PARTIE III – VISITES DES COMMUNAUTÉS

Le Comité a effectué une série de visites dans des communautés des Premières nations, assujetties à différents régimes de gestion des terres. Les dirigeants communautaires n’ont pas hésité à transmettre au Comité leurs expériences et points de vue sur la gestion des terres de réserve. Voici un bref aperçu des visites dans les communautés.

PREMIÈRE NATION DE MASHTEUIATSH, QUÉBEC

La Première nation de Mashteuiatsh a signé récemment l’accord-cadre sur la gestion des terres des Premières nations. À son avis, le régime de gestion des terres des Premières nations (GTPN) représente une étape importante vers l’autonomie gouvernementale et un outil de développement économique. Les représentants de Mashteuiastsh ont signalé qu’il est impératif de créer des débouchés étant donné leur population relativement jeune (50 % ont moins de 35 ans). De plus en plus, ils s’efforcent d’établir des partenariats au lieu d’obtenir une compensation pour l’utilisation de leurs terres par des tierces parties.

Il faut signaler que la majeure partie de l’assise territoriale de la Première nation de Mashteuiatsh est attribuée à des membres de la bande au moyen de certificats de possession (CP) préétablis; quelques biens fonciers appartiennent à la communauté (ou bande). Les représentants du conseil de bande ont indiqué qu’à cause de cela, très peu de terres sont disponibles pour le développement économique de la communauté et que la planification du développement économique ne se fait pas de façon aussi cohérente qu’ils le souhaiteraient.

Une question corollaire pour la bande est que la plupart des recettes provenant de loyers fonciers reviennent au titulaire du CP; la bande ne reçoit qu’un faible montant pour l’administration des baux. La Première nation tente de racheter les certificats, mais la tâche est ardue et fort coûteuse.

Bien que la communauté aimerait créer son propre code foncier d’ici deux ans, les représentants ont exliqué au Comité qu’ils croyaient fermement que les terres assujetties à un éventuel code foncier sous le régime de GTPN doivent être saines du point de vue environnemental avant qu’on puisse adopter un tel code. Ils ont fait part au Comité de diverses préoccupations environnementales concernant les terres de réserve visées par un CP (fosses septiques installées trop près des nappes phréatique). Ils ont indiqué qu’AADNC les a informés qu’il ne lui incombe pas de prendre des mesures de remédiation en pareil cas. La Première nation estime qu’il lui en coûterait 100 000 $ pour chaque terre.

PREMIÈRE NATION DE MILLBROOK, NOUVELLE-ÉCOSSE

La Première nation de Millbrook est assujettie au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens. Contrairement à la Première nation de Mashteuiatsh, Millbrook n’a qu’une poignée de CP, lesquels représentent environ 2 % de l’assise territoriale (environ 59 CP sont « actifs »).

Le chef et les membres du conseil ont indiqué qu’ils ont pu atteindre un niveau de réussite économique grâce au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens. Malgré les restrictions, les représentants de la Première nation de Millbrook utilisent abondamment le pouvoir de prendre des règlements administratifs que leur confère la Loi sur les Indiens et ont ainsi élaboré des règlements de zonage, des plans d’aménagement du territoire, des normes de construction et des règles d’imposition. Bien qu’ils aient envisagé d’accéder au régime de GTPN, ils préfèrent s’en tenir aux protections juridiques prévues dans la Loi.

La désignation des terres qui bordent la route 2 (emplacement actuel du Centre Truro Power) à des fins de développement commercial dans les années 1990 est au cœur de la réussite économique de la Première nation de Millbrook. Les représentants de la Première nation ont indiqué que la désignation de terres de réserve a nettement contribué au développement économique.

Les représentants de Millbrook craignent que le processus fédéral d’AR continue d’être lent et inefficient. Par exemple, le Comité a appris que Millbrook attend depuis 19 ans l’annexion d’une parcelle de 12 acres à sa réserve. On estimait que dans le cas où une Première nation répond à toutes les conditions de la Politique sur les AR, il conviendrait d’accélérer le processus.

PREMIÈRE NATION DE MEMBERTOU, NOUVELLE-ÉCOSSE

La Première nation de Membertou fait partie des nouveaux signataires du régime de GTPN. Jusqu’ici, sa réussite économique est liée au cadre de gestion des terres prévu dans la Loi sur les Indiens. À l’instar de la Première nation de Millbrook, Membertou est stratégiquement établie dans un centre urbain. Elle constitue aujourd’hui une force économique dans la région, comptant 700 employés pendant la haute saison, dont près de la moitié ne sont pas autochtones; ses revenus annuels bruts, qui proviennent d’entreprises appartenant à la bande et gérées par elle, s’élèvent à 75 millions de dollars et servent, en partie, à la réalisation de programmes communautaires.

