AANO Rapport du Comité
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PARTIE I – LA GESTION DES TERRES DE RÉSERVE :
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Type de registre |
Total de l’assise territoriale des Premières nations |
Système d’enregistrement des terres indiennes (assise territoriale en vertu de la Loi sur les Indiens) |
3 385 950[27] |
Registre des terres des Premières nations (contrôle des terres en vertu de la LGTPN) |
148 155 |
Premières nations autonomes |
17 499 |
Assise territoriale totale |
3 551 430 |
Source : Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Statistiques relatives à l'assise territoriale.
Il est important de noter que les transferts de titres fonciers traditionnels et les transferts non enregistrés et non approuvés de titres légitimes n’apparaîtraient pas dans les résultats d’une recherche dans le SETI.
E. Rôle du fédéral
La Loi sur les Indiens confère au ministre et à AADNC les pouvoirs les plus importants en ce qui concerne la gestion des terres des Premières nations. Mais à mesure que les Premières nations délaissent la Loi sur les Indiens au profit de régimes leur conférant une plus grande autonomie, comme la LGTPN, le rôle du Ministère s’atténue.
AADNC assume un vaste éventail de fonctions administratives et traite de nombreuses transactions foncières pour les Premières nations assujetties à la Loi sur les Indiens, dont[28] :
- Approuver l’attribution des terres (CP) et les transactions connexes;
- Émettre des permis et des baux pour des activités dans les réserves, y compris des activités commerciales, industrielles et résidentielles;
- Désigner les terres destinées à la location;
- Enregistrer les intérêts dans le SETI ;
- Étudier et recommander des propositions au titre de la politique d’ajout aux réserves (AR);
- Établir les limites des réserves et des parcelles de terrain particulières;
- Veiller au respect des modalités des baux et permis, et percevoir les recettes;
- Gérer des questions environnementales, y compris l’évaluation environnementale, la réhabilitation des sites contaminés et la gestion des déchets solides.
- Le Ministère aide par ailleurs les Premières nations à développer leur propre capacité en matière de gestion des terres dans le cadre de son Programme de gestion des terres et de l’environnement dans les réserves (PGTER)[29]. Lancé en 2005 en tant que programme pilote, le PGTER remplace les anciens programmes de gestion des terres du Ministère (Programme de délégation de pouvoirs 53/60 et Programme régional d’administration des terres) et élargit les responsabilités transférées aux Premières nations en vertu de ces programmes.
Programme exhaustif et intégré de gestion des terres et de l’environnement, le PGTER vise à créer les conditions favorables pour accroître les responsabilités des Premières nations concernant leurs terres de réserves, dont la gestion de l’environnement, au lieu de laisser le Ministère assumer l’essentiel de ces fonctions. La Loi sur les Indiens accorde certaines responsabilités aux Premières nations, dont l’aménagement des terres communautaires, la gestion environnementale, la gestion des ressources naturelles, la surveillance de la conformité ainsi que l’administration des transactions foncières[30].
En vertu du Programme, les Premières nations reçoivent une aide financière pour la gestion des terres et peuvent participer à un programme de certification professionnelle en gestion des terres, d’une durée de deux ans, donné par l’Université de la Saskatchewan et l’Association nationale des gestionnaires des terres autochtones. Pour être admissible au PGTER, une Première nation doit compter un gestionnaire des terres, elle doit avoir des transactions foncières inscrites à son actif et avoir fait preuve d’une saine gestion financière[31].
F. Modernisation des terres
Outre la réforme et l’intégration de ses programmes de gestion des terres, depuis le lancement en 2009 du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones[32], le gouvernement fédéral cherche à établir une série d’options permettant aux Premières nations d’exercer un plus grand contrôle sur leurs terres et leurs ressources. L’un des éléments clés de cette initiative de « modernisation des terres » réside dans la mise en place d’outils pertinents de gestion des terres, dont des mesures législatives et de réglementation, pour faciliter le développement économique des réserves[33]. Parmi les plus récentes réformes fédérales dans ce domaine, mentionnons celles-ci :
- Le projet de loi C-45 – Loi de 2012 sur l’emploi et la croissance, qui simplifie le processus de location de terres désignées par les Premières nations en abaissant le seuil du vote communautaire prescrit par la Loi sur les Indiens de la double majorité à la majorité simple, et permettant au ministre des Affaires autochtones, plutôt qu’au gouverneur en conseil, d’approuver la désignation des terres[34].
