6. Le cadre physique et administratif

En 1857, la reine Victoria choisissait Ottawa comme siège du gouvernement de la Province du Canada. Cette décision survenait après des années de rivalité intense entre les représentants élus des colonies du Bas et du Haut-Canada d’avant la Confédération, qui ne parvenaient pas à s’entendre sur un lieu permanent ^[1] . L’Assemblée législative itinérante de la Province du Canada s’est réunie à divers endroits, à commencer par Kingston en 1841. En 1844, elle s’installait à Montréal jusqu’en 1849, année où l’édifice législatif a été brûlé par des émeutiers ^[2] . Par la suite, il était décidé que l’assemblée siégerait en alternance à Québec et à Toronto, avant que le choix ne se fixe en permanence sur Ottawa, où elle s’est réunie pour la première fois en 1866. Avec l’institution de la Confédération l’année suivante, la capitale de la Province du Canada devint la capitale nationale, en application de l’article 16 de la Loi constitutionnelle de 1867 qui dispose que « Ottawa sera la siège du gouvernement du Canada ^[3]  ». C’est ainsi que le Parlement du Canada s’est réuni à Ottawa le 6 novembre 1867 pour la première session de la première législature.

Les édifices du Parlement sont situés sur une colline qui était recouverte à l’origine d’une forêt de hêtre et de pruche, bordée au sud de marécages de cèdres (thuya) et d’une prairie à castors. Sur ce site ^[4] , qui surplombe l’Outaouais, se trouvaient autrefois des casernes. Borné au sud par la rue Wellington (le mur Wellington, érigé en 1872, se trouve au nord de la rue du même nom; il sépare les terrains et les édifices de la Colline de la rue), à l’est par le canal Rideau, au nord par l’Outaouais et à l’ouest par la rue Bank, le site est officiellement désigné comme la colline du Parlement ^[5] . (Voir figure 6.1, la cité parlementaire.) À l’origine, l’ensemble des bâtiments comprenait l’édifice du Parlement — avec une tour devant et la bibliothèque du Parlement derrière (structure polygonale à seize côtés) — et deux bâtiments qui existent toujours, l’édifice de l’Est et l’édifice de l’Ouest. Le Parlement et la tour ont été détruits par le feu le 3 février 1916 ^[6] . Seule la bibliothèque a échappé aux flammes, grâce à un employé qui a fermé les portes de métal qui communiquaient avec le reste de l’édifice. Au cours des quatre ans qui suivirent, les deux chambres du Parlement se réunirent quelques rues plus au sud dans le Musée commémoratif Victoria, baptisé depuis le Musée canadien de la nature ^[7] . En 1920, les chambres commençaient à siéger dans le nouvel édifice du Centre, construit au même endroit que l’ancien ^[8] . Une nouvelle tour a également été construite, appelée la tour de la Paix pour souligner la contribution humaine et matérielle du Canada à la Première Guerre mondiale ^[9].

Figure 6.1 – La cité parlementaire

Source : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Si les édifices du Centre, de l’Est et de l’Ouest étaient assez grands à l’origine pour loger l’ensemble de l’appareil parlementaire et gouvernemental, ils devinrent trop étroits avec l’augmentation de la taille du Parlement et du gouvernement et la multiplication et le développement de leurs fonctions. Aujourd’hui, les ministères sont logés dans des édifices tant dans la région de la capitale nationale qu’ailleurs au pays. La cité ou enceinte parlementaire — soit les « locaux qu’occupent la Chambre des communes et le Sénat pour s’acquitter de leurs fonctions ^[10]  » — s’est élargie pour comprendre plusieurs autres bâtiments dans le voisinage immédiat de la Colline ^[11].

La Chambre des communes et le Sénat sont logés dans l’édifice du Centre. Les bureaux des députés sont situés dans les édifices du Centre, de l’Est et de l’Ouest, ainsi que dans les édifices de la Confédération, de la Justice et Wellington. Il y a des salles de comité dans les édifices du Centre, de l’Est et de l’Ouest, et dans les édifices La Promenade et Wellington. On trouve des bureaux du personnel et des services parlementaires dans ces édifices et ailleurs dans la capitale.

Les terrains autour de la Colline ont changé plusieurs fois de forme depuis la Confédération, mais il y a toujours eu une large allée centrale qui mène de la porte sud de l’enceinte à l’entrée principale au pied de la tour. Vers le début de l’allée, il y a une fontaine où brûle la flamme du Centenaire : allumée en 1966, la veille du jour de l’An, elle marque le premier centenaire de la Confédération (1867-1967) ^[12] . La fontaine est une pyramide tronquée à 12 côtés; sur chacun se trouve un écusson en bronze portant les armoiries d’une province ou d’un territoire. L’eau circule de façon continue autour des écussons et la flamme, nourrie au gaz naturel, brûle à travers l’eau, donnant ainsi l’impression d’une flamme qui danse sur l’eau. Les pièces de monnaie jetées dans la fontaine sont récupérées pour le Fonds des bourses de recherche de la flamme du Centenaire ^[13] .

Les terrains de la Colline sont ponctués de 14 statues de bronze, installées entre 1885 et 1992 ^[14] . Y sont représentés sept anciens premiers ministres (John A. Macdonald, Alexander Mackenzie, Wilfrid Laurier, Robert Borden, William Lyon Mackenzie King, John Diefenbaker, Lester B. Pearson), cinq pères de la Confédération (George-Étienne Cartier, un double monument commémoratif de Robert Baldwin et Louis-Hippolyte Lafontaine, George Brown et Thomas D’Arcy McGee) et deux monarques (les reines Victoria et Élizabeth II) ^[15] .

Titre de propriété, administration, entretien et gestion

Le Parlement ayant le droit de mener ses propres affaires sans ingérence aucune — y compris la supervision des lieux servant à l’exercice des fonctions parlementaires — les Présidents des deux Chambres exercent depuis toujours autorité et contrôle sur les locaux et les services compris dans l’enceinte parlementaire ^[16] . Au moment de la Confédération, la colline du Parlement (y compris le terrain où se trouve aujourd’hui l’édifice de la Confédération) a été cédée au Canada par le gouvernement impérial comme « propriété de l’artillerie » ^[17] . Ainsi, la gestion des terrains et la construction, la réparation et l’entretien des bâtiments relevaient du mandat général de ministère chargé des édifices et des biens fédéraux ^[18] . La Commission de la Capitale nationale, dont le mandat prévoit l’aménagement et l’embellissement de la région de la capitale nationale ^[19] , est chargée de l’aménagement et de l’entretien des terrains de la Colline.

