, a obtenu la majorité des sièges à la Chambre. Si aucun parti ne détient la majorité, le gouvernement défait peut choisir de rester en poste jusqu’à ce qu’il soit renversé, ou il peut démissionner. S’il démissionne, le gouverneur général demandera au chef du parti d’opposition qui a le plus de chance d’obtenir la confiance de la Chambre de former un gouvernement[121]. On peut néanmoins parler, à propos de la nomination du premier ministre, de la prérogative ou du pouvoir discrétionnaire du gouverneur général — sous réserve de confirmation par la Chambre —, étant donné que c’est une des rares décisions qu’il prend sans l’avis du gouvernement[122].

Un autre pouvoir discrétionnaire est celui de dissoudre le Parlement en vue d’une élection générale, ce qui se fait normalement à la demande du premier ministre. L’usage veut que si le gouvernement est majoritaire, le gouverneur général accède à la demande du premier ministre. Mais si le premier ministre est à la tête d’un gouvernement minoritaire (qui ne détient pas la majorité absolue des sièges à la Chambre des communes), le gouverneur général peut choisir de donner ou refuser son consentement[123].

Ces prérogatives ou pouvoirs discrétionnaires sont rarement exercés, et seulement dans des circonstances très exceptionnelles. Inévitablement, l’essentiel des pouvoirs du gouverneur général s’exercent sur l’avis du premier ministre et du Cabinet[124].

Le pouvoir législatif

L’article 17 de la Loi constitutionnelle de 1867 dispose : « Il y aura, pour le Canada, un parlement qui sera composé de la Reine, d’une chambre haute appelée le Sénat, et de la Chambre des communes. » Par conséquent, l’organe législatif du Parlement canadien est bicaméral. Si chaque chambre jouit du même statut pour ce qui est de ses privilèges, immunités et pouvoirs[125], elles sont loin d’être la réplique l’une de l’autre. C’est dans la chambre basse (seule habilitée à prendre un vote de confiance) que la confiance du gouvernement est mise à l’épreuve; selon l’usage, c’est là que siègent généralement les membres du gouvernement[126]. En outre, bien que chaque chambre doive adopter le même texte législatif avant qu’il reçoive la sanction royale, l’initiative des projets de loi ayant pour but l’appropriation du revenu public ou la création de taxes ou d’impôts appartient à la Chambre des communes[127]. Autre différence à noter, le Président du Sénat est nommé par le gouverneur général[128], alors que la Chambre des communes élit son propre Président[129]. Chaque chambre fonctionne selon ses propres traditions, pouvoirs et usages.

*   Le Sénat

Le Sénat est la chambre haute du Parlement du Canada, dont les membres sont nommés. Il exerce tous les pouvoirs de la Chambre des communes, à l’exception de l’initiative des mesures financières[130].

Les sénateurs sont « mandés » ou nommés par le gouverneur général sur la recommandation du premier ministre[131]. Ils doivent être âgés de 30 ans révolus, domiciliés dans la province pour laquelle ils sont nommés et détenir des propriétés mobilières et immobilières valant quatre mille « piastres », après déduction de leurs dettes et obligations[132]. Au Québec, en plus d’y être domicilié, le sénateur doit posséder sa qualification foncière dans le collège électoral où il est nommé[133]. Le sénateur qui souhaite démissionner en avise le gouverneur général par écrit[134]. Le siège d’un sénateur est déclaré vacant si celui‑ci est absent pendant deux sessions consécutives; s’il est déclaré en faillite ou insolvable, ou se rend coupable de concussion; s’il devient sujet ou citoyen d’une puissance étrangère; s’il est atteint de trahison ou convaincu de quelque « crime infamant »; ou s’il cesse de posséder la qualification relative à la propriété ou au domicile[135]. Sauf les cas de décès, de démission, de perte de qualification ou de vacance de leur siège, les sénateurs occupent leur place au Sénat jusqu’à l’âge de 75 ans[136].

À la Confédération, le nombre des sénateurs était fixé à 72[137]. Depuis, il y a eu plusieurs ajouts, essentiellement avec l’entrée de nouvelles provinces ou de territoires. Pour les besoins de la représentation au Sénat, le Canada est partagé en quatre divisions : les provinces de l’Ouest, les Provinces maritimes, l’Ontario et le Québec. À ces divisions se sont ajoutés Terre‑Neuve‑et‑Labrador, le Yukon, les Territoires du Nord‑Ouest et le Nunavut[138]. La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit maintenant qu’il y aura 105 sénateurs[139], répartis de la façon suivante :

Figure 1.2   Répartition des sièges sénatoriaux

 

Provinces de l’Ouest

24

Colombie‑Britannique (6)

 

Alberta (6)

 

Saskatchewan (6)

 

Manitoba (6)

 

Ontario

24

Québec

24

Provinces maritimes

24

Nouveau‑Brunswick (10)

 

Nouvelle‑Écosse (10)

 

Île‑du‑Prince‑Édouard (4)

 

Terre‑Neuve‑et‑Labrador

6

Yukon

1

Territoires du Nord‑Ouest

1

Nunavut

1

 

La Constitution prévoit également la nomination de quatre ou huit nouveaux sénateurs, représentant également les quatre divisions[140]. Lorsque surviennent de telles nominations, il ne peut y en avoir de nouvelles dans une division donnée jusqu’à ce que la représentation tombe à moins de 24[141]. Le nombre des sénateurs ne peut à aucun moment dépasser 113[142].

*   La Chambre des communes

La Chambre des communes, ou chambre basse, est l’assemblée élue du Parlement du Canada. La Loi constitutionnelle établit le nombre et la répartition des représentants à la Chambre, et prévoit des augmentations ou de nouvelles répartitions[143]. Avec l’adoption de la Loi sur la date de prise d’effet du Décret de représentation électorale de 2003, la Chambre compte maintenant 308 députés, répartis de la façon suivante :

Figure 1.3   Répartition des sièges à la Chambre des communes

 

Alberta

28

Colombie‑Britannique

36

Île‑du‑Prince‑Édouard

4

Manitoba

14

Nouveau‑Brunswick

10

Nouvelle‑Écosse

11

Nunavut

1

Ontario

106

Québec

75

Saskatchewan

14

Terre‑Neuve‑et‑Labrador

7

Territoires du Nord‑Ouest

1

Yukon

1

 

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Le pouvoir exécutif

Au Canada, le pouvoir exécutif est conféré au souverain, mais exercé par le gouverneur général en conseil[144]. Officiellement, le gouverneur général agit sur l’avis et avec le consentement du Conseil privé de la Reine pour le Canada; dans les faits, il agit sur l’avis et avec le consentement du premier ministre et du Cabinet[145]. D’après la Loi constitutionnelle de 1867, c’est le gouverneur général qui choisit les membres du Conseil privé, pour conseiller la Couronne[146]; de fait, les nominations au Conseil privé se font sur l’avis du premier ministre. Les conseillers privés sont désignés comme « honorables », titre qui leur est conféré à vie[147]. Ils sont nommés « à titre amovible[148] », mais en réalité il s’agit d’une nomination à vie. Le titre de « très honorable » est conféré à vie au premier ministre, dès son entrée en fonctions[149].

Après sa nomination, le premier ministre choisit plusieurs conseillers particuliers (qui sont habituellement membres du parti au pouvoir), qui sont d’abord désignés membres du Conseil privé. Les conseillers choisis sont ensuite assermentés comme ministres[150]. Collectivement, on les appelle « conseil des ministres », « ministère » ou « Cabinet »[151]. Les conseillers privés ne jouent leur rôle de conseillers auprès de la Couronne que dans le cadre d’un Cabinet[152]. Mais les conseillers privés ne font pas tous partie du Cabinet ou gouvernement, et certains peuvent n’avoir jamais été ministres[153].

Le premier ministre choisit les ministres qu’il veut, mais il sera influencé par des considérations d’ordre politique — équilibre régional, proportion hommes/femmes, représentation des groupes ethniques. Toutefois, c’est lui qui décide seul de la taille de son conseil et de l’équilibre à respecter.

La coutume veut que les membres du Conseil aient un siège au Parlement et à l’exception du leader du gouvernement au Sénat, qu’ils siègent normalement à la Chambre des communes[154]. Lorsqu’un non‑parlementaire est nommé au Cabinet, on s’attend à ce qu’il se porte candidat à une élection à la première occasion. S’il est défait, la coutume veut qu’il démissionne du Cabinet[155].

Les termes « ministère » et « Cabinet » sont souvent employés l’un pour l’autre, mais de fait, le ministère comprend à la fois les ministres et les secrétaires d’État. La plupart de ceux qui sont nommés au Cabinet sont des ministres chargés d’un ministère, mais il arrive qu’ils soient chargés d’importants portefeuilles sectoriels[156]. Les secrétaires d’État sont chargés d’aider les ministres dans des secteurs particuliers de leur portefeuille[157]. Ils sont membres du « conseil des ministres » (assermentés au Conseil privé), mais ne font pas partie du Cabinet[158]. En outre, la Loi sur le Parlement du Canada prévoit la nomination de secrétaires parlementaires (des députés qui secondent les ministres, mais sans faire partie du conseil des ministres)[159]. Enfin, en cas d’absence ou d’incapacité d’un ministre, ou de vacance, il est prévu qu’un ministre intérimaire pourra être nommé.

La durée du mandat d’un ministre dépend du « bon plaisir » du premier ministre, qui peut le remplacer ou demander sa démission à tout moment. Le gouverneur général ne peut accepter la démission d’un ministre sans le consentement du premier ministre. Dans l’ordre de préséance[160], les ministres et secrétaires d’État viennent après le premier ministre, leur rang étant fonction de leur date d’assermentation comme conseiller privé, indépendamment de leur portefeuille.

La durée d’un ministère correspond à la durée du mandat du premier ministre, qui commence avec le jour de son assermentation et prend fin avec sa démission. La démission du premier ministre entraîne la démission de l’ensemble du ministère[161]. Si le premier ministre démissionnaire est rétabli dans sa charge, on considère qu’il forme un nouveau ministère[162].

