INTRODUCTION

Partout dans le monde, le transport aérien est en forte progression et le Canada n’y fait pas exception. D’ailleurs, la géographie du pays et son éloignement des autres grandes villes du monde rendent le transport aérien essentiel pour bon nombre de Canadiens et Canadiennes[1].

C’est pourquoi la confiance du public envers la sécurité du transport aérien canadien est importante. En outre, cette confiance est nécessaire à la viabilité du transport aérien. Reconnaissant cela, le Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités (le Comité) s’est réuni d’avril à juin 2017 afin d’étudier la sécurité du système d’aviation civile canadien[2]. Durant cette période, le Comité a entendu 47 témoins et reçu 11 mémoires concernant les enjeux liés :

• au personnel;
• à la surveillance et à l’application de la loi;
• aux équipements et à l’infrastructure;
• aux opérations aériennes;
• aux interventions en cas d’accidents;
• à la sûreté.

Le présent rapport présente les points de vue de ces intervenants et formule des recommandations à l’intention du gouvernement fédéral afin d’assurer la bonne performance du Canada en matière de la sécurité aérienne.

CONTEXTE

Malgré l’importance que les médias accordent aux accidents d’avion et aux situations d’urgence dans le domaine aéronautique, l’aviation commerciale représente le mode de transport le plus sûr[3]. À l’échelle mondiale, de 2011 à 2015, le nombre de victimes annuel sur des vols commerciaux réguliers a grandement varié, puisqu’un ou deux accidents d’avion d’envergure peuvent changer considérablement les données en la matière. Le nombre d’accidents[4] suit toutefois une tendance à la baisse[5]. La figure 1 montre le nombre d’accidents et de victimes sur des vols commerciaux réguliers à l’échelle mondiale de 2011 à 2015.

Figure 1 – Nombre d’accidents sur des vols commerciaux réguliers à l’échelle mondiale, 2011-2015

Source :  Organisation de l’aviation civile internationale, Safety Report : 2016 Edition [DISPONIBLE EN ANGLAIS SEULEMENT].

La performance du secteur canadien de l’aviation en matière de sécurité s’est aussi améliorée de façon continue. Le nombre d’accidents aéronautiques[6] survenus au Canada et mettant en cause un aéronef qui y est immatriculé[7] est passé de 258 en 2006 à 193 en 2016[8]. Le taux d’accidents[9], qui tient compte du niveau d’activité sur le plan du nombre d’heures de vol, a aussi décliné de 2006 à 2016, passant de 6,6 accidents par 100 000 heures de vol à 4,5 en 2016[10]. La figure 2 montre le nombre d’accidents et les taux d’accidents en aviation civile de 2006 à 2016.

Figure 2 – Accidents et taux d’accidents d’aéronefs immatriculés au Canada (par heure de vol, à l’exclusion des aéronefs ultralégers et des autres types d’aéronefs), 2006-2016

Source : Bureau de la sécurité des transports du Canada, Sommaire statistique des événements aéronautiques 2016, information préliminaire en date du 30 mars 2017, information fournie au Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités, 4 avril 2017; Bureau de la sécurité des transports du Canada, Sommaire statistique des événements aéronautiques 2015, Gatineau, avril 2016.

En ce qui concerne l’aviation commerciale[11], le nombre d’accidents survenus au Canada est passé de 128 en 2006 à 62 en 2016[12]. Le nombre de victimes s’est pour sa part élevé à 242 pendant cette période. La majorité d’entre elles (60 % ou 156) ont été impliquées dans des accidents mettant en cause des taxis aériens[13]. À titre de comparaison, les accidents mettant en cause les avions de ligne[14] et les avions de transport régional[15] ont fait respectivement 12 (4,6 %, tous en 2011) et 27 (10,4 %, tous avant 2014) victimes au cours de la même période. Les aéronefs immatriculés à l’étranger ont pour leur part fait 7 (2,7 %) victimes. La figure 3 montre le nombre de victimes dans l’aviation commerciale au Canada de 2006 à 2016[16].

Figure 3 – Nombre de victimes impliquées dans des accidents d’aéronefs commerciaux au Canada, par type d’exploitant (article du RAC) par année, 2006-2016

Source : Bureau de la sécurité des transports du Canada, Sommaire statistique des événements aéronautiques 2016, information préliminaire en date du 30 mars 2017, information fournie au Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités, 4 avril 2017; Bureau de la sécurité des transports du Canada, Sommaire statistique des événements aéronautiques 2015, Gatineau, avril 2016.

Le Canada connait une performance solide et croissante en matière de sécurité aérienne. Malgré cette performance, certains intervenants ont dit craindre que la performance passée ne soit pas garante de la performance future et ont proposé diverses mesures pour réduire la probabilité qu’un accident aéronautique se produise au Canada. Les sections suivantes du présent rapport exposent ces préoccupations et propositions.

ENJEUX LIÉS AU PERSONNEL

Gestion de la fatigue

Contexte

La question de la fatigue est omniprésente dans les discussions portant sur la sécurité dans tout mode de transport. La présidente du Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) a confié au Comité que le BST « reconnaît que la fatigue constitue un danger dans tous les modes de transport exploités 24 heures par jour et 7 jours par semaine. L’un des facteurs que [le BST vérifie] toujours dans [ses] enquêtes est la présence de fatigue et, le cas échéant, [il analyse] si cette fatigue a contribué ou non à l’événement[17] ». Dans le mode aérien, la gestion de la fatigue revêt une importance particulière.

Le professeur Gregory Belenky, professeur de recherche à l’Université de l’État de Washington et spécialiste du sommeil et du rendement des êtres humains, a identifié trois principaux facteurs liés au sommeil qui ont une incidence sur le rendement de toutes personnes : le temps de veille, l’heure du jour/le rythme circadien et le temps consacré à la tâche[18]. Même si des mesures d’atténuation de la fatigue, comme le fait d’avoir des pilotes supplémentaires, de prévoir de meilleures installations pour dormir, d’offrir des occasions de siestes et d’éviter les décollages et les atterrissages entre 4 et 6 h, pourraient accroître la sécurité des vols de longue distance, « [l]a recommandation la plus importante serait de dormir convenablement, parce que le sommeil n’est pas qu’une mesure d’atténuation, c’est la base de tout[19] ».