De style néogothique moderne, l’édifice du Centre est un rectangle de 144 mètres sur 75, comptant six niveaux ^[20] . Plus de 25 sortes de pierre et de marbre ont servi à la construction du bâtiment, mais l’extérieur est essentiellement en grès de Nepean, tiré d’une carrière près d’Ottawa, et les murs intérieurs sont lambrissés de calcaire de Tyndall provenant du Manitoba. À l’intérieur, de nombreuses sculptures de pierre — l’œuvre d’une soixantaine de sculpteurs — rappellent l’histoire et les traditions du Canada; les premières remontent à 1916, et d’autres sont en cours.

L’entrée principale de l’édifice se trouve au pied de la tour de la Paix, où de larges marches mènent sous une imposante voûte d’entrée de style gothique. Les portes principales donnent sur un escalier qui débouche sur le Hall de la Confédération qu’on appelle aussi la rotonde et qui est de forme octogonale et le Hall d’honneur qui mène à la Bibliothèque du Parlement (voir figure 6.2, plan de l’édifice du Centre). Au centre de la rotonde se dresse une immense colonne de pierre, avec une inscription à la mémoire des soldats canadiens qui ont combattu au cours de la Première Guerre. Au bout de l’édifice, côté est, se trouve la salle du Sénat, et du côté ouest, celle de la Chambre des communes. Chaque chambre a son entrée reservée aux parlementaires.

Figure 6.2 – Plan de l’édifice du Centre

Source : Service de renseignements, Bibliothèque du Parlement.

Avec son horloge à quatre côtés, la tour de la Paix est le point de mire des édifices du Parlement. La tour rappelle la participation du Canada à la Première Guerre. Au troisième niveau se trouve la Chapelle du Souvenir, où est exposé le livre du souvenir; y figurent les noms des Canadiens et Canadiennes qui ont donné leur vie dans chacune des guerres auxquelles le Canada a participé. Autour de l’horloge, un observatoire protégé donne une vue panoramique sur la région de la Capitale nationale. Haute de 92,2 mètres, la tour est surmontée d’un mât où flotte le drapeau canadien ^[21] .

La tour renferme aussi un carillon de 53 cloches, inauguré le 1^er juillet 1927 à l’occasion des 60 ans de la Confédération. Le carillonneur y donne fréquemment des récitals. Un mécanisme relié à l’horloge fait sonner les cloches aux quarts d’heure.

Du côté nord du Hall d’honneur, à l’opposé de l’entrée principale, s’ouvrent les portes de la bibliothèque du Parlement. L’architecture est néogothique de la grande époque victorienne; de forme circulaire, l’intérieur est richement décoré de lambris de pin blanc sculpté. La bibliothèque a échappé au terrible incendie de 1916, mais celui de 1952 qui a pris naissance dans la coupole a fait des dégâts considérables, dus surtout à la fumée et à l’eau. Pour servir le Parlement, la bibliothèque utilise une technologie de l’information de pointe; sa riche collection dépasse de beaucoup le million de documents (livres, périodiques, brochures, microfiches), dont plus de 400 000 sont catalogués dans le système unifié de la bibliothèque. Les parlementaires, leur personnel, les comités, les associations et délégations parlementaires, et les officiels des deux chambres peuvent compter sur des services complet d’information, de recherche et d’analyse. La bibliothèque fournit également au grand public des renseignements sur le Parlement ^[22] . Outre la bibliothèque principale et la Salle de lecture, on trouve aussi des succursales de la bibliothèque dans d’autres bâtiments utilisés par le Parlement ^[23] .

Le couloir sud, tapissé de portraits d’anciens premiers ministres, relie le Hall de la Confédération à la Chambre des communes. Au bout du couloir, côté ouest, on aboutit au spacieux foyer de la Chambre, avec son plafond haut. Les députés y ont aussi accès depuis leur entrée du côté ouest de l’édifice du Centre. Les quatre murs du foyer, à hauteur du muret du balcon qui en fait le tour, sont décorés de 10 bas-reliefs qui racontent 25 000 ans de l’histoire canadienne, depuis l’arrivée des peuples autochtones à celle des Loyalistes à la fin du dix-huitième siècle ^[24] . À partir du foyer, des portes donnent sur le vestibule, qui conduit à la salle des séances ^[25]. Les portes sont en chêne blanc, avec des ornements de fer forgé. Les députés ont tendance à emprunter les petites portes latérales plutôt que la porte principale; elles mènent au vestibule et, de là, aux antichambres du gouvernement et de l’opposition, derrière les bancs du gouvernement et de l’opposition; ces portes donnent également accès à la Chambre.

Tous les jours de séance, le défilé du Président ^[26] quitte les appartements du Président, traverse les halls de l’édifice du Centre, pénètre dans le vestibule par la porte principale et, après avoir franchi une porte à deux battants, entre dans la salle des séances.

La salle des séances est rectangulaire, mesurant 21 mètres sur 16. Les murs sont aussi lambrissés de calcaire de Tyndall et de chêne blanc; comme au parlement de Westminster, le vert prédomine ^[27] . (Voir figure 6.3, la salle de la Chambre des communes.) Le plafond de 14,7 mètres est couvert d’une tapisserie de lin, ornée des armoiries des provinces et des territoires peintes à la main.

Douze verrières sur trois murs de la salle (est, ouest et nord) représentent les emblèmes floraux des dix provinces et de deux territoires ^[28] . Sur les murs est et ouest, au-dessus de la tribune des députés et entre les vitraux, on voit la célèbre série de sculptures illustrant l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Il s’agit de douze bas-reliefs en calcaire d’Indiana; chacun représente, par des symboles et des événements, les rôles et attributions conférés au gouvernement par l’AANB (devenu la Loi constitutionnelle de 1867) ^[29] .

Figure 6.3 – La salle de la Chambre des communes

Source : Service de renseignements, Bibliothèque du Parlement.

La salle des Communes est partagée par une large allée centrale, avec de chaque côté des gradins de pupitres et de fauteuils faisant face au centre. Les députés du parti ministériel siègent à la droite du Président et les députés de l’opposition, à la gauche. Le premier ministre et son conseil occupent les premières rangées des banquettes ministérielles; directement en face du premier ministre se trouve le chef de l’Opposition, entouré de membres de son parti. Le second parti d’opposition en importance et tous les partis reconnus à la Chambre ainsi que leur chef s’assoient habituellement à la gauche de l’Opposition officielle, plus près de la barre de la Chambre. Par tradition, les premières rangées à la gauche du Président sont réservées aux principaux députés de l’opposition; les partis de l’opposition ont droit à des fauteuils dans les premières rangées en fonction de leur nombre à la Chambre ^[30] . La distance qui sépare les fauteuils du gouvernement et de l’opposition est de 3,96 mètres, soit la longueur de deux épées ^[31] . Si les députés ministériels sont trop nombreux pour tous prendre place à la droite du Président, il y en a qui s’assoiront à sa gauche, habituellement assez près du Président. Les députés de partis non reconnus et les députés indépendants se voient attribuer des places au choix du Président, habituellement au fond de la salle et à sa gauche.

L’attribution des sièges est la responsabilité du Président, qui s’en acquitte avec la collaboration des whips des partis ^[32] . La disposition des sièges peut varier à l’occasion, mais le premier ministre et le chef de l’Opposition occupent toujours les mêmes places. Il est d’usage d’attribuer des places près du Président au vice-président et à d’autres personnes appelées à occuper le fauteuil lorsqu’ils ne président pas; rien de tel n’est prévu pour le Président ^[33] .

Le fauteuil du Président est installé sur une estrade ^[34]  du côté nord de la salle; le drapeau est déployé à la droite et à la gauche du fauteuil ^[35] . Depuis la Confédération, il était d’usage que les présidents emportent leur fauteuil avec eux, de sorte qu’il fallait en fabriquer un autre pour le nouveau président ^[36] ; cet usage a été abandonné en 1916, le fauteuil ayant été détruit par les flammes. En 1921, la section britannique de ce qui est devenu l’Association parlementaire du Commonwealth faisait don d’un fauteuil au Canada ^[37] . Le fauteuil est la fidèle reproduction de celui du président de Westminster, fabriqué vers 1849, et qui a été détruit lors des bombardements de la Chambre des communes en 1941. Mesurant environ quatre mètres, le fauteuil est placé sous un dais en bois sculpté surmonté des armoiries royales. Le chêne dans lequel les armoiries ont été sculptées provient du toit du palais de Westminster, bâti en 1397.

Ces dernières années, certaines améliorations ont été apportées au fauteuil, comme l’installation de microphones et de haut-parleurs, ainsi que des lumières fixées au dais. Les accoudoirs sont munis d’une écritoire et d’un petit espace de rangement, ainsi que d’un porte-copie où fixer le plan des sièges. Un élévateur hydraulique a été installé pour le confort des divers occupants du fauteuil ^[38] . Deux écrans — que l’occupant est seul à voir — se trouvent au pied du fauteuil. Le premier, installé lors de la 34^e législature (1988-1993), est un écran de télévision qui donne au Président l’image de la Chambre vue par la caméra. L’autre est un écran d’ordinateur, installé au cours de la législature suivante (1994-1997), qui permet au Président de recevoir des messages du Bureau, qui est équipé d’ordinateurs bloc-notes. Au cours du débat, par exemple, ou lorsqu’il y a des contraintes de temps, un greffier au Bureau activera le « compteur à rebours » et le Président pourra contrôler la durée des discours et interventions.

Au pied de l’estrade, il y a un banc où les pages de la Chambre peuvent s’asseoir au cours des séances. Ce sont des étudiants d’université embauchés par la Chambre pour porter des messages et des documents aux députés ^[39] .

Derrière le fauteuil, il y a une porte qui donne sur un couloir, appelé le couloir du Président, qui mène aux appartements du Président. Aux murs du couloir sont suspendus des portraits d’anciens présidents de la Chambre ^[40] .

En face du fauteuil, à quelques pas de l’estrade, il y a une longue table en chêne — appelée le Bureau — où le Greffier de la Chambre — le principal conseiller du Président en matière de procédure — est assis avec d’autres greffiers au Bureau ^[41] . Le Greffier s’assoit au bout nord de la table, et les autres greffiers prennent place de part et d’autre de la table. Le fauteuil du Greffier a été fabriqué en 1873. En 1902, à la mort du Greffier de l’époque, sir John Bourinot, le fauteuil a été offert à sa veuve. En 1940, la famille en a fait don à la Chambre. Le Bureau est équipé de microphones, de petits écrans de télévision et d’ordinateurs bloc-notes. Les ordinateurs permettent de tenir le compte rendu ^[42] , de transmettre des messages au fauteuil et, comme ils sont en réseau avec la Chambre, de communiquer avec les autres services de la Chambre. La masse est posée au bout sud de la table. On trouve aussi sur la table une série de documents de référence, pour les besoins des députés et des greffiers, ainsi que des appuie-livres, un calendrier, un encrier et un sceau ^[43] .

La masse est un bâton richement orné qui symbolise l’autorité du Président; au cours des séances de la Chambre, elle est posée sur le Bureau. Au Moyen Âge, la masse était l’arme d’un officier; faite de métal, avec une tête garnie de pointes ou évidée en ailettes, elle servait à perforer les cottes de mailles et les armures ^[44] . Au douzième siècle, les sergents d’armes du cortège du roi étaient armés de masses. Les masses, frappées des armoiries royales et portées par les sergents d’armes lorsqu’ils procédaient à une arrestation sans mandat, devinrent reconnues comme le symbole de l’autorité du roi. Elles étaient aussi portées par des dignitaires civils.

C’est au début du quinzième siècle qu’on commença à affecter les sergents d’armes du roi aux Communes. À la fin du seizième siècle, d’arme de guerre, la masse était devenue l’emblème richement orné de la charge de sergent. Grâce au pouvoir d’arrestation sans mandat du sergent d’armes, les Communes pouvaient faire arrêter ou mettre en prison les personnes qui les offensaient, sans avoir à passer par les tribunaux ordinaires ^[45] . Cette juridiction pénale est à la base du privilège parlementaire, et comme l’exercice du privilège dépendait des pouvoirs dont le sergent d’armes du roi était investi, la masse — l’emblème de sa charge — était identifiée aux privilèges grandissants des Communes; elle devint reconnue comme le symbole de l’autorité de la Chambre et, par voie de conséquence, de son Président ^[46] .

Au moment de la Confédération, la masse adoptée par la Chambre des communes était celle de l’ancienne Assemblée législative de la Province du Canada ^[47] . Après avoir échappé à l’incendie de l’édifice du Parlement à Montréal en 1849 ^[48] , ainsi qu’aux deux incendies de Québec en 1854 ^[49] , la masse devait être perdue dans le terrible incendie du 3 février 1916. Lorsque la Chambre s’est réunie au Musée commémoratif Victoria (ainsi qu’il s’appelait) au surlendemain de l’incendie, le Sénat lui prêta sa masse. Au cours des trois semaines qui suivirent, on se servit de la masse de l’Assemblée législative de l’Ontario jusqu’à ce qu’une masse temporaire, en bois, soit fabriquée. La masse actuelle, fabriquée sur le modèle de l’original, est faite d’argent et de vermeil; elle mesure 1,47 mètre et pèse 7,9 kilos. C’est un don du lord-maire et des shérifs de Londres, reçu en mai 1917 ^[50] . La masse de bois a été conservée; elles est exposée dans le foyer de la Chambre des communes et est utilisée le jour de l’anniversaire de l’incendie ^[51] .

La masse fait partie intégrante du fonctionnement de la Chambre; depuis la fin du dix-septième siècle, il est acquis que la masse doit être présente pour que la Chambre soit correctement constituée ^[52] . La garde de la masse est confiée au sergent d’armes ^[53] , qui la porte sur l’épaule droite à son arrivée et à sa sortie de la Chambre, au début et à la fin de chaque séance. Au début d’une séance, la masse est déposée au pied de la table, la couronne tournée dans la direction du parti ministériel. Lorsque la Chambre se forme en comité plénier, la masse est placée sur un support à un niveau plus bas de la table ^[54] ; lors de l’élection du Président, elle est posée sur un coussin sous la table. Hors séance, la masse est gardée dans les appartements du Président. Au cours des longues périodes d’ajournement ou en intersession, elle est exposée à la Chambre ou à proximité.

La barre est une tige de laiton installée à l’horizontale à l’entrée sud de la Chambre. C’est un obstacle que ne doivent pas franchir les représentants de la reine qui ne sont pas invités (ainsi que tout non-parlementaire) ^[55] . Lorsque la Chambre se forme en comité plénier, des fonctionnaires ministériels peuvent se présenter sur le parquet de la Chambre pour aider le ministre. Le sergent d’armes, ou son adjoint, s’assoit à un pupitre du côté de l’opposition et en deçà de la barre.

Des particuliers sont parfois convoqués à la barre pour rendre des comptes devant la Chambre ou répondre à des questions. La personne qui est jugée coupable d’outrage à la Chambre — c’est-à-dire qui a porté atteinte à la dignité ou àl’autorité du Parlement — peut être convoquée à comparaître et la Chambre peut ordonner qu’elle soit réprimandée par le Président au nom et avec la pleine autorité de la Chambre. À plusieurs occasions à la fin du dix-neuvième et au début du vingtième siècle, des personnes ont été convoquées à la barre de la Chambre. Depuis 1913, il est arrivé une seule fois que la Chambre convoque quelqu’un à la barre ^[56] . Les témoins convoqués par la Chambre se tiennent aussi à la barre pour répondre aux questions posées par les députés ^[57].

Tout autour de la salle des séances, en surplomb, courent des tribunes pouvant accueillir plus de 500 personnes. (Voir figure 6.3, la salle de la Chambre des communes.) Dans celle faisant face au fauteuil du Président, appelée la tribune des dames ^[58] , les premières rangées sont réservées au corps diplomatique et aux autres dignitaires; les autres sont à la disposition du grand public. À l’autre bout de la Chambre, au-dessus du fauteuil du Président, se trouve la tribune de la presse. L’accès en est réservé aux membres de la tribune de la presse parlementaire ^[59] (il est permis d’y prendre des notes). Tout juste derrière, il y a une autre tribune du public. Du côté de la salle face aux banquettes ministérielles se trouvent trois tribunes : une pour les invités des députés ministériels, une autre pour les sénateurs et leurs invités et la dernière, pour les invités du premier ministre et du Président. Seuls les invités de marque (chefs d’État, chefs de gouvernement, délégations parlementaires invités au Canada) qui se trouvent dans la tribune du Président sont salués et présentés à la Chambre par le Président ^[60]. De l’autre côté de la Chambre, en face des banquettes de l’opposition, une tribune est réservée aux fonctionnaires des ministères (c’est la seconde tribune où la prise de notes est permise), une autre pour les invités du chef de l’Opposition et deux autres pour les invités des députés des autres partis d’opposition.

Les portes des tribunes sont ouvertes au début de chaque séance, après lecture de la prière. Pour des raisons de décorum et de sécurité, il n’est pas permis de prendre des photos, de lire, de dessiner ou de prendre des notes dans les tribunes (sauf les deux cas évoqués). Aussi, les manteaux, porte-documents, bloc-notes, matériel photographique et ainsi de suite sont interdits dans les tribunes ^[61] . Les invités dans les tribunes privées doivent être vêtus correctement ^[62].

Les étrangers

« Étranger » est un terme de procédure qui désigne depuis longtemps toute personne autre que les députés et les officiels de la Chambre (sénateurs, diplomates, fonctionnaires, journalistes, grand public). Il fait ressortir la distinction entre députés et non-députés et souligne le fait que c’est seulement avec l’autorisation de la Chambre que les étrangers sont admis dans les tribunes ou l’enceinte parlementaire ^[63] . Les étrangers ne sont pas admis sur le parquet lorsque la Chambre est en séance ^[64] .

Le droit de la Chambre de conduire ses délibérations « en privé », c’est-à-dire sans la présence d’étrangers, est séculaire. Jusqu’en 1845, le Parlement britannique adoptait des ordres sessionnels pour interdire aux étrangers l’accès à l’enceinte parlementaire (de fait, on en vint à tolérer leur présence dans les endroits non réservés aux députés) ^[65] . Au Canada, lors de la Confédération, la Chambre a adopté une règle autorisant les députés à demander que les tribunes soient évacuées ^[66] . En 1876, la règle a été modifiée ^[67] , les députés devant se contenter de présenter une motion demandant que les étrangers reçoivent l’ordre de se retirer; la motion ne pouvant être ni débattue ni modifiée, il revenait à la Chambre de trancher ^[68] . La règle actuelle, adoptée en 1994 ^[69] , dispose que le Président peut enjoindre les étrangers de se retirer et que, lorsqu’un député signale la présence d’étrangers, le Président « peut » mettre la motion aux voix, sans débat ni amendement. La Chambre conserve ainsi le droit d’expulser les étrangers et de se réunir en privé ^[70]. Dans les faits, cela se produit rarement, et les étrangers sont les bienvenus tant qu’il y a de la place pour eux et que le décorum est respecté.

Désordre à la tribune

Le sergent d’armes, un des principaux officiels de la Chambre, est responsable du maintien du décorum et de l’ordre dans les tribunes ^[71] . Il y a eu quelques cas de mauvaise conduite dans les tribunes, et le sergent d’armes et les responsables de la sécurité ont dû expulser les manifestants ou les étrangers qui se conduisaient de façon désordonnée. Dans les cas de désordre grave, le Président a dû ordonner que les tribunes soient évacuées ^[72] . En outre, s’il arrive que la Chambre adopte la motion « Que les étrangers reçoivent l’ordre de se retirer », le sergent d’armes et les agents de sécurité sont tenus d’évacuer les tribunes.

Derrière les banquettes du gouvernement et de l’opposition, de part et d’autre de la Chambre, il y a une grande pièce étroite appelée antichambre. Celle du côté gouvernemental est réservée aux députés ministériels et l’autre, aux députés des partis de l’opposition. Ces antichambres, dont les portes communiquent avec la Chambre, sont équipées de tables et de fauteuils, de téléphones, de fax, de photocopieurs, de terminaux d’ordinateur, etc., pour les besoins des députés. Dans les antichambres, les députés peuvent converser, discuter, faire des appels, s’occuper de leur correspondance et ainsi de suite, et retourner immédiatement dans la salle des séances. Les whips des partis affectent du personnel dans l’antichambre et des pages s’y tiennent à disposition pour prendre des appels ou livrer des messages. Les antichambres sont interdites au public. Le personnel de sécurité de la Chambre en contrôle l’accès, conformément aux consignes établies par les whips.

En 1951, un comité spécial de la Chambre recommandait l’installation d’un système d’amplification du son « semblable à celui qui existe à la Chambre des communes de Westminster ^[73]  ». Depuis plusieurs années, on se plaignait de l’acoustique de la Chambre et du fait que des députés et les gens dans les tribunes avaient de la peine à suivre les délibérations. Concevoir un système d’amplification du son pour une assemblée où les membres parlent de leur siège (plutôt que d’une tribune) et seulement lorsque le Président leur a accordé la parole, posait un véritable défi. Le rapport du comité a été adopté et le système installé au cours de l’intersession. Il devait être utilisé pour la première fois à la session qui s’est ouverte le 20 novembre 1952 ^[74] . Les pupitres des députés, ainsi que le fauteuil du Président, sont équipés d’un microphone. Devant la tribune du côté sud de la salle, il y a un pupitre de contrôle des microphones, occupé par les « pupitreurs ». Dès qu’un député obtient la parole, son microphone est activé par le pupitreur. Seul le Président peut activer son propre microphone (ainsi que le pupitreur) et, lorsqu’il est ouvert, les microphones des députés ne fonctionnent pas.

En 1958, la Chambre approuvait l’installation dans la salle des séances d’un système d’interprétation simultanée dans les deux langues officielles ^[75] . Les députés étaient d’avis que cela réaffirmait l’esprit de la Constitution, qui prévoit l’égalité des deux langues officielles et leur usage dans les débats du Parlement ^[76] .

Les cabines des interprètes sont situées aux deux coins de la Chambre du côté opposé au fauteuil du Président. Les pupitres des députés sont équipés d’un dispositif qui leur permet d’écouter l’interprétation simultanée des délibérations en français ou en anglais. Les visiteurs dans les tribunes ont aussi accès au système d’amplification du son; ils peuvent aussi, grâce au système d’interprétation simultanée, suivre les délibérations dans la langue officielle de leur choix.

En 1977, la décision était prise de télédiffuser les délibérations de la Chambre des communes ^[77] ; il fallait donc équiper la salle en conséquence. Au cours de l’ajournement d’été, la Chambre est devenue un véritable chantier : la sonorisation a été modernisée, l’éclairage amélioré, des caméras ont été installées (manuelles au début, elles ont été remplacées par des caméras actionnées à distance), et une salle de contrôle a été aménagée au-dessus de la tribune des dames, du côté sud de la Chambre ^[78] . (La question d’un « hansard électronique » est examinée dans le chapitre 24, « Le registre parlementaire ».)

Photographie de la Chambre

Avant la télédiffusion des délibérations, des photographies pouvaient être prises en cours de séance, mais seulement avec la permission de la Chambre ^[79] . À la fin des années 1970, la question de la télédiffusion ayant été réglée, celle de la photographie se posa. Les textes ne prévoyaient pas que la presse écrite puisse photographier des séances de la Chambre, sauf entente expresse, alors que la presse électronique avait accès à toutes les séances ^[80] . À titre d’essai — ce qui allait devenir l’usage ^[81]  —, on permit la présence au cours de la période des questions de deux photographes, placés derrière les rideaux de chaque côté de la Chambre. Les photographes sont embauchés par une agence de presse qui, en vertu d’une entente, alimente d’autres médias. Les photographes sont tenus de se conformer aux principes établis pour l’usage des caméras de télévision, dont il est question dans le chapitre 24, « Le registre parlementaire ».

À l’occasion, la salle de la Chambre sert à d’autres fins qu’aux séances parlementaires. Parmi les activités qui reviennent périodiquement, il y a les allocutions de dignitaires invités ^[82] , des séances d’accueil et d’information pour les nouveaux députés ^[83] et des activités annuelles ^[84] . La Chambre a aussi servi à des cérémonies spéciales ^[85] . Comme il ne s’agissait pas de séances de la Chambre, la masse n’était pas sur le Bureau.

La Chambre des communes délègue une bonne partie de son travail à des comités, qui se composent de députés (et de sénateurs, dans le cas des comités mixtes) ^[86]. À l’exception des comités pléniers, qui se tiennent dans la salle des séances ^[87], les comités se réunissent à l’extérieur de la Chambre, souvent pendant que la Chambre est en séance. Les salles de comité se trouvent essentiellement dans les édifices suivants : du Centre, de l’Est, de l’Ouest, Wellington et La Promenade. Elles sont équipées d’un système de sonorisation, ainsi que de l’équipement nécessaire pour enregistrer les délibérations et assurer l’interprétation simultanée dans les deux langues officielles. Une salle est équipée de caméras de télévision, qui sont « télécommandées » à partir de la salle de contrôle adjacente. Bien que désignées et équipées comme salles de réunion des comités, certaines salles servent à d’autres activités. Les comités peuvent se réunir n’importe où à l’intérieur de la cité parlementaire, à condition que l’enregistrement et l’interprétation simultanée des délibérations soient possibles.

Généralement, une salle de réunion comprend plusieurs tables disposées en rectangle. Le président s’assoit au centre à un bout avec le greffier et les autres conseillers du comité. Les députés s’assoient de chaque côté; comme à la Chambre, les députés ministériels s’assoient habituellement à la droite du président et les députés de l’opposition, à sa gauche. Les témoins s’assoient à l’autre bout, face au président. Il y a des tables pour les représentants de la presse, normalement derrière les chaises des témoins; il y a aussi des places pour les particuliers qui assistent aux délibérations.

Si certains comités semblent préférer se réunir dans une salle plutôt qu’une autre, aucune salle n’est attribuée à un comité en particulier. Dans les premières années après la Confédération, il y avait moins de comités, qui comptaient plus de membres, et une bonne partie des travaux se faisait en comités pléniers. Certaines salles étaient réservées aux réunions des comités. Par exemple, celle appelée couramment Salle des chemins de fer (qui accueillait divers comités) était baptisée ainsi parce que c’était le « quartier général » du comité permanent chargé des chemins de fer ^[88] . Les comités réservent les salles au fur et à mesure, mais il arrive que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre établisse des priorités ^[89] .

Les députés sont logés dans des bureaux situés dans divers édifices : du Centre, de l’Est, de l’Ouest, de la Confédération, de la Justice et Wellington. Les ministres ont des bureaux sur la Colline et dans leur ministère. Les bureaux des députés leur sont attribués après consultation du whip de leur parti ^[90] . Ensuite, le Président attribue un bureau aux députés de partis non officiellement reconnus par la Chambre et aux députés sans affiliation (appelés députés indépendants) ^[91] .

À la Confédération, le nouvel édifice du Centre — qu’on appelait l’édifice du Parlement — logeait le Parlement du Canada au complet. Les édifices de l’Est et de l’Ouest, appelés « édifices ministériels », étaient occupés par les ministères; on y trouvait des bureaux pour les ministres. Le Président était le seul à avoir un bureau dans l’édifice du Parlement. Les députés avaient leur pupitre dans la salle des séances, une armoire-vestiaire tout près, et un endroit où s’habiller, lire ou fumer. Vu la nature du travail des députés et la durée des sessions, on considérait que cela suffisait à leurs besoins ^[92].

L’édifice du Centre était destiné à l’Assemblée législative de la Province du Canada, qui comptait 130 députés. À la Confédération, il devait loger les 181 députés de la Chambre. Dès les années 1880, tous les sous-sol et les greniers étaient occupés, et les parlementaires commencèrent à demander d’être mieux logés. En 1916, l’année où l’édifice a été détruit par le feu, certains députés avaient obtenu des bureaux privés (le Président, les ministres, les principaux députés de l’opposition), alors que d’autres partageaient des bureaux. Avec la construction du nouvel édifice du Centre, les choses se sont améliorées, mais pas au point de fournir à chaque député son propre bureau ^[93] . Avec le temps, le nombre des députés augmenta, ainsi que leurs besoins de locaux et de personnel, à cause de l’évolution du rôle et des travaux du Parlement et de ses représentants élus. Graduellement, il se créa plus d’espace à mesure que des services administratifs déménageaient ailleurs et que d’autres édifices étaient affectés aux besoins de la Chambre des communes ^[94] .

La Chambre des communes est une des trois parties constitutives du Parlement du Canada ^[95] . Les deux autres sont le Sénat et la souveraine, représentée au Canada par le gouverneur général. La Chambre n’est pas un département ministériel du gouvernement, bien que sa structure administrative soit généralement comparable à celle d’un ministère. Un des privilèges de la Chambre est son droit de réglementer elle-même ses affaires internes ^[96] . La Chambre peut suivre les politiques administratives du gouvernement, mais elle n’est pas obligée de le faire; elle peut aussi se doter de ses propres politiques et programmes ^[97] .

L’administration de la Chambre a pour but d’appuyer les activités des députés, individuellement et collectivement, dans leurs rôles de législateurs à la Chambre et aux comités, de représentants de leurs électeurs et de membres de leur groupe parlementaire. Outre son appui aux députés élus pour la durée de la législature, l’administration est également au service de la Chambre en tant qu’institution ^[98] .

En 1964, une importante étude de la structure administrative de la Chambre notait que la nature, le volume et la complexité des services de la Chambre avaient beaucoup changé, et recommandait une réorganisation administrative ^[99] . La structure actuelle de la Chambre remonte à une vérification exhaustive réalisée par le vérificateur général en 1979 et 1980. En 1978, se prononçant en faveur du programme d’austérité fiscale entrepris par le gouvernement, le Président demandait au Comité permanent de la gestion et des services aux députés de proposer des mesures d’économie pour la Chambre ^[100] . Le Comité devait recommander un examen exhaustif et indépendant de l’administration de la Chambre ^[101] .

À la demande du Président, le vérificateur général a examiné l’administration de la Chambre et déposé un rapport intérimaire en octobre 1979 et son rapport définitif en 1981 ^[102] . Le vérificateur notait que les services fournis aux députés sont d’une grande qualité, mais il relevait des faiblesses majeures et plusieurs lacunes importantes ^[103] . Ces constatations ont mené à une véritable réforme de la structure administrative de la Chambre, qui a continué d’évoluer pour s’adapter aux circonstances et aux besoins. Une autre vérification exhaustive menée par le vérificateur en 1990-1991 constatait que l’administration générale et financière s’était beaucoup améliorée ^[104] .

La structure administrative de la Chambre n’est pas définie dans un document ou un texte législatif unique. L’organisation d’appui qui est nécessaire aux activités de la Chambre a évolué et s’est développée au fil des années pour répondre aux besoins d’un système gouvernemental de plus en plus complexe. Les divers aspects de ces services sont définis dans des lois ^[105] , le Règlement ^[106] , des règlements administratifs adoptés par le Bureau de régie interne, des manuels de politique interne et dans les usages qui se sont établis avec les années.

Élu par l’ensemble des députés, le Président occupe un poste d’autorité et représente les Communes dans l’exercice de l’ensemble de ses pouvoirs, ses actes et sa dignité ^[107] . Il est le gardien des droits et privilèges de la Chambre et son porte-parole dans ses rapports avec le Sénat, la souveraine et les autorités à l’extérieur du Parlement; lorsqu’il occupe le fauteuil, il est responsable du déroulement du débat et du maintien de l’ordre conformément aux règles de la Chambre ^[108].

Outre ses fonctions plus visibles de représentant de la Chambre et de président des séances, le Président est à la tête de l’administration de la Chambre; à ce titre, il exerce d’importantes responsabilités. Il est responsable de la gouverne et de la gestion de l’ensemble de l’administration de la Chambre ^[109] , à peu près comme un ministre est responsable de son ministère.

Le fonctionnement et la gestion de la Chambre sont tributaires de caractéristiques qui lui sont uniques. Au titre de ses droits et privilèges institutionnels, la Chambre, dans la personne de son Président, jouit d’une autorité exclusive dans son enceinte et sur ceux qui s’y trouvent. Les activités administratives de la Chambre sont aussi nombreuses que diverses. Toutes les questions de finances et d’administration relèvent d’un organisme établi par la loi, le Bureau de régie interne, qui se compose de députés. Le gros des services de la Chambre sont logés dans des édifices historiques, qui sont autant de symboles nationaux. Ces caractéristiques, et d’autres encore, produisent inévitablement un processus de prise de décision fort complexe.

Le Bureau de régie interne est l’organisme responsable de la Chambre des communes. Il existe depuis longtemps, son existence remontant à une loi de 1868, l’Acte concernant l’économie intérieure de la Chambre des communes et pour d’autres fins ^[110] .

Les membres

Le Bureau se compose du Président de la Chambre, qui préside les réunions, de deux ministres (nommés par le gouverneur en conseil), du chef de l’Opposition ou de son représentant, et d’autres membres nommés de façon à assurer l’égalité entre le gouvernement et l’opposition (en exceptant le Président). Tous les partis reconnus à la Chambre (c’est-à-dire qui détiennent au moins 12 sièges) sont représentés au sein du Bureau. S’il n’y a qu’un seul parti d’opposition reconnu, son groupe parlementaire ou caucus nomme deux membres au Bureau, et le groupe gouvernemental en nomme un. S’il y a plusieurs partis d’opposition reconnus, chaque caucus nomme un membre au Bureau; le caucus du parti gouvernemental y nomme un membre de moins que le nombre total de membres nommés par les partis d’opposition ^[111] . Dans les 15 jours de séance suivant une nomination, le Président en informe la Chambre ^[112] . Chaque membre est tenu de prêter un serment « de fidélité et de discrétion », devant le Greffier de la Chambre ^[113] .

Le Greffier est le secrétaire du Bureau de régie interne ^[114] . À la dissolution du Parlement, les membres du Bureau demeurent en fonction jusqu’à leur remplacement ^[115] . Cela assure la continuité dans l’administration de la Chambre; l’usage veut qu’après une dissolution du Parlement, le Bureau ne prenne que des décisions de gestion interne.

Le président du Bureau

Les réunions du Bureau sont présidées par le Président de la Chambre. Cinq membres, le Président compris, forment le quorum ^[116] . En cas de décès, d’empêchement ou d’absence du Président, cinq membres du Bureau forment le quorum, mais l’un d’entre eux doit être ministre. Les membres présents désignent l’un d’entre eux pour présider la réunion ^[117] .

Mission et autorité

Le Bureau tire sa mission et son autorité des dispositions de la Loi sur le Parlement du Canada, du Règlement de la Chambre et de la Loi sur les relations de travail au Parlement. En vertu de la Loi sur le Parlement du Canada, le Bureau est officiellement « chargé des questions financières et administratives intéressant la Chambre des communes, ses locaux, ses services et son personnel; et les députés ^[118]  ». Le Bureau examine et approuve les prévisions budgétaires de la Chambre avant que le Président les transmette au président du Conseil du Trésor, qui les dépose devant la Chambre avec les prévisions budgétaires du gouvernement ^[119] . Tous les crédits votés par le Parlement à l’intention de la Chambre sont débloqués par ordre du Bureau. Autrement dit, le Bureau gère toutes les dépenses de fonctionnement et d’administration de la Chambre, y compris les traitements des employés et les sommes versées aux députés (indemnités parlementaires et de fonction, frais de déplacement et de communication). Administrativement, le Bureau est responsable de la gestion des locaux, des services et du personnel de la Chambre, ainsi que des biens, services et locaux mis à la disposition des députés dans l’exercice de leurs fonctions parlementaires.

Conformément au Règlement de la Chambre, le Bureau approuve et contrôle les dépenses budgétaires des comités de la Chambre, et il dépose un rapport financier annuel indiquant les dépenses engagées par chaque comité ^[120] . Le Règlement prévoit également que lorsque le Bureau a pris une décision sur un budget qui lui a été présenté, le Président dépose à la Chambre la décision en question ^[121] .