*   Le gouvernement responsable et la responsabilité ministérielle

Le gouvernement responsable a longtemps été perçu comme étant un élément essentiel des systèmes de gouvernement basés sur le modèle de Westminster[163]. Bien que le « gouvernement responsable » soit largement reconnu comme étant le fondement du système de gouvernement canadien, le terme lui‑même recouvre plusieurs sens. En général, le gouvernement responsable signifie qu’un gouvernement doit être à l’écoute de ses citoyens, qu’il doit fonctionner de façon responsable (en faisant preuve de constance dans l’établissement de ses politiques et de méthode dans leur application) et que les ministres doivent rendre compte au Parlement. Les deux premiers points renvoient aux fins visées par un gouvernement responsable, tandis que le troisième — l’obligation pour les ministres de rendre des comptes — est le moyen de parvenir à ces fins[164].

En termes de responsabilité ministérielle, les ministres ont des responsabilités à la fois individuelles et collectives devant le Parlement. Cette responsabilité individuelle ou personnelle des ministres remonte à l’époque où le monarque gouvernait, pas seulement en théorie, mais en pratique. Les ministres se contentaient de conseiller le souverain, et lui étaient comptables des avis qu’ils lui donnaient. Le principe de la responsabilité individuelle veut que les ministres soient comptables non seulement de leurs décisions comme chefs de ministère, mais également des actes de leurs subordonnés. C’est cette responsabilité individuelle qui est à la base de notre système de reddition de comptes. Virtuellement toutes les activités d’un ministère se font au nom du ministre, qui, de son côté, est responsable de ces activités devant le Parlement. Les ministres exercent le pouvoir et ils sont constitutionnellement responsables de l’action et de la conduite du gouvernement; le Parlement les en tient personnellement responsables[165].

Le principe de la responsabilité ministérielle collective[166], qui est beaucoup moins ancienne, est apparu lorsque les ministres sont devenus, à la place du souverain, les décideurs du gouvernement. Les ministres sont censés assumer la responsabilité de toutes les décisions du Cabinet, et les défendre[167]. Ce principe apporte la stabilité dans le système du gouvernement ministériel en incorporant les responsabilités des ministres individuellement dans la responsabilité collective de l’État[168].

Les partis politiques

À l’origine, les définitions de parti politique[169] étaient multiples : on parlait d’un groupe qui tente de faire élire à des charges gouvernementales des candidats qui se présentent sous une étiquette[170]; ou de formations qui luttent pour obtenir le pouvoir politique dans les corps législatifs et exécutifs afin de diriger le débat politique et d’y définir la politique officielle[171]; ou encore, d’organisations qui ont pour but de prendre en main les leviers de gouvernement afin de mettre en œuvre leurs politiques et programmes[172].

Bien qu’il ne soit pas question de partis politiques dans la Loi constitutionnelle, ceux‑ci sont définis dans diverses lois, à des fins administratives. Par exemple, les partis politiques peuvent demander à se faire enregistrer en vertu de la Loi électorale du Canada[173], qui les autorise notamment à délivrer des reçus accordant aux donateurs un crédit d’impôt aux fins de la fiscalité fédérale[174]; de faire inscrire l’affiliation politique de leurs candidats sur le bulletin de vote; d’engager des dépenses électorales; et d’obtenir des radiodiffuseurs du temps d’antenne gratuit au cours de la campagne d’une élection générale[175].

En 2004, de nouvelles dispositions législatives relatives à l’enregistrement des partis politiques ont été instaurées par la Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l’impôt sur le revenu. Pour la première fois, une définition est donnée dans la Loi du terme « parti politique » : une « organisation dont l’un des objectifs essentiels consiste à participer aux affaires publiques en soutenant la candidature et en appuyant l’élection d’un ou de plusieurs de ses membres[176] ».

La Loi sur le Parlement du Canada et les Règlements administratifs du Bureau de régie interne (l’organe administratif de la Chambre des communes) font une distinction entre les partis politiques « reconnus » à la Chambre et ceux qui y comptent moins de 12 députés. Pour les avantages pécuniaires, la Loi sur le Parlement accorde des indemnités au chef, au whip, au whip suppléant, au leader parlementaire, au leader parlementaire adjoint, et au président du groupe parlementaire de tout parti comptant officiellement au moins 12 députés à la Chambre[177]. Le Bureau de régie interne prévoit également une aide financière pour le groupe de recherche de chaque « parti reconnu », qui est défini comme comptant au moins 12 députés[178]. Sur le plan de la procédure, les partis reconnus bénéficient aussi de certains avantages[179], mais dans ce cas‑ci, contrairement aux avantages pécuniaires, la définition de ce qu’est un « parti reconnu » n’est pas aussi claire. Comme le Règlement ne donne pas de définition dans ce sens, les Présidents s’en sont remis à l’usage ou à une décision de la Chambre[180]. Mais d’après l’usage récent, aux fins de la procédure, le terme « parti reconnu » s’entend d’un parti qui compte au moins 12 députés à la Chambre[181].

*   Les groupes (caucus) parlementaires

Depuis que le Canada existe, les parlementaires ont presque toujours été membres d’un parti politique. De fait, notre système de responsabilité ministérielle implique que le parti au pouvoir (habituellement celui qui a le plus de sièges à la Chambre des communes) soit en mesure de remporter les votes parlementaires. Les députés qui appartiennent au même parti, ainsi que leurs homologues au Sénat, sont désignés collectivement comme le groupe ou caucus parlementaire du parti. Le gouvernement conserve la confiance de la Chambre en grande partie grâce à l’appui du caucus.

En session, les groupes parlementaires se réunissent régulièrement, habituellement le mercredi matin, ou à tout autre moment jugé nécessaire par les responsables parlementaires du parti[182]. Chaque caucus fonctionne différemment, mais la plupart restreignent la participation aux parlementaires.

Les réunions de caucus se tiennent à huis clos afin de permettre aux députés de s’exprimer librement et franchement sur ce qui les préoccupe[183]. Les positions du parti y sont définies et, dans le cas du parti au pouvoir, les propositions législatives du gouvernement. Le caucus donne aux députés l’occasion de débattre entre eux de leurs divergences sans nuire à l’unité du parti.

Le whip assure la discipline de parti. Cet agent supérieur veille à ce que les députés s’acquittent de leurs devoirs (comme assister aux réunions des comités et aux séances de la Chambre, et tenir compte des consignes de vote du parti)[184]. Le whip désigne les membres des comités, attribue les bureaux et choisit qui représentera le parti à diverses activités ou réceptions. Il est le lien indispensable entre la direction du parti et les députés de l’arrière‑ban[185].

Outre le whip, chaque parti a un leader parlementaire[186] qui est responsable, de concert avec les autres leaders, de coordonner les affaires quotidiennes de la Chambre. Les leaders parlementaires des partis reconnus se réunissent régulièrement pour négocier l’ordre et le déroulement des travaux parlementaires. Cette coutume, qui s’est développée avec les années, permet d’assurer la conduite méthodique des affaires de la Chambre. Si les leaders ne s’entendent pas sur le programme, le gouvernement se réserve le droit, sous réserve des règles de la Chambre, d’établir unilatéralement l’ordre des travaux[187].

*   L’opposition

Pratiquement, la Chambre est composée de trois groupes : les ministres et les secrétaires parlementaires, les députés qui appuient le gouvernement, et les opposants[188]. Le rôle de l’opposition est crucial dans une démocratie parlementaire comme la nôtre. Le premier ministre Wilfrid Laurier a bien résumé ce rôle :

[…] il est réellement essentiel au pays que nous placions autant que possible sur un pied d’égalité les différences d’opinion qui sont représentées des deux côtés de la Chambre; nous admettons que nous devons avoir une forte opposition pour exprimer les vues de ceux qui ne pensent pas comme la majorité[189].

Les députés de l’opposition peuvent appartenir à un parti inscrit ou n’être affiliés à aucun parti[190].

L’usage veut que le parti d’opposition ayant le plus grand nombre de sièges à la Chambre soit désigné comme l’Opposition officielle (et appelé « l’Opposition de Sa Majesté[191] »), bien qu’il n’en soit pas fait mention dans les lois ou règlements[192]. L’Opposition officielle a préséance sur les autres partis d’opposition reconnus. Sur tout projet de loi ou motion du gouvernement, après le premier orateur du gouvernement, c’est habituellement un représentant de l’Opposition officielle qui prend la parole. De façon générale, le temps de débat est réparti entre les partis de l’opposition suivant le nombre de sièges qu’ils détiennent à la Chambre[193]. Lors de la présentation des rapports des comités, qui sont accompagnés d’opinions ou de recommandations complémentaires ou dissidentes, un membre du comité appartenant à l’Opposition officielle, représentant ceux qui appuient les opinions ou recommandations, peut prendre la parole pour fournir une brève explication[194].

En cas d’égalité de sièges entre les deux principaux partis d’opposition, le Président peut être appelé à décider lequel devrait être désigné l’Opposition officielle. En 1996, lorsque les deux principaux partis d’opposition se sont retrouvés à égalité en cours de session, le Président Parent a jugé que l’antériorité était le facteur déterminant et que le statu quo devrait donc être maintenu[195].

Si le chef du parti désigné comme Opposition officielle siège à la Chambre, il devient d’office chef de l’Opposition[196]. S’il n’a pas de siège à la Chambre, le caucus de l’Opposition officielle peut désigner un autre député pour jouer le rôle de chef[197].

Le poste de chef de l’Opposition est officiellement reconnu depuis 1905, année où le Parlement a voté l’attribution au titulaire du poste d’une indemnité supplémentaire égale à celle des ministres[198]. Le chef de l’Opposition jouit de certains droits et privilèges, dont celui de siéger au Bureau de régie interne[199], d’occuper un siège dans la première rangée à la Chambre, directement en face du fauteuil du premier ministre, et de bénéficier d’un temps de parole illimité dans les débats[200], sauf dispositions contraires. L’usage veut qu’à la demande du chef de l’Opposition, le Président lui accorde la parole pour poser la première question lors de la période des questions[201]. En outre, le Règlement permet au chef de l’Opposition de choisir chaque année, après avoir consulté les chefs des autres partis de l’opposition, le budget principal des dépenses d’au plus deux ministères ou organismes en particulier qui feront chacun l’objet d’un examen d’au plus quatre heures en comité plénier. Le Règlement autorise également le chef de l’Opposition à prolonger l’étude en comité du budget principal des dépenses de tel ministère ou organisme[202].

