PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Les entreprises d’aérospatiale contribuent dans une large mesure à l’économie canadienne. Le secteur canadien de l’aérospatiale est le cinquième en importance à l’échelle mondiale et il enregistrait, en 2008, des recettes totales de 23 milliards de dollars. Ce secteur comprend l’aérospatiale commerciale, l’aérospatiale militaire, les services d’entretien, de réparation et de révision générale des aéronefs, ainsi que la mise au point, la mise en œuvre et l’exploitation des technologies spatiales.

Dans le secteur aérospatial, les projets se caractérisent souvent par des coûts de mise au point et des risques élevés ainsi que de longues périodes de mise au point et de récupération des coûts. Dans ce contexte, il est difficile pour les entreprises privées de consacrer à la recherche‑développement les fonds nécessaires pour rester concurrentielles. De nombreux pays, dont le Canada, ont des programmes de soutien de la recherche‑développement en aérospatiale. Le gouvernement fédéral considère que le secteur aérospatial est essentiel au développement économique, à la souveraineté, à la sécurité nationale et à la sécurité publique du Canada. Il apporte d’ailleurs au secteur un soutien financier indéfectible depuis les années 1950.

Industrie Canada gère plusieurs programmes de soutien destinés au secteur aérospatial. L’Initiative stratégique pour l’aérospatiale et la défense (ISAD) est, en ordre d’importance, le deuxième programme gouvernemental de dépenses en recherche‑développement. Au 1^er avril 2012, 22 entreprises avaient signé, dans le cadre de l’ISAD, 25 ententes visant des contributions remboursables sans condition ou des contributions à remboursement conditionnel. La valeur totale de ces ententes s’élevait à 825 millions de dollars. Industrie Canada gère également deux ententes de contributions à remboursement conditionnel pour le programme CSeries de Bombardier. Ces deux ententes totalisent 350 millions de dollars. Enfin, le Ministère gère le Programme de productivité de l’industrie du matériel de défense (PPIMD) ainsi que le programme Partenariat technologique Canada (PTC). Les deux programmes en sont à la phase de remboursement. Les bénéficiaires du PPIMD ont reçu 2 milliards de dollars à partir de 1985, tandis que pour PTC, Industrie Canada a versé 3,1 milliards de dollars en contributions remboursables.

Dans son rapport d’automne 2012, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a fait connaître les résultats d’un audit de performance des paiements de transfert au secteur aérospatial^[1]. Le BVG a vérifié si Industrie Canada avait suffisamment d‘information pour pouvoir déterminer si l’ISAD et le programme CSeries de Bombardier répondaient aux objectifs fixés, et si le Ministère gérait ces programmes selon la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et les modalités des programmes. Le BVG a aussi examiné si Industrie Canada avait reçu les remboursements attendus des bénéficiaires des deux programmes de paiements de transfert passés, soit le PPIMD et PTC.

Le Comité permanent des comptes publics (le Comité) a tenu une séance sur cet audit le 28 février 2013^[2]. Le BVG y était représenté par Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint, Glenn Wheeler, directeur principal, et Nadine Cormier, directrice. Industrie Canada y était représenté par Marta Morgan, sous‑ministre déléguée, et Mitch Davies, sous‑ministre adjoint délégué, Secteur science et innovation. Les observations et les recommandations du présent rapport sont celles du Comité.

RAPPORT SUR LES PROGRÈS RÉALISÉS

Dans son audit, le BVG a constaté qu’Industrie Canada avait mis en place un cadre de contrôle raisonnable afin de le guider dans la gestion des contributions versées aux entreprises de l’aérospatiale. Il a noté, par exemple, qu’avant la signature d’une entente, Industrie Canada vérifiait l’admissibilité du demandeur, la faisabilité du projet et la capacité de l’entreprise de générer les retombées technologiques, économiques et sociales escomptées. Le Ministère disposait aussi d’une procédure servant à vérifier les demandes de remboursement présentées par les bénéficiaires, et il a respecté ses normes de service concernant le traitement des demandes relatives à l’ISAD.