Réglementation canadienne en matière de gestion de la fatigue

La réglementation canadienne en matière d’aviation civile s’inscrit en grande partie dans le cadre du Règlement de l’aviation canadien (RAC)[20]. Le RAC prévoit le nombre d’heures de service maximum pour les membres de l’équipage de conduite, sous réserve de diverses conditions et sur diverses périodes de temps. Règle générale, un aéronef commercial piloté par un commandant de bord, un copilote et leur équipage ne peut voler plus de 14 heures consécutives en 24 heures, 120 heures en 30 jours et 1 200 heures en 365 jours[21]. Les vols peuvent durer jusqu’à 20 heures si l’équipe de conduite est augmenté afin de permettre aux membres de se reposer lorsqu’ils ne sont pas en service[22].

Transports Canada a publié un Avis d’intention de modifier le Règlement de l’aviation canadien dans la Gazette du Canada le 8 août 2015, qui concernait les exigences relatives à la fatigue et à l’aptitude au travail. Il a par la suite publié une ébauche d’une proposition de règlement le 25 mars 2017[23]. Des médias ont récemment rapportés que le règlement proposé pourrait entrer en vigueur prochainement[24]. Le règlement modifié introduirait le principe de sensibilité à l’heure du jour sur le temps maximal de service et des périodes de repos, en plus d’établir une différence entre les vols selon leur durée et de déterminer si l’équipage pilotera l’aéronef selon les règles de vol à vue ou les règles de vol aux instruments[25]. À titre de comparaison, le projet de règlement permet un temps de vol maximal allant de 9 à 13 heures en 24 heures consécutives, selon le moment de la journée, la durée du vol et le nombre de vols prévus au cours d’une période de service de vol donnée[26]. Le temps de vol maximum des membres d’équipage de conduite est limité à 112 heures en 28 jours ou à 1 000 heures en 365 jours[27].

Le projet de règlement permet aussi aux transporteurs aériens d’obtenir une exemption au temps de vol maximal sur un itinéraire en particulier si, par l’intermédiaire de leur système de gestion des risques liés à la fatigue (SGRF), ils peuvent montrer qu’ils gèrent le risque de fatigue en toute sécurité[28]. Le projet de règlement prévoit une procédure pour la présentation d’un dossier de sécurité qui montre quantitativement, par l’intermédiaire de l’évaluation des données et des risques liés à l’activité du pilote, que les risques de fatigue sont gérés de manière appropriée pour le vol visé par la demande d’exemption[29].

Enfin, le projet de règlement établit le temps maximal de service pour les membres d’équipage de conduite, y compris les périodes minimales pendant lesquelles ils ne doivent pas être en service. Le temps maximal de service est fixé à 2 400 heures en 365 jours, à 60-70 heures en 7 jours et à 192-210 heures en 28 jours, sous réserve du respect des exigences liées aux périodes minimales sans service[30].

Témoignages

Du point de vue de l’Association des pilotes d’Air Canada et de l’Airline Pilots Association International (ALPA), le projet de règlement n’est pas à la hauteur de leurs attentes et ne correspond pas à ce que le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne avait présenté au départ dans son Avis de proposition de modification (APM) le 15 septembre 2014[31]. Le projet de règlement prévoit aussi une période de mise en œuvre plus longue pour les exploitants de taxis aériens et de services aériens de navette. Par conséquent, le travail aérien[32] se trouve complètement exclu de la réglementation sur la gestion de la fatigue[33]. Les représentants des associations ont fait part de leurs préoccupations au Comité quant à la possibilité qu’une compagnie aérienne utilise le SGFR pour contourner les limites au temps maximal de service sans obtenir d’approbation officielle ou sans faire l’objet d’une surveillance de la part des autorités réglementaires[34]. Le représentant de l’ALPA a aussi recommandé que les changements initiaux proposés dans l’APM de 2014 soient mis en œuvre pour toutes les opérations de l’aviation commerciale et que l’élargissement du SGRF attende après la pleine mise en œuvre du temps maximal de service[35].

Les représentants de l’industrie de l’hélicoptère et des exploitants aériens dans le Nord ont avancés, qu’en raison de la structure de leurs opérations, il pourrait leur être difficile de respecter les limites au temps maximal de vol et les périodes minimales de repos prévues pour permettre aux pilotes de s’habituer à un fuseau horaire différent. Les pilotes se rendant dans les régions nordiques et éloignées viennent généralement d’autres parties du Canada et que les distances entre les fuseaux horaires sont plus petites dans le Nord du Canada[36]. Ils ont aussi soutenu que le projet de règlement ne tient pas compte de l’utilisation d’installations spécialement conçues pour accueillir les pilotes dans les collectivités éloignées et nordiques et pour aider à réduire leur fatigue[37]. Ils ont aussi fait observer que le projet de règlement ne reconnaît pas que, pendant l’été, les heures de clarté sont beaucoup plus longues dans le Nord, ce qui donne lieu à une sensibilité à la fatigue et à l’heure du jour différente qu’ailleurs au Canada[38].

M. Robert Deluce, le président et directeur général de Porter Airlines, à titre de grand transporteur aérien, s’est dit préoccupé par le fait qu’il faudra augmenter le nombre de membres de leurs équipages de conduite de près 10 %[39] ou éliminer 650 vols par mois afin de respecter le règlement proposé[40]. Les témoins des groupes de l’industrie de l’aviation ont de façon générale discuté de la nécessité d’adopter une réglementation « adaptée » qui reconnaît que tout le monde éprouve de la fatigue, mais que différents facteurs mènent à la fatigue selon les diverses catégories de transport aérien et que des mesures d’atténuation correspondant aux besoins des milieux opérationnels respectifs doivent être mises en œuvre[41].

Outre les commentaires qu’il a entendus sur la fatigue des pilotes, le Comité a aussi entendu des témoignages sur l’importance de bien gérer la fatigue à tous les échelons de l’industrie de l’aviation commerciale, puisque la fatigue des techniciens d’entretien d’aéronef, des contrôleurs aériens et même des bagagistes peut présenter de graves risques pour la sécurité aérienne[42].