- La création d’un groupe de travail conjoint entre AADNC et l’Assemblée des Premières nations sur les AR afin d’étudier des possibilités d’accélérer le fastidieux processus d’AR pour permettre aux Premières nations de réaliser leur potentiel économique[35].
- L’engagement, dans le budget de 2011, de réaffecter jusqu’à 20 millions de dollars de financement sur deux ans pour permettre à de nouvelles Premières nations d’adhérer au régime de la LGTPN. De même, en 2011, le Canada et le Conseil consultatif des Premières nations ont signé un protocole d’entente sur une nouvelle formule de financement, pavant la voie à l’adhésion de 18 autres Premières nations au régime de la LGTPN en janvier 2012. Une enveloppe supplémentaire de 9 millions de dollars est prévue dans le budget de 2013 pour élargir le régime de gestion des terres des Premières nations et permettre l’adhésion de huit autres Premières nations[36].
- La modification de la LGTPN pour éliminer l’obligation de conclure des ententes de gestion de l’environnement avec le gouvernement fédéral avant l’élaboration de régimes locaux de protection environnementale[37].
- Le budget de 2012 a présenté une proposition de taille pour la réforme du régime foncier des réserves. Avalisant une recommandation du Comité permanent des finances de la Chambre des communes[38], le gouvernement fédéral a annoncé son intention d’étudier avec les Premières nations intéressées la possibilité d’adopter des mesures législatives qui autoriseraient la propriété privée à l’intérieur des limites actuelles des réserves[39]. Cette proposition, présentée par la Commission de la fiscalité des Premières nations, est abordée de manière plus approfondie un peu plus loin dans le rapport.
G. Ce que le contexte nous révèle
Cet examen sommaire du cadre de gestion des terres de réserve souligne les défis particuliers que posent les réformes envisagées. Même si la Loi sur les Indiens peut contrecarrer et retarder le développement économique des réserves, elle offre néanmoins certaines protections aux Premières nations, notamment pour ce qui est de préserver l’intégrité de l’assise territoriale des réserves. Cette contradiction apparente a été mentionnée par Andrew Beynon, directeur général, Direction générale des opportunités pour les communautés, AADNC, qui a expliqué que même si nombre de Premières nations aspirent à une pleine autonomie pour la gestion de leurs terres, d’autres préfèrent que le gouvernement continue de jouer son rôle d’administrateur des terres, estimant que le Canada « doit s’acquitter d’obligations fiduciaires précises à l’égard des terres de réserve[40] ».
Ces rôles conflictuels, combinés à la divergence des conceptions en ce qui a trait à la terre, aux modes de propriété foncière et à la capacité des communautés, peuvent contribuer à rendre encore plus complexes les réformes. Malgré ces difficultés, les Premières nations sont nombreuses à vouloir élaborer des régimes de gestion des terres modernes et professionnels grâce auxquels leurs communautés pourront tirer profit de l’investissement extérieur, ainsi que de la richesse de leurs terres et de leurs ressources. Les deux parties qui suivent résument les témoignages qui ont été livrés au Comité sur les défis de l’exploitation des terres de réserve des Premières nations et les moyens possibles de les surmonter.
[9] Marena Brinkhurst et Anka Kessler, p. 2.
[10] Joan Holmes, Reserve Land Surrenders: Best Practices for Documenting Historic Grievances, juillet 2006.
[11] Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c. 3.
[12] Sous le régime des traités contemporains, cependant, les terres visées sont détenues en fief simple par les groupes autochtones et ne sont plus considérées comme des « terres réservées pour les Indiens » au sens du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou, en ce qui concerne les Premières nations, des réserves au sens de la Loi sur les Indiens.
[13] Jack Woodward, Native Law, « Aboriginal Titles and Indian Lands », vol. 1, chap. 8, 1989. [traduction]
[14] Voir, par exemple, Lang Michener LLP, Best Practices in First Nations’ Land Administration Systems, 2007.
[15] Gouvernement du Canada, Loi sur la gestion des terres des premières nations, L.C. 1999, ch. 24.
[16] Des renseignements supplémentaires sur la Loi sur la gestion des terres des premières nations sont fournis dans le site Web du Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières nations.