Le BVG a constaté par contre un certain nombre de points à améliorer. Par exemple, avant 2010, Industrie Canada disposait d’une information inadéquate sur le rendement pour déterminer les progrès réalisés en vue d’atteindre les objectifs du programme, il a reporté ou annulé certaines des évaluations qu’il devait faire, et il n’a pas respecté ses engagements de faire rapport publiquement des résultats du programme. À cet égard, le BVG a fait sept recommandations dans son rapport d’audit.

Industrie Canada a accepté toutes les recommandations et a fixé, le cas échéant, des délais pour la prise des mesures exigées, décembre 2012 étant le délai le plus éloigné. Avant d’être entendu par le Comité, le Ministère a fourni à ce dernier un plan d’action selon lequel la plupart des mesures en question étaient en cours, et trois étaient terminées. Lors de la comparution d’Industrie Canada, Mitch Davies, sous‑ministre adjoint délégué, a résumé les mesures prises par le Ministère. Selon M. Davies, Industrie Canada :

• a adopté une nouvelle stratégie de mesure du rendement;


• maintiendrait la pratique consistant à indiquer des objectifs précis et les résultats escomptés dans les ententes de contribution;


• réaliserait les évaluations prévues;


• a produit un rapport détaillé sur les retombées du programme, rapport qui a été publié sur le site Web du Ministère;


• a établi de nouvelles lignes directrices sur la gestion des risques;


• a amélioré les contrôles de gestion et terminerait les travaux concernant la documentation connexe d'ici la fin du prochain exercice;


• a mis en œuvre une nouvelle méthode pour mesurer les normes de service et en faire rapport^[3].

Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint, a dit au Comité : « [N]ous avons jeté un coup d'œil au plan d'action du ministère et il nous a semblé complet^[4] ». Il a ajouté que certains éléments du plan pourraient être plus détaillés. Mitch Davies a fait savoir que la seule recommandation que le Ministère devait finir d’appliquer consistait à mettre à jour la documentation relative à la politique révisée sur les paiements de transfert. Il a dit à ce sujet : « Le travail est en cours. Il devrait être achevé d'ici la fin du prochain exercice financier^[5]. »

Le 11 mars 2013, quelques jours après sa comparution, Industrie Canada a communiqué au Comité des renseignements à jour sur son plan d’action. Le Ministère a alors indiqué qu’il envisageait d’évaluer plut tôt que prévu, soit en 2013–2014, le programme CSeries de Bombardier. Il a aussi dit qu’il avait élaboré un cadre de gestion du risque ministériel et un guide ministériel sur les normes de service dans le cadre de son plan de respect des exigences établies dans la politique révisée sur les paiements de transfert. La mise en œuvre du plan est plus qu’à moitié terminée, et le reste suivra avant la fin de 2013–2014.

Comme certaines activités ne sont pas encore terminées et que d’autres se poursuivent sur une base continue, le Comité veut s’assurer qu’Industrie Canada maintienne la cadence. Par conséquent, il fait la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 1

Que, d’ici le 31 mars 2014, Industrie Canada présente au Comité permanent des comptes publics un rapport faisant le point sur la mise en œuvre des recommandations formulées dans le chapitre 6 du rapport d’automne 2012 du vérificateur général.

MESURE ET ÉVALUATION DU RENDEMENT

Pour être capable de déterminer si l’ISAD et le programme CSeries de Bombardier atteignent leurs objectifs, Industrie Canada doit mettre en place une stratégie de mesure du rendement, recueillir de l’information sur le rendement de la part des bénéficiaires et évaluer le rendement des programmes.

Le BVG a constaté qu’Industrie Canada avait bel et bien établi des stratégies de mesure du rendement pour les deux programmes. Dans le cas de l’ISAD, cependant, le BVG n’a pas pu établir de lien clair entre les objectifs des projets décrits dans bon nombre des ententes de contribution et les objectifs généraux de l’Initiative. Il a toutefois remarqué que le Ministère avait apporté des améliorations à des ententes conclues plus tard, notamment à six ententes signées après avril 2010. Le BVG a observé que les bénéficiaires avaient soumis tous les rapports d’étape exigés en vertu des ententes. Avant 2010, cependant, Industrie Canada ne demandait pas les rapports annuels sur le rendement que les ententes exigeaient.

Dans le cas du programme CSeries de Bombardier, les rapports d’étape présentés donnaient peu d’information sur les résultats et les retombées anticipés. Les ententes de contribution exigeaient des rapports d’étape annuels, mais Industrie Canada ne les a pas demandés.