Pour que l’on gère la fatigue selon une approche scientifique fondée sur des données probantes qui reconnaît la diversité des opérations aériennes canadiennes, le Comité recommande :

Que Transports Canada utilise le projet de règlement sur la gestion de la fatigue, basée sur des preuves scientifiques et avec la préoccupation de la sécurité avant tout, pour solliciter des commentaires et des avis tout en poursuivant ses consultations auprès des intervenants afin de trouver des façons de tenir compte des conditions d’exploitation particulière de certaines régions.

Agents de bord

Contexte et réglementation

Les agents de bord font partie de l’équipage de conduite; ils doivent suivre une formation spécialisée[43] et sont visés par les exigences relatives au temps maximal de service de vol[44]. Le RAC précise aussi le nombre minimal d’agents de bord exigé dans un aéronef, qui est actuellement d’un agent de bord par tranche de 50 passagers. Aucun agent n’est exigé pour les vols à bord desquels moins de 20 passagers prennent place où deux pilotes ont facilement accès à la cabine des passagers[45]. Les transporteurs aériens sont aussi visés par des exigences de rendement. Il doit y avoir un nombre suffisant d’agents de bord pour respecter le temps minimal d’évacuation d’urgence, comme il est établi dans le RAC, selon lequel les agents doivent ouvrir la moitié des issues de secours et déployer les glissières d’évacuation dans les 15 secondes suivant le déclenchement d’une urgence[46].

Le règlement actuel régissant le rapport de 1 agent de bord pour 50 passagers est entré en vigueur le 3 août 2015 (le rapport précédent était de 1 agent de bord pour 40 passagers)[47]. Les fabricants d’aéronefs prévoient habituellement 1 agent de bord par tranche de 50 passagers pour certifier le nombre maximal de sièges, puisqu’il s’agit du rapport le plus courant à l’échelle internationale[48]. Le rapport de 50 pour 1 a été proposé en 2002 par l’Association du transport aérien du Canada compte tenu du fait que les aéronefs sont certifiés en utilisant ce rapport et que tant les transporteurs aériens américains qu’européens l’utilisent[49]. En 2013-2014, Transports Canada a commencé à accorder des exemptions aux transporteurs aériens pouvant montrer qu’ils ont mis en œuvre des mesures et des procédures d’atténuation qui permettent de garantir qu’un rapport plus élevé de passagers par agent de bord ne compromet pas la sécurité[50].

Le Comité recommande :

Que Transports Canada revoie l’Arrêté d’urgence n^o 5 visant les occupants du poste de pilotage en consultation avec les parties concernées afin de s’assurer qu’il atteint ses objectifs.

Témoignages

Les représentants d’Unifor et du Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) ont recommandé au Comité de rétablir l’ancien rapport de 1 agent de bord pour 40 passagers. Les deux syndicats ont laissé entendre que le changement dans le rapport entre le nombre d’agents de bord et le nombre de passagers expose les transporteurs aériens à des risques beaucoup plus grands, et ce, pour de simples économies de coûts[51]. Le représentant du SCFP a indiqué au Comité que lorsqu’il n’y a pas suffisamment d’agents de bord aux issues de secours d’un aéronef, ce sont les passagers qui doivent déterminer si la porte d’un aéronef peut être ouverte de façon sécuritaire en cas d’urgence. Le Comité a appris que selon les études réalisées sur les accidents, les passagers n’ont pas la formation nécessaire pour prendre cette décision et peuvent mettre les autres passagers en danger s’ils décident à tort d’ouvrir une porte obstruée[52].

M. David Clark, représentant de l’Union canadienne des employés des transports, a aussi déclaré que contrairement aux États-Unis, les agents de bord au Canada ont la responsabilité première d’évacuer les passagers et d’intervenir en cas d’incendie à bord d’un aéronef, les pompiers n’étant pas autorisés à y monter[53]. M. Clark a laissé entendre qu’il était tout particulièrement utile de comprendre que les responsabilités des agents de bord et des pompiers sont différentes aux États-Unis et au Canada[54]. Au Canada, les aéroports où l’on compte moins de 150 000 mouvements d’aéronefs ne sont pas tenus d’avoir des capacités de lutte contre les incendies sur place, ce qui signifie qu’ils font appel aux services d’incendie municipaux en cas d’urgence.

Compte tenu des fonctions supplémentaires assumées par les agents de bord canadiens en matière de sécurité, le Comité recommande :

Que le gouvernement fédéral révise le rapport actuel de 1 agent de bord par 50 passagers en consultant les intervenants et les experts sur la question et tout en mettant la sécurité de tous les Canadiens en tête de liste des priorités.

Pertinence des programmes de formation

Formation des pilotes

Le professeur Jonathan Histon a affirmé au Comité que « [l]a tâche de faire décoller un avion ou un hélicoptère pour qu’il se rende à sa destination en toute sécurité nécessite la contribution de multiples talents : mécaniciens, contrôleurs, l’équipage au sol, l’équipage aérien et tous les responsables des systèmes généraux[55] ». Avec une marge de manœuvre qui ne pardonne pas l’erreur[56], aux dire de M. Matthew Hogan, de l’Association des pilotes d’Air Canada, un entraînement adéquat est essentiel. M. Edward McKeogh, le président des Canadian Aviation Safety Consultants, a renchéri en suggérant que les pilotes devraient avoir l’occasion d’améliorer leurs compétences dans les situations imprévues en ayant l’opportunité de voler à haute altitude sans avoir recours à l’autopilote et se voir offrir plus d’opportunités de formation continue[57].

Les pilotes de l’aviation commerciale suivent un grand nombre de formations pratiques avant de recevoir leur licence de pilote professionnel, notamment des formations obligatoires dans le poste de pilotage et en classe[58]. Les pilotes doivent tous satisfaire pleinement aux exigences relatives aux tests en vol, dont seulement certains peuvent être effectués à bord d’un simulateur[59]. À la suite de leur formation, les pilotes travaillent généralement pour des petites compagnies aériennes ou l’aviation militaire pendant plusieurs années avant de pouvoir entrer dans une grande compagnie aérienne comme Air Canada, qui exige au moins 2 000 heures de vol sur des aéronefs à voilure fixe[60].

