HOUSE OF COMMONS
CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA
K1A 0A6

 

L’INDUSTRIE CANADIENNE DU TRANSPORT AÉRIEN :

APRÈS L’ACQUISITION

 

 

PRODUIT POUR LE COMITÉ PERMANENT DES TRANSPORTS

ET DES OPÉRATIONS GOUVERNEMENTALES

DE LA CHAMBRE DES COMMUNES

 

 

 

 

 

 

 

John Christopher

Division des sciences et de la technologie

 

June Dewetering

Division de l’économie

 

Le 29 mai 2001

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L’honorable David Collenette,

Ministre des transports

 

Le 7 juin 2001

 

Monsieur le ministre,

 

Le Comité permanent des transports et des opérations gouvernementales a le plaisir de vous faire parvenir le document ci-joint qui résume le témoignage reçu le 8 mai 2001 sur l’état actuel de l’industrie du transport aérien au Canada.

 

Veuillez agréer, Monsieur le ministre, l’assurance de mes sentiments les plus distinguées.

 

Le président du Comité permanent des transports et des opérations gouvernementales,

 

 

 

Ovid Jackson

 

c.c.  Paul Cardegna, greffier du Comité permanent des transports et des

opérations gouvernementales

Membres du Comité permanent des transports et des opérations gouvernementales

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L’INDUSTRIE CANADIENNE DU TRANSPORT AÉRIEN :

 APRÈS L’ACQUISITION

 

INTRODUCTION

 

En décembre 1999, le Comité permanent de la Chambre des communes a publié son rapport La restructuration de l’industrie canadienne du transport aérien : Favoriser la concurrence et protéger l’intérêt du public.  Un peu plus tard sont entrées en vigueur les modifications législatives destinées à réaliser ces deux objectifs jumeaux – favoriser la concurrence et protéger l’intérêt du public.  Le Comité a cru qu’il serait opportun de s’entretenir avec divers intéressés sur l’état de l’industrie canadienne du transport aérien après l’acquisition par Air Canada des Lignes aériennes Canadien International Ltée.  Dans quelle mesure la concurrence est-elle favorisée et l’intérêt du public est-il protégé?  Voici un résumé de ce que le Comité a entendu. 

 

FAVORISER LA CONCURRENCE

Les témoignages variaient quant à l’importance de la concurrence dans l’industrie canadienne du transport aérien.  Certains témoins estiment que la concurrence n’a pas beaucoup augmenté au cours de la dernière année, si ce n’est surtout dans les grands centres urbains, notamment  pour les secteurs des loisirs ou du transport à horaire variable.  Selon eux, la concurrence est restreinte pour les voyageurs d’affaires et sur la plupart des marchés locaux et régionaux.  S’il est vrai que plusieurs transporteurs sont entrés sur le marché ou ont étendu leurs services, faisant ainsi concurrence à Air Canada, certains intervenants doutent de leur capacité de soutenir la concurrence durablement, étant donné la façon dont Air Canada domine le marché.  À leur avis, il serait bon d’apporter d’autres changements réglementaires et législatifs pour favoriser la concurrence.

D’autres témoins, toutefois, estiment que l’industrie est dynamique, à preuve disent-ils l’apparition et l’expansion des transporteurs.  Selon eux, il existe un choix concurrentiel sur l’ensemble des routes par lesquelles passe au moins 75 p. 100 du trafic passager canadien; toutefois, certains marchés régionaux demeurent problématiques.  En outre, si d’un côté l’acquisition de Royal Air Lines et de CanJet par Canada 3000 risque de réduire le nombre de concurrents sur les routes principales, le transporteur issu de la fusion devrait être un concurrent plus solide face à Air Canada.  Selon un témoin, on verra bientôt apparaître des transporteurs qui exerceront leurs activités sur certaines routes, offrant des services plus modestes à meilleur marché, là où ils pourront être concurrentiels sans risque excessif. 

À plusieurs reprises, des témoins ont exprimé leur inquiétude à propos de l’ébauche des Lignes directrices pour l’application de la loi : L’abus de position dominante dans l’industrie du transport aérien, du Bureau de la concurrence.  Certains sont particulièrement préoccupés par les définitions de « position dominante » et de « coût évitable ».  La loi actuelle, a souligné un témoin, empêche les lignes aériennes de fixer le prix d’un produit au-dessous du « coût évitable », alors qu’aucune définition de cette expression n’est considérée comme acceptable par tous les intéressés.  Tant que les « grandes » lignes aériennes appliqueront une définition et les « petites » lignes une autre, on en n’arrivera jamais à un compromis, dit-il.  Il faudrait donc rejeter cette notion du coût évitable et insister davantage sur l’universalité des tarifs.  Ainsi, toutes les lignes aériennes pourraient-elles fixer les prix qu’elles jugent appropriés sur le marché intérieur, alors que les transporteurs dominants devraient faire en sorte que leurs tarifs soient appliqués de manière uniforme sur tout leur marché intérieur.  Par exemple, si un transporteur vend 99 $ tel trajet de 700 milles, aller seulement, soit environ 0,14 $ par mille, il devra demander environ 0,14 $ par mille sur tous ses trajets de longueur analogue et fournir une portion égale de sa capacité à ce tarif.  Sous un tel régime, les lignes aériennes seraient incapables d’interfinancer leurs pertes sur les trajets où la concurrence existe en faisant des bénéfices faramineux là où elles exercent un monopole. 

Au sujet de l’expression « coûts évitables », d’autres témoins estiment que la définition ne laisse pas de place à une « flexibilité raisonnable », et qu’il faudrait la définir au préalable.  On s’attend que le Tribunal de la concurrence tiendra des audiences et prendra une décision sur la manière de calculer les coûts évitables.

D’une manière plus générale, certains témoins considèrent les Lignes directrices pour l’application de la loi, dans leur version actuelle, comme inapplicables et injustes, et comme constituant une nouvelle réglementation onéreuse, agressive et vindicative.  Selon un groupe, ces règles empêcheraient Air Canada de s’aligner sur les prix que des sociétés concurrentes auront jugés rentables dans un contexte concurrentiel, ce qui aura pour double effet de punir Air Canada et d’empêcher la concurrence au lieu de l’encourager. 

Pour de nombreux témoins, les pratiques d’éviction représentent un problème majeur.  Certains considèrent qu’il faut beaucoup de temps pour prouver les pratiques anticoncurrentielles, et d’autres remettent en question l’habilitation du commissaire à la concurrence de délivrer des ordonnances temporaires de cessation et d’assigner des témoins à fournir des renseignements.  Un témoin juge que le Bureau de la concurrence a exercé ses nouvelles responsabilités avec vigilance, mais un autre pense qu’il met trop de temps à se prononcer dans les cas d’éviction, et que le processus devrait être plus rapide.

Quelqu’un estime que la réussite mitigée de la concurrence au Canada s’explique par le fait que le Bureau de la concurrence n’a pas les outils nécessaires pour « dompter » des lignes aériennes qui abusent continuellement de leur situation sur le marché.  Sur ce plan, a soutenu ce témoin, à moins que la situation ne change, il n’est guère probable que de nouveaux transporteurs soient en mesure de défier la position dominante d’Air Canada.  En dernière analyse, comme l’a déclaré un témoin, il est possible que les pratiques d’éviction, comme l’établissement de prix abusifs, soient préjudiciables aux consommateurs, aux expéditeurs et à tous les Canadiens. 

Par ailleurs, le programme de fidélisation des grands voyageurs et l’accès à des ressources financières peuvent être considérés comme des outils servant à l’éviction.  Néanmoins, le Comité a appris que les engagements et les initiatives d’Air Canada à l’égard du gouvernement fédéral et du Bureau de la concurrence avaient eu des effets positifs en facilitant l’accès à l’industrie.

Des opinions diverses ont été exprimées au sujet des plafonds de propriété, que ce soit la propriété étrangère ou celle d’Air Canada.  Un témoin est d’avis que l’actuelle limite sur la propriété étrangère est satisfaisante, tandis qu’un autre estime nécessaire qu’elle soit portée à 49 p. 100.  Selon un autre témoin, tout Canadien devrait pouvoir détenir jusqu’à 25 ou 30 p. 100 des actions d’Air Canada.

En ce qui concerne les questions essentielles du cabotage réciproque, des transporteurs limités au marché canadien et de la sixième liberté modifiée, une majorité écrasante de témoins s’opposent à l’introduction de ces mesures comme moyen d’améliorer la concurrence.  Néanmoins, un témoin s’est prononcé en faveur des transporteurs limités au marché canadien et d’une sixième liberté modifiée.  En général, nos interlocuteurs pensent que ces mesures seraient « fatales » pour l’industrie canadienne du transport aérien intérieur et qu’à long terme elles ne seraient probablement pas avantageuses pour les consommateurs.  De plus, aux yeux de certains, de telles mesures ne sont pas nécessaires et ne devraient servir que si l’actuelle politique aérienne n’arrivait pas à assurer un marché intérieur viable et concurrentiel.  À leur avis, il serait sans doute approprié de réviser ces mesures lors des examens périodiques assurés par le gouvernement.

De toute façon, on a laissé entendre que le cabotage « réciproque » n’intéressait pas les États-Unis pour l’instant.  Comme l’a affirmé un témoin, le Canada a besoin de transporteurs forts, capables de soutenir la concurrence mondiale.  Comment pourront-ils acquérir cette force s’il leur est plus difficile de s’établir sur leur marché intérieur?

Enfin, les témoins ont souligné l’absence d’une politique à long terme pour les services aériens canadiens et la nécessité d’une surveillance et d’une direction publiques actives, étant donné l’importance du transport aérien pour le bien-être économique et social du Canada.  Un témoin a décrit comme marginale la prolongation récente des processus de révision des tarifs de l’Office des transports du Canada et d’avis de retrait des lignes de navigation aérienne.  Il a ajouté que l’octroi de pouvoirs accrus au commissaire à la concurrence ne constituait pas un changement positif, étant donné le mandat très étroit du Bureau et le manque de champ d’action ou de vision de la part du commissaire pour traiter avec l’industrie des transports aériens de manière utile.  Un autre témoin a réclamé l’instauration d’une clause d’extinction qui retirerait les pouvoirs récemment augmentés de l’Office des transports du Canada et du Bureau de la concurrence dès que l’industrie du transport aérien évoluera et cessera d’être caractérisée par la présence d’un transporteur dominant. 

 

PROTÉGER L’INTÉRÊT DU PUBLIC

Malgré la mise en place l’année dernière de modifications législatives conçues pour améliorer la protection des consommateurs, selon certains témoins, les services offerts au public voyageur accusent encore bien des lacunes.  Ainsi, des plaintes ont été déposées sur une multitude de sujets : qualité du service; changements aux horaires; prix; bagages perdus, endommagés et retardés; réservations; restrictions sur les tarifs de deuil; caractère non remboursable des billets; refus de transporter certains passagers en raison de leur comportement.  S’il est vrai que ces plaintes concernent pour la plupart Air Canada, la chose n’est pas étonnante, puisque cette société domine le marché. 

Selon certains témoins, il y aurait lieu d’élargir les pouvoirs : l’Office des transports du Canada devrait être habilité à étudier les prix dans les situations de position dominante d’un transporteur et non pas seulement de monopole; et le commissaire aux plaintes relatives au transport aérien devrait avoir des pouvoirs plus grands dans certaines circonstances, car la persuasion morale peut ne pas suffire à modifier à long terme le comportement d’un transporteur.  Selon un témoin, le commissaire défend bien les intérêts des passagers, mais on semble souhaiter qu’il dispose du pouvoir nécessaire pour imposer une solution, dans les cas où la médiation serait impuissante à résoudre les plaintes; on pourrait également lui donner le pouvoir d’émettre des ordonnances et d’imposer des amendes. 

Un certain nombre des témoins ont également évoqué la possibilité de publier une « Déclaration des droits du passager » que l’on pourrait intégrer dans les conditions imposées aux lignes aériennes autorisées à voler au Canada.

À côté des difficultés associées au regroupement de deux effectifs issus de cultures organisationnelles différentes, il semble que c’est la fusion des listes d’ancienneté des pilotes qui a constitué le problème le plus épineux.  Selon un témoin, malgré les promesses d’équité, les pilotes des ex-Lignes aériennes Canadien International sont traités comme des « citoyens de seconde classe ».  Un autre témoin a cependant informé le Comité que les pilotes des deux transporteurs – Air Canada et l’ancienne compagnie des Lignes aériennes Canadien –  avaient accepté le processus, l’arbitre et le caractère final et exécutoire du processus, sous réserve d’une possibilité de faire réviser la décision par le Conseil canadien des relations industrielles, en vertu de ses pouvoirs de réexamen, ou de demander une révision judiciaire aux tribunaux.  Un autre témoin a déclaré que le Conseil avait aidé à la mise en place d’une ambiance positive dans les relations de travail, soutenant que le Code canadien du travail, récemment modifié, semblait parfaitement adapté aux circonstances actuelles de l’industrie.

Selon un témoin, l’examen des préoccupations des employés devrait obligatoirement faire partie du processus d’approbation par le gouvernement des fusions et des acquisitions de lignes aériennes, et la protection adéquate des employés devrait être une condition de l’autorisation gouvernementale.Un autre témoin a proposé que les travailleurs soient protégés par une « Déclaration des droits des travailleurs des lignes aériennes ». 

Certains agents de voyage sont inquiets devant le lancement, par les cinq plus gros transporteurs aériens des États-Unis, d’une agence en ligne appelée Orbitz, qui vendra au détail des billets à tarif réduit sur Internet.  Ces témoins craignent un comportement anti-concurrentiel, ainsi qu’une possibilité de collusion.  De plus, ont-ils ajouté, le Bureau de la concurrence, dans son ébauche de Lignes directrices pour l’application de la loi, a adopté une vision « simpliste » de la façon dont les commissions d’agences peuvent être utilisées pour influer sur la concurrence.

Enfin, certains témoins ont parlé des aéroports canadiens, soulignant la nécessité urgente d’une politique qui soit cohérente et compatible avec la Loi sur les transports au Canada.  Si d’un côté certains se disent favorables au principe du transfert des responsabilités des aéroports, laissant entendre que cela a donné lieu à des innovations et à une amélioration du service, d’autres craignent ces vastes avoirs publics, avec le pouvoir et l’influence qu’ils supposent, ne soient exploités par le secteur privé sans droit de regard du public ni véritable reddition de comptes.  Parmi les aspects particuliers qui mériteraient des changements, citons la structure de la propriété et de la gestion du système national des aéroports; les loyers des aéroports; le financement des petits aéroports; et l’élaboration d’une politique nationale pour les petits aéroports.

 

CONCLUSION

Après avoir entendu les préoccupations soulevées par les intervenants de l’industrie canadienne du transport aérien, le Comité demeure convaincu que la promotion de la concurrence constitue le meilleur moyen de protéger l’intérêt du public.  À cette fin, le gouvernement fédéral doit veiller au maintien de régimes réglementaires et législatifs propres à encourager un contexte concurrentiel sain dans l’industrie canadienne du transport aérien.