Le BVG a noté par ailleurs que, depuis 2010, Industrie Canada avait apporté des améliorations et qu’il recueillait et regroupait suffisamment d’information. Il a toutefois déploré que le Ministère reporte ou annule certaines des évaluations qu’il devait faire. Les évaluations aident à déterminer si les programmes atteignent leurs objectifs et si des améliorations s’imposent.

Industrie Canada s’était engagé à mener une évaluation finale de l’efficacité du programme PTC en 2011, mais il l’a reportée à 2015–2016. En ce qui concerne l’ISAD, un examen initial de la mise en œuvre était prévu pour 2008‑2009, mais il a finalement été réalisé en octobre 2010. Une évaluation provisoire de la réalisation des résultats immédiats de l’ISAD, qui devait avoir lieu en 2009–2010, a été annulée, mais le Ministère évaluera en 2016–2017 si l’Initiative atteint ses objectifs. Pour ce qui est du programme CSeries de Bombardier, aucun examen de la mise en œuvre et aucune évaluation n’ont été menés. Une évaluation aura lieu en 2015–2016, mais tout le financement aura alors été versé.

Ronnie Campbell a indiqué au Comité que le Ministère « n'a pas respecté les engagements qu'il a pris à un certain nombre de reprises en matière d'évaluation^[6]. » Plus tard, il a ajouté :

Selon nous, un meilleur engagement envers l'évaluation et la cueillette de données sur le rendement permettrait de vraiment renforcer la gestion de ces programmes. J'ai été heureux d'apprendre que le ministère a pris cet engagement, mais je crois qu'il doit maintenant passer aux actes. Cela aiderait à renforcer les programmes^[7].

Marta Morgan, sous‑ministre déléguée, a expliqué pourquoi l’examen de la mise en œuvre avait été reporté :

Si je ne me trompe pas, l'examen de mise en œuvre dont vous parlez faisait partie de nos plans internes, mais l'accord de contribution n'a été signé qu'en mars 2009. Le taux de croissance des dépenses pour le projet était plus faible que prévu, parce que c'était tout de suite après la récession. Nous avons constaté qu'en général, la demande pour l'ISAD et le programme CSeries avait diminué et que les entreprises dépensaient moins en R‑D. À l'époque, nous avons jugé que l'examen de mise en œuvre ne nous donnerait pas assez d'informations utiles, parce que le travail n'était pas assez avancé^[8].

M^me Morgan a également indiqué :

Au sujet de l'ISAD, nous avons effectué une vérification de la gouvernance du programme en 2010, un examen de mise en œuvre en 2010‑2011, un examen de collaboration en octobre 2011, et nous avons procédé à une évaluation en 2011‑2012. La prochaine évaluation est prévue pour 2016‑2017. En ce qui concerne le programme CSeries, la présentation au Conseil du Trésor exige la tenue d'une évaluation en 2015‑2016, et nous sommes déterminés à mettre en œuvre le plan d'action adopté en réponse aux recommandations du vérificateur général^[9].

En ce qui a trait aux résultats généraux et particuliers sur le plan de l’emploi, M^me Morgan a fait remarquer ce qui suit :

Lorsque nous négocions des ententes dans le cadre de l’ISAD, nous examinons, entre autres, le genre d’emplois qui seront engendrés par nos ententes contractuelles. Toutefois, nous ne recueillons pas de renseignements sur le nombre total d’emplois créés dans le cadre de projets précis, parce qu’il est très difficile d’établir une relation de cause à effet. Lorsque nous pensons à l’emploi, nous examinons réellement la façon dont l’industrie canadienne, qui continue à prospérer à l’échelle mondiale, réussit dans l’ensemble à créer des emplois de grande valeur^[10].

Dans la mise à jour qu’il a fait parvenir au Comité le 11 mars 2013, Industrie Canada a signalé qu’il envisageait d’évaluer plut tôt que prévu, soit en 2013–2014, le programme CSeries de Bombardier.

Le Comité a conscience que la conjoncture économique mondiale peut avoir ralenti la mise en œuvre des programmes. Il aurait alors été prudent de reporter les évaluations prévues. Néanmoins, lorsqu’elles sont effectuées sans trop de délais, les évaluations peuvent aider les gestionnaires à améliorer les programmes avant que les fonds soient versés en entier. Par conséquent, le Comité fait la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 2

Que, d’ici le 30 septembre 2013, Industrie Canada examine la possibilité d’évaluer plus tôt que prévu le programme Partenariat technologique Canada, l’Initiative stratégique pour l’aérospatiale et la défense et le programme CSeries de Bombardier, et d’inclure la création d’emplois au Canada dans les critères d’évaluation.

RAPPORTS PUBLICS

Les rapports publics sur le rendement des programmes peuvent aider les parties concernées, les Canadiens et les parlementaires à surveiller les résultats obtenus par rapport aux objectifs établis et aux résultats escomptés. Lors de l’approbation de l’ISAD, en 2007, Industrie Canada s’était engagé à produire chaque année des rapports publics sur les bénéficiaires et les résultats du programme.

Le BVG a constaté que peu de rapports publics avaient été produits à la suite de cet engagement. En 2009, Industrie Canada a publié un rapport intitulé Faits saillants du programme 2007–2009 et, en 2012, il a produit un rapport interne portant sur l’exercice 2010–2011. Le BVG a recommandé que le Ministère publie chaque année des rapports sur la façon dont les projets respectent les critères d’évaluation de l’ISAD ainsi que sur les résultats et les réalisations du programme^[11].

Mitch Davies a affirmé, à ce sujet : « Nous avons atteint le premier jalon, qui était de publier un rapport exhaustif pour l'exercice financier 2011–2012, ce que nous avons fait le 8 février. Le public peut trouver ce rapport dans notre site Web. "En cours" signifie seulement que nous ferons la même chose pour tous les exercices financiers qui suivront^[12]. »

Marta Morgan a résumé les réalisations de l’ISAD jusqu’à présent :

À ce jour, les activités de R‑D de 20 des 28 projets financés dans le cadre du programme sont terminées ou en partie terminées. Pour chaque dollar investi dans les projets du programme ISAD, nous obtenons 2 $ d'autres sources [...] Nous encourageons la collaboration, car, selon nous, elle est essentielle à la commercialisation et à l'établissement de liens avec les instituts de recherche, le secteur privé et les universités. Vingt‑trois de nos 28 projets profitent de la collaboration d'universités et de collèges. Le troisième objectif concerne la compétitivité et les répercussions des projets de recherche et développement sur le niveau de compétitivité des sociétés [...] Nous remarquons qu'après maintenant cinq ans, environ la moitié des projets ont commercialisé ou appliqué cette technologie.^[13]

Le Comité encourage Industrie Canada à continuer de produire des rapports publics sur les bénéficiaires de contributions et sur les résultats et les réalisations de l’ISAD. Le Comité remarque par ailleurs que le Ministère ne s’est pas engagé à publier des rapports semblables concernant le programme CSeries de Bombardier, qui est évalué à 350 millions de dollars. Par conséquent, il fait la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 3

Que, à compter de 2013‑2014, Industrie Canada publie des rapports publics annuels sur les contributions versées dans le cadre du programme CSeries de Bombardier, et sur les résultats et les réalisations du programme.

RECOUVREMENT DES SOMMES VERSÉES

Le soutien qu’Industrie Canada apporte au secteur aérospatial prend la forme de contributions remboursables : les bénéficiaires remboursent les fonds au gouvernement lorsque certaines conditions sont remplies. Les remboursements effectués par les bénéficiaires de PTC sont réinvestis dans les entreprises par le truchement des paiements au titre de l’ISAD et du programme CSeries de Bombardier.

Le BVG a constaté que, depuis 1996, Industrie Canada a reçu des remboursements de 767 millions de dollars pour le programme PTC et, depuis 1985, il a reçu 607 millions de dollars en remboursements pour le PPIMD^[14]. Le Ministère prévoit que, au cours des dix prochaines années, il recevra des remboursements totalisant 1,5 milliard de dollars dans le cadre de PTC, et 299 millions de dollars dans le cadre du PPIMD. Par comparaison, les sommes versées aux bénéficiaires de ces programmes se sont élevées à 3,1 milliards et 2 milliards de dollars respectivement.