Même si le recours aux simulateurs est limité pendant la formation en vue de l’obtention d’une licence de pilote professionnel, il est désormais monnaie courante d’y recourir pour la formation continue des pilotes brevetés[61] et la formation des pilotes professionnels sur de nouveaux aéronefs. D’ailleurs, de nombreuses compagnies aériennes se servent des simulateurs comme principal moyen de formation des pilotes professionnels d’expérience sur de nouveaux aéronefs[62]. Selon M. Denis Guindon, directeur général, Surveillance et transformation de la sécurité, ministère des Transports :

De nos jours, nous essayons d’entraîner les pilotes pour qu’ils soient, autant que faire se peut, en mesure de réagir à n’importe quel genre de situation d’urgence. Il n’est pas question de faire cela en vol. Nous le faisions il y a 30 ou 40 ans, mais pour les avions modernes, il est désormais possible de qualifier un pilote uniquement sur simulateur et de le faire voler, pour la première fois, avec 300 passagers installés en arrière, parce que les simulateurs d’aujourd’hui sont très performants[63].

Les témoins n’approuvent pas tous le recours accru aux simulateurs. Certains ont d’ailleurs laissé entendre que les simulateurs ne peuvent pas reproduire totalement les éléments de risque inhérents au pilotage[64].

Afin que l’on trouve un juste équilibre entre les exigences de formation imposées aux nouveaux pilotes et celles imposées aux pilotes d’expérience, le Comité recommande :

Que le ministre des Transports étudie les pratiques exemplaires relatives à la formation au pilotage en ayant le souci de parvenir à un juste équilibre entre la formation en vol et la formation et l’attestation des pilotes sur simulateur de vol. Que, dans le cadre de cette étude, le ministre tienne compte des progrès technologiques les plus récents et qu’il consulte les associations de l’industrie et des pilotes.

Que Transports Canada revoie sa décision de permettre aux pilotes de Transports Canada et du Bureau de la sécurité des transports du Canada de renouveler leur attestation de compétence en utilisant seulement un simulateur de vol.

ENJEUX LIÉS À LA SURVEILLANCE ET À L’APPLICATION DE LA LOI

Lors des audiences du Comité, deux enjeux concernant la surveillance et l’application de la loi ont été soulevés par les témoins. Il s’agit de la mise en œuvre des systèmes de gestion de la sécurité et des inspections de conformité ainsi que de la mise en œuvre des recommandations du BST par Transports Canada.

Les systèmes de gestion de la sécurité et les inspections de conformité

Les systèmes de gestion de la sécurité (SGS) ont fait l’objet de beaucoup d’attention pendant l’étude du Comité. Si certains témoins entendus par le Comité les ont louangés, d’autres ont présenté de nombreuses critiques quant à leur mise en œuvre dans l’industrie arienne.

Contexte

Les SGS sont des plans qui favorisent une culture de sécurité au sein des organisations. Ils sont conçus de manière à conscientiser les employés de l’importance de la sécurité dans leurs activités quotidiennes et à établir des voies de communication officielles au sein d’une organisation pour mettre en commun l’information concernant les dangers. En principe, les SGS devraient permettre de déceler les risques avant qu’ils deviennent des problèmes de sécurité[65].

Au Canada, les SGS ont été adoptées dans divers secteurs d’activité, dont les transports, depuis un peu plus de 15 ans^[66]. L’augmentation rapide du trafic, l’évolution constante des technologies, les ressources limitées des organismes de réglementation et les possibilités restreintes d’investissement dans les infrastructures ont milité pour une approche plus efficace en matière de sécurité[67]. En outre, les recherches effectuées avant la mise en œuvre des SMS montraient que les organisations, tout en respectant la réglementation, ne géraient pas leurs risques à des niveaux acceptables [68].

L’OACI recommande l’adoption des SGS dans le secteur de l’aviation depuis 2000[69]. Transports Canada a été la première autorité de l’aviation civile dans le monde à obliger la mise en place des SGS[70]. Les SGS étaient d’ailleurs l’une des recommandations de l’honorable Virgil P. Moshansky à la suite de son enquête sur les causes de l’accident d’un vol d’Air Ontario en 1995 près de la municipalité de Dryden en Ontario[71]. Ainsi, les compagnies aériennes importantes[72] (depuis 2008), les exploitants d’aéroports (depuis 2008), et les fournisseurs de services de navigation aérienne (depuis 2009) doivent mettre un SGS en place conformément au RAC[73]. Depuis, Transports Canada évalue la possibilité d’obliger les autres secteurs de l’aviation civile à mettre en place des SGS, y compris les exploitants de services de taxi aérien et de navette aérienne, et les entreprises qui assurent l’entretien de leurs aéronefs[74].

Dans un mémoire soumis au comité dans le cadre de la présente étude, Transports Canada affirme que 90 % des kilomètres parcourus par des passagers payants sont exploités par des exploitants aériens qui ont mis en œuvre des SGS[75].

Témoignages

D’après la présidente du BST, la « conformité stricte aux règles minimales ne suffit pas à elle seule à assurer la sécurité ou à réduire le risque[76] ». C’est pourquoi, selon le président et chef de la direction de l’Association du transport aérien du Canada, la mise en œuvre des SGS dans le secteur de l’aviation a « favorisé, au sein des compagnies, une culture de sécurité qui existait déjà, mais qui est plus omniprésente à présent [77] ». Le BST croit d’ailleurs « que, lorsqu’ils sont convenablement mis en œuvre, les systèmes de gestion de la sécurité peuvent aider l’exploitant commercial de tout moyen de transport à mieux gérer les risques pour la sécurité.[78] »

Toutefois, certains intervenants entendus par le Comité ont reproché à Transports Canada de se fier aux SGS comme moyen d’assurer la sécurité du transport aérien. On a ainsi suggéré que le ministère recourait plus aux « audits » des documents des SGS qu’à des inspections de conformité à la réglementation[79]. Pour certains témoins entendus par le Comité, cela n’est pas assez. De l’avis de l’honorable Virgil P. Moshansky, « …les SGS ne permettront jamais de remplacer la surveillance opérationnelle directe, puisqu’ils n’ont pas été conçus pour cela…[80] ». Plutôt, les témoins ont décrit les SGS comme étant des outils qui devraient s’ajouter aux autres moyens d’assurer la sécurité du transport aérien, incluant les inspections de conformité réglementaires.

D’autres intervenants croient, par contre, que la mise en œuvre des SGS n’aurait pas réduit la surveillance réglementaire, mais plutôt modifié les façons de la faire en rendant les exploitants responsable de cet aspect. Glenn Mahon, directeur des opérations à l’aéroport international de St. John's, a expliqué que depuis la mise en œuvre des SGS, « les aéroports sont maintenant chargés d’effectuer les inspections et la maintenance du côté piste, à leur niveau, et cela quotidiennement. Dans le cadre de ce processus spécifique — qui est proactif —, ils relèvent les défauts et les aspects à corriger.[81] » Comme des témoins l’ont expliqués, ces changements dans la façon de faire les vérifications de conformité réglementaires auraient eu comme conséquence de modifier le rôle et les pratiques des inspecteurs de Transports Canada[82].

Or, ce changement ne se serait pas fait sans heurts. Dans son rapport de 2008 sur la surveillance de la sécurité du transport aérien effectuée par Transports Canada, la vérificatrice générale du Canada a noté que Transports Canada n’avait pas identifié l’impact de la mise en œuvre des SGS sur le travail de ses inspecteurs en sécurité aérienne[83]. M. Jean-Marie Richard, un consultant et formateur en sécurité aérienne et ancien inspecteur à Transports Canada, a suggéré d’ailleurs dans le mémoire qu’il a présenté au Comité que la mise en œuvre du programme de surveillance de Transports Canada à la suite de l’introduction des SGS « a été mis en place avec peu de formation des inspecteurs ayant à l’appliquer et sans aucun avertissement auprès de l’industrie.[84] » Dans un autre rapport de 2012 sur la surveillance de l’aviation civile le vérificateur général du Canada notait que même si « Transports Canada [s’était] fixé comme priorité d’accélérer la mise en œuvre de ces stratégies, le temps consacré à la réorganisation structurelle, soit 6 ans, et la réticence de certains inspecteurs ont entravé les efforts déployés par le Ministère pour assurer la mise en œuvre complète du nouveau programme de surveillance[85] ». Selon M. McKenna de l’Association du transport aérien du Canada, les changements apportés par la mise en œuvre des SGS sur le travail d’inspection et de surveillance ne seraient d’ailleurs toujours pas bien acceptés par certains inspecteurs de Transports Canada[86].

Recommandations des témoins

Certains témoins ont suggéré que Transports Canada devrait augmenter le recours aux inspections et vérifications de conformité réglementaires dans le cadre de son programme de surveillance de l’aviation civile. Selon l’honorable Virgil P. Moshansky, les SGS ne sont pas suffisants et les inspecteurs de Transports Canada devraient renouer avec les techniques traditionnelles d’inspection qui existaient avant la mise en œuvre des SGS[87]. Ayant lui aussi noté des lacunes dans la surveillance effectuée par Transports Canada, le BST a suggéré au Comité que le ministère devrait revoir l’« équilibre entre les inspections et les vérifications de la conformité à la réglementation […] et les vérifications de l’efficacité des systèmes de gestion de la sécurité[88] ».

M. Jean-Marie Richard a toutefois indiqué au comité que le programme de surveillance actuelle de Transports Canada prévoit déjà, s’il est bien exécuté, des vérifications de conformité réglementaire en plus des vérifications des SGS[89]. Or, le vérificateur général du Canada avait noté dans son rapport de 2012 sur la surveillance de l’aviation civile que la plupart des inspections n’étaient pas menées conformément aux méthodes établies, notamment parce que les inspecteurs ne comprenaient pas entièrement les méthodes d’inspections instaurées à la suite de la mise en œuvre des SGS[90]. À ce sujet, M. Richard a proposé au Comité qu’une meilleure formation des inspecteurs améliore sans doute la qualité du programme de surveillance de la sécurité aérienne[91]. En outre, toujours selon M. Richard, la mise en œuvre des SGS en 2008 aurait nécessairement exigé le recours à un plus grand nombre d’inspecteurs[92]. Or, comme l’a suggéré le capitaine Greg McConnell, président national de l’Association des pilotes fédéraux du Canada, il semblerait que le nombre d’inspecteurs « est resté assez stable »[93].

La présidente du BST a recommandé aussi que l’exigence de mettre en œuvre des SGS soit étendue à tous les exploitants de services aériens[94]. Selon le BST, les SGS « peuvent aider, mieux que la stricte conformité aux règlements, les entreprises à gérer la sécurité[95] ». Ce point de vue semble partagé par d’autres témoins entendus par le Comité, notamment par le représentant de l’industrie aérienne, M. McKenna[96]. Transports Canada s’inquiète toutefois que la mise en œuvre des SGS puisse constituer un trop grand fardeau pour les exploitants de services aériens de plus petite taille et que d’autres moyens pourraient plus efficacement améliorer la sécurité chez ces d’exploitants[97]. De l’avis du BST, par contre, les exigences en matière des SGS peuvent être adaptées aux petits exploitants[98].

Par conséquent, le Comité recommande :

Que la mise en œuvre d’un système de gestion de la sécurité soit obligatoire pour tous les exploitants commerciaux, y compris ceux du secteur du taxi aérien.

Que Transports Canada :

a.    établisse des cibles permettant d’accroître les inspections de sécurité des sites par rapport aux vérifications du système de gestion de la sécurité;

b.    décide des inspections des sites prioritaires en s’appuyant sur les mauvais résultats révélés par les vérifications du système de gestion de la sécurité (y compris les signalements des lanceurs d’alerte);

c.     revoie les politiques concernant les lanceurs d’alertes pour assurer une protection adéquate des personnes qui soulèvent des enjeux de sécurité afin d’encourager leur divulgation manière transparente et en temps opportun.

Que le gouvernement veille à ce que le système de gestion de la sécurité soit accompagné d’un système de surveillance réglementaire efficace pourvu de ressources financières et de personnel suffisants, afin que la supervision, la surveillance et l’application des règlements puissent être assurées par un personnel suffisant et qualifié.

Que Transports Canada revoie l’ensemble des processus et le matériel de formation des inspecteurs de l’aviation civile afin qu’ils possèdent les ressources pour accomplir leurs tâches efficacement.

Que le gouvernement fédéral publie de manière proactive les bulletins internes de procédure et les documents de politiques touchant les procédures d’inspections de sécurité aérienne et qu’il les rende accessibles sur le site web de Transports Canada, sauf si des préoccupations de politiques publiques exigent leur confidentialité.

Mise en œuvre des recommandations du Bureau de la sécurité des transports du Canada

Contexte

Le BST est chargé depuis 1990 d’enquêter sur les accidents de transport et de faire état des risques liés au système de transport. Les enquêtes du BST sont effectuées de manière indépendante afin de dégager les causes et les facteurs contributifs des accidents de transport, de constater les lacunes de la sécurité mises en évidence par ces accidents et de faire des recommandations afin d’éliminer ou de réduire ces lacunes. Dans ses enquêtes, le BST n’attribue aucune responsabilité civile ou pénale à quelques personnes ou entreprises impliquées dans un accident de transport[99].

Depuis 1990, le BST a procédé à 973 enquêtes des accidents ou incidents aéronautiques au Canada[100]. Ces enquêtes ont mené le BST à formuler 181 recommandations visant à améliorer la sécurité du transport aérien au Canada. Les recommandations du BST s’adressent pour la plupart à Transports Canada, mais aussi aux exploitants aériens, aux manufacturiers et à d’autres autorités de réglementation canadiennes ou étrangères. Les parties visées par une recommandation du BST ne sont pas obligées de la mettre en œuvre. Toutefois, les ministres fédéraux doivent informer le BST des mesures qu’ils entendent prendre en réponse à une recommandation qui les concerne ou des motifs qui expliquent leurs décisions de ne rien faire[101].

Le BST évalue la réponse à ses recommandations une fois par an jusqu’à ce que celles-ci aient reçu une « attention entièrement satisfaisante » de la part des autorités, notamment Transports Canada[102]. En date du 30 septembre 2015, le BST rapportait que 63 % de ses recommandations avaient reçu une attention entièrement satisfaisante[103].

Tableau 1 – Évaluation par le Bureau des réponses aux recommandations du secteur de l’aviation du 29 mars 1990 au 30 septembre 2015

Source :  Bureau de la sécurité des transports du Canada, Présentation au ministre des Transports L’honorable Marc Garneau, C.P., député, 26 novembre 2015.

Témoignages

Le comité a entendu que le BST s’inquiète de la lenteur avec laquelle Transports Canada applique nombre de ses recommandations.[104] » Cette préoccupation était aussi partagée par M. David Clark, vice-président régional à l’Union canadienne des employés des transports[105].

Pour illustrer la situation, Mme Fox, la présidente du BST, a expliqué que parmi toutes les recommandations adressées à Transports Canada par le BST en 1990, tous modes de transport confondus, 52 n’auraient pas reçu une attention entièrement satisfaisante depuis 10 ans et 39 depuis plus de 20 ans. Dans le secteur aérien, 32 recommandations n’auraient pas reçu d’attention entièrement satisfaisante depuis plus de 10 ans[106]. Toujours selon Mme Fox, Transports Canada avait élaboré un plan d’action il y a quelques années afin de mettre en œuvre certaines recommandations du BST. Toutefois, les délais de mise en œuvre auraient été constamment repoussés, de sorte que plusieurs recommandations du BST demeurent toujours actives[107].

Transports Canada a invoqué un certain nombre de raisons pour lesquelles certaines recommandations du BST n’étaient pas mises en œuvre. Mme Laureen Kinney, sous-ministre adjointe, Sécurité et sûreté, à Transports Canada a, par exemple, expliqué que l’évolution de la technologie avait rendu certaines recommandations caduques et que d’autres recommandations étaient trop difficiles à mettre en œuvre. Elle a toutefois admis que pour un certain nombre de recommandations, Transport Canada avait pris trop de temps à réagir[108].

Recommandation

La mise en œuvre de plusieurs recommandations du BST exige un certain temps, notamment lorsque des modifications aux règlements sont nécessaires. En effet, ces modifications exigent non seulement la contribution de Transports Canada, mais aussi celle du ministère de la Justice et du Conseil du Trésor[109]. Un processus réglementaire accéléré pourrait toutefois accélérer la mise en œuvre des recommandations du BST[110].

Dans son rapport intitulé Le point sur la sécurité ferroviaire[111], le Comité a recommandé l’instauration d’un processus accéléré pour répondre aux recommandations du BST. De plus, le Comité a recommandé l’adoption d’un système de reddition de compte amélioré afin que les recommandations du BST ne restent pas simplement lettre morte. Ces recommandations pourraient tout aussi bien trouver application dans le secteur aérien[112].

Par conséquent, le Comité recommande :

Que Transports Canada établisse un processus accéléré de réponse aux recommandations du Bureau de la sécurité des transports du Canada concernant la sécurité aérienne, y compris celles touchant le travail en retard, et qu’un système de rapport amélioré soit mis en place pour faire en sorte que les recommandations ne restent pas simplement lettre morte sur la liste des recommandations en suspens du Bureau de la sécurité des transports qui ont trait à l’aéronautique.

Que Transports Canada invite l’Organisation de l’aviation civile internationale à mener un audit approfondi du système canadien de surveillance de l’aviation civile.

Que le gouvernement fédéral produise un rapport de suivi annuel de la mise en œuvre par Transports Canada des mesures suite à l’audit de l’Organisation de l’aviation civile internationale.

ENJEUX LIÉS AUX ÉQUIPEMENTS ET À L’INFRASTRUCTURE

Mis en place d’aires de sécurité d’extrémité de piste

Depuis 2007, le BST est préoccupé par les accidents causés par les approches non stabilisées à l’atterrissage et les sorties en bout de piste. Afin de pallier à cette préoccupation, le BST a émis un certain nombre de recommandations, dont rendre obligatoire la mise en place d’aires de sécurité d’extrémité de piste[113] de 300 mètres – ou d’autres dispositifs d’arrêt à matériau absorbant – aux principaux aéroports canadiens[114]. Il s’agit d’une pratique qui est recommandée par l’OACI[115].

L’actuelle norme canadienne prévoit des aires de sécurité d’extrémité de piste de 150 mètres pour les plus importants aéroports. Bien que certains nombres d’aéroports canadiens aient volontairement mis en place des aires de sécurité d’extrémité de piste de 300 mètres – par exemple à l’aéroport Pierre-Elliott-Trudeau de Montréal[116] –, le BST rapporte que plusieurs autres aéroports ne l’auraient pas fait[117].

Devant le Comité, des représentants d’aéroports canadiens ont avancé que d’autres mesures que la mise en place d’aires de sécurité d’extrémité de pistes seraient plus efficaces pour contrer les risques associés aux sorties en bout de piste. M. Steve Maybee du Conseil des aéroports du Canada a expliqué au Comité que les aires de sécurité d’extrémité de pistes agissent en dernier recours, lorsque la sortie de piste devient inévitable. Selon lui, il serait préférable de s’attaquer au problème des approches non stabilisé à l’atterrissage et ainsi éviter les sorties en bout de piste[118].

Par conséquent, le Comité recommande que :

Le gouvernement fédéral mette en œuvre la recommandation du Bureau de la sécurité des transports relative aux aires de sécurité d’extrémité de piste, dont la longueur est recommandée par le Bureau de la sécurité des transports et l’Organisation de l’aviation civile internationale à 300 mètres.

CONTRÔLE DE SÛRETÉ DES NON-PASSAGERS DANS LES AÉROPORTS

Contexte

Le contrôle de sûreté des passagers et des employés dans les aéroports, ainsi que le lancement d’un programme d’habilitation de sécurité en matière de transport ont vraiment commencé à la suite de l’attentat commis contre le vol d’Air India en 1985[119]. Les premières initiatives de sécurité consistaient à effectuer des vérifications des antécédents et à exiger des travailleurs qu’ils se soumettent à un contrôle de sécurité avant d’entrer dans les zones réglementées. De nos jours, le programme d’habilitation de sécurité fait intervenir les autorités aéroportuaires, Transports Canada, l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA), la Gendarmerie royale du Canada et le Service canadien du renseignement de sécurité, ainsi que des organismes d’application de la loi nationaux et internationaux[120].

Mme Laureen Kinney, sous-ministre adjointe, Sécurité et sûreté, à Transports Canada, a confié au Comité que grâce à un accès aux données du Centre d’information de la police canadienne (CIPC), Transports Canada procède tous les jours à la vérification des antécédents des 193 000 employés ayant une habilitation de sécurité dans les aéroports et les ports maritimes du Canada[121]. Cette vérification continue lui permet de réagir rapidement lorsqu’un employé est soupçonné d’avoir commis un crime au Canada ou dans un autre territoire ou est considéré comme ayant des liens avec le crime organisé. Pendant l’exercice 2016-2017, 48 habilitations de sécurité en matière de transport ont été suspendues, 20 ont été révoquées et 448 demandes ont été rejetées soit parce que l’information sur les antécédents criminels a été jugée défavorable soit parce que le demandeur n’a pas fourni suffisamment d’information pour qu’on puisse procéder à la vérification de ses antécédents[122].

Le Comité recommande :

Que Transports Canada revoie le fonctionnement des bases de données utilisées pour émettre les habilitations de sécurité afin de s’assurer qu’elles sont les plus à jour possible.

Par suite des changements apportés aux normes internationales en matière d’aviation en 2013, le Canada a été tenu de mettre en œuvre des mesures de sécurité supplémentaires pour les non-passagers dans les aéroports (c.-à-d. les employés des aéroports et des compagnies aériennes, le personnel d’entretien et les détaillants présents dans les aéroports)[123]. Ces améliorations à la sécurité ont été réalisées en juin 2014. Les non-passagers doivent désormais passer par un point de contrôle de l’ACSTA avant d’entrer dans une zone réglementée de l’aéroport[124]. Au départ, le mandat de l’ACSTA ne prévoyait pas ce contrôle supplémentaire des non-passagers. C’est pourquoi des fonds supplémentaires lui ont été accordés dans le budget supplémentaire des dépenses pour qu’il absorbe ces dépenses. Pour l’exercice 2017-2018, les crédits octroyés pour le contrôle des non-passagers se sont élevés à environ 132 millions de dollars[125].

Témoignages

Les témoignages sur le programme de contrôle de sûreté des non-passagers ont été en grande partie positifs. Bon nombre de témoins ont fait état de l’excellente collaboration et coopération dont font preuve toutes les parties, ce qui contribue à la sûreté aéroportuaire au Canada[126]. La discussion du Comité sur la radicalisation des employés des aéroports[127], rapportée dans les médias, a aussi servi à montrer que le programme d’habilitation de sécurité fonctionne comme prévu, les habilitations de sécurité étant révoquées lorsqu’un employé aéroportuaire représente un risque pour la sécurité et la sûreté[128]. Les représentants de Transports Canada ont aussi fait observer qu’il est possible de révoquer une habilitation de sécurité en aussi peu que 30 minutes lorsqu’il le faut[129].