Les chefs des autres partis d’opposition reconnus s’assoient habituellement dans la première rangée[203] et, à leur demande, ils sont les premiers de leur parti à poser une question lors de la période des questions[204]. Diverses lois exigent que le gouvernement consulte le chef de l’Opposition, ainsi que les chefs des autres partis, avant de prendre certaines décisions ou de faire des nominations qui sont particulièrement délicates[205]. Le Règlement prévoit que le Président, après consultation des chefs de chacun des partis reconnus officiellement, annonce à la Chambre les noms du Vice-président de la Chambre et président des comités pléniers, du vice‑président des comités pléniers et du vice‑président adjoint des comités pléniers. Chaque annonce est suivie d’une motion visant à élire le député désigné. La question est réputée avoir été présentée et appuyée et elle est immédiatement mise aux voix sans débat ni amendement[206]. Aussi, en vertu du Règlement de la Chambre, les partis reconnus ont la possibilité de commenter les déclarations des ministres[207], de présenter des motions les jours désignés ou de l’opposition[208] et d’assumer la présidence de certains comités permanents[209].

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[16] Vingt‑deux députés ont été élus et se sont réunis en octobre à Halifax pour prendre leur siège à la Chambre d’assemblée (Journaux, 1er mars 1883, Document de la session no 70 (Chartes provinciales), annexe, p. 8, 14).

[17] Le gouvernement représentatif est un système politique comportant une assemblée élue (McMenemy, 4e éd., p. 333‑334).

[18] Bourinot, 2e éd., p. 73‑74.

[19] Journaux, 1er mars 1883, Document de la session no 70 (Chartes provinciales), annexe, p. 46‑52; Bourinot, 2e éd., p. 72‑73. Jusqu’en 1784, le Nouveau‑Brunswick faisait partie de la Nouvelle‑Écosse (Forsey, 6e éd., p. 3).

[20] Bourinot, sir J.G., A Manual of the Constitutional History of Canada from the Earliest Period to 1901, Toronto : The Copp, Clark Company, Limited, 1901, p. 69; Fordham, A.G.H., The Nova Scotia Legislature: An Overview of Its Procedures and Practices, Nouvelle‑Écosse : Assemblée législative de la Nouvelle‑Écosse, rév., juillet 2006, p. 42, 45.

[21] Pour un bref aperçu des syndics, voir Bureau du directeur général des élections du Canada, L’histoire du vote au Canada, 2e éd., www.elections.ca, 2007, p. xii.

[22] La bataille des plaines d’Abraham s’est déroulée le 13 septembre 1759, et Québec capitulait le 18 septembre. Montréal est tombée presque un an après et la capitulation a été signée le 8 septembre 1760 (Bourinot, 2e éd., p. 5).

[23] La Proclamation royale de 1763 (L.R. 1985, Appendice II, no 1) établissait les « bornes » du Québec.

[24] Les instructions au gouverneur Murray, en date du 7 décembre 1763, font directement référence aux documents constitutionnels de la Nouvelle‑Écosse (Journaux, 1907, Documents de session, vol. 7, troisième session de la 10e législature du Dominion du Canada, 1906‑1907, vol. XLI, no 18, p. 162). Dans « The Early Provincial Constitutions », J.E. Read signale que les premiers documents constitutionnels de la province de Québec « prévoient une structure constitutionnelle assez semblable à celle de Nouvelle‑Écosse » (Read, J.E., « The Early Provincial Constitutions », The Canadian Bar Review, vol. XXVI, no 4, 1948, p. 630).

[25] Proclamation royale de 1763, L.R. 1985, Appendice II, no 1.

[26] Croyance selon laquelle au cours du sacrement de la sainte communion toute la substance du pain et du vin consacrés est changée en toute la substance du corps et du sang de Jésus‑Christ, et que seules les apparences du pain et du vin demeurent.

[27] Outre les serments d’allégeance et de suprématie, tous les membres de la Chambre des communes britannique devaient prêter le « serment d’abjuration » (Bourinot, 2e éd., p. 8, note 1).

[28] Bourinot, 2e éd., p. 9.

[29] L.R. 1985, Appendice II, no 2.

[30] Acte de Québec de 1774, L.R. 1985, Appendice II, no 2, préambule.

[31] Après avoir affirmé « qu’il est actuellement très désavantageux d’y convoquer une Assemblée », l’article XII de l’Acte de Québec édicte qu’il sera constitué « un Conseil pour les affaires de la province de Québec » qui pourra compter de 17 à 23 membres. Généralement, le Conseil siégeait à huis clos, les débats étaient menés en français et en anglais et les ordonnances étaient établies dans les deux langues (Bourinot, 2e éd., p. 13).

[32] Bourinot, 2e éd., p. 12, note 1.

[33] Le Parlement britannique pouvait adopter des lois coloniales, alors que pour les colonies conquises, l’initiative appartenait au monarque britannique. Mais une fois qu’une colonie obtenait une assemblée législative, le souverain ne pouvait plus unilatéralement adopter des lois coloniales ou modifier celles qui existaient; le consentement du Parlement impérial ou de l’assemblée coloniale était devenu nécessaire (Hogg, 4e éd., p. 35).

[34] Acte constitutionnel de 1791, L.R. 1985, Appendice II, no 3. Comme l’Acte de l’Amérique du Nord britannique presque un siècle plus tard, l’Acte constitutionnel de 1791 était conçu de façon à « modeler la constitution du Canada sur celle de la Grande‑Bretagne, dans la mesure où le permettaient les différences dans les moeurs de la population et la situation de la province à l’époque » (Bourinot, 2e éd., p. 20).

[35] L’Acte constitutionnel de 1791, L.R. 1985, Appendice II, no 3, art. VI, prévoyait aussi que le souverain pouvait rendre héréditaire le droit de siéger au conseil législatif, mais aucun titre n’a jamais été conféré en vertu de la Loi. Voir aussi Bourinot, 2e éd., p. 16.

[36] Acte constitutionnel de 1791, L.R. 1985, Appendice II, no 3.

[37] Acte constitutionnel de 1791, L.R. 1985, Appendice II, no 3, art. XXXIV. L’article L autorise aussi le gouverneur et une majorité des membres du conseil exécutif à faire des lois temporaires lorsque l’assemblée est prorogée et elle prévoit que ces lois demeureront en vigueur pour une période maximale de six mois à compter de la date à laquelle l’assemblée se sera réunie de nouveau.

[38] Acte constitutionnel de 1791, L.R. 1985, Appendice II, no 3, art. XXVI et XXVII. Voir aussi Bourinot, 2e éd., p. 16‑19. La dissolution met fin à la législature — période durant laquelle une assemblée « siège » — pour permettre la tenue d’une élection générale. La législature peut comporter plusieurs sessions, chacune commençant avec un nouveau programme législatif, qui prend la forme d’un discours du Trône. Il est mis fin à une session soit par dissolution, qui sera suivie d’une élection générale, soit par prorogation, qui ne met pas fin à la législature, mais fait en sorte qu’une nouvelle session devra commencer par un discours du Trône. Pour plus d’information, voir le chapitre 8, « Le cycle parlementaire ».

[39] Pour devenir loi, un projet de loi devait être approuvé par les deux assemblées et par le souverain. La sanction royale désigne l’approbation du souverain.

[40] Le pouvoir de retarder la sanction royale afin de permettre au gouvernement britannique d’approuver ou de rejeter une mesure législative (McMenemy, 4e éd., p. 334‑335).

[41] Acte constitutionnel de 1791, L.R. 1985, Appendice II, no 3, art. XXX à XXXII. Voir aussi la section intitulée « Le gouverneur général » du présent chapitre.

[42] Pour plus d’information sur les subsides, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[43] À proprement parler, la liste civile désignait les sommes allouées à partir des recettes publiques pour rémunérer les membres du gouvernement civil (Gage Canadian Dictionary, Toronto : Gage Educational Publishing Company, 2000, p. 284), c’est‑à‑dire, les personnes occupant une charge officielle dans l’administration du gouvernement, soit les précurseurs de la fonction publique moderne. À l’époque, il s’agissait de nominations de faveur faites par le gouverneur, souvent pour la vie (O’Brien, G., « Pre-Confederation Parliamentary Procedure: The Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada, 1792‑1866 », Thèse de doctorat, Carleton University, 1988, p. 48‑49; Wilding et Laundy, 4e éd., p. 131‑133).

[44] Mallory, éd. rév., p. 11.

[45] Pour plus d’information sur les rébellions, voir Francis, R.D., Jones, R. et Smith, D.B., Origins: Canadian History to Confederation, 5e éd., Scarborough (Ontario) : Thomson Nelson, 2004, p. 244‑270, 286‑298.

[46] Bourinot, 4e éd., p. 8.

[47] Il était notamment chargé de « régler certaines questions primordiales relativement à la structure et au gouvernement éventuel des deux provinces » (Lambton, J.G., Le Rapport Durham, traduction et introduction de D. Bertrand et A. Desbiens, nouv. éd., rév. et corr., Montréal : l’Hexagone, 1990).

[48] Bourinot, 2e éd., p. 25.

[49] L.R. 1985, Appendice II, no 4.

[50] Acte d’Union, 1840, L.R. 1985, Appendice II, no 4, art. III et IV.

[51] Acte d’Union, 1840, L.R. 1985, Appendice II, no 4, art. III et XII.

[52] Mallory, éd. rév., p. 12‑13.

[53] Statuts de la Province du Canada, 19‑20 Victoria, ch. 140. Voir aussi Bourinot, 2e éd., p. 38‑39. Cela faisait plusieurs années que la Chambre d’assemblée du Bas‑Canada réclamait une chambre haute élue (Province du Bas-Canada, Chambre d’assemblée, Journaux de la Chambre d’Assemblée du Bas-Canada, Québec : Neilson & Cowan, 21 février 1834, résolution no 27, p. 310‑338, et en particulier p. 316). Au total, 48 conseillers devaient être élus, dont le quart tous les deux ans, pour un mandat de huit ans. Les membres existants étaient autorisés à conserver leur siège de leur vivant.

[54] Bourinot, 2e éd., p. 38‑39.

[55] Cornell, P.G., Hamelin, J., Ouellet, F. et Trudel, M., Canada : unité et diversité, éd. rev. et augm., Montréal : Holt, Rinehart et Winston Limitée, 1971, p. 123‑132.

[56] Consolidated Statutes of Newfoundland (3e série), 1916, annexe, p. 47.

[57] Tous les documents utiles concernant la Colombie‑Britannique sont réunis dans les Royal Statutes of British Columbia, 1979, vol. 7 (annexes), partie B. Voir aussi les Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R. 1985, Appendice II, no 10.

[58] La première élection eut lieu en 1856. Voir L’histoire du vote au Canada, 2e éd., p. 33‑35.

[59] Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R. 1985, Appendice II, no 10.

[60] Pour plus d’information sur l’histoire de cette province avant la Confédération, voir Bancroft, H.H., History of British Columbia 1792‑1887, San Francisco : The History Company, Publishers, 1887, p. 582‑604.

[61] Pour un aperçu historique de la Confédération, voir Bourinot, 2e éd., p. 39‑45; 4e éd., p. 15‑17; Canada, Assemblée législative, Débats parlementaires sur la question de la Confédération des provinces de l’Amérique britannique du Nord, 3e session, 8e Parlement Provincial du Canada, Québec : Hunter, Rose et Lemieux, Imprimeurs parlementaires, 1865.

[62] Aux termes de l’article 12 de l’Acte d’Union, 1840, le Haut et le Bas‑Canada avaient une représentation égale dans l’assemblée de la province du Canada. Au début, cela avantageait le Haut‑Canada, qui comptait moins d’habitants. Mais les nombreux immigrants qui affluèrent dans le Haut‑Canada à la suite de l’union devaient rapidement lui donner une population plus forte. Le Bas‑Canada résistait aux demandes répétées d’une représentation élargie pour la raison que cela serait contraire à une des conditions de son adhésion à l’union (L.R. 1985, Appendice II, no 4).

Pour tenter de régler le différend politique, l’assemblée adopta le principe de la double majorité : en résumé, pour conserver le pouvoir, le gouvernement devait toujours jouir de l’appui d’une majorité des membres de chacune des parties de la province, et aucune mesure concernant les intérêts d’une partie en particulier ne devait être adoptée sans le consentement de la majorité de ses représentants. En théorie, le principe était attrayant, mais il n’était pas particulièrement efficace; aussi, il fut abandonné dès le début des années 1860.

Avec un tel équilibre des forces opposées, il suffisait du vote d’un seul député pour défaire un gouvernement. Du 21 mai 1862 au 30 juin 1864, il y a eu pas moins de cinq gouvernements différents et le processus législatif était pratiquement bloqué (Bourinot, 2e éd., p. 42).

[63] Bourinot, 2e éd., p. 42.

[64] Bourinot, 2e éd., p. 43.

[65] Les résolutions de Québec (1864) figurent dans Ollivier, M., Actes de l’Amérique du Nord britannique et statuts connexes, 1867‑1962, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1962, p. 40‑50.

[66] Bourinot, 2e éd., p. 44‑45.

[67] Les résolutions de Londres (1866) figurent dans Ollivier, p. 51‑62. En 1982, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 est devenu la Loi constitutionnelle de 1867 (L.R. 1985, Appendice II, no 5).

[68] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, préambule.

[69] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 146 et 147.

[70] Acte de la Terre de Rupert, 1868, S.C. 1869, p. iii‑v; l’Acte concernant le gouvernement provisoire de la Terre de Rupert et du Territoire du Nord‑Ouest après que ces territoires auront été unis au Canada, S.C. 1869, ch. 3.

[71] Loi de 1870 sur le Manitoba, L.R. 1985, Appendice II, no 8.

[72] Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R. 1985, Appendice II, no 10.

[73] Conditions de l’adhésion de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, L.R. 1985, Appendice II, no 12.

[74] Loi sur l’Alberta et Loi sur la Saskatchewan, L.R. 1985, Appendice II, nos 20 et 21 respectivement.

[75] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 146.

[76] Loi sur Terre‑Neuve, L.R. 1985, Appendice II, no 32. En 2001, le nom de la province de Terre‑Neuve a été modifié pour devenir Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Journaux, 30 octobre 2001, p. 764). Voir aussi la Modification constitutionnelle de 2001 (Terre-Neuve‑et‑Labrador), TR/2001‑117.

[77] Loi sur le Nunavut, L.C. 1993, ch. 28; Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15.

[78] Hogg, 4e éd., p. 4. Le paragraphe 52(2) de la Loi constitutionnelle de 1982 indique que la Constitution du Canada comprend : 1) la Loi de 1982 sur le Canada; 2) les textes législatifs et les décrets énoncés dans l’annexe de la Loi constitutionnelle de 1867 (soit la Loi elle‑même, les modifications à la Loi, les décrets en conseil et les lois visant l’adhésion ou la constitution de provinces ou modifiant les limites territoriales, et le Statut de Westminster); 3) les modifications des textes législatifs et des décrets mentionnés aux points 1) et 2). L’Acte de l’Amérique du Nord britannique (l’AANB) est une loi du Parlement britannique qui a fait du Canada une union fédérale. En 1982, elle a été rebaptisée Loi constitutionnelle de 1867. Jusque‑là, sauf quelques exceptions, l’AANB ne pouvait être modifié que par le Parlement britannique, à la demande du Parlement canadien. En 1982, le Parlement canadien a demandé à la Grande‑Bretagne de modifier la Loi de façon à ce que par la suite elle puisse être modifiée par les législatures canadiennes, selon diverses formules de modification (Loi de 1982 sur le Canada et ses annexes, dont la Loi constitutionnelle de 1982, art. 38‑49, qui énonce la procédure de modification). Parmi les modifications apportées à la Loi constitutionnelle de 1867 par la Loi constitutionnelle de 1982, il y a eu la Charte des droits et libertés (McMenemy, 4e éd., p. 80‑83).

[79] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, préambule.

[80] Hogg, 4e éd., p. 19.

[81] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, n5, art. 91 et 92.

[82] Loi constitutionnelle de 1982, L.R. 1985, Appendice II, no 44, annexe B, art. 1 à 34.

[83] Usage qui remonte à l’époque où « la monarchie était investie de tous les pouvoirs, et ceux‑ci étaient exercés par délégation de la monarchie » (Hogg, 4e éd., p. 268).

[84] L’article 9 de la Loi constitutionnelle de 1867 dispose qu’à « la Reine […] sont attribués le gouvernement et le pouvoir exécutifs du Canada ».

« Ces pouvoirs sont situés au‑dessus et à l’extérieur de la structure gouvernementale et des partis politiques; ces pouvoirs leur sont confiés provisoirement par la Reine au nom de la population » (Jackson, D.M., The Canadian Monarchy in Saskatchewan, 2e éd., Régina : Gouvernement de la Saskatchewan, 1990, p. 12).

« [I]l y a une institution (le gouvernement) qui n’a pas de pouvoirs mais qui les exerce, alors que l’autre (la Couronne) a des pouvoirs mais ne les exerce pas » (MacKinnon, F., The Crown in Canada, Calgary : Glenbow‑Alberta Institute, McClelland and Stewart West, 1976, p. 15).

« Le [gouvernement] gouverne. Il ne règne pas. La Couronne, elle, règne […]. Le pouvoir de l’État est ainsi confié à une personnalité éloignée de tout esprit de parti, qui se situe au‑dessus de la polémique et qui […] se consacre entièrement au bien public » (Monet, J., La Monarchie au Canada, Montréal : Le Cercle du livre de France Ltée, 1979, p. 18).

[85] Hogg, 4e éd., p. 269. En 1953, pour tenir compte du fait que la reine est la souveraine non seulement du Royaume‑Uni, mais également du Canada, le Parlement canadien adoptait la Loi sur la désignation et les titres royaux (S.C. 1952‑1953, ch. 9).

[86] Bagehot, W., The English Constitution, Ithaca (New York) : Cornell University Press, 1966, p. 111.

[87] Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada (1947), L.R. 1985, Appendice II, no 31, art. II; Loi sur le gouverneur général, L.R. 1985, ch. G‑9. Voir Mallory, éd. rév., p. 15‑22, 33‑75. Voir l’annexe 1, « Les gouverneurs généraux du Canada depuis 1867 ». Voir aussi le deuxième rapport du Comité permanent des opérations gouvernementales et des opérations budgétaires, « Le gouverneur général du Canada : Rôle, responsabilités et financement de ses activités », présenté à la Chambre le 2 avril 2004 (Journaux, p. 264).

[88] Le grand sceau du Canada symbolise le pouvoir et l’autorité de la Couronne. Il a une fonction à la fois protocolaire et administrative. Si le gouverneur général en est le gardien officiel, c’est le registraire général du Canada qui en a la garde effective; depuis 1967, il s’agit du ministre de l’Industrie (auparavant, le ministre de la Consommation et des Corporations). Avant 1967, cette tâche revenait au secrétaire d’État. Le sceau est apposé sur les documents officiels conformément aux dispositions de la Loi sur les sceaux, L.R. 1985, ch. S‑6, de la Loi sur les fonctionnaires publics, L.R. 1985, ch. P‑31, et du Règlement sur les documents officiels, Codification des règlements du Canada, 1978, vol. XIV, ch. 1331. L’utilisation du grand sceau est devenue officielle le 1er juillet 1867.

[89] Dawson, 6e éd., p. 181. La nomination étant faite à la discrétion du souverain, le mandat ou sa prolongation n’est pas pour une durée fixe. Des prolongations ont été faites pour le comte de Minto (1898‑1904), le comte Grey (1904‑1911), le vicomte Alexander (1946‑1952), Vincent Massey (1952‑1959), Georges Vanier (1959‑1967), Roland Michener (1967‑1973), Jeanne Sauvé (1984‑1990) et Adrienne Clarkson (1999‑2005). Voir l’annexe 1, « Les gouverneurs généraux du Canada depuis 1867 ».

[90] Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada (1947), L.R. 1985, Appendice II, no 31, art. I.

[91] Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada (1947), L.R. 1985, Appendice II, no 31, art. VII.

[92] Pour devenir loi, un projet de loi doit être adopté en termes identiques par les trois composantes du Parlement : la Chambre des communes, le Sénat et la Couronne. La sanction royale représente le consentement de la Couronne.

[93] Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada (1947), L.R. 1985, Appendice II, no 31, art. VIII.

[94] S’il doit s’absenter pour plus de 30 jours, il est remplacé par le gouverneur général suppléant, qui agit à titre d’administrateur du gouvernement. Jusqu’en 1947, le souverain nommait l’administrateur au besoin. Avec les Lettres patentes de 1947, comme le juge en chef ou le doyen des juges de la Cour suprême est désigné d’office, cette coutume n’a plus sa raison d’être.

[95] Il s’agit habituellement de juges de la Cour suprême, ou du secrétaire ou du sous‑secrétaire du gouverneur général (ces deux derniers sont désignés pour la signature de documents).