De l’avis des représentants de la Première nation de Membertou, le régime de GTPN devrait être ouvert à toutes les Premières nations intéressées, mais ils reconnaissent les limites de financement fédérales quant au nombre de Premières nations pouvant adhérer au régime à tout moment. Ils ont expliqué que, contrairement à d’autres Premières nations, Membertou était en mesure de financer elle-même sa participation au régime; on l’avait cependant informée à l’époque que le régime était fermé aux nouveaux adhérents. Les représentants ont dit au Comité qu’ils auraient dû pouvoir adhérer au régime quand ils étaient prêts à le faire.

Ils ont aussi mentionné que même si le régime de GTPN est préférable au régime de la Loi sur les Indiens, ce n’est pas un régime idéal étant donné que les pouvoirs sont encore délégués par le ministre. Partageant le point de vue d’autres communautés, ils ont décrit le régime comme un continuum de modèles de gestion des terres dont le but ultime est l’autonomie gouvernementale.

Parmi les raisons invoquées pour participer au régime de GTPN, mentionnons la croissance économique rapide qu’a connue la Première nation de Membertou ces dernières années et le point de vue selon lequel Membertou est « allée aussi loin que possible » dans l’application de la Loi sur les Indiens. On estimait qu’il était particulièrement difficile d’obtenir du financement à long terme en vertu de la Loi, d’où l’incitation à adhérer au régime de GTPN. Trevor Bernard, directeur exécutif, a expliqué au Comité que le régime de GTPN stimulerait le développement économique de la communauté, car il permettrait à la Première nation d’emprunter en donnant des terres en nantissement[144].

En ce qui a trait au processus d’AR, les représentants de Membertou ont signalé que le développement économique est lié à l’expansion de l’assise territoriale de la réserve. Dans le cas de Membertou, il y avait des fonds disponibles pour accélérer le processus par suite de la décision Marshall. On a également mené à bien récemment un autre processus d’ajout sur les « terres MacAulay », un processus qui a duré 12 ans et qui a été retardé principalement à cause des intérêts d’un propriétaire foncier privé. À la fin, Membertou s’est dessaisie de la parcelle de terre grevée d’une servitude pour pouvoir mener à bien le processus.

NATION CRIE DU LAC MUSKEG, SASKATCHEWAN

Les représentants de la Nation crie du lac Muskeg ont indiqué que leur terre est la plus importante de leurs ressources. Ils ont mentionné que, grâce à la Loi sur la gestion des terres des premières nations, ils avaient davantage la haute main sur leurs terres et de meilleures chances d’obtenir des revenus autonomes par le développement économique. La Première nation utilise les revenus autonomes pour offrir des programmes sociaux, notamment dans les domaines de la santé et de l’éducation.

Les représentants de la Nation crie du lac Muskeg considèrent que le régime de GTPN est un outil précieux pour le développement économique et l’emploi; ils considèrent qu’il est le fruit d’une initiative de collaboration avec le gouvernement, bien que dirigée par les Premières nations. Tout comme d’autres communautés, la Nation crie du lac Muskeg voit le régime comme une étape importante vers le but ultime de l’autodétermination. En 2005, lorsqu’elle a commencé à utiliser son code foncier, elle tenait à ce qu’il favorise la progression vers ce vaste objectif.

Les représentants ont insisté sur l’importance d’une approche progressive pour la gestion des terres, jugeant utile de préparer les Premières nations à se doter des moyens nécessaires à l’aménagement de leurs terres et à assumer d’autres responsabilités.

Ils ont aussi indiqué que la gouvernance est un aspect très important et que la Première nation a pris des mesures pour dissocier la politique des affaires. Le Comité a appris que la Nation crie du lac Muskeg n’a pas ménagé ses efforts pour élaborer de solides structures de gouvernance et pour faire preuve de plus de transparence, notamment grâce à son plan de développement communautaire.

Le chef et les membres du conseil ont indiqué que les CP constituent un dossier épineux dans la communauté, mais qu’en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (LGTPN), ils disposaient dorénavant d’un outil pour réglementer les terres visées par un CP et pour mettre en application des codes environnementaux. Ils ont expliqué que les CP avaient été délivrés à d’anciens combattants par le gouvernement fédéral après la guerre, réduisant ainsi l’assise territoriale de la communauté. Il s’agit d’un problème pour la communauté, et une revendication foncière particulière a été présentée à cet égard.

Les représentants ont mentionné qu’il est possible d’aménager des terres de réserve et de les « mettre en valeur ».

PREMIÈRE NATION DAKOTA DE WHITECAP, SASKATCHEWAN

Le chef Darcy Bear de la Première nation Dakota de Whitecap a fait savoir au Comité que les pratiques de saine gouvernance, la reddition de comptes et la transparence forment la pierre angulaire du succès économique de la communauté. Il a fait observer qu’après avoir été élu au conseil en 1991, la Première nation Dakota de Whitecap était sur le point de déclarer faillite et n’avait peu ou pas de politiques ou de mesures de contrôle financier en place. Face aux difficultés financières, le chef et le conseil ont établi un plan de gestion financière, consolidé la dette et fait équipe avec les représentants d’AADNC pour élaborer un plan de redressement afin d’éviter de confier la gestion à une tierce partie.

Le chef Bear a également signalé que la Loi sur les Indiens n’a pas été conçue pour soutenir le développement économique des Premières nations. La LGTPN élimine la Loi sur les Indiens dans une proportion de 25 % et permet aux communautés d’avoir la haute main sur la gestion de leurs terres. En ce sens, le régime de GTPN intéresse tout particulièrement la Première nation Dakota de Whitecap. Le chef Bear a cependant signalé que l’efficacité du régime dépend du code foncier de la communauté : « Si vous voulez suivre le rythme des affaires, vous devez avoir un bon code foncier. Certaines communautés ont des codes fonciers très restrictifs qui ressemblent beaucoup à la Loi sur les Indiens[145]. »

Le chef Bear a expliqué que le régime de GTPN est une partie importante de la stratégie d’habilitation de la Première nation et contribue à briser le cycle de dépendance. Il a fait observer que la LGTPN est un outil économique fort utile et qu’elle aide la Première nation à se rapprocher de son objectif d’autonomie gouvernementale. Elle permet aussi de raviver la culture et les croyances de la communauté, lesquelles se reflètent dans le code foncier. Le chef Bear a indiqué que la LGTPN fait en sorte que ce sont les membres de la communauté qui dirigent la réforme, et non le chef et le conseil. C’est également le cas du plan d’aménagement des terres de la Première nation Dakota de Whitecap. On sollicite la participation de la communauté pour assurer un juste équilibre au sein de la Première nation, et les projets de changement de zonage doivent être approuvés par la communauté.

Le chef Bear a également observé que la Première nation Dakota de Whitecap voulait créer un environnement accessible au monde des affaires. Selon lui, la LGTPN a permis d’uniformiser les règles du jeu : « Nous délaissons le modèle de financement des réserves au profit d’un modèle hors réserve[146]. » Au-delà de la LGTPN, la Première nation a élaboré un ensemble de lois et de politiques qui jettent les assises du développement durable, dont une loi sur l’octroi de permis d’exploitation d’entreprise, un plan d’aménagement du territoire exposant les usages des terres de réserve les meilleurs et les plus avantageux, une loi concernant les biens immobiliers patrimoniaux et une loi relative aux intérêts traditionnels.

Le chef Bear a mentionné que l’article 89 de la Loi sur les Indiens pose encore problème. Selon les dispositions actuelles de cette loi, les membres des Premières nations ne peuvent posséder de biens immeubles dans les réserves, d’où la difficulté d’obtenir une hypothèque. Le chef Bear estimait que les Premières nations devraient avoir la possibilité de se soustraire à l’application de l’article 89.

On a également fait mention de l’absence de mesures de protection environnementale dans la réserve. Le chef Bear a indiqué que la pénalité maximale prévue par la Loi sur les Indiens est de 1 000 $. En comparaison, il a remarqué que les mesures législatives provinciales en matière d’environnement sont strictes et que les contrevenants doivent remettre en état les terres. Selon lui, à défaut d’une loi environnementale dans les réserves, une solution provisoire consisterait à travailler avec les autorités provinciales à l’application de leurs lois.

PREMIÈRE NATION DE WESTBANK, COLOMBIE-BRITANNIQUE

La Première nation de Westbank est au nombre des 14 premiers signataires de la Loi sur la gestion des terres des premières nations de 1999. Depuis 2005, elle est assujettie à un accord d’autonomie gouvernementale. Elle a la particularité d’avoir l’assiette fiscale résidentielle la plus imposante des Premières nations au Canada.

Le chef Robert Louie a dit au Comité qu’avant les années 1990, il y avait eu peu d’activités d’aménagement des terres de Westbank. Selon lui, la stabilité du gouvernement, conjuguée à la solidité des structures juridiques et des assises législatives, a stimulé la mise en valeur des terres de la réserve. Il a fait observer que « l’instauration d’un cadre adéquat a attiré des chargés de projet d’aménagement compétents, dorénavant confiants dans le processus[147] ». L’adoption du régime de gestion des terres de la Première nation de Westbank, assorti de règles bien définies, d’un système d’enregistrement des terres, de mesures législatives concernant l’aménagement des terres, les subdivisions et les développements, fait en sorte que les responsables de l’aménagement ont confiance dans le régime foncier de Westbank.

Au dire du chef Louie, sous le régime de la LGTPN, Westbank peut effectuer des transactions plus rapidement que la municipalité voisine, tout en offrant un niveau de service cohérent et transparent pour le contexte hors réserve. À titre d’exemple, il a mentionné que l’enregistrement des baux en application de la Loi sur les Indiens est un processus fastidieux comparativement à ce qu’il est aux termes du Règlement sur le registre foncier de la Première nation de Westbank, pris en 2007 en vertu de l’accord d’autonomie gouvernementale de Westbank. Il a ajouté que le processus de location est ouvert et transparent, que les règlements sont affichés en ligne, ce qui n’est pas sans rassurer les investisseurs.

Le chef Louie a fait observer que la transformation de la communauté, jadis en butte à des difficultés et maintenant prospère, s’est faite rapidement, mais non sans heurt; grâce à la LGTPN et maintenant à l’autonomie gouvernementale, la communauté exerce un pouvoir décisionnel, un aspect jugé essentiel à la réussite économique d’une première nation.

Le chef Louie était d’avis que les sommes investies par le gouvernement fédéral pour rallier les Premières nations à la LGTPN rapporteront 10 fois plus; à cet effet, il a signalé que le produit intérieur brut de la Première nation de Westbank s’élève à environ 3,5 milliards de dollars et que la valeur des propriétés dépasse 1,3 milliard de dollars.

Les représentants de la Première nation de Westbank considèrent que le processus d’AR est « pénible[148] »; il a fallu 12 ans pour convertir une parcelle de terrain en terre de réserve. Ils ont signalé qu’il s’agit d’un processus hautement bureaucratique, et que le taux de roulement de personnel à AADNC étant élevé, il y a peu de continuité, et comme il permet la participation des municipalités et des tierces parties, il peut occasionner des retards. En outre, il n’est pas appliqué de la même façon au pays; par exemple, les ententes sur le règlement des droits fonciers issus de traités au Manitoba et en Saskatchewan permettent de désigner préalablement des terres, mais ce n’est pas le cas pour les autres Premières nations. De l’avis des représentants de Westbank, il faudrait un processus accéléré pour les revendications territoriales particulières.

En réponse aux questions concernant l’écart en matière de réglementation dans les réserves, le chef Louie a dit au Comité que les pénalités prévues par le régime environnemental de la Première nation de Westbank équivalent à celles que prévoient les lois provinciales, et la Loi canadienne sur la protection de l’environnement continue de s’appliquer.

Le chef Louie et d’autres représentants ont signalé qu’il est possible d’aménager les terres visées par le paragraphe 91(24) et que les baux font l’objet d’un processus simple et moderne que les investisseurs de l’extérieur peuvent comprendre. Le chef Louie a indiqué : « Ils ont dit que nous ne pouvions pas aménager des terres visées par le paragraphe 91(24), mais nous avons effectué des travaux. La Première nation de Westbank est celle qui possède le taux le plus élevé de permis et de baux. Nous ne voulons pas de terres en fief simple[149]. »

BANDE INDIENNE DE PENTICTON, COLOMBIE-BRITANNIQUE

La bande indienne de Penticton est établie dans la région de l’Okanagan Sud au centre de la Colombie-Britannique, soit à une heure de la frontière canado-américaine. Seulement 8 000 acres de terres de réserve peuvent être utilisés, mais la majeure partie appartient à des intérêts privés. Les trois quarts de la masse des terrains sont situés sous le couvert forestier et le reste fait l’objet de CP détenus par des membres de la bande. Les représentants de Penticton ont indiqué qu’il s’agit là d’un obstacle au développement économique auquel se heurte la communauté.