En vertu de la Loi sur les relations de travail au Parlement, le Bureau est réputé l’employeur du personnel de la Chambre des communes au sens de la loi (la principale exception étant le personnel des députés, qui est réputé employé par les députés) ^[122] . En tant qu’employeur, le Bureau approuve l’échelle des salaires des employés non syndiqués et autorise les cadres supérieurs de la Chambre à négocier le renouvellement des conventions collectives des employés syndiqués, et ratifie les ententes.

Conformément au Règlement, un membre du Bureau est désigné pour répondre aux questions concernant l’administration de la Chambre qui peuvent être posées lors de la période des questions ^[123] .

Règlements administratifs et décisions du Bureau

Le Bureau est autorisé par la Loi sur le Parlement du Canada à prendre des règlements administratifs pour régir l’utilisation des fonds, biens, services et locaux mis à la disposition des députés. Tout règlement ainsi adopté doit être déposé devant la Chambre dans les 30 jours suivant son adoption, ou déposé auprès du Greffier si la Chambre ne siège pas ^[124] .

Le Règlement dispose qu’au début de chaque session du Parlement, le Président doit déposer sur le bureau de la Chambre le compte rendu des décisions du Bureau de régie interne prises au cours de la session précédente ^[125] . Assez tôt dans la 35^e législature (1994-1997), l’usage a été adopté de déposer les décisions du Bureau (généralement sous forme de procès-verbaux) à la Chambre dès qu’elles sont approuvées ^[126] .

Le Comité exécutif est responsable de la politique d’orientation et des grandes décisions en matière d’administration, de sécurité, de finances et de personnel pour l’ensemble de la Chambre. Présidé par le Président, il se compose du vice-président, du Greffier, du sergent d’armes et d’un cadre supérieur responsable des services financiers et des ressources humaines.

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre exerce certaines fonctions qui ont trait à l’administration de la Chambre. Il a notamment pour mandat d’étudier les questions ci-après et d’en faire rapport à la Chambre et au Bureau de régie interne :

• L’administration de la Chambre et la prestation de services et de locaux aux députés;
• L’efficacité et la gestion des activités qui relèvent à la fois de la Chambre des communes et du Sénat;
• La radio-télédiffusion des délibérations de la Chambre et de ses comités;
• Toute question relative à l’élection des députés.

En outre, le Comité étudie les prévisions budgétaires de la Chambre, y compris le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport sur le rendement, comme d’autres comités examinent les prévisions des ministères ^[127] .

Les députés sont appuyés dans leurs fonctions parlementaires par les services fournis par le Greffier ^[128] ; en tant que grand responsable de l’administration de la Chambre, il relève directement du Président. Nommé par arrêté en conseil ^[129] , il est le plus haut fonctionnaire de la Chambre. Le Greffier conseille et assiste le Président, la Chambre et les comités sur toutes les questions de procédure et d’administration; il fait aussi fonction de secrétaire auprès de la Régie interne. Il est responsable du personnel et de l’administration de la Chambre ^[130] . Les dispositions du Règlement qui définissent les fonctions procédurales et administratives du Greffier sont restées à peu près inchangées depuis la Confédération, mais les responsabilités de la charge ont beaucoup évolué à cause du développement de l’appareil administratif de la Chambre.

Le Greffier est responsable de la tenue des délibérations de la Chambre et de la garde de ses documents et des archives de la Chambre ^[131] . Le Règlement dispose aussi que le Greffier doit déposer sur le bureau du Président, avant l’ouverture de la séance, l’ordre du jour officiel de la journée, publié sous le titre de Feuilleton etFeuilleton des Avis ^[132] . L’usage veut qu’on interprète cette règle comme signifiant que le Président doit avoir en main leFeuilleton etFeuilleton des Avis pour que les travaux de la journée puissent commencer.

Toutes les décisions de la Chambre sont authentifiées par la signature du Greffier. Au début d’une législature, le Greffier recueille le serment d’allégeance de tous les députés régulièrement élus. Il fait également prêter serment aux députés nommés au Bureau de régie interne ^[133] . Enfin, le Greffier est chargé de faire prêter le serment d’allégeance à tout le personnel de l’administration de la Chambre ^[134] .

Le Greffier a sous ses ordres des hauts fonctionnaires qui sont responsables de divers services de l’administration de la Chambre (par ex., la cité parlementaire, la procédure, les services corporatifs). Le sergent d’armes, le sous-greffier et les greffiers adjoints, en plus de leurs tâches administratives, exercent tous des fonctions dans la salle des séances lorsque la Chambre siège.

Le sergent d’armes ^[135]  assiste le Greffier en tant que responsable des services de la cité parlementaire, remplit certaines fonctions protocolaires et est chargé de la sécurité et de l’entretien des édifices. Dans son rôle protocolaire, en tant que porteur de la masse, il accompagne le Président dans toutes ses fonctions parlementaires ^[136]. Lorsqu’il participe à des cérémonies ou assiste aux séances de la Chambre, il porte un uniforme à queue noir et un bicorne, ainsi qu’une épée, qui est le symbole de l’autorité de sa charge ^[137] .

En outre, le sergent d’armes est responsable de la protection et de la sécurité des députés, des employés, des visiteurs et des biens à l’intérieurde la cité parlementaire ^[138] . Cela comprend la protection de la personne du premier ministre dans l’enceinte parlementaire et le maintien de l’ordre dans la salle des séances et dans tous les édifices parlementaires. Le sergent d’armes est enfin chargé du contrôle du stationnement sur la Colline, en vertu d’une entente avec la Gendarmerie royale du Canada, et de l’entretien des locaux destinés aux députés et au personnel de la Chambre des communes.

Depuis la Confédération, le Greffier est souvent assisté par un sous-greffier et un ou plusieurs greffiers adjoints ^[139] , qui font fonction de greffiers au Bureau et exercent diverses responsabilités dans l’administration de la Chambre ^[140] . Selon le cas, les nominations au poste de greffier adjoint ont été faites par le Président ^[141] , par décret en conseil ^[142]  ou, plus récemment, quelques nominations ont été faites en vertu de l’autorité administrative du Comité exécutif sur la recommandation du Greffier de la Chambre.