[96] Cornell, Hamelin, Ouellet et Trudel, éd. rev. et augm., p. 67‑68.

[97] Voir la commission désignant James Murray « capitaine général et gouverneur en chef » de la province de Québec, en date du 28 novembre 1763 (Journaux, 1907, document sessionnel no 18, p. 126).

[98] Van Loon et Whittington, 4e éd., p. 183.

[99] Mallory, éd. rév., p. 15‑22.

[100] Le ministère des Colonies (Colonial Office) était le service de la fonction publique britannique qui était chargé des affaires des colonies. Le secrétaire aux Colonies était responsable devant le Parlement des colonies, protectorats et territoires sous tutelle; il était habituellement membre du Cabinet (Wilding et Laundy, 4e éd., p. 143‑144).

[101] Ollivier, M., (éd.), The Colonial and Imperial Conferences from 1887 to 1937, vol. III, Imperial Conferences (Part II), Ottawa : Queen’s Printer and Controller of Stationery, 1954, p. 147‑148, 249‑250.

[102] En 1931, le Statut de Westminster a donné effet au principe que la Grande‑Bretagne et les dominions du Canada, d’Australie, de Nouvelle‑Zélande et d’Afrique du Sud étaient des collectivités autonomes de l’Empire britannique, jouissant d’un statut égal et en aucune façon subordonnées les unes aux autres pour quelque aspect de leurs affaires internes comme externes, et qu’elles étaient unies par une allégeance commune à la Couronne et librement associées comme membres de la Communauté des nations britanniques. Voir McMenemy, 4e éd., p. 374‑375; L’Encyclopédie canadienne, Montréal : Les Éditions internationales Alain Stanké, 2000, p. 250, 595‑596.

[103] Les lettres patentes sont des textes officiels qui établissent un droit ou confèrent un pouvoir.

[104] L.R. 1985, Appendice II, no 31.

[105] Si le pouvoir de nommer les représentants canadiens à l’étranger a été attribué au gouverneur général par les Lettres patentes de 1947, ce n’est qu’en 1977 qu’il exercera ce pouvoir. Rien n’explique ce changement en 1977, sauf qu’il s’inscrivait dans un processus continu de transfert des pouvoirs du monarque au gouverneur général. Il a été annoncé dans un communiqué du Cabinet du premier ministre daté du 30 décembre 1977 et, par la suite, il a fait l’objet d’une question à la Chambre des communes (Débats, 23 janvier 1978, p. 2088).

[106] Le gouverneur général est tenu pleinement informé des affaires du Cabinet et des affaires publiques, et il reçoit les comptes rendus de toutes les réunions du Cabinet. Il est très rare qu’il ne se conforme pas à l’avis reçu du premier ministre. En 1896, le gouverneur général, lord Aberdeen, a refusé de sanctionner des nominations sénatoriales et judiciaires faites par le gouvernement défait de sir Charles Tupper. Et en 1926, lord Byng, alors gouverneur général, ayant refusé la demande de dissolution du premier ministre Mackenzie King, a demandé au chef du Parti conservateur, Arthur Meighen, de former le gouvernement (McMenemy, 4e éd., p. 183‑184).

[107] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 54. Certaines mesures législatives (les projets de loi, notamment) impliquent le prélèvement de fonds sur le Trésor. Les lois de crédits déterminent le montant des fonds que le Parlement autorise le gouvernement à dépenser. L’initiative de dépenser des fonds publics appartient exclusivement à la Couronne. Pour plus d’information, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[108] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 55 à 57. En vertu de la Loi, le gouverneur général a le pouvoir de refuser la sanction royale, ou de la retarder jusqu’à ce que le gouvernement britannique ait approuvé ou rejeté le projet de loi. Pareillement, le lieutenant‑gouverneur d’une province a le pouvoir de réserver le projet de loi pour « la signification du bon plaisir » du gouverneur en conseil (c’est‑à‑dire, le gouverneur général agissant sur l’avis du Cabinet fédéral). Depuis 1926, il est contraire à la Constitution que le gouvernement britannique intervienne dans le processus législatif canadien, de sorte que le pouvoir de réserve du gouverneur général est plutôt symbolique. Toutefois, le pouvoir de désaveu prévu à l’article 56 demeure inchangé (Hogg, 4e éd., p. 48, 120). Et le pouvoir du gouvernement fédéral de désavouer les lois provinciales demeure aussi, quoique des propositions de réforme constitutionnelle aient demandé son abolition (McMenemy, 4e éd., p. 335). Le gouverneur général n’a jamais refusé de sanctionner un projet de loi émanant du gouvernement (il lui est arrivé de le réserver), et l’usage veut qu’il accorde toujours la sanction à une mesure qui a été adoptée par les deux chambres. Un refus irait clairement à l’encontre du principe du gouvernement responsable. Il est moins sûr que, par convention, le pouvoir de désaveu soit tombé en désuétude (Hogg, 4e éd., p. 253; Mallory, éd. rév., p. 23).

[109] Loi sur la gestion des finances publiques, L.R. 1985, ch. F‑11, art. 30.

[110] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 24 et 26.

[111] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 34.

[112] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 38.

[113] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 50. Pour plus d’information, voir le chapitre 8, « Le cycle parlementaire ».

[114] Le Conseil privé est l’organe officiel, institué par l’article 11 de la Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, qui est chargé de conseiller la Couronne.

[115] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 96. Le 20 février 2006, le premier ministre Stephen Harper annonçait la mise en place d’un mécanisme provisoire pour pourvoir à un poste vacant à la Cour suprême du Canada. Un comité spécial d’examen d’une candidature à la Cour suprême du Canada a été constitué pour interroger publiquement le candidat désigné par le premier ministre. Ce comité, composé de parlementaires, a été créé peu de temps après la tenue d’une élection générale et avant le début des travaux parlementaires. Il ne s’agissait donc pas d’un comité constitué en vertu du Règlement ou d’un ordre spécial de la Chambre. Voir le communiqué publié par le Bureau du Premier ministre, « Le candidat désigné au poste de juge à la Cour suprême répondra aux questions de parlementaires », le 20 février 2006, disponible sur le site Web au www.pm.gc.ca.

[116] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 15.

[117] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 58. Le lieutenant‑gouverneur n’est pas subordonné au gouverneur général ou au gouvernement fédéral; pour les besoins du gouvernement provincial, il est tout autant le représentant de Sa Majesté que le gouverneur général l’est par rapport au gouvernement fédéral (Van Loon et Whittington, 4e éd., p. 180‑181).

[118] Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général (1947), L.R. 1985, Appendice II, no 31, art. IV et V.

[119] Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général (1947), L.R. 1985, Appendice II, no 31, art. XI à XIII. En vertu des Lettres patentes, 1947, le pouvoir d’exercer la prérogative de gracier est délégué au gouverneur général. Il s’agit d’une décision personnelle du gouverneur général, mais la prérogative n’est exercée que sur l’avis du ministre de la Sécurité publique.

[120] Hogg, 4e éd., p. 256‑263.

[121] Forsey, 6e éd., p. 3‑4. Pour plus d’information, voir le chapitre 2, « Les législatures et les ministères ».

[122] Lorsqu’il était gouverneur général, lord Aberdeen a été appelé à deux reprises à choisir le premier ministre. La première fois, c’était suite à la mort subite de sir John Thompson en 1894, alors que plusieurs ministres étaient considérés comme des candidats qualifiés (sir Mackenzie Bowell, sur invitation, a accepté de devenir premier ministre). La seconde fois, c’est lorsque Bowell lui‑même a démissionné en 1896; lord Aberdeen a choisi sir Charles Tupper comme successeur (Dawson, 6e éd., p. 183‑184).

Manifestement, le gouverneur général a également le pouvoir de destituer le premier ministre. Mais aucun gouverneur général canadien ne l’a jamais fait. En Australie, lorsque le gouverneur général a destitué le premier ministre en 1975, son pouvoir de le faire en vertu de la constitution du pays a été maintenu (House of Representatives Practice, 5e éd., sous la direction de I.C. Harris, Canberra : Department of the House of Representatives, 2005, p. 5‑6).

[123] C’est ce qui est arrivé en 1926 lorsque le gouverneur général Byng a refusé d’accéder à la demande du premier ministre Mackenzie King de dissoudre le Parlement, et a demandé au chef de l’opposition Arthur Meighen de former un gouvernement (McMenemy, 4e éd., p. 183‑184; Mallory, éd. rév., p. 52‑57).

[124] Il en va ainsi de la ratification des traités (Hogg, 4e éd., p. 290‑291) et de la déclaration de guerre qui, dans les pays de tradition britannique, sont une prérogative de la Couronne. Ainsi, lorsque la Première Guerre mondiale a éclaté en 1914, le gouverneur général a prononcé au Sénat un discours dans lequel il a fait état des mesures que le gouvernement entendait prendre. Voir les Débats du Sénat, 18 août 1914, p. 1. De même, lorsque la Deuxième Guerre mondiale a éclaté, il a lu un discours du Trône et, au cours du débat qui s’ensuivit sur l’Adresse, le premier ministre Mackenzie King a expliqué comment l’adoption de l’Adresse en réponse au discours du Trône par le Parlement allait ouvrir la voie à une déclaration de guerre officielle. Voir Débats, 9 septembre 1939, p. 54.

[125] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 18.

[126] Forsey, 6e éd., p. 43‑44. Les sénateurs peuvent également être nommés au Cabinet comme ministres (par exemple, Robert R. de Cotret était ministre de l’Industrie et du Commerce dans le 21e ministère et Michael Fortier était ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux et ensuite ministre du Commerce international dans le 28e ministère), ou comme ministre sans portefeuille (par exemple, Andrew Olson était ministre d’État au Développement économique dans le 22e ministère).

[127] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 53. Pour plus d’information, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[128] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 34.

[129] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 44.

[130] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 53. « Mesure » ou « législation financière » désigne tout projet de loi qui entraîne la dépense de deniers publics ou la levée d’impôts. Pour plus d’information, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[131] Lors de la première session (2006‑2007) de la 39e législature, un projet de loi prévoyant la consultation des électeurs d’une province, sur leurs préférences quant à la nomination des sénateurs devant la représenter, a été présenté à la Chambre des communes par le gouvernement conservateur minoritaire. Le projet de loi C‑43, Loi prévoyant la consultation des électeurs en ce qui touche leurs choix concernant la nomination des sénateurs, est mort au Feuilleton en deuxième lecture. Le projet de loi C‑20, ayant le même titre et le même objectif, a été présenté lors de la deuxième session (2007‑2008) et est également mort au Feuilleton après avoir été renvoyé à un comité législatif pour étude.

[132] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 23.

[133] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 23. Bien que le Québec compte aujourd’hui plus de 24 comtés, ou circonscriptions, la nomination des sénateurs se fait toujours à partir des 24 collèges électoraux du Bas‑Canada tels qu’établis dans la Loi constitutionnelle de 1867.

[134] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 30. En décembre 1997, le Sénat a suspendu le droit du sénateur Andrew Thompson d’utiliser les ressources du Sénat, notamment ses allocations de frais de télécommunication et de déplacement (sauf pour ses frais de déplacement entre sa résidence en Ontario et le Sénat à Ottawa), et lui a ordonné de prendre place à son fauteuil à la reprise des séances du Sénat après l’ajournement de Noël (Septième rapport du Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration, Journaux du Sénat, 9 décembre 1997, p. 305‑306; 12 décembre 1997, p. 358‑359; 15 décembre 1997, p. 369; 16 décembre 1997, p. 378‑381). Le sénateur n’ayant pas obtempéré à cet ordre, le Sénat a adopté une autre motion lui ordonnant de se présenter devant le Comité permanent des privilèges, du Règlement et de la procédure (Journaux du Sénat, 11 février 1998, p. 426‑428). Le 19 février, le Sénat adoptait le deuxième rapport du Comité, reconnaissant qu’il y avait outrage au Sénat, et suspendant le sénateur pour le reste de la session (Journaux du Sénat, 19 février 1998, p. 457‑458). Le 3 mars suivant, le sénateur Thompson démissionnait.

[135] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 31. La dernière fois que le siège d’un sénateur a été déclaré vacant en conformité de l’article 31 remonte à 1915 (Journaux du Sénat, 13 avril 1915, p. 224‑225).

[136] Jusqu’en 1965, ils étaient nommés à vie (Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 29). La Loi constitutionnelle de 1965 dispose que les sénateurs devront prendre leur retraite à 75 ans. Ceux nommés avant l’entrée en vigueur de cette loi pouvaient demeurer en poste passé cet âge, s’ils le souhaitaient (Loi constitutionnelle de 1965, L.R. 1985, Appendice II, no 39, art. 1). Lors de la première session (2006‑2007) de la 39législature, un projet de loi modifiant la durée du mandat des sénateurs a été présenté au Sénat par le gouvernement conservateur minoritaire. Le projet de loi S‑4, Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 (durée du mandat des sénateurs), est mort au Feuilleton du Sénat à l’étape du rapport. Le projet de loi C‑19, ayant le même titre et le même objectif, a été présenté à la Chambre des communes lors de la deuxième session (2007‑2008) et est également mort au Feuilleton de la Chambre des communes après avoir été débattu en deuxième lecture.

[137] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 21 et 22.

[138] Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15, par. 43(3) et art. 45. Voir aussi Journaux, 30 octobre 2001, p. 764 et Modification constitutionnelle de 2001 (Terre‑Neuve‑et‑Labrador), TR/2001‑117.

[139] Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15, par. 43(1).

[140] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 26. Cette disposition a été utilisée une seule fois, en 1990. En invoquant les articles 26 à 28 de la Loi constitutionnelle de 1867, le premier ministre Brian Mulroney a recommandé la nomination de huit nouveaux sénateurs pour garantir l’adoption du projet de loi instaurant la taxe sur les produits et services.

[141] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 27.

[142] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 28. Voir aussi la Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15, par. 43(2).

[143] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 37 et 51; Loi de 1985 sur la représentation électorale, L.C. 1986, ch. 8, art. 2; Loi modifiant la Loi sur le Nunavut et la Loi constitutionnelle de 1867, L.C. 1998, ch. 15, art. 45.3; Loi sur la date de prise d’effet du Décret de représentation électorale de 2003, L.C. 2004, ch. 1. Pour plus d’information sur la représentation, voir le chapitre 4, « La Chambre des communes et les députés ».

[144] Dawson, 6e éd., p. 198‑199; Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 12 et 13.

[145] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 9, 12 et 13; McMenemy, 4e éd., p. 156. Le Cabinet, qui se compose du premier ministre et des ministres, constitue le gouvernement. Les ministres, choisis par le premier ministre, sont à la fois conseillers « stratégiques » et responsables de l’administration des divers ministères ou organismes (McMenemy, 4e éd., p. 21, 220‑221). À l’époque où les colonies canadiennes sont passées sous l’autorité de la Grande‑Bretagne, le monarque était à la tête d’un exécutif autonome (un groupe choisi de conseillers privés qui avaient la confiance du monarque). Au Parlement, les lords représentaient les grands propriétaires terriens, et les Communes, les intérêts des classes possédantes moyennes et des commerçants. Sous ce régime, la Couronne devait faire contrepoids au pouvoir du Parlement, et le Parlement, contrepoids au pouvoir de la Couronne. Avec les années, à mesure que les pouvoirs exécutifs du souverain passaient entre les mains des ministres (choisis le plus souvent parmi les députés les plus influents), le modèle contemporain du gouvernement de Cabinet commençait à prendre forme. De fait, les pouvoirs de la Couronne étaient exercés par des ministres qui se maintenaient au pouvoir grâce à leur capacité de diriger la Chambre des communes. C’est de là que vient la notion moderne d’un Cabinet qui conjugue les pouvoirs exécutifs avec ceux de l’assemblée pour donner un gouvernement qui demeure à tout moment responsable devant la Chambre élue (Mallory, éd. rév., p. 8‑11). Voir le procès‑verbal du Conseil privé, C.P. 3374 du 25 octobre 1935, un « Mémorandum concernant certaines des fonctions du premier ministre » qui faisait état du fait que les recommandations (à la Couronne) relativement à la convocation et la dissolution du Parlement sont des « prérogatives spéciales » du premier ministre.

[146] Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 11. À l’origine, le Conseil privé était un organe exécutif plus ou moins permanent, composé de nobles choisis par le souverain pour le conseiller. Le Conseil était distinct du corps législatif, ou Parlement, dont le souverain faisait partie intégrante. Le jour où consulter le Conseil devint peu pratique en raison de sa taille, le souverain choisit parmi les conseillers les plus fiables et les plus intimes. Cette coutume de former à partir de l’ensemble des conseillers privés un petit comité spécialisé, chargé de conseiller le souverain, s’est maintenue jusqu’à nos jours (Wilding et Laundy, 4e éd., p. 66, 602‑604).

[147] Le Tableau des titres à employer au Canada, approuvé par la reine Victoria en 1868, confère à vie le titre d’« honorable » aux conseillers privés. Ce titre est également conféré au Président de la Chambre des communes pendant la durée de ses fonctions. À la retraite, il devient généralement membre du Conseil privé, et est admissible au titre d’« honorable ».

[148] « À titre amovible » signifie que le conseiller privé, qui est nommé « durant le bon plaisir » du monarque ou du gouverneur général, peut être révoqué à tout moment.

[149] Jusqu’en 1968, le premier ministre canadien était habituellement membre du Conseil privé britannique, ce qui lui conférait à vie le titre de « très honorable ». Les seuls qui n’ont pas été membres du Conseil privé britannique furent : Alexander Mackenzie, John Abbott, Mackenzie Bowell et Charles Tupper. Lester Pearson est le dernier premier ministre canadien à avoir été admis au Conseil privé britannique. En 1967 et en 1968, le Tableau des titres à employer au Canada a été révisé, de manière à ce que le titre de « très honorable » soit maintenant conféré à vie au gouverneur général, au premier ministre et au juge en chef de la Cour suprême (Procès‑verbal du Conseil privé, 1968‑419).

[150] Les ministres qui conservent le portefeuille qu’ils détenaient sous l’administration précédente ne sont pas assermentés à nouveau. Ils sont présentés au gouverneur général par le premier ministre. Par contre, les ministres qui sont membres du Conseil privé et qui changent de portefeuille doivent prêter leurs serments d’office respectifs devant le greffier du Conseil privé avant d’être présentés au gouverneur général par le premier ministre. Voir la fiche de renseignements publiée par le Bureau du secrétaire du gouverneur général, « L’Assermentation d’un nouveau conseil des ministres », le 2 février 2006, disponible sur le site Web au www.gg.ca.

[151] À l’origine, le conseil des ministres désignait les ministres détenant un portefeuille à titre amovible, alors que le Cabinet était l’endroit mis par le premier ministre à la disposition du conseil pour ses réunions (Bureau du Conseil privé, La responsabilité constitutionnelle, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1993, p. 26). « Ministère » et « Cabinet » ne sont pas toujours interchangeables, les ministres n’étant pas tous membres du Cabinet. Mais durant une bonne partie de l’histoire du Canada, les deux termes ont désigné la même chose (Dawson, 6e éd., p. 196).

[152] Pour plus d’information sur le Conseil privé, voir Dawson, 6e éd., chapitres 10 et 11.

[153] En gros, il y a deux catégories de conseillers privés : la première comprend les anciens ministres et ceux en exercice; l’autre comprend les personnes nommées à titre honorifique, mais qui n’ont jamais été ministres. Font partie du dernier groupe des chefs des partis d’opposition, les Présidents du Sénat et de la Chambre des communes généralement lorsque ces derniers quittent leur fonction, et les juges en chef et des personnalités canadiennes (Jerome, J., Mr. Speaker, Toronto : McClelland and Stewart Limited, 1985, p. 53). Par exemple, pendant la guerre du golfe Persique en 1991, la chef du Nouveau Parti démocratique, Audrey McLaughlin, a été assermentée comme conseillère privée afin qu’elle puisse prendre connaissance d’informations secrètes; les membres du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité doivent, selon la loi, être des conseillers privés (Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, L.R. 1985, ch. C‑23, par. 34(1)) et plusieurs ont été nommés pour cette seule raison.

[154] Forsey, 6e éd., p. 43‑44. Il y a des sénateurs qui ont été nommés au Cabinet comme ministres (par exemple, Robert R. de Cotret était ministre de l’Industrie et du Commerce dans le 21ministère et Michael Fortier était ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux dans le 28e ministère) ou comme ministres sans portefeuille (par exemple, Andrew Olson était ministre d’État au Développement économique dans le 22ministère).

[155] Le général Andrew George McNaughton, ministre de la Défense nationale du 2 novembre 1944 au 20 août 1945, n’avait pas de siège au Parlement. N’ayant pas réussi à se faire élire d’abord à une élection partielle, et ensuite à une élection générale, il démissionna. À trois reprises, il a été autorisé à être présent à la Chambre au cours de son mandat (Forsey, 6e éd., p. 43). En 1975, Pierre Juneau a été nommé ministre des Communications. Après avoir contesté une élection partielle et essuyé un échec, il a démissionné du Cabinet.

[156] Par exemple, dans le 26e ministère, des ministres ont été chargés de la « Coopération internationale » et des « Affaires intergouvernementales ». Dans le 25e ministère, des ministres étaient responsables des « Petites entreprises » et des « Petites localités et régions rurales ». Dans le 20e ministère, plusieurs ministres ont été nommés « sans portefeuille ».

[157] Le poste de « secrétaire d’État » a déjà fait partie du « ministère »; il était désigné comme « ministre d’État ». Les ministres et secrétaires d’État sont payés à même le Trésor conformément aux dispositions de la Loi sur les traitements (L.R. 1985, ch. S‑3, art. 2 et 4).

[158] Cette catégorie de membres du conseil des ministres a été créée en novembre 1993. Les secrétaires d’État prêtent, en groupe, le serment d’allégeance, le serment prêté par les membres du Conseil privé et un serment d’office commun. Voir le communiqué de presse publié par le Cabinet du Premier ministre, « Composition du Conseil des ministres et du Cabinet » le 4 novembre 1993 et la fiche de renseignements publiée par le Bureau du secrétaire du gouverneur général, « L’Assermentation d’un nouveau conseil des ministres », le 2 février 2006, disponible sur le site Web au www.gg.ca.

[159] L.R. 1985, ch. P‑1, art. 46 et 47. Fait à noter, à l’occasion de la formation de son nouveau Cabinet en 2003, le premier ministre Paul Martin a, pour la première fois de l’histoire canadienne, fait assermenter au Conseil privé les secrétaires parlementaires afin de permettre à ces derniers d’assister à des réunions du Cabinet. Cette pratique n’a pas été suivie par le premier ministre subséquent, Stephen Harper, exception faite du secrétaire parlementaire du ministre du Patrimoine, Jim Abbott, qui a été assermenté au Conseil privé le 15 octobre 2007. Voir le communiqué publié par le Bureau du Conseil privé, « Le Premier ministre annonce la composition du Cabinet », le 12 décembre 2003, le communiqué publié par le Cabinet du Premier ministre, « Le Premier ministre annonce la nomination des secrétaires parlementaires », le 7 février 2006, disponible sur le site Web au www.pm.gc.ca et la Liste alphabétique historique depuis 1867 des membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada disponible sur le site Web du Bureau du Conseil privé au www.pco-bcp.gc.ca.

[160] L’ordre de préséance des dignitaires canadiens est établi par le gouverneur général sur la recommandation du premier ministre. De son côté, le premier ministre s’appuie sur l’avis du ministre du Patrimoine canadien. C’est ce ministère qui est responsable de la Préséance —Répertoire des dignitaires canadiens, ainsi que du Tableau des titres à employer au Canada.

[161] Pour plus d’information, voir le chapitre 2, « Les législatures et les ministères ».

[162] Il y a eu 28 ministères depuis 1867. Voir l’annexe 6, « Les ministères et premiers ministres du Canada depuis 1867 ».

[163] Au Canada, le gouvernement responsable était déjà bien établi au moment de la Confédération. Pour plus d’information, voir la section intitulée « Historique — Avant la Confédération » du présent chapitre.

[164] Birch, A., « Table ronde I : La signification de gouvernement responsable », Le gouvernement responsable, Ottawa : Groupe canadien d’étude des questions parlementaires, octobre 1989, p. 5.

[165] « Le Parlement obligeait les ministres à rendre des comptes par une procédure quasi judiciaire. Aux yeux de la loi, le Roi ne pouvait pas mal faire […] et il était plus pratique et rapide d’attaquer ses conseillers pour leurs mauvais conseils en les accusant de high crime and misdemeanour. L’accusation était portée par les Communes, les lords étaient les juges et la procédure était la destitution […] Au XVIIIe siècle, la lourde procédure de destitution a été graduellement remplacée par des motions de censure contre les ministres et le gouvernement […] La procédure n’a jamais été abolie, mais elle est tombée en désuétude. » Elle a été maintenue aux États‑Unis (de Smith, cité dans Bureau du Conseil privé, La Responsabilité constitutionnelle, p. 14‑15).

[166] Couramment appelée « solidarité ministérielle ».

[167] Plusieurs ministres ont démissionné par suite de désaccords avec la politique du gouvernement. Par exemple, Paul Hellyer, ministre des Transports, a démissionné parce qu’il n’était pas d’accord avec la politique du logement du gouvernement (Journaux, 24 avril 1969, p. 939, Débats, p. 7893); Eric Kierans, ministre des Communications et des Postes, a démissionné par suite d’un désaccord avec les priorités économiques du gouvernement (Journaux, 29 avril 1971, p. 515, Débats, p. 5339); Lucien Bouchard, ministre de l’Environnement, a démissionné par suite d’un désaccord concernant des éléments de l’Accord du lac Meech sur la constitution (Débats, 22 mai 1990, p. 11662‑11664); Joseph Comuzzi, ministre d’État (Initiative fédérale du développement économique pour le Nord de l’Ontario), a démissionné parce qu’il s’opposait au projet de loi sur le mariage civil (mariage entre couples de même sexe), (Bureau du Conseil privé, « Le Premier ministre annonce des changements au Cabinet », Communiqué, 28 juin 2005; décret mettant fin à la délégation de Joseph Comuzzi, C.P. 2005‑1296 dans la Gazette du Canada, Partie II, vol. 139, no 14, 13 juillet 2005); et Michael Chong, président du Conseil privé de la Reine pour le Canada, ministre des Affaires intergouvernementales et ministre des Sports, a démissionné parce qu’il était en désaccord avec la position de son parti sur la question de la reconnaissance des Québécoises et Québécois comme nation au sein d’un Canada uni (Cabinet du Premier ministre, « Le Premier ministre nomme Peter Van Loan au cabinet », Communiqué, www.pm.gc.ca, 27 novembre 2006; décret mettant fin à la délégation de Michael Chong, C.P. 2006‑1419 dans la Gazette du Canada, Partie II, vol. 140, no 25, 13 décembre 2006; et la déclaration tirée du site Web du ministre Michael Chong, www.mikechong.ca, 27 novembre 2006).

[168] Les ministres et secrétaires d’État sont tenus, par le serment de discrétion qu’ils prêtent devant le Conseil privé, de ne pas divulguer le contenu des débats du Cabinet.

[169] À l’origine, le souverain et les nobles éminents qu’il avait choisis comme conseillers constituaient à la fois le gouvernement et le « parti » au pouvoir en permanence. Généralement, il se trouvait des factions qui s’opposaient à la Couronne; la force de l’opposition était en grande partie fonction de la personnalité du monarque, et elle pouvait varier d’un règne à l’autre. Les premiers partis politiques comme tels sont issus des guerres civiles en Angleterre, lorsque les Cavaliers et les Têtes rondes devinrent, en 1679, les tories et les whigs (Wilding et Laundy, 4e éd., p. 545‑546).

[170] Leon D. Epstein, cité dans Van Loon et Whittington, 4e éd., p. 305.

[171] McMenemy, 4e éd., p. 269.

[172] Jackson et Jackson, 6e éd., p. 377.

[173] Il n’y a pas de limite au nombre de partis politiques, mais pour se faire enregistrer, ceux‑ci doivent satisfaire aux conditions énoncées dans la Loi électorale du Canada (L.C. 2000, ch. 9, art. 366 à 392). Tout parti politique ayant rempli certaines exigences administratives peut obtenir l’enregistrement prévu par la Loi s’il présente au moins un candidat à une élection générale ou partielle. Voir aussi Élections Canada, « Enregistrement des partis politiques fédéraux », Fiches d’information, www.elections.ca, 8 juin 2007.

[174] Élections Canada, « Contributions et dépenses lors d’une élection générale ou partielle fédérale : candidats et partis politiques enregistrés », Fiches d’information, www.elections.ca, 1er janvier 2007, p. 5.

[175] Élections Canada, « Enregistrement des partis politiques fédéraux », Fiches d’information, www.elections.ca, 8 juin 2007, p. 7.

[176] Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l’impôt sur le revenu, L.C. 2004, ch. 24, art. 1. Cette Loi instaure aussi de nouvelles exigences d’enregistrement des partis, des mesures de responsabilisation et des infractions pouvant entraîner la radiation du parti. Voir Élections Canada, « Nouvelles dispositions législatives sur l’enregistrement des partis politiques », Fiches d’information, www.elections.ca, 28 juillet 2006, p. 1‑2.

[177] L.R. 1985, ch. P‑1, par. 62.3(1)h), j), j.1), l), m) et o).

[178] Règlements administratifs du Bureau de régie interne, Règlement administratif 101, art. 1, et 302, art. 1 et par. 3(2) du Bureau de régie interne. En 1990, un député a soulevé une question de privilège suite au refus du Bureau de financer un parti qui comptait moins de 12 députés. Dans sa réponse, le Président Fraser a statué que la décision du Bureau était maintenue, à moins que la Chambre ne décide de l’annuler (Débats, 13 décembre 1990, p. 16703‑16707).

[179] Par exemple, l’ordre de participation au débat et à la période des questions (chapitre 13, « Le maintien de l’ordre et le décorum », et chapitre 11, « Les questions »); l’attribution de journées de l’opposition (chapitre 18, « Les procédures financières »); le report de votes par appel nominal à la demande du whip (art. 45(7) du Règlement, et chapitre 12, « Les étapes du débat »).

[180] En 1963, le Président Macnaughton observait que le statut des partis à la Chambre était une question qu’il appartenait à la Chambre de trancher (Journaux, 30 septembre 1963, p. 385‑388). Le 18 février 1966, le Président Lamoureux était appelé à se prononcer sur le droit d’un parti de moins de 12 députés à commenter une déclaration ministérielle. Dans sa décision, il concluait qu’aussi longtemps que la Chambre ne préciserait pas qui a le droit de commenter la déclaration, la présidence suivrait l’usage (Journaux, 18 février 1966, p. 158‑160). Pour plus d’information sur les déclarations ministérielles, voir le chapitre 10, « Le programme quotidien ». En 1979, 1994 et 2000, les Présidents Jerome et Parent se sont exprimés sur la question de la reconnaissance des partis à la Chambre (Débats, 10 octobre 1979, p. 49‑51; 11 octobre 1979, p. 69; 16 juin 1994, p. 5437‑5440; 27 mars 2000, p. 5261).