Les représentants de Penticton ont indiqué qu’ils envisagent d’assumer plus de responsabilités dans la gestion des terres. Ils ont dit au Comité que d’autres Premières nations leur ont conseillé de ne pas escamoter d’étapes durant le processus. Les représentants ont dit au Comité que la communauté préfère une approche progressive et attend de voir ce qui se passera avec le Programme de délégation de la gestion foncière avant d’aller de l’avant avec la LGTPN. Ils ont indiqué que la communauté n’est pas prête pour la LGTPN. Ils ont ajouté que le moment était mal choisi et qu’il fallait permettre à la communauté d’assumer plus de responsabilités à mesure qu’elle s’en sent capable.

Les représentants estimaient également que les investissements dans l’infrastructure sont essentiels pour que les grands projets de développement puissent se réaliser. Parmi les obstacles mentionnés, signalons le processus de désignation des terres en raison des conditions de ratification, la nécessité d’établir des baux normalisés pour éviter que les lenteurs administratives ne découragent les responsables des projets d’aménagement et le financement d’hypothèques sur les terres des Premières nations.

BANDE INDIENNE D’OSOYOOS, COLOMBIE-BRITANNIQUE

La bande indienne d’Osoyoos est établie en banlieue de la ville d’Osoyoos, en Colombie‑Britannique, environ à quatre kilomètres au nord de la frontière canado‑américaine.

Prospère, cette bande est aujourd’hui reconnue pour ses réalisations sur le plan économique. Le chef Clarence Louie attribue cette réussite au leadership solide et transparent ainsi qu’à une stratégie de développement ancrée dans les principes d’affaires. La bande a signé l’accord-cadre sur la gestion des terres des Premières nations, mais ses efforts pour faire adopter son code foncier n’ont pas porté fruit[150]. C’est pourquoi la bande est considérée comme inactive au sein du régime de GTPN et qu’elle est assujettie au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens. La bande a indiqué qu’elle utilise des baux et des coentreprises pour tirer parti de perspectives économiques[151].

Le chef Louie a observé qu’AADNC (et par extension le ministère de la Justice) n’est pas favorable aux affaires. Par exemple, il y a plus de 10 000 baux rattachés à des terres des Premières nations, mais le Ministère recommence toujours à zéro;il serait plus censé d’avoir un modèle pour réduire le temps nécessaire à l’établissement de baux. Selon lui, le roulement de personnel à AADNC a pour effet d’augmenter les délais associés à des processus pesants.

Le chef Louie a expliqué que le développement économique d’Osoyoos est lié aux terres appartenant à la bande et non aux « terres de location ». Il a indiqué que la bande est le plus gros propriétaire foncier dans la réserve; « nous n’aurions pas connu le développement économique que nous avons aujourd’hui si la plupart des terres appartenaient à des particuliers[152]. » Il a ajouté qu’il était fort heureux pour la bande que l’attribution de terrains à des particuliers par AADNC n’ait pas entraîné la perte des meilleures terres comme c’est arrivé dans d’autres communautés. Les derniers terrains visés par des CP ont été attribués en 1982. Le chef Louie a fait observer qu’à Penticton et à Westbank, la plupart des projets ont été réalisés sur des propriétés assorties de CP. Les revenus proviennent donc principalement de l’impôt.

Le chef Louie estimait que le système de délivrance de CP est encore une source de divisions internes parmi les Premières nations et va à l’encontre de la tradition selon laquelle la terre n’appartient pas aux individus. « Notre peuple ne croit pas en la propriété privée » et « nos terres communales permettent le développement économique[153] ». Il était d’avis qu’AADNC voulait diviser les terres tribales en parcelles appartenant à des particuliers pour que les Indiens deviennent comme des Blancs. Selon lui, le régime de la Loi sur les Indiens sape l’autorité traditionnelle des chefs en permettant au chef et au conseil d’attribuer des CP. Le chef Louie a indiqué que les chefs s’étaient attribué à eux‑mêmes et à leurs fils les meilleures propriétés.

Au dire du chef Louie, la Loi sur les Indiens et les délais qui en découlent font perdre des possibilités économiques à la bande. L’autonomie gouvernementale et la LGTPN sont de bons systèmes selon lui. Il a indiqué qu’il manquait cinq votes pour que soit adopté le code foncier et qu’on pourrait le soumettre à nouveau étant donné que la bande ne l’a peut‑être pas bien expliqué aux membres de la communauté.

Enfin, il a indiqué que la bande d’Osoyoos emploie des membres de 38 autres Premières nations. Forte de sa prospérité, elle a pu acheter peu à peu des propriétés à l’extérieur de la réserve comme à l’intérieur (terres avec CP) pour en faire des terres appartenant à la bande.