Les critiques exprimées contre les programmes de contrôle des non-passagers et d’habilitation de sécurité portent sur les délais souvent longs pour obtenir les habilitations et le problème récurrent du financement adéquat des services de contrôle des non‑passagers de l’ACSTA. Notamment, M. Daniel-Robert Gooch, président du Conseil des aéroports du Canada, a dit :

Malgré notre respect immense et notre appui inconditionnel envers le travail de l’ACSTA, son financement constitue le principal défi des aéroports sur le plan opérationnel actuellement […] Au cours de l’exercice 2015-2016, le programme a généré des revenus qui excédaient de presque 110 millions de dollars ce dont l’ACSTA a besoin pour remplir son mandat. Malgré tout, les passagers doivent attendre en file de plus en plus longtemps pour subir un contrôle de sécurité […][130]

Bien que, comme il en a été fait mention précédemment, l’ACSTA a reçu des crédits supplémentaires pour le contrôle des non-passagers, les autorités aéroportuaires ont fait état des coûts importants qu’elles devaient assumer pour améliorer les points de contrôle des non-passagers et assurer une meilleure sécurité du personnel dans les zones réglementées et non réglementées de ses aéroports[131]. Aéroports de Montréal a indiqué qu’ils avaient dépensé jusqu’à 50 millions de dollars pour construire quatre points de contrôle des non-passagers[132] et que de 5 à 7 % de leurs coûts d’exploitation, soit près de 10 millions de dollars par année, visaient des services de sécurité privés[133].

Tout en laissant entendre qu’il faudrait augmenter le financement accordé à l’ACSTA, les autorités aéroportuaires ont aussi fait observer que les délais pour l’obtention des habilitations de sécurité, actuellement de trois à cinq mois[134], étaient beaucoup trop longs et exigeaient d’elles qu’elles utilisent des ressources pour procéder à leurs propres vérifications des antécédents avant d’accorder une habilitation de sécurité à un nouvel employé aéroportuaire[135]. Ces délais sont dus, en partie, au retard qu’accuse Transports Canada dans le traitement des demandes. Des fonds supplémentaires lui seront bientôt octroyés pour améliorer les délais. Transports Canada a tout de même admis que l’examen des demandes d’habilitation de sécurité aéroportuaire « est très lourd [et que le] processus est très long[136] ».

Afin de voir à ce que l’ACSTA puisse remplir durablement son mandat, le Comité recommande :

Que le gouvernement augmente son financement de l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien, et qu’il veille plus particulièrement à ce que le revenu tiré des frais payés par les voyageurs soit versé à l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien.

ENJEUX CONCERNANT LE NORD

Contexte

Le Canada compte un certain nombre d’aéroports qui desservent des collectivités isolées et nordiques. Dans ces endroits, le transport aérien est souvent le seul moyen de transport fiable à longueur d’année pour les résidents et les marchandises. Pour ces collectivités, le transport aérien est essentiel.

Malgré l’importance du transport aérien pour ces collectivités, les infrastructures de transport aérien dans le Nord sont pour le moins beaucoup plus limitées que dans les autres régions du pays. Par exemple, le comité a entendu que le Nord canadien, qui représente environ 40 % de la superficie du pays, compte près de 100 pistes d’atterrissage, dont seulement 10 sont asphaltées[137]. En outre, ces petits aéroports ne bénéficient souvent pas de tous les services offerts dans les autres aéroports canadiens[138].

Témoignages

La désuétude des infrastructures aéronautiques dans le Nord et la réglementation mal adaptée pour les opérations aériennes nordiques ont été soulevées lors de l’étude du Comité par certains témoins[139] et lors du plus récent examen de la Loi sur les transports au Canada[140].

Concernant la désuétude de l’infrastructure, la Northern Air Transport Association (NATA) notait dans le mémoire qu’elle a présenté au Comité que :

• l’absence de pistes longues et asphaltées dans la plupart des aéroports nordiques force les exploitants de services aériens à utiliser des avions de plus en plus vieillissants, puisque « l’équipement requis pour utiliser les avions les plus courants sur piste non revêtue n’est plus fabriqué depuis près de 30 ans[141] »;
• l’absence de donnée météorologique en tout temps force les opérateurs à prévoir plusieurs plans de rechange en cas de changements météorologiques; et
• la désuétude des équipements d’approche aux instruments cause de nombreuses approches ratées[142].

Selon M. Glenn Priestley, directeur exécutif de la NATA, la désuétude des infrastructures aéronautiques dans le Nord augmente les risques d’opérations des compagnies aériennes et affecte ainsi la capacité des exploitants de services aériens à offrir des services dans cette région[143]. Ce point de vue a été partagé par le M. Aaron Speer, vice-président chez Bradley Air Services Limited/First Air, un exploitant de services aériens dans le Nord[144].

La désuétude des infrastructures aéronautiques nordiques était aussi une préoccupation soulevée lors du récent examen de la Loi sur les transports au Canada[145], dont le rapport publié en 2016 souligne que « [l]’absence de pistes pavées et la difficulté à obtenir les données météorologiques essentielles constituent des menaces importantes à la sécurité[146] ».

En outre, le vérificateur général du Canada, dans un rapport sur les infrastructures de l’aviation civile dans le nord publié en mai 2017, notait essentiellement les mêmes besoins que ceux identifiés par la NATA dans son mémoire. Lors de son témoignage devant le Comité, le Vérificateur général a indiqué que Transports Canada n’avait aucun plan pour régler les besoins en infrastructure aéronautique, même si ces problèmes étaient connus depuis plus de 10 ans^[147] et a dit souhaiter « que Transports Canada élabore un plan qui précise et peut-être répertorie tous les types de problèmes à régler, et qu’il élabore un plan qui explique comment cela se ferait^[148] ».

Concernant la réglementation des opérations aériennes, M. Priestley de la NATA a fait état d’un manque de compréhension par Transports Canada de l’exploitation des services aériens dans les régions nordiques. Selon lui, cela a donné lieu « à un ensemble de règlements qui n’apport[e] aucune amélioration tangible à la sécurité générale du système, mais augment[e] les coûts et l’ingérence administrative[149] ». M. Speer de Bradley Air Service/First Air a de plus donné au Comité des exemples de situations où la conformité aux règlements pouvait, selon lui, augmenter les risques des opérations aériennes dans les régions nordiques. M. Priestley a exprimé devant le Comité le souhait de la NATA que Transports Canada mette sur pied un processus afin de mieux consulter les intervenants du transport aérien dans le nord du pays afin d’examiner à l’avenir toute proposition réglementaire[150].

Par conséquent, le Comité recommande :

Que Transports Canada élabore un plan et un échéancier afin de répondre aux besoins en matière d’infrastructure et de conditions d’opérations des compagnies aériennes qui servent le Nord du Canada et les petits aéroports.