[181] Dans une décision concernant la Coalition Parti progressiste-conservateur/Caucus de la représentation démocratique (PC/RD), le Président Milliken a déclaré que les éléments qui peuvent être extrapolés pour établir les critères d’un « parti » ou d’un « parti reconnu » sont les suivants : compter au moins 12 députés; désigner un groupe d’agents supérieurs à la Chambre reconnus comme porte-parole de celui-ci; exercer son activité d’une façon cohérente; œuvrer sous la même bannière. Cette pratique porte cependant sur la reconnaissance des partis et non sur la reconnaissance des groupes. Dans le cas présent, la Coalition PC/RD était composée de 20 députés : 12 députés du Parti progressiste-conservateur, parti reconnu, et 8 députés indépendants formant le Caucus de la représentation démocratique. Le Président a déclaré qu’il lui était impossible d’accorder à la Coalition PC/RD la pleine reconnaissance comme parti étant donné qu’il ne pouvait reconnaître à titre de parti un groupe qui rejetait cette désignation (soit celle d’être reconnue comme un seul parti) et qui était manifestement une fusion d’un parti et d’un groupe de députés indépendants (Débats, 24 septembre 2001, p. 5489‑5492).

[182] Le mercredi, avec les réunions des caucus, la Chambre ne commence à siéger qu’à 14 heures. Pour plus d’information, voir le chapitre 9, « Les séances de la Chambre ».

[183] En 1973, une question de privilège a été soulevée à la Chambre concernant la découverte d’un appareil d’écoute clandestine dans la salle de réunion d’un caucus (Débats, 17 octobre 1973, p. 6942‑6944). En 2004, une question de privilège a aussi été soulevée à la Chambre concernant la divulgation des délibérations confidentielles d’une réunion du caucus libéral de l’Ontario. Dans sa décision, la présidence a déclaré que le respect de la confidentialité des affaires du caucus était essentiel aux opérations de la Chambre et aux travaux des députés. Par conséquent, il a jugé qu’il y avait, de prime abord, atteinte au privilège (Débats, 25 mars 2004, p. 1712). La question a été renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre pour qu’il l’étudie et elle a par la suite fait l’objet d’un rapport du Comité à la Chambre. Le Comité en est arrivé à la conclusion que, suite à une erreur humaine, l’équipement d’enregistrement avait été laissé en mode « enclenché » et que, probablement par inadvertance, quelqu’un dans la pièce avait dû activer le mode « radiodiffusion ». Le Comité a jugé satisfaisantes les mesures prises pour minimiser les risques d’une nouvelle fuite. Voir le 22e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 26 avril 2004 (Débats, p. 2394).

[184] McMenemy, 4e éd., p. 268‑269.

[185] On désigne ainsi les députés qui ne sont ni ministres, ni secrétaires parlementaires, ni agents supérieurs de la Chambre.

[186] Le leader du gouvernement à la Chambre des communes est un ministre. De 1867 à 1944, les premiers ministres s’occupaient eux‑mêmes d’organiser les affaires de la Chambre, avec la collaboration des whips des autres partis. En octobre 1944, le premier ministre Mackenzie King a décidé de déléguer ces tâches et, en juillet 1946, il reconnaissait officiellement le poste de leader du gouvernement à la Chambre. En 1968, cette fonction devint un poste à plein temps. À l’époque, le leader du gouvernement à la Chambre portait aussi le titre de président du Conseil privé. Depuis 1988, le leader du gouvernement à la Chambre est habituellement un Ministre d’État. Le poste de leader parlementaire de l’Opposition officielle, qui s’est développé progressivement dans les années 1950, est rémunéré depuis 1974. Voir la Loi modifiant la Loi sur le Sénat et la Chambre des communes, la Loi sur les traitements et la Loi sur les secrétaires parlementaires, S.C. 1974‑75‑76, ch. 44, art. 3. Les leaders à la Chambre des partis ayant au moins 12 députés sont rémunérés depuis 1981. Voir la Loi modifiant la Loi sur le Sénat et la Chambre des communes, la Loi sur les traitements, la Loi sur les secrétaires parlementaires et la Loi sur les allocations de retraite des membres du Parlement, S.C. 1980‑81, ch. 77, art. 3.

[187] Pour plus d’information, voir le chapitre 10, « Le programme quotidien ».

[188] Stewart, p. 17. Il arrive souvent que les députés ou les partis de l’opposition votent comme le gouvernement sur une question.

[189] Débats, 17 juillet 1905, col. 9954.

[190] Dans le cas des partis inscrits de moins de 12 députés, ceux‑ci peuvent demander que leur affiliation apparaisse, à côté de leur nom, à l’écran et dans les documents officiels de la Chambre. Il est également permis que leurs sièges soient regroupés à la Chambre. Voir les décisions des Présidents, Débats, 13 décembre 1990, p. 16705‑16706; 16 juin 1994, p. 5437‑5440. Il est arrivé que des partis n’ayant pas 12 députés aient réclamé le statut de parti reconnu. Dans leurs décisions, les Présidents ont fait valoir qu’il revient à la Chambre de trancher ces questions. Voir les décisions des Présidents, Journaux, 30 septembre 1963, p. 385‑388; 18 février 1966, p. 158‑160; Débats, 11 octobre 1979, p. 69; 6 novembre 1979, p. 1009; 16 juin 1994, p. 5439.

[191] Wilding et Laundy, 4e éd., p. 509‑510. Aussi appelé « La loyale Opposition de sa Majesté » pour mettre en évidence la notion qu’une Opposition est loyale à la Couronne (Schmitz, G., L’Opposition dans un régime parlementaire, Ottawa : Bibliothèque du Parlement, décembre 1988).

[192] On note une seule exception dans l’histoire de la Chambre des communes : en 1922, le Parti progressiste, classé deuxième pour le nombre de sièges, a refusé de former l’Opposition officielle. Voir l’annexe 7, « Les chefs de l’Opposition officielle à la Chambre des communes depuis 1873 », l’annexe 8, « Les chefs de parti à la Chambre des communes depuis 1867 », et l’annexe 12, « Les résultats des élections générales depuis 1867 ».

[193] Pour plus d’information, voir le chapitre 13, « Le maintien de l’ordre et le décorum ».

[194] Art. 35(2) du Règlement.

[195] Débats, 27 février 1996, p. 16‑20. Au Royaume‑Uni, le Président est autorisé par la loi à désigner le leader de l’opposition aux Communes. Voir le Ministerial and other Salaries Act 1975, R.‑U., par. 2(2). Voir aussi la décision du Président Amerongen, Alberta, Assemblée législative, Alberta Hansard, 11 mars 1983, p. 9‑11; 6 novembre 1984, p. 1381; la décision du Président Dysart, Nouveau‑Brunswick, Assemblée législative, Journal des débats (Hansard), 16 décembre 1994, p. 5335‑5341; la décision du Président Bruce, Yukon, Assemblée législative, Votes and Proceedings of the Yukon Legislative Assembly, 9 décembre 1996, p. 15‑19.

[196] Il y a quelques chefs de parti qui, ne siégeant pas à la Chambre, ne sont pas devenus leaders de l’Opposition officielle immédiatement suite à leur élection à la chefferie, notamment : Robert Stanfield en 1967, Brian Mulroney en 1983, Jean Chrétien en 1990, Stockwell Day en 2000 et Stephen Harper en 2002. Ils ont dû se faire élire dans une élection partielle avant de pouvoir assumer cette charge. Voir l’annexe 7, « Les chefs de l’Opposition officielle à la Chambre des communes depuis 1873 ».

[197] Voir, par exemple, le cas des honorables Eric Nielsen, Herb Gray, Gilles Duceppe, Deborah Grey et John Reynolds à l’annexe 7, « Les chefs de l’Opposition officielle à la Chambre des communes depuis 1873 ». Cependant, en janvier 2004, après la fusion de l’Alliance réformiste conservatrice canadienne et du Parti progressiste‑conservateur, Grant Hill fut nommé chef intérimaire de l’Opposition à la Chambre des communes puisque le nouveau parti n’avait pas de chef. Stephen Harper fut élu Chef du nouveau Parti conservateur le 20 mars 2004.

[198] Acte modifiant l’Acte concernant le Sénat et la Chambre des Communes, S.C. 1905, ch. 43, art. 2; aujourd’hui, la Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, al. 62.3(1)g). Au sein du Commonwealth, le Parlement canadien a été le premier à rétribuer le poste de chef de l’Opposition.

[199] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, par. 50(2).

[200] Art. 43(1), 50(2), 74(1), 84(7) et 101(3) du Règlement.

[201] Pour plus d’information, voir le chapitre 11, « Les questions ».

[202] Art. 81(4)a) et b) du Règlement. Le budget principal des dépenses constitue le plan annuel des dépenses prévues du gouvernement. Pour plus d’information, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[203] Pendant quelque temps durant la 35e législature (1994‑1997), le chef du Parti réformiste, Preston Manning, avait choisi de ne pas s’asseoir dans la première rangée.

[204] Pour plus d’information, voir le chapitre 11, « Les questions ».

[205] Loi sur le service canadien de renseignement de sécurité, L.R. 1985, ch. 23, par. 34(1); Loi sur le Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, L.C. 1985, ch. 54 (4suppl.), par. 7(2); Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30, par. 5(2).

[206] Art. 7(1), 7(1.1), 8(1) et 8(2) du Règlement. Voir aussi Journaux, 5 avril 2006, p. 21‑22; 18 octobre 2007, p. 25. Pour plus d’information, voir le chapitre 7, « Le Président et les autres présidents de séance de la Chambre ».

[207] Art. 33(1) du Règlement.

[208] Art. 81(13) du Règlement.

[209] Art. 106(2) du Règlement. Dans le cas des Comités permanents des comptes publics, de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, et de la condition féminine, le président doit être un député de l’Opposition officielle. Il en va de même pour le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, le coprésident agissant au nom de la Chambre est un député de l’Opposition officielle. Pour plus d’information, voir le chapitre 20, « Les comités ».

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