Le BVG a examiné un échantillon représentatif de 41 contributions versées dans le cadre de PTC et de 10 autres accordées dans le cadre du PPIMD afin de déterminer si Industrie Canada a surveillé le processus de recouvrement et obtenu les remboursements prévus à temps de 2007 à 2012. Il a constaté que les remboursements sont versés dans les délais requis dans 61 % des cas pour ce qui est de PTC, et dans 80 % des cas pour ce qui est du PPIMD. En ce qui concerne les remboursements en retard, Industrie Canada a pris les mesures appropriées pour obtenir ces paiements. Le BVG n’a pas mis en comparaison les remboursements prévus par le Ministère et les remboursements reçus.

Le Comité encourage Industrie Canada à maintenir ses efforts à cet égard, car il est important que le gouvernement recouvre l’argent qui lui est dû. Le Comité remarque que l’ISAD et le programme CSeries de Bombardier approchent de leur date d’échéance, et que le gouvernement cherchera alors à obtenir le remboursement des fonds accordés aux bénéficiaires. Comme Marta Morgan l’a indiqué au Comité, « les attentes en matière de remboursement sont plus élevées pour l'ISAD, car nous appliquons maintenant une redevance sur le chiffre d'affaires brut plutôt que sur les ventes de produits. La méthode de remboursement est plus uniforme et plus cohérente. La période de remboursement est aussi plus courte [...] Lorsque les remboursements vont commencer en 2013‑2014, nous allons afficher tous les remboursements réalisés par les entreprises^[15]. »

Afin d’aider les Canadiens et les parlementaires à vérifier si le gouvernement profite suffisamment de l’argent investi dans le secteur aérospatial, le Comité fait la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 4

Que, à compter de 2013–2014, Industrie Canada publie des rapports publics annuels sur les montants versés aux bénéficiaires des programmes de soutien du secteur aérospatial et les montants remboursés par ces derniers, de même que sur les remboursements qu’il prévoit recevoir. Le Ministère s’est déjà engagé à produire ces rapports dans le cas de l’ISAD.

CONCLUSION

Le secteur canadien de l’aérospatiale est le cinquième en importance à l’échelle mondiale et contribue dans une large mesure à l’économie canadienne. Il effectue beaucoup de recherche‑développement, et le gouvernement fédéral appuie ce type d’activité au moyen de programmes variés de paiements de transfert depuis 1959. Pour que ces programmes produisent les résultats escomptés, il importe de les concevoir et les mettre en œuvre correctement. Les renseignements les plus à jour fournis par Industrie Canada révèlent que, de 2002 à 2011, le PIB du secteur aérospatial a augmenté de 22 %, le ratio PIB/travailleur, de 34 %, et les dépenses de fabrication en recherche‑développement, de 57 %. Au cours de la même période, toutefois, l’emploi direct total des entreprises du secteur a diminué de 7 %. Selon ce qu’indique Industrie Canada dans sa lettre, « le secteur de l’aérospatiale ressent les effets des marchés mondiaux. La dernière récession a touché le secteur de plein fouet. »

Dans son audit des paiements de transfert au secteur aérospatial, le BVG a constaté qu’Industrie Canada gère bien ses programmes de soutien du secteur – il fait preuve de diligence raisonnable avant de conclure des ententes de contribution, il vérifie que les projets respectent les critères d’admissibilité, il examine les demandes reçues des bénéficiaires avant d’en faire le paiement, et il fait le nécessaire pour obtenir les remboursements que doivent verser les bénéficiaires.

Le BVG a aussi estimé qu’Industrie Canada pouvait mieux faire à certains égards. Le Ministère pourrait porter plus d’attention à la collecte d’information sur le rendement, effectuer les évaluations selon les plans établis et produire des rapports publics sur les bénéficiaires ainsi que les résultats et les réalisations des programmes. Le Comité est d’avis que, à cette fin, Industrie Canada devrait présenter un rapport faisant le point sur sa mise en œuvre des recommandations du BVG, envisager la possibilité de mener ses évaluations plus tôt que prévu, produire des rapports publics sur les résultats de ses programmes d’aide au secteur aérospatial, sur les montants versés et remboursés et sur les remboursements qu’il prévoit recevoir.