[17] Assemblée des Premières nations (Colombie-Britannique), Land Management, partie 1, section 3:19.
[18] La législation nisga’a permet aux propriétaires d’une résidence située dans une ancienne réserve en territoire nisga’a, au nord-ouest de la Colombie-Britannique, de transférer leur titre foncier en titre de propriété en fief simple. Ainsi, un Nisga’a pourrait hypothéquer ou vendre sa propriété, mais le contrôle demeurerait assuré par le gouvernement de village. La législation ne s’applique qu’aux propriétés résidentielles et exclus, par exemple, les grands projets de développement immobilier commerciaux. Pour plus de renseignements, voir Nisga’a Lisims Government, Nisga'a Landholding Transition Act, octobre 2009.
[20] L’article 20 de la Loi sur les Indiens dispose que : « Un Indien n’est légalement en possession d’une terre dans une réserve que si, avec l’approbation du ministre, possession de la terre lui a été accordée par le conseil de la bande. » L’autorité du Parlement conférée par le paragraphe 91(24) est généralement considérée comme absolue, ou sans limitations. Aussi, le fait qu’il ait promulgué le caractère communal et inaliénable des terres de réserve dans la Loi sur les Indiens n’empêche pas qu’il puisse aussi, parallèlement, autoriser la propriété individuelle en fief simple de ces terres sous certaines conditions prévues par la Loi ou dans d’autres documents.
[21] Thomas Flanagan et Christopher Alcantara, « Individual Property Rights on Canadian Indian Reserves », Public Policy Sources, Institut Fraser, no 60, juillet 2002, p. 3.
[22] Les Premières nations Membertou et Lac La Ronge ont entrepris de recenser et de documenter les titres fonciers traditionnels dans les réserves. Voir Thomas Flanagan et Katrine Beauregard, The Wealth of First Nations: An Exploratory Study, Institut Fraser, juin 2013, p. 9.
[23] Marena Brinkhurst et Anka Kessler, p. 4.
[24] Pour plus de renseignements sur le processus de location de terres dans les réserves, voir Bob Starkell, Leases on Indian Reserves, octobre 2006.
[25] Pour plus de renseignements sur le Registre des terres des Premières nations : Lang Michener LLP, Best Practices in First Nations’ Land Administration Systems, 2007.
[26] AADNC, Enregistrement des terres.
[27] En février 2013, l’assise territoriale totale des Premières nations totalisait 3,8 millions d’hectares.
[28] Chambre des communes, AANO, Témoignages, 1re session, 41e législature, 24 novembre 2011, (Andrew Beynon, directeur général, Direction générale des opportunités pour les communautés, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien).
[29] AADNC, Foire aux questions - Programme de gestion des terres et de l'environnement dans les réserves.
[30] Bureau du vérificateur général du Canada, Automne 2009, Rapport de la vérificatrice générale du Canada, Chapitre 6 ‒ La gestion des terres et la protection de l’environnement dans les réserves, 2009.
[31] Ibid.
[33] AADNC, Le point sur la mise en œuvre du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, 2012.
[34] Projet de loi C-45, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget, en particulier la section 8 de la partie 4.
[35] AADNC, Plan d'action conjoint Canada ‒ Premières nations, communiqué de presse, juin 2011. En juillet 2013, AADNC a publié un projet de révision de la Politique sur les ajouts aux réserves de 2001. Les révisions proposées permettraient de : simplifier la proposition d’ajout aux réserves et éliminer les chevauchements; clarifier les rôles et les responsabilités; faciliter le développement économique. Pour obtenir plus de renseignements, cliquer ici.
[36] AADNC, Le gouvernement Harper ouvre la voie à un plus grand contrôle par les Premières Nations de leurs terres et de leurs ressources, 25 mars 2013.
[37] Projet de loi C-38, Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable, en particulier la section 46 de la partie 4.
[38] Comité permanent des finances de la Chambre des communes, Maintenir le cap sur l'emploi et la croissance au Canada, 1re session, 41e législature, décembre 2011.
[39] Gouvernement du Canada, Emplois, croissance et prospérité à long terme ‒ Le plan d'action économique de 2012, mars 2012.
[40] Chambre des communes, AANO, Témoignages, 1re session, 41e législature, 24 novembre 2011 (Andrew Beynon, directeur général, Direction générale des opportunités pour les communautés, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien).